2-870/1 | 2-870/1 |
18 JULI 2001
De laatste tien jaar zijn verschillende politieke discussies en wetenschappelijke werken gewijd aan de kwestie van de rechtsmiddelen waarover het Belgisch publiek recht beschikt om zich te beschermen tegen politieke partijen en andere organisaties die gekant zijn tegen de beginselen van de democratie (1). Men kan er het volgende uit besluiten. Alle democraten moeten overtuigd zijn van de noodzaak om deze organisaties te bestrijden door eerst de oorzaken van het kwaad, waarvan zij slechts de uitdrukking zijn, aan te pakken. Zo moet de socio-culturele ongelijkheid, in het bijzonder in het onderwijs (2), bestreden worden omdat daar dikwijls de oorsprong ligt van hun succes.
Ook moeten de opvattingen die de vrijheden met voeten treden bestreden worden met argumenten. Onophoudelijk moet men aan alle lagen van de bevolking aantonen wat het democratisch project fundamenteel inhoudt. Men moet onder meer uitleggen dat dit laatste idealiter een gelijke waardigheid nastreeft voor alle mensen en dat het maken van een onderscheid tussen de rechten van de landgenoten en de rechten van de vreemdelingen vroeg of laat opnieuw ter discussie moet worden gesteld (3).
Extreem-rechts moet dus ongetwijfeld in de eerste plaats via politieke en pedagogische acties bestreden worden, en ook via het democratische debat. Maar deze strategie, die per definitie een effect op lange termijn heeft, kan niet volstaan om de democratie op een efficiënte manier te beschermen. Het geloof dat partijen die de vrijheden met voeten treden, slechts bestreden kunnen worden door middel van een rechtvaardiger economisch, sociaal en cultureel beleid en van argumenten, zonder enige verbiedende maatregel, komt op hetzelfde neer als de utopistische redenering van militanten die niet zo lang geleden ijverden voor de afschaffing van de gevangenisstraf, om de op zich terechte reden dat de wortels van de misdadigheid veelal van sociale aard zijn. Zelfs een rechtvaardige gemeenschap moet beperkingen opleggen.
Fundamenteel draait het hier om de grenzen van het pluralisme dat inherent is aan de democratie. Men moet erkennen dat de democratie haar grenzen heeft. De principes ervan zijn immers onverenigbaar met morele en politieke denkbeelden die onverdraagzaamheid aanprijzen en die zich kanten tegen het principe dat alle mensen vrij en gelijk geboren worden en aanspraak hebben op essentiële rechten ter bescherming van hun menselijke waardigheid, zonder enig onderscheid van welke aard ook, zoals ras, kleur, geslacht, taal, nationale, maatschappelijke of etnische afkomst (4). Of, om het met de woorden van de filosoof Eric Weil te zeggen : « een individu of een groep die niet bereid is de discussie aan te gaan met inachtneming van de regels die algemeen gelden voor een discussie, kan getolereerd worden, maar heeft geen recht op tolerantie » (5).
Het uiten van dergelijke opvattingen en het plegen van geweld om ze door te drukken zijn weliswaar twee verschillende zaken. Op het eerste gezicht is alleen het tweede aspect strafbaar. Maar dit noodzakelijk onderscheid tussen woord en daad is niet absoluut. Het kan geen aanleiding zijn om ongestraft te laten wat de loutere uitdrukking van een standpunt overschrijdt en een speech act wordt die een ongeoorloofde daad tracht te ontlokken. Dit is trouwens de geest van sommige regels die reeds in het Belgisch recht van toepassing zijn, zoals artikel 17 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (6), de wet van 30 juli 1981 tot bestraffing van bepaalde door racisme of xenofobie ingegeven daden en de wet van 23 maart 1995 tot bestraffing van het ontkennen van de joodse genocide (7).
Het lijdt dus geen twijfel dat specifieke beschermingsmaatregelen tegen partijen die de vrijheden fnuiken wenselijk en gegrond zijn. Nu moet men nog uitmaken welke maatregelen. In een studie die in 1996 gepubliceerd werd (8), verdedigde de grondwetspecialist Hugues Dumont de volgende stelling. Er dient een duidelijk onderscheid gemaakt te worden tussen twee soorten rechten : enerzijds, de burgerlijke en politieke rechten, of « libertés-franchises », zoals de vrijheid van meningsuiting, van vereniging en van samenkomst, die aan de overheid voornamelijk een onthoudingsplicht opleggen en, anderzijds, wat hij de participatierechten van de tweede generatie noemt, namelijk de rechten die toegekend worden aan werkingsmiddelen (bijvoorbeeld de toegang tot infrastructuur) of overheidsmandaten. Tot deze tweede categorie horen bijvoorbeeld het recht op subsidies voor socio-culturele organisaties, politieke partijen, de pers, scholen, organisaties voor maatschappelijk welzijn, confessionele of niet-confessionele organisaties.
Hierbij hoort ook het recht op het gebruik van een openbare culturele infrastructuur, het recht op zendtijd van politieke partijen, of nog het recht op raadpleging en overleg in de sector van de collectieve arbeidsbetrekkingen.
Partijen die de vrijheden fnuiken de eerste soort rechten ontnemen is betwistbaar, maar het hun systematisch ontzeggen van het genot van de tweede soort rechten is zeker gegrond.
De eerste optie betekent dat men zo ver mogelijk moet gaan op het vlak van de verdraagzaamheid, of ten minste de « passieve » verdraagzaamheid, in naam van het democratische ideaal dat niet toestaat dat een individu of een groep om zijn ideeën vervolgd wordt, met uitzondering van de bovenvermelde « speech acts ». Dit standpunt komt overeen met de vigerende wetgeving in België. Die houdt geen aantasting in van de kiesrechten of de vrijheid van vereniging, van meningsuiting en van vergadering van de partijen die de vrijheden fnuiken, voor zover zij hun eigen uitdrukkingsmiddelen gebruiken (boeken, kranten, pamfletten, meetings), tenzij het gaat om de misdrijven die bestraft worden door de voormelde wetten van 30 juli 1981 en 23 maart 1995 (9).
Voor sommigen zal deze eerste optie al te tolerant lijken. Het voordeel is dat men hierdoor de partijen die de vrijheden fnuiken niet in een slachtofferrol duwt of gaat stigmatiseren, dat zij niet tot de illegaliteit veroordeeld worden, en dat men rekent op de kracht van het politieke debat om er een einde aan te maken. Bovendien mag men niet vergeten dat deze optie de bestraffing inhoudt of zou moeten inhouden van misdrijven die ingegeven zijn door racisme, xenofobie of revisionisme. Sommigen pleiten niettemin voor het verbieden van antidemocratische partijen (10). Weliswaar verhindert geen enkele internationale rechtsnorm een grondwettelijk verbod van dergelijke partijen. Maar men moet ook rekening houden met het proportionaliteitsbeginsel. Hierbij verwijzen wij naar de richtsnoeren voor het verbieden en het ontbinden van politieke partijen, die in december 1999 door de Commissie van Venetië aangenomen werden. Dit raadgevend orgaan van de Raad van Europa, dat gespecialiseerd is in grondwettelijk recht en samengesteld is uit onafhankelijke deskundigen, afkomstig uit de 41 lidstaten van de Raad van Europa, heeft ons inziens terecht gewezen op het feit dat politieke partijen slechts met de grootste terughoudendheid kunnen worden verboden of ontbonden en alleen indien andere minder radicale maatregelen niet kunnen verhinderen dat het bestaan van deze partijen het vrije en democratische bestel of de rechten van het individu in gevaar brengt (11).
Zolang de tweede optie, die wij nu zullen toelichten en die juist minder radicaal is dan het verbod, niet getest werd, kan men oordelen dat een verbod voorbarig is.
Deze tweede keuze wordt slechts zeer gedeeltelijk gemaakt in de huidige Belgische wetgeving. De indieners van dit voorstel menen dan ook dat op dit punt het meeste werk verricht moet worden door de wetgever, en eerst door de grondwetgever. Artikel 3, § 1, van het « Cultuurpact » van 16 juli 1973 is reeds een aanzet hiertoe. Het bepaalt dat de subsidies, mandaten en beïnvloedingsmiddelen die vallen onder het cultuurbeleid niet ten gunste mogen komen van organisaties die de beginselen en de regels van de democratie niet aanvaarden of die er zich niet aan houden. Die bepaling wordt echter slechts sporadisch ten uitvoer gelegd, aangezien zulks afhangt van de waakzaamheid en de goede wil die duidelijk veranderlijk is van de politieke overheid. Bovendien komt de controle van de Vaste Nationale Cultuurpactcommissie of van de Raad van State er slechts na de feiten (12).
De artikelen 15bis en 15ter van de wet van 4 juli 1989 betreffende de beperking en de controle van de verkiezingsuitgaven voor de verkiezingen van de federale Kamers, de financiering en de open boekhouding van de politieke partijen zijn een andere belangrijke stap in die richting. Maar het stelsel dat zij invoeren heeft veel kritiek uitgelokt (13).
Bovendien bestaan in onze wetgeving nog vele lacunes of onzekerheden met betrekking tot deze tweede optie. Men hoeft maar te denken aan de subsidies voor de pers, het onderwijs (14), de persoonsgebonden aangelegenheden, de erediensten en de niet-confessionele levensbeschouwelijke organisaties, aan de zendtijd van politieke partijen tijdens verkiezingscampagnes (15), of nog aan het recht op raadpleging en overleg in de sector van de collectieve arbeidsbetrekkingen (16). Het zou dus politiek wenselijk zijn, en juridisch coherent, een algemeen principe te bepalen op grond waarvan partijen die de vrijheden fnuiken, deze rechten ontnomen worden.
Dit algemene principe inzake verlies van rechten zou in de Grondwet moeten worden opgenomen om in één beweging alle rechten te treffen die tot de bovenvermelde tweede soort behoren en de bewegingen die de vrijheden met voeten treden, ontnomen kunnen worden (17). Deze bepaling moet opgenomen worden in titel II van de Grondwet (18).
Bovendien mag voor de regeling die dit wetsvoorstel beoogt, alleen een grondwettelijke rechtsmacht bevoegd zijn om te oordelen in eerste en in laatste aanleg over de netelige kwestie van de verenigbaarheid van de daden en het programma van een politieke partij of een organisatie met de fundamentele rechten en vrijheden. De bevoegdheid van een grondwettelijke rechtsmacht voor een dergelijke materie wordt ook aanbevolen door de Commissie van Venetië. De huidige samenstelling van het Arbitragehof biedt in dat opzicht voldoende waarborgen inzake onpartijdigheid en respect voor de rechten van de verdediging. Ook op dit punt moet de Grondwet herzien worden.
De grondwetgever zal de meest bruikbare bepaling moeten formuleren. In dit stadium kan men hoogstens de volgende formulering onder de aandacht brengen van de volgende Kamers :
« De wet, het decreet, de regel bedoeld in artikel 134 van de Grondwet, het reglement van het Parlement, het provincie- of lokale reglement kan in de toekenning voorzien van subsidies, middelen of mandaten aan politieke, sociale of culturele organisaties op grond van hun diensten aan de gemeenschap.
Iedere organisatie die de vrijheden met voeten treedt, wordt uitgesloten van deze voordelen. Een organisatie die de vrijheden fnuikt is een organisatie die klaarblijkelijk en aan de hand van verschillende overeenstemmende aanwijzingen, door eigen toedoen of door de houding van haar leden, blijk geeft van vijandigheid jegens de democratische beginselen zoals ze onder meer geformuleerd zijn in het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (19).
Deze uitsluiting wordt uitgesproken door het Arbitragehof. De wet bepaalt welke partijen de zaak bij het Hof aanhangig kunnen maken. De wet legt de regels vast die in dit geschil gelden voor de organisatie en de werking van het Hof, en voor de te volgen procedure. »
| Marie NAGY. Jean CORNIL. |
De Kamers verklaren dat titel II van de Grondwet voor herziening vatbaar verklaard moet worden, om er een nieuw artikel in te voegen dat het mogelijk maakt organisaties die de vrijheden fnuiken uit te sluiten van de subsidies, middelen en mandaten die worden toegekend aan politieke, economische, sociale of culturele organisaties op grond van hun diensten aan de gemeenschap.
| Marie NAGY. Jean CORNIL. Myriam VANLERBERGHE. Frans LOZIE. |
(1) Cf. onder andere J. Velaers, « Verdraagzaamheid ook ten aanzien van onverdraagzamen ? Enkele beschouwingen rond de beteugeling van racistische en xenofobe uitingen in een democratische samenleving », in Recht en verdraagzaamheid in de multiculturele samenleving, Antwerpen, Maklu, 1993, blz. 303-347; H. Le Paige (onder leiding van), « Le désarroi démocratique. L'extrême droite en Belgique », Brussel, Labor, 1995; H. Dumont, « Le pluralisme idéologique et l'autonomie culturelle en droit public belge », Brussel, Bruylant-Publications des Facultés universitaires Saint-Louis, 1996, vol. 2, blz. 447-472; van dezelfde auteur, « Les partis liberticides et le loyalisme démocratique », in « Administration publique », 1997, blz. 109-116; F. Tulkens, « Le statut juridique et financier des partis politiques : vers la fin du non-droit? »; in « Revue de droit de l'ULB », 1997-2, blz. 7-34; M.-F. Rigaux, « Les limites de la parole impie », in « Revue belge de droit constitutionnel », 1999/1, blz. 7-12; M. Uyttendaele en N. Van Laer, « Une interdiction constitutionnelle des partis liberticides », in ibidem, blz. 65-75; S. Depré, « Le financement public des partis hostiles aux droits et libertés de l'homme », in « Revue belge de droit constitutionnel », 1999/3, blz. 287-302; E. Bribosia en M.Juramie, « Restrictions légales aux libertés et droits des partis politiques liberticides », in « Revue du droit des étrangers », 1999, nr. 103, blz. 105-126; R. Andersen, « Liberté d'expression, racisme et révisionnisme », lezing gehouden op 17 februari 2000 aan de VUB in het kader van de Chaire Franqui; H. Dumont, P. Mandoux, A. Strowel en F. Tulkens (onder leiding van), « Pas de liberté pour les ennemis de la liberté ? Groupements liberticides et droit », Brussel, Bruylant, 2000; « Le droit face à la montée du racisme et de la xénophobie », speciaal nummer van de « Revue trimestrielle des droits de l'homme », nr. 46, 31 maart 2001; De Gordiaanse knoop van de antidemocratische partijen. De wet als tweesnijdend zwaard ?, Handelingen van het colloquium georganiseerd op 11 mei 2000 door de VUB, nog niet verschenen.
(2) Zie hierover het onderzoek van de socioloog M. Elchardus, « L'extrême droite dans la société de la connaissance », in « Pas de liberté pour les ennemis de la liberté ? Groupements liberticides et droit », op. cit., blz. 53-82.
(3) Zie onder andere G. de Stexhe, « Qu'est-ce qui est et n'est pas démocratique ? La démocratie comme logique et comme projet », in « Pas de liberté pour les ennemis de la liberté ? Groupements liberticides et droit », op. cit., blz. 113 en volgende.
(4) J. Velaers, « Quelques réflexions sur la `démocratie combative' en droit public belge », in « Pas de liberté pour les ennemis de la liberté ? Groupements liberticides et droit », op. cit., blz. 328. Men beweert soms dat de democratie zichzelf zou tegenspreken indien zij haar eigen principes van verdraagzaamheid en pluralisme negeert teneinde zich tegen haar vijanden te beschermen. Deze tegenwerping is echter niet correct : cf. Ph. Gerard, « La protection de la démocratie contre les groupements liberticides », in « Pas de liberté pour les ennemis de la liberté ? Groupements liberticides et droit », op. cit., blz. 83-102, die duidelijk aantoont dat een onderscheid gemaakt moet worden tussen, enerzijds, de hogere principes van de democratische legitimiteit die de uitoefening van de democratie mogelijk maken en, anderzijds, de rechten en vrijheden die daaruit voortvloeien. Dit onderscheid schept de mogelijkheid om sommige rechten en vrijheden in te perken in naam van het behoud van de hogere principes, zonder dat dit tegenstrijdig hoeft te zijn.
(5) E. Weil, « Religion et politique », in « Le temps de la réflexion », Paris, Gallimard, 1981, II, blz. 193.
(6) Dit artikel luidt als volgt : « Geen der bepalingen van dit Verdrag mag worden uitgelegd als zou zij voor een Staat, een groep of een persoon het recht inhouden enige activiteit aan de dag te leggen of enige daad te verrichten welke ten doel heeft de rechten of vrijheden welke in dit Verdrag zijn vermeld, te vernietigen of deze rechten en vrijheden meer te beperken dan bij dit Verdrag is voorzien. » Zie over deze bepaling S. Van Drooghenbroeck, « L'article 17 de la Convention européenne des droits de l'homme : incertain et inutile? » in « Pas de liberté pour les ennemis de la liberté ? Groupements liberticides et droit », op. cit., blz. 139-198.
(7) Over deze wetgeving, zie onder andere F. Bernard, « Le droit antiraciste, le droit antinégationniste et le Centre pour l'égalité des chances et la lutte contre le racisme : instrument au service de l'action contre les groupements liberticides », in « Pas de liberté pour les ennemis de la liberté ? Groupements liberticides et droits », op. cit., p. 381-410; A. Schaus, « Les délits de presse à caractère raciste », ibidem, p. 331-356 en A. Strowel, « La lutte contre les activités liberticides sur Internet », ibidem, blz. 411-448.
(8) H. Dumont, « Le pluralisme idéologique et l'autonomie culturelle en droit public belge », op. cit., vol. 2, blz. 447-472. De idee werd verder uitgewerkt door IDEM, « Les partis liberticides et le loyalisme démocratique », op. cit., en in H. Dumont et F. Tulkens, « Les activités liberticides et le droit public belge », in « Pas de liberté pour les ennemis de la liberté ? Groupements liberticides et droit », op. cit., blz. 219-318.
(9) Deze wetten, zoals gewijzigd door de wet van 7 mei 1999 (Belgisch Staatsblad, 25 juni 1999), houden ook een voorbehoud in met betrekking tot de kiesrechten : de opschorting voor een termijn van 5 tot 10 jaar van het stemrecht en het recht om verkozen te worden kan als bijkomende straf opgelegd worden aan eenieder die veroordeeld is wegens inbreuk op de wet van 30 juli 1981 of van 23 maart 1995.
(10) Zie vóór deze maatregel M. Uyttendaele en N. Van Laer, op. cit.
(11) Commission de Venise, « Lignes directrices sur l'interdiction et la dissolution des partis politiques et les mesures analogues », goedgekeurd op 10-11 december 1999, Straatsburg, 10 januari 2000, CDL-INF (2000) 1, origineel Engels (tekst in het Frans beschikbaar op de website http:\\www.coe.fr\venice\cdlinff. htm). De volgende zeven richtsnoeren werden aangenomen :
« 1. De Staten erkennen dat eenieder het recht heeft zich vrij aan te sluiten bij een politieke partij. Dit recht omvat de vrijheid om politieke standpunten in te nemen en om informatie te ontvangen en door te geven zonder inmenging van de overheid en zonder zich om grenzen te bekommeren. De vereiste registratie van politieke partijen wordt als dusdanig niet beschouwd als een schending van dit recht.
2. Elke inperking van de toepassing van de hierboven vermelde grondrechten van de mens via de activiteiten van politieke partijen, moet overeenstemmen met de bepalingen van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en andere internationale verdragen, in normale tijden, maar ook in nationale noodgevallen.
3. Het verbieden of gedwongen laten ontbinden van politieke partijen is alleen gerechtvaardigd in het geval dat de partijen het gebruik van geweld voorstaan of geweld gebruiken als een politiek middel om het grondwettelijk democratisch bestel omver te werpen, en aldus de rechten en vrijheden die door de Grondwet gewaarborgd worden, in gevaar brengen.
4. Een politieke partij kan als dusdanig niet verantwoordelijk gesteld worden voor het gedrag van haar leden dat door de partij niet toegestaan is binnen de openbare/politieke context en de activiteiten van de partij.
5. Het verbieden of ontbinden van politieke partijen, een maatregel die verstrekkende gevolgen heeft, mag slechts met de grootste terughoudendheid gebeuren. Alvorens de bevoegde rechtsmacht te vragen een partij te verbieden of te ontbinden, moeten de regeringen of andere overheden uitmaken of, gezien de situatie in het betrokken land, de partij werkelijk een gevaar betekent voor het vrije en democratische bestel of voor de rechten van de individuen, en of andere minder radicale maatregelen het gevaar kunnen afwenden.
6. De juridische maatregelen om politieke partijen te verbieden of te laten ontbinden moeten het gevolg zijn van een rechterlijke beslissing van ongrondwettigheid en moeten beschouwd worden als uitzonderlijk en gereglementeerd door het proportionaliteitsbeginsel. Al deze maatregelen moeten gebaseerd zijn op afdoende bewijzen dat de partij als dusdanig en niet alleen de individuele leden ervan voor haar politieke doeleinden gebruik maakt (of bereid is gebruik te maken) van ongrondwettelijke middelen.
7. Het verbieden of ontbinden van een politieke partij moet voorbehouden zijn aan het grondwettelijk of een andere geschikte rechtsmacht en moet verlopen via een procedure die alle waarborgen biedt op het vlak van de rechtspleging, de openbaarheid en de rechtvaardigheid van het geding. »
(12) Over de vele andere tekortkomingen van deze wetgeving, zie H. Dumont, « Le pluralisme idéologique et l'autonomie culturelle en droit public belge », op. cit., vol. 2, blz. 457-472.
(13) Zie onder andere F. Tulkens, op. cit., S. Depré, op. cit., H. Dumont et F. Tulkens, op. cit., blz. 292-297 en J. Velaers, « Antidemocratische politieke partijen in het Belgisch publiek recht », in De Gordiaanse knoop van de antidemocratische partijen. de wet als tweesnijdend zwaard ?, op. cit., nog niet verschenen. Zie ook het arrest van het Arbitragehof nr. 10/2001 van 7 februari 2001 dat een zeer restrictieve interpretatie geeft van artikel 15ter (zie M. Verdussen, « L'argent public des partis racistes », in « La Libre Belgique », 10 en 11 februari 2001).
(14) Zie H. Dumont en F. Tulkens, op. cit., blz. 289-292.
(15) Voor het arrest Bastien versus RTBF uitgebracht door de Raad van State op 9 juni 1999, had men twijfeld over de toepasbaarheid van artikel 3, § 1, van de wet betreffende het Cultuurpact op de discussiefora tijdens verkiezingscampagnes. Zie arrest in « Journal des tribunaux » van 9 september 2000, blz. 577, met commentaar van H. Dumont en F. Tulkens, « Débats électoraux, service public de télévision et groupements liberticides : un pas de plus vers des règles claires ».
(16) De lijst is niet volledig. Men kan zich afvragen of men er niet het recht om privé-radiprogramma's uit te zenden moet aan toevoegen, en het recht om gebruik te maken van de openbare dienst van De Post. Maar dan overschrijdt men het strikte begrip van de participatierechten van de tweede generatie. Momenteel biedt de bestaande wetgeving voldoende garanties met betrekking tot het eerste recht, maar moet zij verduidelijkt worden wat het tweede recht betreft : zie H. Dumont en F. Tulkens, op. cit., blz. 274-279; 237-241.
(17) Deze suggestie de lege ferenda van H. Dumont en F. Tulkens wordt gesteund door grondwetspecialist J. Velaers in « Quelques réflexions sur la `démocratie combative' en droit public belge », op. cit., blz. 329.
(18) Indien men ook de erkende erediensten en niet-confessionele levensbeschouwelijke organisaties aan deze regeling wil onderwerpen, moet artikel 181 van de Grondwet ook voor herziening vatbaar verklaard worden.
(19) Voor een rechtvaardiging van deze formulering, zie H. Dumont en F. Tulkens, op. cit., blz. 270-273. Zij is te verkiezen boven die van artikel 15ter, § 1, eerste lid, van de voormelde wet van 4 juli 1989.