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Sénat de Belgique

SESSION DE 2000-2001

17 JUILLET 2001


Projet de loi portant garantie d'une réduction continue de la dette publique et création d'un Fonds de vieillissement


Procédure d'évocation


RAPPORT

FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES ET DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES PAR M. RAMOUDT


Le projet de loi à l'examen a été transmis par la Chambre des représentants le 12 juillet 2001 et évoqué le même jour par le Sénat.

La commission a examiné le projet au cours de sa réunion du 13 juillet 2001, en présence du vice-premier ministre et ministre du Budget, de l'Intégration sociale et de l'Économie sociale.

I. EXPOSÉ INTRODUCTIF DU VICE-PREMIER MINISTRE ET MINISTRE DU BUDGET, DE L'INTÉGRATION SOCIALE ET DE L'ÉCONOMIE SOCIALE

1. Objectif

Dans les années à venir, et surtout à partir de 2010, la proportion de personnes âgées augmentera sensiblement dans notre société. Les premiers enfants nés après la Seconde Guerre mondiale atteindront l'âge de 65 ans en 2010. Dès ce moment, nous devons faire face aux importantes conséquences du vieillissement de la population. C'est ainsi que le nombre de pensionnés augmentera de 800 000 unités entre 2010 et 2030. La Belgique doit faire face, tout comme d'ailleurs les autres pays européens, aux effets combinés du baby-boom et de l'allongement de la durée de vie. Si l'on considère le rapport entre les personnes âgées de plus de 65 ans et celles âgées de 20 à 65 ans, la proportion des premières doublera quasiment, ce qui entraînera à la hausse le taux de dépendance.

Le vieillissement de la population est un fait établi pour l'avenir. La politique budgétaire menée au cours des prochaines années devra dès lors tenir compte des inéluctables répercussions de ce vieillissement.

Le vieillissement représente également un énorme défi. Il va de soi que l'on ne peut que se féliciter de l'allongement de la durée de vie de nos contemporains, mais le vieillissement de la population implique également une augmentation des dépenses dans les secteurs des pensions et des soins de santé. La maîtrise des coûts liés au vieillissement constitue dès lors le défi par excellence pour les années à venir.

Ce défi n'est toutefois pas insurmontable. Si l'on mène une politique adéquate, la maîtrise des coûts liés au vieillissement ne devrait pas être un défi insurmontable ni constituer une menace pour la viabilité des finances publiques à long terme. Pour l'avenir également, on pourra garantir l'existence d'une Sécurité sociale de qualité.

Il va de soi que la politique budgétaire n'est qu'un élément de la stratégie visant à maîtriser les conséquences du vieillissement. Il est tout aussi crucial d'améliorer le potentiel de croissance de l'économie, d'augmenter le taux d'activité en général et celui des plus de 50 ans en particulier, de maîtriser les dépenses de soins de santé et de favoriser le développement et l'amélioration de l'accessibilité du deuxième pilier. La création du Fonds de vieillissement s'inscrit dès lors dans le cadre de l'ensemble des mesures prévues par l'accord de gouvernement et a, plus particulièrement, pour but de sauvegarder pour l'avenir la viabilité du système de pension légale.

Le Fonds de vieillissement répond ainsi à l'engagement pris dans l'accord de gouvernement, à savoir, « garantir, en priorité, la viabilité du système de pension légale » et dégager les moyens nécessaires pour faire face aux conséquences du vieillissement de la population sans remettre en cause le système de protection actuel.

Le Fonds de vieillissement a dès lors un double objectif. Il vise à assurer le financement des dépenses supplémentaires en matière de pensions à effectuer pour la « génération argentée » du futur et il vise à récolter le fruit des efforts fournis par le passé. La politique budgétaire belge des deux dernières décennies visait essentiellement à assainir les finances publiques. Les efforts fournis n'ont pas été vains. Les finances publiques belges ont atteint l'équilibre en 2000 et les perspectives budgétaires pour les prochaines années sont favorables. La dette et les charges d'intérêts continueront normalement à s'amenuiser par rapport au produit intérieur brut. Au cours des prochaines années, pendant lesquelles les « coûts du vieillissement » demeureront relativement limités, il sera possible de constituer un excédent structurel. Aussi convient-il de mettre dès à présent sur pied le Fonds pour le vieillissement. C'est dès lors cette option que le gouvernement a retenue dans son programme de stabilité 2001-2005.

Le projet de loi comprend deux éléments : la « Note sur le vieillissement » et le « Fonds de vieillissement ».

2. La Note sur le vieillissement

Dans la note sur le vieillissement le gouvernement devra exposer chaque année sa politique relative au vieillissement.

Cette note contiendra les informations suivantes :

1º une estimation des coûts du vieillissement;

2º la politique budgétaire à moyen et long terme;

3º la politique générale qui sera menée par le gouvernement en vue de faire face aux répercussions du vieillissement, notamment dans le domaine de la promotion de l'emploi et de l'augmentation de la participation au travail, ainsi que des informations sur l'évolution des réserves des pensions complémentaires (deuxième pilier) et du niveau de pauvreté chez les personnes âgées;

4º un aperçu des recettes, des dépenses et des réserves du Fonds de vieillissement.

Pour la rédaction de la note sur le vieillissement, le gouvernement se basera sur le rapport du Comité d'étude sur le vieillissement ainsi que sur l'avis annuel de la section des « besoins de financement des pouvoirs publics » du Conseil supérieur des finances.

La rédaction de la note sur le vieillissement s'effectuera donc en plusieurs phases :

1º dans une première phase, la phase scientifique, le Comité d'étude sur le vieillissement rédigera avant le 30 avril un rapport, dans lequel les conséquences budgétaires et sociales du vieillissement seront examinées; ce Comité d'étude sur le vieillisement sera créé au sein du Comité supérieur des finances et le Bureau fédéral du plan jouera un rôle central à cet égard;

2º dans une deuxième phase, la phase d'avis, la section « Besoins de financement des pouvoirs publics » du Conseil supérieur des finances rendra son avis annuel sur la politique des pouvoirs publics, en tenant compte du rapport du Comité d'étude sur le vieillissement;

3º la troisième phase est la phase d'élaboration de la politique, dans laquelle le gouvernement rédigera la note sur le vieillissement et définira la politique en la matière.

3. Le Fonds de vieillissement

Le Fonds de vieillissement est crée en tant qu'organisme public doté de la personnalité juridique, et, plus précisément, en tant que parastatal de catégorie B. Le Fonds de vieillissement a pour objectif de créer les réserves permettant de financer les dépenses supplémentaires des différents régimes légaux de pension durant la période comprise entre 2010 et 2030. Le Fonds de vieillissement permettra donc de constituer une réserve démographique pour les pensions.

Les recettes du Fonds de vieillissement peuvent consister en différents éléments :

1º des excédents de la sécurité sociale;

2º des surplus budgétaires;

3º en plus du financement structurel, c'est-à-dire celui qui provient des excédents de la sécurité sociale et des surplus budgétaires, le Fonds de vieillissement peut également être financé par des recettes non fiscales non récurrentes;

4º le produit des placements.

Le Fonds de vieillissement ne pourra effectuer des dépenses qu'à partir de l'année 2010 et à partir du moment où le taux d'endettement sera inférieur à soixante pour cent du PIB. Ces dépenses pourront être faites au profit des différents régimes légaux des pensions (salariés, indépendants et fonctionnaires). Les placements des actifs du Fonds de vieillissement doivent être opérés en titres et fonds de l'État belge ou en actifs pouvant être portés en déduction de la dette « Maastricht ». Cela signifie qu'ils doivent être neutres au regard du SEC. Selon les dispositions actuellement en vigueur, il s'agit donc de titres de créance émis par les pouvoirs publics.

La gestion journalière du Fonds de vieillissement sera assurée par l'administration de la Trésorerie. L'administrateur général de la Trésorerie est nommé administrateur délégué du Fonds de vieillissement et assure la gestion journalière de celui-ci.

Le 17 octobre 2000, le gouvernement a approuvé non seulement la proposition de création du Fonds de vieillissement, mais également l'attribution du produit de la vente des licences UMTS au Fonds de vieillissement. Le produit brut de cette vente a été de 18,2 milliards de francs, ce qui correspond à un produit net de 17,7 milliards de francs belges. À ce montant s'ajouteront cette année 7,1 milliards de francs belges, à savoir la plus value réalisée par la Banque nationale de Belgique à la suite de l'apport d'une partie de ses réserves d'or à la Banque centrale européenne. Le Fonds de vieillissement pourra ainsi disposer cette année d'un capital de départ de 25 milliards de francs belge. Le gouvernement fixera ensuite chaque année un montant qui sera attribué au Fonds de vieillissement sur la base des excédents estimés à la sécurité sociale et des surplus budgétaires ainsi que des recettes non fiscales. Il doit toutefois être clair qu'à terme, ce ne sont pas les revenus ponctuels qui sont d'une importance capitale mais bien le financement structurel du Fonds.

4. Lien avec la politique budgétaire

Il existe un lien évident entre la politique budgétaire, la note sur le vieillissement et le Fonds de vieillissement.

En ce qui concerne la note sur le vieillissement, ce lien se traduit de la manière suivante :

1º en ce qui concerne la procédure, ce lien existe entre étude scientifique, avis budgétaire du Conseil supérieur des finances et politique du gouvernement;

2º la politique budgétaire à moyen et à court terme constitue un élément essentiel de la note sur le vieillissement;

3º le gouvernement rédigera la note sur le vieillissement en même temps que le budget et cette note sera incorporée dans l'exposé général du budget.

En ce qui concerne le Fonds de vieillissement, le lien étroit avec la politique budgétaire est illustré par son financement. Comme indiqué, le financement structurel du Fonds de vieillissement ­ c'est-à-dire le financement qui provient d'excédents en matière de sécurité sociale et de surplus budgétaires ­ est crucial :

1º la réalisation d'excédents en matière de sécurité sociale et de surplus budgétaires par le biais d'une politique budgétaire adéquate est par conséquent une première condition pour permettre un financement structurel du Fonds de vieillissement, ce qui exige donc, pour les prochaines années, une politique budgétaire axée sur cet objectif;

2º la constitution de réserves dans le cadre du Fonds de vieillissement par la réalisation de surplus budgétaires ou d'excédents en matière de sécurité sociale permet une réduction accélérée de la dette; le Fonds de vieillissement est donc manifestement une forme de réduction accélérée de la dette;

3º le Fonds de vieillissement est fondamentalement un instrument de discipline budgétaire. Tant la note sur le vieillissement que le Fonds de vieillissement obligeront à tenir compte de manière structurelle, dans les années à venir, des répercussions du vieilllissement en matière de politique budgétaire. Le Fonds de vieillissement tend à conforter l'assise sociale et politique sur laquelle doit se greffer toute politique soucieuse d'économies et constitue en ce sens une garantie supplémentaire pour la réduction de la dette;

4º le Fonds de vieillissement est également un fonds d'égalisation des retraites légales. Désormais, des fonds seront en effet épargnés ou « capitalisés » afin de pouvoir faire face, dès 2010, à la forte hausse des dépenses dans le système de répartitition. Cet étalement progressif dans le temps permet de garantir la neutralité intertemporelle de la politique budgétaire. En d'autres termes, on pourra de la sorte éviter de se retrouver dans une situation où dix années de vaches grasses seront suivies de vingt années de vaches maigres ou, pour le dire autrement encore, on pourra éviter d'être contraint de réaliser des économies drastiques en matière de dépenses sociales et de retraites ou d'augmenter les impôts et les cotisations sociales pour faire face aux effets du vieillissement.

Il est de toute façon nécessaire de réaliser et de maintenir, au cours des prochaines années, un surplus durable des finances publiques. Notre pays doit arriver à transformer en avantage l'inconvénient comparatif que constitue le niveau élevé de la dette publique : si, au cours des prochaines années, la marge budgétaire qui se dégagera par suite de la baisse des dépenses d'intérêts est engrangée, le vieillissement de la population ne devrait pas poser de difficultés insurmontables au niveau des finances publiques.

II. DISCUSSION GÉNÉRALE

Selon un commissaire, on peut affirmer aujourd'hui avec certitude que le nombre de pensionnés ne fera qu'augmenter. Il appartient aux pouvoirs publics de prendre les mesures adéquates au regard d'une évolution parfaitement prévisible.

L'État doit prendre ses responsabilités pour assurer l'avenir et s'imposer des mesures d'économie suffisantes pour pouvoir payer les pensions, même après 2030. Il faut s'interroger aussi sur cet après 2030. Le projet à l'examen n'offre pas un cadre suffisant qui ferait que l'on serait tenu de réaliser les économies nécessaires pour assurer un avenir plus lointain.

Le financement des pensions se fait à partir des cotisations sociales, qui se prélèvent essentiellement sur le travail. Une carrière complète d'un employé est de 45 ans. L'horizon raisonnable d'une politique gouvernementale consiste dès lors à prévoir le financement des pensions dans les 45 à 50 ans qui viennent.

Le système de répartition tel qu'il existe aujourd'hui connaît ses limites. Il faudra modifier la base de perception, éventuellement même les systèmes de pension (entre autres le système des pensions pour la fonction publique).

L'orateur dépose un amendement visant à établir un mécanisme correcteur à répétition, au-delà des 4 à 5 ans à venir.

Il propose notamment que le Comité d'étude sur le vieillissement, qui sera créé au sein du Conseil supérieur des finances, fasse une étude sur l'évolution probable durant les dix ans à venir.

Il faut poursuivre la réflexion pour ce qui concerne la base de perception.

Dans le texte soumis à approbation, il y a d'ailleurs un élément frappant dans la mesure où il est prévu que le fonds sera alimenté par les surplus de la sécurité sociale. Ceci signifie donc que l'on part du postulat que, dans les années à venir, il va falloir continuer à produire des surplus de cotisations de sécurité sociale sans tenir compte suffisamment du fait que ce surplus peut générer des problèmes, notamment au niveau de la concurrence. Nous ne vivons plus dans un pays qui décide de façon autonome mais bien dans le cadre de la concurrence européenne et mondiale. Il n'est pas sûr qu'à long terme, il sera tenable de maintenir des surplus de cotisations de sécurité sociale importants pour alimenter ces fonds.

En conclusion, il se déclare partisan de l'idée soumise puisque cela pourra contribuer à résorber la dette mais il estime qu'il faut poursuivre la réflexion sur les mécanismes proposés, les bases et les critères. De même, il faudra peut-être envisager la possibilité d'étendre la capitalisation.

Un autre intervenant souhaite tout d'abord formuler une remarque générale concernant la méthode de travail adoptée par le gouvernement. Il regrette que le gouvernement ait déposé le projet de loi à la dernière minute, avec toutes les conséquences qui s'ensuivent.

L'intervenant se réjouit néanmoins de ce que le projet de loi déposé par le gouvernement traite très sérieusement le problème du vieillissement et du financement des pensions. La note annuelle sur le vieillissement est en effet nettement plus importante que le Fonds de vieillissement lui-même. Du point de vue de la technique, il est plus important de continuer à supprimer progressivement la dette publique, parce qu'une suppression progressive, directe et accélérée permet une solution plus transparente et plus économique.

Le Fonds de vieillissement a bien entendu été accueilli favorablement par la population puisqu'il constitue un avantage très populaire.

Le commissaire souhaite également attirer l'attention sur le fait que le contrôle parlementaire en la matière est plutôt faible. L'article 29, alinéa 1er, prévoit par exemple que le Roi détermine chaque année, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, le montant qui est prélevé des moyens du Fonds de vieillissement et qui est versé aux différents régimes légaux des pensions. Voilà un exemple du contrôle fort restreint que le Parlement peut exercer.

Un autre commissaire estime, quant à lui, qu'il s'agit d'un excellent projet mais souhaite de plus amples informations sur certains points.

Concernant les règles de gestion, il suppose que petit à petit va s'installer l'habitude de voir générer un revenu supplémentaire pour payer les pensions au départ de ce fonds. Se pose dès lors la question de savoir ce qui se passera lorsque le fonds ne génère pas le revenu escompté. L'orateur souhaite savoir si le capital sera alors entamé et, en cas de capitalisation, quelle sera la durée de la capitalisation.

Le membre désire également des précisions sur l'interaction entre ceux qui cotisent au fonds et ceux qui en bénéficient, et se demande plus particulièrement s'il s'agira d'un système de capitalisation, d'un système mixte ou d'un système de répartition. En d'autres mots, ceux qui cotiseront dès 2002 auront-ils la certitude ou l'espoir que, dans 30 ou 40 ans, ce fonds subsistera encore de façon suffisante pour régler leur problème de pension.

Sa troisième interrogation porte sur l'existence ou non d'un mécanisme de garantie suffisant afin d'assurer que les moyens du fonds ne seront pas utilisés à d'autres politiques que celle de la pension.

Un autre commissaire se dit lui aussi favorable à l'idée de créer un Fonds de vieillissement et à la note sur le vieillissement, mais il estime qu'on ne peut pas oublier les véritables problèmes qui se posent sur le terrain et, en particulier, celui qui est lié au taux d'inactivité considérable des personnes âgées de cinquante ans et plus. L'on ne peut absolument pas relâcher l'attention que mérite ce problème. Le problème de l'allégement des charges sociales persiste également.

Comme il est assez difficile de faire des pronostics sur trente ans, l'intervenant se demande s'il ne faudrait pas repenser entièrement notre système de sécurité sociale. Si l'on représente le marché du travail sous la forme d'une pyramide, on constate que la tranche des jeunes de moins de 30 ans en constitue le sommet, la tranche des 30 à 50 ans le milieu, et la tranche des 50 ans et plus, la base. Il faudrait faire un exercice de simulation et inverser la pyramide. Eu égard au principe de proportionnalité, les charges sociales les moins élevées sont imputées à l'heure actuelle aux revenus les plus bas, c'est-à-dire aux revenus des travailleurs qui sont en début de carrière, et les charges sociales les plus élevées sont imputées sur les hauts revenus, c'est-à-dire, pour la plupart, des revenus de personnes âgées de 50 ans et plus. Cet élément entraîne l'exclusion de certains groupes de travailleurs du marché du travail, parce que les employeurs engagent des travailleurs qui leur coûtent moins cher et qui sont dès lors plus jeunes. Il est dès lors important d'examiner ce problème et de vérifier s'il ne serait pas possible d'abaisser les charges sociales des jeunes travailleurs de façon à leur permettre de bénéficier d'un salaire net plus élevé et de constituer ainsi une compensation pour la base de la pyramide.

L'intervenant estime qu'il faut envisager de ressourcer notre système de sécurité sociale. S'il est immuable, le risque est grand que le Fonds de vieillissement n'apportera aucune solution à long terme.

D'après un autre intervenant, le défi budgétaire qu'il y aura lieu de relever pour faire face aux coûts supplémentaires que le vieillissement entraînera à partir de 2010, est énorme. Entre 2010 et 2030, le nombre de pensionnés augmentera en effet de manière considérable en raison de l'allongement de l'espérance de vie et la part des pensions dans le PIB augmentera dès lors selon les calculs du Bureau du plan.

Il y a, grosso modo, quatre types de moyens de relever ce défi. On pourrait :

­ soit taxer davantage la population active;

­ soit diminuer la protection sociale;

­ soit faire augmenter le déficit public en finançant le vieillissement grâce à des emprunts;

­ soit constituer des réserves en temps voulu, dans lesquelles on pourra puiser aux moments les plus critiques.

L'intervenant n'est bien entendu pas partisan des trois premières moyens. Il préfère le quatrième. La création d'un Fonds de vieillissement, dans le cadre duquel les pouvoirs publics constituent des réserves pour mettre le premier pillier à l'abri, constitue une solution conforme au quatrième type et bénéficie dès lors du soutien de l'intervenant.

En outre, le Fonds de vieillissement peut être un instrument pour renforcer la discipline budgétaire et accélérer la réduction de la dette. En effet, pour alimenter le Fonds de vieillissement, il est nécessaire d'avoir des excédents dans le budget et la Sécurité sociale. Le Fonds de vieillissement n'est donc rien d'autre que le prolongement de la réduction de la dette qui a été réalisée par le passé sous l'impulsion du parti de l'intervenant, réduction à laquelle on doit l'équilibre dans les finances publiques en 2000 et les perspectives budgétaires favorables actuelles.

En soi, réduire la dette publique ou constituer une réserve placée en obligations de l'État revient en effet au même. La seule différence, c'est que l'on explicite une dette de pension, ôtant ainsi le sentiment d'insécurité au sujet de la possibilité de payer les pensions dans l'avenir. On rend en quelque sorte la problématique des pensions plus visible et on se profile sur le plan politique.

Les réserves émises par le membre reposent sur deux objections fondamentales et un certain nombre de réflexions.

La première objection fondamentale concerne le manque de financement structurel du Fonds de vieillissement. Les rentrées que le projet de loi prévoit pour le Fonds de vieillissement, à savoir des excédents budgétaires, des boni de la Sécurité sociale, des recettes non fiscales (entre autres les privatisations) et des revenus de placements, n'apportent pas de source de financement structurel, car il faudra décider chaque année quelle est la somme qui sera affectée au Fonds de vieillissement. On s'écarte ainsi de la proposition initiale, qui partait d'une perspective à long terme et visait à réserver annuellement un pourcentage croissant du PIB au Fonds du vieillissement.

Afin de garantir un tel financement structurel au Fonds de vieillissement et donc offrir davantage de garanties de constition de réserves suffisantes, il est nécessaire que la loi prévoie un versement minimum. Étant donné que le but est d'alimenter le fonds principalement à l'aide de surplus budgétaires, on peut imaginer que dans des périodes de conjoncture défavorable, ou en cas d'autres difficultés budgétaires imprévues, on omettra d'affecter des moyens supplémentaires au fonds, ce que le ministre appelle le principe de la « neutralité intertemporelle ». En outre, cela renforcerait le rôle du fonds en tant qu'instrument de discipline budgétaire : on refrénerait ainsi l'affectation de la marge budgétaire disponible, ce qui aurait certainement quelque importance pour le gouvernement actuel.

Le groupe de l'intervenant est donc favorable à ce que l'attribution des moyens au Fonds de vieillissement se fasse annuellement, d'une manière structurelle et garantie. C'est ce qui ressortait déjà de la proposition de loi instituant un fonds destiné à garantir la viabilité des régimes de pension légaux et le financement des soins de santé en Belgique, laquelle prévoyait une subvention annuelle sur le budget de l'État, qui serait au moins égale au montant qui, selon le Conseil supérieur des finances, est rendu disponible par la réduction des charges d'intérêt, avec cependant un minimum de 25 milliards de francs.

L'intervenant déposera donc un amendement fixant un seuil (suffisamment élevé) pour que les besoins à long terme soient en quelque sorte escomptés à court terme et ne risquent pas d'être hypothéqués par les autres nécessités immédiates comme celle de faire face à une année de disette budgétaire ou aux humeurs politiques du moment. On envisage donc de lier le seuil en question au PIB, afin qu'il ne se dilue pas sous l'effet de la croissance nominale du PIB. On a calculé qu'un versement annuel d'environ 0,2 % du PIB était nécessaire pour amortir le coût supplémentaire des pensions. On part en l'espèce des hypothèses suivantes : une croissance tendancielle du PIB de 2,5 %, une inflation moyenne de 2 %, un rendement obligataire brut du Fonds de vieillissement de 10 % et un capital à constituer pour 2030 de 4 700 milliards de francs (sur la base des déclarations du ministre du Budget).

L'intervenant souhaite aussi déposer un amendement en vue de remplacer l'intitulé du projet par « Projet de loi portant création d'un Fonds de vieillissement ». L'intitulé actuel induit en erreur, car le système projeté n'offre aucune garantie que le gouvernement va réaliser une accélération structurelle de la réduction de la dette.

Une deuxième objection que l'intervenant formule à propos du projet à l'examen concerne le fait que le Fonds de vieillissement, dont l'ambition est en fin de compte d'aborder le coût supplémentaire occasionné par le vieillissement de tous les ayants droit à la retraite, ne couvrira pas tous les régimes de pension des agents du secteur (semi-)public.

En ce qui concerne le secteur public, ce ne sont en effet que les régimes de pension émargeant au budget général des Dépenses qui sont couvertes par le Fonds de vieillissement. Plusieurs catégories en sont donc de ce fait exclues, notamment les pensions à charge du Trésor public, les pensions accordées, entre autres, au personnel statutaire des provinces, des administrations locales, des organismes d'intérêt public, ...

L'intervenant estime que ce problème doit être résolu et il déposera un amendement en ce sens. Celui-ci se situe dans le prolongement d'un autre amendement déjà déposé et adopté en commission compétente de la Chambre, qui visait à inclure aussi dans le champ d'application du projet les personnes bénéficiant de la garantie de revenus aux personnes âgées. Ce régime concerne pas moins de 92 000 personnes environ.

L'intervenant formule ensuite un certain nombre de réflexions.

Il souhaite revenir sur un point qui a déjà été abordé en commission lors de la discussion du premier contrôle budgétaire. Il s'agit plus précisément du relèvement du plafond initial des dépenses de 2001 à raison des intérêts économisés grâce à l'utilisation des recettes UMTS, estimées à 628,8 millions de francs en 2001. Cela n'est pas conforme à ce que l'on a toujours proclamé et qui figure à présent aussi dans le projet de loi, à savoir qu'une recette non fiscale, en l'occurrence celle générée par l'UMTS, ne sert pas à rembourser la dette mais est destinée à alimenter le Fonds de vieillissement. Il ne s'agit donc pas d'une économie d'intérêts mais d'un produit d'investissement. Le Fonds de vieillissement n'entraîne donc pas d'économies d'intérêts par diminution de la dette mais bien des produits d'investissement. En outre, le but n'est pas d'utiliser les recettes du Fonds de vieillissement comme alibi pour augmenter les dépenses primaires. Cela reviendrait en effet à annuler en fin de compte les produits d'investissement du Fonds de vieillissement. L'intervenant espère que l'on sera préservé d'un tel scénario à l'avenir.

D'autre part, il tient à souligner que le Fonds de vieillissement n'offre aucune sécurité concernant le financement du premier pilier des pensions, vu qu'il ne revêt pas la forme d'un fonds de capitalisation classique, caractéristique des pensions complémentaires. De plus, le Fonds de vieillissement n'offre pas de garantie, mais seulement une incitation à réaliser des surplus budgétaires et à réduire la dette publique (= baisse des charges d'intérêts), ce qui est la condition vraiment impérative pour prendre en charge le coût budgétaire du vieillissement.

Il convient d'attirer l'attention sur le fait que le Fonds de vieillissement n'apporte qu'une réponse partielle à la problématique du vieillissement: il reste nécessaire de prendre des mesures structurelles pour limiter la croissance des dépenses à long terme, mesures telles qu'une réforme des pensions du secteur public, l'augmentation de l'âge de sortie effective du marché du travail, l'extension des pensions complémentaires des deuxième et troisième piliers, basées sur la capitalisation (également pour compenser une baisse de revenus).

Il faut dire aussi que la garantie du pilier de la pension légale de la Sécurité sociale, basé sur la répartition, n'empêche pas pour autant qu'à politique inchangée, le ratio de remplacement, c'est-à-dire le rapport entre la pension nette complète du premier pilier au moment de la mise à la retraite et le revenu professionnel net en fin de carrière, continuera à décliner. En d'autres termes, la baisse de revenus que subissent les travailleurs salariés et les travailleurs indépendants lorsqu'ils partent à la retraite, continuera de s'accentuer. En ce qui concerne les travailleurs salariés, le Bureau du plan prévoit que le rapport entre la pension moyenne et le salaire brut moyen passera d'environ 30 % en 2000 à moins de 27 % en 2030.

Le groupe politique de l'intervenant s'est déjà penché sur la problématique du recul du niveau de vie relatif des personnes âgées dépendant exclusivement du premier pilier par rapport à la population active et a mis au point à cet effet une proposition de loi qui tend notamment à adapter les allocations de sécurité sociale au profit des travailleurs salariés à l'évolution des salaires conventionnels, sur avis du Conseil national du travail. Cette proposition de loi tend également à adapter chaque année, sur avis du Comité général de gestion pour le statut social des travailleurs indépendants, les allocations versées dans le régime de la sécurité sociale des travailleurs indépendants.

Un autre observation importante qu'il convient de faire à propos de la technique du Fonds de vieillissement est qu'un versement effectué par l'autorité fédérale au Fonds de vieillissement influence négativement, par le jeu de la consolidation, le solde des créances de l'autorité fédérale, mais n'a pas de répercussions sur la « dette de Maastricht », c'est-à-dire sur le montant brut consolidé de la dette de l'ensemble des pouvoirs publics. Qui plus est, l'investissement en effets publics fait baisser le ratio net de la dette. Ce qui ne signifie toutefois pas que l'autorité fédérale soit moins sensible aux fluctuations des taux d'intérêts, vu que les paiements d'intérêts à charge du gouvernement fédéral subsistent entièrement.

Enfin, l'intervenant estime que le projet à l'examen contient un grand nombre d'articles superflus.

Tout d'abord, on aurait pu utiliser les structures et parastataux existants pour s'acquitter des missions attribuées au nouveau Fonds de vieillissement que l'on crée.

De plus, le projet contient de nombreuses dispositions qu'il n'est pas nécessaire d'inscrire dans la loi même.

Le projet ne fait guère preuve de parcimonie pour ce qui est de la création de nouveaux mandats d'administrateurs publics.

RÉPONSES DU MINISTRE

Selon le ministre, il est évident que le Fonds de vieillissement ne résoudra pas les problèmes de la Sécurité sociale. Le Fonds de vieillissement est une condition nécessaire, mais non suffisante, pour pouvoir assurer l'avenir de la Sécurité sociale. La création du Fonds de vieillissement n'enlèvera rien à l'utilité des discussions sur la Sécurité sociale, mais elle permettra aux interlocuteurs de discuter sans pression excessive, sans avoir « le couteau sur la gorge ». La création du fonds permettra de travailler dans une perspective à long terme.

La logique présidant la création d'un Fonds de vieillissement ne signifie pas qu'une politique budgétaire globale, une augmentation du degré d'activité, une politique du marché du travail et le développement d'un deuxième pilier deviennent inutiles. La création d'un Fonds de vieillissement est une condition nécessaire dans un ensemble plus large, qui sera discuté dans le cadre de la Note sur le vieillissement. Les grandes orientations seront ainsi exposées chaque année dans cette Note sur le vieillissement et discutées au Parlement. Le projet de loi à l'examen organise donc une discussion démocratique sur l'avenir de la société. C'est pourquoi il est si détaillé.

Il est faux d'affirmer que l'alimentation du fonds dépend de la diminution de la dette. L'alimentation du fonds est une manière de réduire la dette. On adopte la même orientation sur le plan européen. Il est incorrect d'affirmer que cette forme de réduction de la dette coûterait plus cher qu'une réduction classique de celle-ci. La seule différence est que l'on a prévu une véritable affectation des moyens produits par la réduction de la dette. Il n'y a pas de différence financière; à l'heure actuelle, le placement se fait uniquement par l'intermédiaire d'effets publics. Il n'est donc question que d'une forme de réduction de la dette et la question se pose à cet égard de savoir s'il faut ou non prévoir un montant minimum. Le ministre n'est pas partisan de l'inscription d'un minimum légal exprimé sous la forme d'un montant ou d'un pourcentage, étant donné qu'il en résulterait un système très rigide. Il est préférable de garantir la neutralité intertemporelle. Si l'on choisit d'inscrire un montant, il faudra que ce montant soit peu élevé, et l'on courra le risque que le minimum devienne rapidement un maximum, ou vice-versa.

Le système proposé implique une capitalisation collective en vue du financement d'un régime qui, jusqu'à présent, était un régime de répartition. La création d'un tel fonds est nécessaire quelles que soient les modifications que l'on pourrait apporter au régime des pensions. Il est très important, pour la prospérité économique et pour la croissance économique d'un pays dont la population vieillit et où entre 25 et 30 % des gens ont plus de 60 ans, qu'ils puissent disposer d'un revenu suffisant pour pouvoir continuer à consommer de manière raisonnable. On ne pourra pas éviter des discussions sur les pensions, mais il est essentiel de garantir légalement qu'on affectera effectivement les surplus qui sont produits grâce aux efforts actuels au financement des futures pensions. La meilleure chose à faire est de l'inscrire dans une loi séparée.

Un membre se pose la question de ce qui adviendra du fonds en période de récession. Il a le sentiment que le fonds est uniquement lié à des périodes économiques favorables.

Le ministre précise que l'obligation de dégager des surplus ne découle pas de la présente loi mais des pactes de stabilité que la Commission européenne et le Conseil Ecofin imposent à la Belgique. La contrainte existe, mais elle n'est pas due à cette loi.

L'orateur précédent comprend bien que la Belgique est contrainte de réduire la dette quelles que soient les circonstances économiques. Mais face à des difficultés économiques, la tentation peut être grande que le gouvernement ait une logique à court terme au détriment du moyen et du long terme.

Le membre regrette par ailleurs qu'on n'ait pas fixé des montants minimum à affecter au fonds, eu égard aux successions de périodes de croissance et de récession. Lorsque les moyens budgétaires seront limités, il craint que la réserve ne soit plus alimentée voire qu'une partie soit consommée. Il rejoint la préoccupation d'un orateur précédent qui souhaite bloquer les fonds de telle façon que le gouvernement n'ait pas la possibilité d'entamer les fonds quand il l'estime nécessaire. Le membre propose de fixer un minimum garanti de 25 milliards de francs en plus d'une révision annuelle de ce montant.

L'orateur renvoie au modèle du fonds de pension hollandais qui est basé sur un système global de capitalisation progressive. Il souhaiterait également poursuivre la réflexion en la matière et son souci est de mettre en place un mécanisme qui soit tenable et durable à très longue échéance.

III. DISCUSSION DES AMENDEMENTS

Intitulé

M. Vandenberghe dépose l'amendement nº 2, qui vise à remplacer l'intitulé du projet par ce qui suit « Projet de loi portant création d'un Fonds de vieillissement ».

L'auteur renvoie à la justification de cet amendement (voir doc. Sénat, nº 2-850/2, p. 2). L'intervenant estime que l'intitulé du projet de loi induit en erreur, car le système projeté n'offre aucune garantie que le gouvernement va réaliser une accélération structurelle de la réduction de la dette.

Le ministre ne peut marquer son accord sur cet amendement. Le gouvernement veut, par le projet de loi à l'examen, mettre l'accent sur le fait que tous les moyens injectés dans le Fonds de vieillissement constituent une forme de réduction de la dette.

L'amendement est rejeté par 7 voix contre 2.

Article 2

M. Vandenberghe dépose l'amendement nº 3 tendant à remplacer le point 3 (voir le doc. Sénat, nº 2-850/2, p. 2). L'auteur renvoie à la justification de cet amendement.

Selon le ministre, cet amendement est fondamental. Il en résulterait que les pensions octroyées au personnel statutaire des communes et des provinces et à celui des entreprises publiques autonomes, qui sont réglées actuellement d'une tout autre manière, se verraient accorder le même statut que les pensions à charge du budget général des dépenses. Tel n'est pas l'objectif poursuivi. Il va de soi que ces pensions devront également faire l'objet d'un débat.

L'amendement est rejeté par 10 voix contre 1 et 1 abstention.

Article 4

M. Vandenberghe dépose l'amendement nº 4 tendant à supprimer l'article 4 (voir le doc. Sénat, nº 2-850/2, p. 3), parce qu'il est absurde d'inscrire dans une loi des dispositions non normatives.

L'auteur renvoie à la justification de cet amendement.

Le ministre n'est pas d'accord avec la thèse exposée, souligne l'importance de cet article et demande le rejet de l'amendement.

L'amendement est rejeté par 10 voix contre 2.

Article 6

M. Vandenberghe dépose l'amendement nº 5 tendant à supprimer l'article 6 (voir le doc. Sénat, nº 2-850/2, pp. 3 et 4).

L'auteur renvoie à la justification de cet amendement, selon laquelle les observations du Conseil d'État relatives au Conseil supérieur des finances n'ont pas été suivies. Cet article 6 ainsi que les articles 7 à 11, qui traitent également du Conseil supérieur des finances, doivent donc être supprimés.

L'amendement est rejeté par 10 voix contre 1 et 1 abstention.

Article 7

M. Vandenberghe dépose l'amendement nº 6 tendant à supprimer l'article 7 (voir le doc. Sénat, nº 2-850/2, p. 4).

L'amendement est rejeté par 10 voix contre 1 et 1 abstention.

Article 8

M. Vandenberghe dépose l'amendement nº 7 tendant à supprimer l'article 8 (voir le doc. Sénat, nº 2-850/2, p. 4).

L'amendement est rejeté par 10 voix contre 1 et 1 abstention.

Article 9

M. Vandenberghe dépose l'amendement nº 8 tendant à supprimer cet article (voir le doc. Sénat, nº 2-850/2, p. 4).

L'amendement est rejeté par 10 voix contre 1 et 1 abstention.

Article 10

M. Vandenberghe dépose l'amendement nº 9 tendant à supprimer cet article (voir le doc. Sénat, nº 2-850/2, p. 4).

L'amendement est rejeté par 10 voix contre 1 et 1 abstention.

Article 11

M. Vandenberghe dépose l'amendement nº 10 tendant à supprimer cet article (voir le doc. Sénat, nº 2-850/2, p. 5).

L'amendement est rejeté par 10 voix contre 1 et 1 abstention.

Article 24

M. Thissen dépose l'amendement nº 1, qui vise à ajouter un alinéa (voir le doc. Sénat, nº 2-850/2, pp. 1 et 2) prévoyant qu'à défaut d'excédent budgétaire, un montant minimum de 600 millions d'euros est inscrit au budget général des Dépenses.

L'auteur renvoie à la justification de cet amendement.

M. Vandenberghe dépose ensuite l'amendement nº 11 visant à remplacer l'article 24 (voir doc. Sénat, nº 2-850/2, p. 5) de manière à prévoir dans la loi un versement minimal.

L'auteur renvoie à la justification de cet amendement.

Le ministre ne peut souscrire au contenu de ces amendements et renvoie en la matière aux réponses qu'il a données précédemment lors de la discussion générale. Un rendement obligataire de 10 %, comme prévu à l'amendement nº 11, est d'ailleurs un chiffre très élevé. Le montant de 4 700 milliards de francs ne constitue pas un montant linéaire jusqu'en 2030. Il faudra graduellement verser davantage. À partir de 2018-2019, les prélèvements sur le Fonds de vieillissement dépasseront les versements.

Si l'on ne fait pas de projection pour la période d'après 2030, c'est bien entendu parce que les résultats de cette projection peuvent difficilement être encore considérés comme crédibles, mais aussi parce qu'à ce moment-là, le problème de la dette publique ne se posera plus.

L'amendement nº 1 est rejeté par 10 voix contre 1 et 1 abstention.

L'amendement nº 11 est rejeté par 10 voix contre 2.

Article 29

M. Vandenberghe dépose l'amendement nº 12, visant à apporter deux modifications à cet article, à savoir, d'une part, préciser la nature des informations que le Roi doit communiquer au législateur et, d'autre part, faire confirmer par le législateur l'arrêté royal fixant le montant qui est prélevé annuellement sur les moyens du fonds.

L'auteur renvoie à la justification de cet amendement (voir doc. Sénat, nº 2-850/2, pp. 5 et 6).

Le ministre demande de rejeter cet amendement et renvoie aux réponses qu'il a données précédemment.

L'amendement est rejeté par 10 voix contre 2.

Article 32

M. Vandenberghe dépose l'amendement nº 13 visant à remplacer, à cet article, les mots « dette de Maastricht » par la référence juridique correcte. L'auteur renvoie à la justification de cet amendement (voir doc. Sénat, nº 2-850/2, p. 6).

Le ministre ne peut souscrire à cet amendement et demande dès lors de le rejeter.

L'amendement est rejeté par 10 voix contre 2.


L'ensemble du projet de loi est adopté par 10 voix et 2 abstentions.

Le présent rapport a été approuvé à l'unanimité des 8 membres présents.

Le rapporteur, Le président,
Didier RAMOUDT. Paul DE GRAUWE.

Le texte adopté par la commission
est identique au texte transmis
par la Chambre des représentants
(voir le doc. Chambre, nº 50-1269/6)