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1er OCTOBRE 2001
Au début de ce nouveau millénaire, les enjeux liés au déplacement de populations et à leur intégration par les sociétés d'accueil représentent un défi essentiel en regard des valeurs fondamentales de la démocratie, tant sur le plan du respect des droits de l'homme et de la dignité humaine que sur celui d'une plus juste redistribution des ressources aux plans national et international.
En effet, les tragédies et les humiliations, du racisme quotidien jusqu'au génocide, le regain de l'antisémitisme, l'exacerbation des nationalismes, le renouveau des mouvements d'extrême droite et du repli identitaire, fondés sur le rejet de ce qui nous apparaît comme différent, interrogent profondément les valeurs de solidarités, de liberté et d'égalité, essence même de la démocratie depuis plus de deux siècles.
De plus, le caractère émotionnel de certaines réactions face à l'étranger, l'utilisation de préjugés ou de généralisations abusives fondés sur les inquiétudes et les angoisses nées de la crise économique et exprimées souvent dans les quartiers défavorisés des grands centres urbains, rendent parfois difficile une approche sereine et tolérante de la contribution positive des populations d'orgine étrangère comme de certaines difficultés liées à leur situation.
Dans ce contexte, l'évolution des déplacements de population, constante de l'histoire humaine, prend au début de ce siècle, une accélération significative.
Les inégalités démographiques, le mal développement, la dégradation des termes de l'échange, les catastrophes écologiques, les situations de guerre ou de violence généralisées conduisent chaque jour des milliers de personnes à prendre le chemin de l'exil et de l'errance vers des pays plus prospères.
La dérive économique dramatique de certains continents, conjuguée à la pression démographique, va, selon les analyses scientifiques au plan international et au plan continental, accroître considérablement ces mouvements de population.
Or, depuis l'arrêt officiel de l'immigration au début des années 70, tant au niveau belge qu'européen, les seules possibilités d'émigrer légalement, outre la délivrance d'une série de permis de travail pour des emplois généralement hautement qualifiés, restent le regroupement familial, le statut d'étudiant et la demande d'asile fondée sur la Convention de Genève. Ceci explique notamment l'augmentation très significative de candidats réfugiés vers le continent européen dès le début des années 90.
Il convient d'ailleurs de distinguer radicalement l'immigration pour des motifs humanitaires de l'immigration de main-d'oeuvre basée sur une motivation à caractère exclusivement économique ou professionnel.
Face à ces phénomènes complexes mais inéluctables, les auteurs de la proposition de loi souhaitent assurer au niveau national un strict respect de la dignité humaine par des dispositions qui garantissent les droits fondamentaux des personnes telles qu'une démocratie moderne se doit d'octroyer aux ressortissants étrangers qui invoquent une raison humanitaire pour séjourner sur le territoire du Royaume.
En effet, quel que soit le statut invoqué par l'étranger pour obtenir ou ne pas obtenir la possibilité de résider dans notre pays, il convient de lui assurer, dès son arrivée sur le territoire du Royaume et tout au long de la procédure, un certain nombre de droits fondamentaux qui lui garantissent que sa demande sera traitée de manière rapide et équitable.
Le nombre significatif de réclamations et de plaintes et certains événements tragiques ces dernières années démontrent à suffisance l'impérative nécessité de prévoir de nouvelles dispositions susceptibles de mieux garantir le droit de ces personnes déjà particulièrement anxieuses et démunies lors de leur arrivée en Belgique.
C'est pourquoi, les auteurs de la présente proposition proposent d'abord d'insérer un nouveau chapitre dans les dispositions générales de la loi du 15 décembre 1980 relative au statut de l'étranger qui assure à tout étranger un droit général à être accompagné, informé, entendu et assisté en regard des éléments suivants :
le traitement dans un délai raisonnable de sa demande avec toute la diligence nécessaire de l'autorité;
une information systématique sur l'évolution de son dossier et la possibilité de faire parvenir à l'autorité compétente tous les éléments nouveaux ou complémentaires nécessaires au bon traitement de sa demande;
la possibilité d'être entendu, seul ou assisté par la personne de son choix;
le droit à l'assistance d'un interprète et d'un traducteur.
En effet, il nous paraît essentiel, tant pour assurer une bonne gestion des affaires de l'État que pour garantir à l'étranger un examen impartial de sa demande, de prévoir systématiquement au profit de ce dernier une série de droits essentiels tels qu'ils sont prévus dans les procédures judiciaires.
Afin d'améliorer les relations entre les autorités compétentes et leurs usagers, il nous paraît, par exemple, essentiel de permettre à l'étranger d'être personnellement entendu sur les raisons qu'il invoque pour demander un statut de séjour dans notre pays. Cette procédure n'existe aujourd'hui que pour les demandeurs d'asile. Elle devrait être étendue à l'ensemble des dispositions de la loi sur le statut de séjour des étrangers en Belgique.
La présente proposition prévoit également une obligation de formation, initiale et continuée, au profit de tous les membres des services publics concernés afin d'assurer une meilleure relation entre l'étranger et l'État, par exemple, par le biais de formations permettant de mieux comprendre les spécificités culturelles du demandeur.
Ce chapitre général comprend également la création d'un médiateur interne à l'Office des étrangers qui est chargé d'assurer la fluidité et la transparence de l'information entre les étrangers et l'administration. Ce médiateur, tel qu'on le retrouve aujourd'hui dans nombre de services publics, exerce sa mission sans préjudice des missions déjà confiées à des instances externes comme le Collège des médiateurs fédéraux ou le Centre pour l'égalité des chances et la lutte contre le racisme.
Enfin, il convient de prévoir en collaboration avec les communautés, les régions et les autorités municipales un accompagnement social qui doit comprendre pour les autorités un devoir d'information, d'accompagnement juridique et administratif et d'encadrement psycho-médico-social particulièrement au profit des primo-arrivants.
L'information devra notamment prévoir tous les éléments d'une bonne compréhension relatifs aux lieux d'accueil, aux différentes procédures entamées par l'étranger et à tous les droits et obligations nécessaires à sa présence la plus harmonieuse sur notre territoire.
L'accompagnement juridique et administratif devra, lui, permettre de mieux maîtriser la procédure en cours, notamment quant aux éventuelles possibilités de recours, et devra être organisé en particulier avec les autorités communales et les organisations non gouvernementales.
Il faudra également prévoir pour tous les arrivants sur notre territoire la possibilité d'un accompagnement psychologique, médical et social afin de garantir à l'étranger le maximum de sérénité possible pendant son séjour dans notre pays.
En ce qui concerne la délivrance des passeports et des titres de voyage, il convient, outre le fait d'assurer une meilleure coordination entre les postes consulaires et diplomatiques belges à l'étranger et l'Office des étrangers, d'obliger l'administration à prendre sa décision endéans un délai de trois mois et ce, afin d'assurer à la fois une bonne gestion des affaires publiques et de répondre clairement, et dans un délai raisonnable, à la personne qui souhaite accéder à notre territoire.
En ce qui concerne les différentes catégories d'étrangers qui ne sont autorisés ni à accéder ni à séjourner dans le Royaume, la présente proposition vise à mieux encadrer les conditions de détention des étrangers en séjour illégal.
Il est d'abord proposé que seul le ministre et non son délégué puisse prendre la décision de détenir un étranger dans un centre de détention. En effet, il apparaît aux auteurs de la présente proposition que la décision privative de liberté doit relever exclusivement de la responsabilité politique compte tenu de sa gravité et de ses conséquences sur la situation de l'étranger.
La présente proposition vise également à limiter strictement la durée de détention à deux mois et à ne pas la rendre renouvelable. En effet, la situation actuelle permet dans les faits de détenir un étranger pour une durée illimitée.
La présente proposition vise également à inscrire dans la loi les conditions qui doivent nécessairement et cumulativement être rencontrées pour autoriser la détention d'un étranger à savoir :
les démarches nécessaires en vue de l'éloignement de l'étranger ont été entreprises dans les sept jours ouvrables de la mise en détention de l'étranger;
ces démarches sont poursuivies avec toute la diligence requise;
il subsiste toujours une possiblité d'éloigner effectivement l'étranger dans un délai raisonnable;
l'étranger doit avoir été informé des possibilités d'un retour sur base volontaire offertes par les autorités.
Cette disposition permet d'assurer un réel contrôle sur la décision ministérielle de mettre un étranger en détention, qui doit être la solution ultime après que tous les autres systèmes pour quitter le territoire aient été refusés par ce dernier.
Enfin, il convient de rappeler la proposition déposée à la Chambre des représentants par M. Mayeur et au Sénat par Mme Laloy relative à la limitation de la détention à certaines catégories d'étrangers en situation illégale, les demandeurs d'asile à la frontière et les mineurs accompagnés ou non ne pouvant en aucun cas être détenus.
En ce qui concerne l'autorisation de séjour de plus de trois mois lors de circonstances exceptionnelles, la présente proposition vise à encadrer le pouvoir discrétionnaire du ministre par la consultation obligatoire de la Commission consultative des étrangers qui est chargée, de par les actuelles dispositions de la loi, de donner des avis au ministre dans un certain nombre de matières comme, par exemple, les mesures de renvoi et d'expulsion.
Il est également proposé que le bourgmestre de la localité où l'étranger séjourne puisse être consulté sur les circonstances exceptionnelles qu'invoque le demandeur. Susceptible de mieux connaître la situation administrative, sociale et familiale de l'étranger concerné, il apparaît opportun qu'il puisse faire part au ministre de son avis quant aux circonstances invoquées par l'étranger.
La présente proposition prévoit également l'obligation pour le ministre de statuer sur la demande dans un délai de six mois, ceci pour éviter, comme c'est le cas à l'heure actuelle, que des étrangers attendent une décision dans un état d'anxiété et de précarité insupportables.
Les auteurs de la proposition se sont inspirés des effets incontestablement bénéfiques de la loi du 22 décembre 1999 relative à la régularisation de certaines catégories d'étrangers en séjour illégal qui, malgré les difficultés de sa mise en oeuvre, a démontré que la création d'une commission spécifique pour le traitement des demandes de régularisation apparaissait tout à fait opportune.
En effet, la complexité des situations humaines et leur caractère le plus souvent dramatique conduisent les auteurs de la présente proposition à prévoir que les futures demandes de régularisation pour circonstances exceptionnelles doivent faire l'objet d'un avis de la Commission consultative des étrangers qui a démontré la qualité et le sérieux de son travail.
La possibilité pour l'étranger d'être entendu, de faire valoir tous les éléments constitutifs de sa démarche et d'être assisté par la personne de son choix constitue incontestablement un droit essentiel, compte tenu des conséquences décisives de la décision du ministre sur la situation de l'étranger.
De même, la consultation du bourgmestre permettra au ministre d'apprécier la demande sous ses aspects concrets et évitera de connaître un traitement exclusivement administratif du dossier.
Il apparaît aux auteurs de la présente proposition que ces dispositions permettront de traiter avec dignité et humanité les demandes de régularisation, tant les situations rencontrées sur le terrain sont le plus souvent dramatiques. Cette nouvelle procédure permettra au demandeur de faire valoir en détail tous les éléments favorables à sa demande sur le plan par exemple de sa situation familiale, de la scolarisation de ses enfants, de ses possibilités de formation ou de contrat de travail, de sa situation médicale, des difficultés rencontrées dans son pays d'origine ... C'est à la lumière de l'ensemble de ces éléments et après avoir entendu l'intéressé que la Commission consultative et le bourgmestre rendront un avis au ministre qui sera alors mieux à même de statuer en équité sur la demande de régularisation.
La présente proposition vise également à abroger l'article 18bis de la loi sur le statut de séjour des étrangers qui est non seulement discriminatoire mais totalement inopportun compte tenu des conceptions scientifiques douteuses qui ont présidé à son adoption.
En ce qui concerne les mesures de renvoi et d'expulsion, les auteurs de la proposition attirent l'attention sur les propositions de loi déposées à la Chambre des représentants et au Sénat qui visent à interdire le renvoi et l'expulsion du Royaume de certaines catégories d'étrangers dont les attaches avec notre pays sont manifestes.
Le présente proposition ne traite pas à proprement dit de la procédure relative aux réfugiés, le gouvernement et le ministre s'étant engagés dans la note de politique générale relative à l'asile et l'immigration adoptée par le Conseil des ministres à présenter un projet de loi au Parlement.
Cependant, parallèlement à la procédure d'asile, il est indispensable de créer deux formes de statut de protection temporaire complémentaire à celui garanti par la Convention de Genève sur les réfugiés.
En effet, il est apparu, au fil du temps, que certains étrangers fuyant des situations de violence généralisée ou de guerre civile devaient pouvoir trouver protection et refuge dans notre pays sans entrer automatiquement dans les critères de persécution de la Convention de Genève telle qu'appliquée par les instances chargées de l'asile en Belgique.
Plusieurs pays ont déjà adopté ce statut à caractère humanitaire au niveau européen. La Belgique a octroyé un statut de protection temporaire à certaines catégories d'étrangers, plus particulièrement au profit des ressortissants de la Bosnie, du Rwanda et du Kosovo et ce, par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres depuis le début des années 90.
Il est primordial, pour les auteurs de la présente proposition de loi, que la loi puisse prévoir un statut de protection temporaire pour certaines catégories d'étrangers même si la définition de ces catégories, par essence imprévisible, doit relever des compétences du pouvoir exécutif.
Il est également proposé de créer dans la loi un statut subsidiaire assimilé à un réfugié dans le cas où, bien que l'étranger ne puisse pas bénéficier du statut prévu par la Convention de Genève, le renvoi dans son pays d'origine laisse craindre qu'il y subira des traitements inhumains et dégradants contraires à l'article 3 de la Convention européenne des droits de l'homme. C'est le sens des actuelles clauses de non-reconduite à la frontière délivrées par le Commissariat général aux réfugiés et apatrides. Elles trouvent ici une base légale.
Enfin, la présente proposition vise à assurer aux fonctionnaires des institutions publiques qui poursuivent une mission d'accompagnement et d'assistance aux étrangers les garanties compatibles avec leur déontologie professionnelle afin qu'ils ne doivent pas participer à l'exécution des ordres de quitter le territoire délivrés par l'Office des étrangers.
Cette disposition doit clarifier la situation ambiguë qui règne aujourd'hui en la matière, particulièrement dans les centres d'accueil pour demandeurs d'asile.
En ce qui concerne les mesures d'éloignement des étrangers, il nous a paru essentiel, en regard de certaines situations particulièrement dramatiques, de prévoir une série de dispositions qui permettent d'assurer au maximum que la mesure d'éloignement se fasse avec toutes les garanties pour le respect des droits de l'homme.
Il est dès lors proposé que l'étranger concerné et la personne qui l'assiste soient prévenus 48 heures avant l'exécution effective de l'ordre de quitter le territoire et ce, afin d'éviter tout effet de surprise préjudiciable aux intérêts de l'étranger.
Il est également prévu, dans la présente proposition, que le ministre autorise certains services publics et privés qui assurent la défense du droit des étrangers à assister à l'exécution de l'éloignement afin de l'entourer de toutes les garanties nécessaires.
Enfin, la présente proposition prévoit explicitement qu'aucun éloignement par la contrainte ne peut avoir lieu avant que l'autorité ait proposé à l'étranger concerné un rapatriement sur base volontaire.
Il convient enfin de rappeler l'existence de propositions de loi visant à abolir le système de la double peine tant à la Chambre des représentants qu'au Sénat.
| Jean CORNIL. Marie-José LALOY. |
Article 1er
La présente loi règle une matière visée à l'article 78 de la Constitution.
Art. 2
Il est inséré dans le titre I de la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers, un chapitre Ierbis rédigé comme suit :
« Chapitre Ierbis. De l'accompagnement et de l'assistance des étrangers
Section Ière. Information de l'étranger désirant accéder, séjourner ou s'établir sur le territoire belge
Art. 1erbis. § 1. L'autorité appelée à se prononcer sur l'accès, le séjour ou l'établissement d'un étranger en Belgique y procède dans un délai raisonnable et avec toute la diligence nécessaire.
§ 2. Elle informe l'étranger régulièrement et à chaque fois qu'intervient un élément nouveau et pertinent, pouvant entraîner une quelconque conséquence sur l'issue de sa démarche.
L'autorité compétente informe l'étranger de la possibilité dont il dispose de lui faire parvenir tout élément nouveau ou complémentaire nécessaire au bon traitement de sa demande.
§ 3. L'étranger a le droit d'être entendu par l'autorité compétente, seul ou assisté par la personne de son choix.
L'étranger a le droit d'être assisté d'un interprète et/ou d'un traducteur.
Section II. Formation du personnel amené à traiter un dossier relatif à l'accès au territoire, au séjour, à l'établissement et à l'éloignement d'un étranger
Art. 1erter. Le ministre veille à ce que le personnel amené à traiter d'un dossier relatif à l'accès au territoire, au séjour, à l'établissement ou à l'éloignement d'un étranger, à quelque stade de la procédure que ce soit, bénéficie de formations, initiale et continuée, portant notamment sur l'évolution légale et réglementaire des textes applicables et les spécificités culturelles des étrangers.
Section III. Service de médiation interne
Art. 1erquater. Sans préjudice des dispositions prévues dans la loi du 15 février 1993 créant un Centre pour l'égalité des chances et la lutte contre le racisme, l'Office des étrangers comprend en son sein un service de médiation interne.
Le Roi fixe par arrêté délibéré en Conseil des ministres l'organisation et le mode de fonctionnement du service de médiation interne.
Section IV. Accompagnement des étrangers
Art. 1erquinquies. Le ministre qui a l'Intégration sociale dans ses compétences assure un accompagnement des étrangers qui comprend notamment :
1º une information claire et précise en ce qui concerne les lieux d'accueil, les différentes procédures entamées ou à entamer par l'étranger et les droits et obligations de l'étranger sur le territoire belge;
2º un accompagnement juridique et administratif;
3º un accompagnement psycho-médico-social. »
Art. 3
Un article 2bis, rédigé comme suit, est inséré dans la même loi :
« Art. 2bis. Le passeport valable ou le titre de voyage en tenant lieu visé à l'article 2 est délivré à l'étranger endéans un délai de trois mois. »
Art. 4
L'article 3 de la même loi est complété par l'alinéa suivant :
« Le Roi règle par arrêté délibéré en Conseil des ministres les conditions visées à l'alinéa 1er. »
Art. 5
À l'article 7 de la même loi, remplacé par la loi du 15 juillet 1996 et modifié par la loi du 29 avril 1999, sont apportées les modifications suivantes :
A) Dans l'alinéa 2, les mots « ou son délégué » sont supprimés »;
B) L'alinéa 3 est remplacé par l'alinéa suivant :
« L'étranger peut être détenu à cette fin pendant le temps strictement nécessaire à l'exécution de la mesure si les conditions suivantes sont remplies cumulativement :
1º les démarches nécessaires en vue de l'éloignement de l'étranger ont été entreprises dans les sept jours ouvrables suivant la mise en détention de l'étranger;
2º ces démarches sont poursuivies avec toute la diligence requise;
3º il subsiste une possibilité d'éloigner effectivement l'étranger dans un délai raisonnable;
4º l'étranger a été informé des possibilités d'un retour sur base volontaire offertes par l'autorité compétente. »;
C) L'alinéa 4 est remplacé par l'alinéa suivant :
« La durée de détention ne peut dépasser deux mois. »;
D) L'alinéa 5 est abrogé;
E) dans l'alinéa 6, le mot « cinq » est remplacé par le mot « deux » et le même alinéa est complété comme suit :
« Cette durée de détention n'est pas renouvelable. »
Art. 6
L'article 9 de la même loi, modifié par l'arrêté royal du 13 juillet 1992 et la loi du 15 juillet 1996, est complété par les alinéas suivants :
« Le ministre ne peut refuser le séjour à un étranger, sur base de l'alinéa 3, que pour autant que la Commission consultative des étrangers visée à l'article 32 et, s'il le souhaite, le bourgmestre de la localité où l'étranger séjourne, ont rendu leur avis.
La décision du ministre intervient dans un délai qui ne peut dépasser six mois prenant cours à la date de la réception de la demande. »
Art. 7
L'article 18bis de la même loi, inséré par la loi du 28 juin 1984 et modifié par les lois des 18 juillet 1991 et 15 juillet 1996, est abrogé.
Art. 8
Un article 20bis, rédigé comme suit, est inséré dans la même loi :
« Art. 20bis. Tout étranger qui fait l'objet d'une mesure de renvoi ou d'expulsion et, s'il échet, la personne qui l'assiste, doivent être prévenus deux jours avant l'exécution de la décision. »
Art. 9
Un article 20ter, rédigé comme suit, est inséré dans la même loi.
« Art. 20ter. Avant l'exécution de toute mesure de renvoi ou d'expulsion, le ministre ou son délégué doit proposer à l'étranger un programme de retour sur base volontaire. »
Art. 10
Un article 20quater, rédigé comme suit, est inséré dans la même loi.
« Art. 20quater. Le Roi détermine par arrêté délibéré en Conseil des ministres, les services publics et privés chargés de l'assistance et de l'accompagnement des étrangers qui peuvent être présents pendant l'exécution de la mesure d'éloignement. »
Art. 11
Il est inséré dans le titre II, chapitre II, de la même loi, une section IIIter et une section IIIquater rédigées comme suit :
« Section IIIter. Statut de protection complémentaire individuelle
Art. 57/23ter. L'autorité compétente peut, sur la base des éléments de persécution invoqués à l'appui de la demande d'asile, reconnaître, à titre subsidiaire, la qualité d'assimilé à un réfugié, à l'étranger qui, dans le pays dont il a la nationalité ou, s'il n'a pas de nationalité, dans le pays dans lequel il avait sa résidence habituelle, est victime de traitements contraires à l'article 3 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1959 ou aux articles 1er et 3 de la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants adoptée à New York le 10 décembre 1984 ou à une autre disposition d'une convention internationale liant la Belgique et protégeant la personne contre la torture ainsi que les traitements inhumains ou dégradants.
Section IIIquater. Statut de protection complémentaire collective
Art. 57/23quater. Le ministre peut autoriser certaines catégories d'étrangers à séjourner temporairement ou définitivement sur le territoire en raison d'un risque collectif qu'ils encourent dans leur pays d'origine. »
Art. 12
L'article 77 de la même loi, modifié par les lois du 1er juin 1993, du 15 juillet 1996 et du 29 avril 1999, est complété par l'alinéa suivant :
« Sans préjudice des dispositions relatives au retour volontaire, des membres du personnel des institutions publiques et privées chargées d'une mission d'accompagnement et d'assistance aux étrangers ne peuvent pas prendre part à l'exécution d'un ordre de quitter le territoire délivré par l'Office des étrangers. »
| Jean CORNIL. Marie-José LALOY. |