2-825/3 | 2-825/3 |
4 JUILLET 2001
Procédure d'évocation
Le présent projet de loi a été transmis par la Chambre des représentants le 3 juillet 2001 et évoqué le même jour par le Sénat. Le délai d'examen expire le 18 juillet 2001.
La commission a examiné le projet au cours de sa réunion du 4 juillet 2001, en présence du ministre des Télécommunications et des Entreprises et Participations publiques.
Le ministre déclare que le projet de loi à l'examen vise essentiellement à habiliter, dans certaines limites, le gouvernement à entamer, à poursuivre et, le cas échéant, à finaliser les négociations avec des partenaires stratégiques potentiels pour Belgacom.
Le ministre commente une note de discussion de la banque d'affaires Morgan Stanley Dean Witter à propos de Belgacom. Cette note est jointe en annexe au présent rapport. Morgan Stanley Dean Witter est le conseiller du gouvernement actuel pour le présent dossier, comme il l'était déjà du gouvernement précédent.
Il ressort de l'introduction que le marché européen des télécommunications est en train de se consolider. Par ailleurs, la société américaine SBC entend se retirer d'Europe et donc de Belgacom, en concertation avec l'actionnaire belge de Belgacom, soit l'État. D'où la nécessité de trouver des partenaires stratégiques pour Belgacom.
À ce jour, Belgacom n'est actif qu'en Belgique, aux Pays-Bas et en France. Son marché est donc très restreint.
En 1995, l'État belge a vendu 50 % moins 1 action de Belgacom au consortium ADSB, afin de contribuer à la consolidation stratégique de Belgacom.
En 1997, fut lancé le programme PTS. L'on a fortement réduit les effectifs et une grande partie des membres du personnel restants ont bénéficié d'une formation poussée.
En 1998, on a commencé à libéraliser le marché des télécommunications. L'opération est quasi terminée à l'heure actuelle.
En 1999, Ben, l'opérateur mobile de Belgacom aux Pays-Bas, a démarré.
En 2000, l'on a assisté à deux opérations importantes : grâce à la fusion de Skynet et d'Infosources, les activités internet de Belgacom ont été cotées en bourse et Ben a obtenu une licence UMTS aux Pays-Bas en s'associant à Deutsche Telekom. Cette dernière opération a rapporté 48 milliards de francs net, dont 27 ont été versés en guise d'apport au fonds de pension de Belgacom.
Enfin, en 2001, Proximus a obtenu, en Belgique, une licence UMTS pour un montant de 150 millions d'euros.
Le ministre souligne à cet égard qu'il a toujours pensé qu'une licence UMTS pour la Belgique valait environ 10 milliards de francs. Or, Belgacom l'a obtenue pour 6,2 milliards de francs.
La vente à un prix nettement plus élevé de pareilles licences dans certains pays voisins a entraîné des problèmes financiers pour de nombreux opérateurs en télécommunications. Belgacom bénéficie, par contre, d'une cotation AA ou même AAA.
En Belgique, l'ensemble de l'opération UMTS n'a pris qu'un an, soit la moitié du temps qui fut nécessaire, par exemple, aux Britanniques. La Belgique a également respecté les règles du marché.
Belgacom est une société de télécommunications qui connaît une très bonne santé financière, mais, comme elle est relativement petite, elle ne peut maintenir sa stratégie du « stand alone » dans un marché qui ne cesse de se consolider.
Le ministre n'a pas plaidé, en 1999, pour une cotation en bourse rapide de Belgacom, parce que cela n'était pas nécessaire pour trouver un partenaire stratégique et parce qu'une introduction en bourse au plus fort du battage médiatique qu'on a fait au sujet des télécommunications, aurait entraîné de lourdes pertes pour le petit investisseur.
Au cours des négociations concernant des partenariats stratégiques, les partenaires potentiels, généralement des sociétés cotées en bourse, exigent des garanties quant aux engagements pris par Belgacom. Ils ne veulent pas dépendre de procédures législatives de longue durée dont l'issue n'est pas certaine. C'est pourquoi le gouvernement a demandé au Parlement de bien vouloir lui donner procuration pour négocier. Ses interlocuteurs n'ont dès lors plus de raison d'éprouver des craintes. L'absence jusqu'à présent de pareille procuration a empêché de mener les négociations poussées. Il y a, à l'heure actuelle, au moins quatre partenaires intéressés.
Le gouvernement demande également au législateur de faire en sorte qu'il ne doive pas, a posteriori, faire confirmer ses arrêtés par une loi, sans quoi on se retrouvera dans la situation d'insécurité dénoncée. De plus, en cas de confirmation par la loi, le législateur n'a plus aucune possibilité de modifier quoi que ce soit dans les faits.
En contrepartie, le ministre s'engage formellement à venir expliquer les projets d'arrêtés royaux au sein des commissions compétentes de la Chambre et du Sénat avant de les soumettre à l'examen du Conseil des ministres. Cette façon de faire permet aux parlementaires de réagir s'ils constatent l'un ou l'autre problème. Les explications du ministre devront toutefois garder un caractère confidentiel.
Le ministre déclare être tenu au secret en ce qui concerne les spéculations sur d'éventuelles alliances dont la presse s'est fait l'écho. Il souligne toutefois qu'aucune négociation exclusive n'est en cours avec qui que ce soit.
Le ministre ne négociera pas tout seul au nom de l'État belge. Il se concertera en l'espèce, d'une part, avec le cabinet restreint et, d'autre part, avec les ministres des Finances et du Budget. Pas plus que dans les dossiers de la Sabena et La Poste, il ne s'agit dans le dossier Belgacom d'une décision d'un ministre, mais de l'ensemble du gouvernement.
Il reste que le dossier est préparé et coordonné par le ministre des Télécommunications, lequel s'efforce d'éliminer autant que possible les risques. C'est ainsi qu'en plus de l'avis classique à fournir par l'Inspection des finances, comme en 1995, on a créé aussi une sorte de commission de privatisation. Par ailleurs, le ministre des Finances doit s'assurer qu'il n'est pas porté préjudice aux droits du Trésor.
Le projet de loi fixe donc le cadre dans lequel les arrêtés royaux nécessaires pourront être pris. L'entrée en vigueur sera elle aussi réglée par arrêté royal. Il s'agit là d'un signal adressé au monde extérieur, en particulier aux syndicats, et destiné à donner toutes les assurances qu'un partenariat stratégique ne sera conclu que si le gouvernement parvient à obtenir toutes les garanties prévues. Le ministre estime personnellement indispensable aussi que la direction de Belgacom soutienne le projet choisi, quel qu'il soit.
Dans une nouvelle configuration, l'État belge deviendra actionnaire minoritaire. Il faut pour cela que les statuts de Belgacom soient modifiés.
De plus, il importe de garantir la sauvegarde des droits du personnel de Belgacom. Il faut, à cette fin, prendre des arrêtés royaux dont le contenu sera négocié préalablement avec les syndicats.
Dès que le présent projet de loi aura été adopté, la direction arrêtera, en concertation avec les syndicats, un cadre qui aura valeur de condition sine qua non pour tous les scénarios de coopération.
Dans son avis, le Conseil d'État a indiqué que les délégations au Roi habilitant ce dernier à modifier des dispositions légales, sans que celles-ci doivent être confirmées par la suite, ne peuvent pas porter sur des matières que la Constitution réserve au législateur.
Il ressort aussi de la jurisprudence de la Cour d'arbitrage que la loi doit à tout le moins fixer les principes de base ou certaines limites dans lesquelles le Roi peut intervenir.
Afin de conserver une flexibilité suffisante, on s'est borné à mentionner ces principes dans l'exposé des motifs.
L'article 2 du projet règle les conditions et le cadre dans lesquels l'État pourra transférer tout ou partie des actions de Belgacom.
L'article 3, 4º, fait référence aux élections sociales de 2008. Les organisations syndicales ont en effet demandé expressément que soient maintenues les relations de travail jusqu'au lendemain des deuxièmes élections suivant les dernières en date.
L'article 4 laisse un an au gouvernement pour mettre sur pied un partenariat stratégique.
L'article 5 confère au Parlement une faculté de contrôle a priori à l'égard des arrêtés que le Roi voudra prendre. Le ministre réitère son engagement de consulter les commissions compétentes des deux Chambres.
L'article 6 donne au monde extérieur la certitude que ce projet n'entrera pas en vigueur si le partenariat visé ne bénéficie pas du soutien de l'ensemble du gouvernement.
Un commissaire émet des réserves à propos des habilitations demandées, et ce d'autant plus qu'elles sont susceptibles d'avoir un grand impact social, y compris pour les utilisateurs de ce service public.
À l'occasion de discussions antérieures au sein de cette commission, le ministre avait déclaré avoir opté pour des minima relativement bas pour les licences UMTS parce qu'ils accroîtraient, selon lui, l'attrait de la procédure d'octroi. La tactique n'a manifestement pas fonctionné.
Le ministre répond que le marché a joué son rôle en l'occurrence. Financièrement parlant, la Belgique a obtenu le cinquième meilleur résultat en Europe, et ce sans hypothéquer la solvabilité des opérateurs participants.
Le préopinant observe que le Conseil d'État se demande pourquoi le projet de loi ne prévoit pas de « transformer Belgacom en société anonyme de droit privé ».
Le ministre estime que l'exposé des motifs est suffisamment clair à ce propos. Il n'est, par exemple, pas question de toucher aux dispositions relatives au service public des télécommunications (article 82 et suivants de la loi du 21 mars 1991).
Le membre souhaite savoir comment le gouvernement va pouvoir imposer ce service universel dans le cadre d'un partenariat stratégique.
Le ministre renvoie tout d'abord à cet égard à la loi du 21 mars 1991. S'il fallait modifier celle-ci concernant le service universel à la suite d'une convention, on pourrait conclure un contrat permettant d'assurer la pérennité de ce service universel. Le gouvernement entend en effet maintenir celui-ci.
À la demande du même intervenant, le ministre confirme que des élections sociales ont eu lieu récemment à Belgacom. Les prochaines sont prévues pour 2004 et 2008.
Le même commissaire demande ce qu'il adviendra du fonds de pension de Belgacom. Peut-on imaginer qu'un partenaire ou un repreneur de Belgacom, se saisisse des réserves de ce fonds en raison de ses propres problèmes financiers ?
Le ministre déclare que l'on ne peut pas toucher aux obligations en matière de pensions. Le total des obligations du fonds s'élève actuellement à quelque 180 milliards de francs. On a déjà constitué des réserves à raison de 140 milliards de francs. Si le produit de ces réserves est normal, celles-ci devraient suffire à faire face à toutes les obligations. Le projet en discussion laisse en tout cas intacts les droits des travailleurs de Belgacom en matière de pension.
Un commissaire demande qu'il soit acté que son groupe votera la délégation demandée « avec particulièrement peu d'enthousiasme et de satisfaction ». Il reconnaît que le législateur ne peut pas toujours travailler suffisamment vite pour suivre le rythme du marché libre. Afin de ne pas hypothéquer les négociations relatives à Belgacom, les membres de ce groupe voteront pour malgré tout. Ils insistent toutefois pour que cette façon de faire, selon eux contraire à la déontologie, ne se répète pas.
Le même intervenant rappelle également les doutes du Conseil d'État quant à l'utilité de l'article 6.
Un commissaire fait remarquer que l'on a assisté à une précipitation rarement vue : le projet a été approuvé en Conseil des ministres le 22 juin 2001; il a été déposé à la chambre le 25 juin 2001 et présenté, discuté et voté le même jour en commission à la Chambre sur la base d'une épreuve. Dans cette commission, le « débat » a duré 30 minutes.
L'intervenant s'étonne du fait que ce projet n'ait pas été déposé plus tôt, étant donné qu'il s'agit d'une loi de pouvoirs spéciaux. Est-ce que cela veut dire qu'il n'y a pas de véritable politique concertée pour Belgacom ? À la Chambre, même des parlementaires appartenant à la majorité se sont plaints de la perte de tout contrôle parlementaire.
Ce membre estime que les remarques du Conseil d'État ont été particulièrement dures.
Selon la presse économique, il serait question de céder la filiale Belgacom France. Quel est le point de vue de l'État belge sur ce point ? En 2000, cette filiale a subi une perte de 25 millions d'euros sur un chiffre d'affaires de 75 millions d'euros. L'investissement consenti pour cette année devrait atteindre 100 millions d'euros.
Le ministre explique que toutes les opérations de Belgacom sont à placer dans un contexte de partenariat stratégique. Elles sont à discuter avec le(s) partenaire(s) potentiel(s). Il est clair que les opérations à l'étranger peuvent constituer un atout pour l'ensemble du partenariat stratégique.
Si possible, le ministre ne prendra pas de décision sur les filiales avant de transiger avec un partenaire stratégique. Il va de soi que cela dépend aussi du temps qui s'écoulera avant la conclusion d'un partenariat.
Le même commissaire fait valoir que certains observateurs ont leurs doutes sur les critères de sélection des opérateurs pour le dégroupage de la boucle locale. Belgacom a été mis en demeure dans cette affaire.
Le ministre réplique qu'il n'est jamais intervenu dans ce dossier. Cette procédure était dans les mains de l'IBPT. Il faut éviter tout conflit d'intérêts.
Le membre demande au ministre si l'État, comme actionnaire principal de Belgacom, a entrepris une quelconque action pour éviter que Belgacom soit condamnée à une amende. Une telle situation pourrait diminuer la valeur des actions Belgacom dans les négociations avec les partenaires stratégiques potentiels. La situation devrait être réglée avant la fin du mois de juin 2001.
Le ministre s'engage à s'informer à ce sujet et à communiquer cette information.
Le préopinant signale que pour M. John Goossens, KPN est un partenaire privilégié de Belgacom. Or, KPN a un endettement absolument considérable. L'intervenant croit qu'il est de l'ordre de 23 milliards d'euros. N'est-il pas dangereux de s'allier à un partenaire tellement endetté d'autant plus que KPN est un généraliste, tout comme Belgacom ? Quel impact aurait une fusion KPN/Belgacom sur la concurrence notamment pour la téléphonie mobile en Belgique et aux Pays-Bas ?
Le ministre répète que pour lui, il n'y a pas de partenaire potentiel privilégié. Il y a des négociations avec KPN tout comme avec d'autres candidats. Concernant la solvabilité de tout partenaire potentiel, un double contrôle a été mis en place. Il y a l'inspection du ministère des Finances, d'une part, et une sorte de commission de privatisation constituée d'experts, d'autre part, qui doivent évaluer la situation financière des partenaires potentiels. Le ministre souligne que sur le marché européen, il n'y a pas de partenaires potentiels sans dettes. D'autre part, Belgacom, faute d'économies d'échelle, ne peut pas rester seule.
Plusieurs membres se demandent s'il ne serait pas préférable d'attendre avant de s'engager dans l'un ou l'autre partenariat. Ils craignent un second scénario « Sabena/SAir Group ». Il ne faut pas que Belgacom, qui est financièrement sain, subisse une « saignée ». Ce risque est réel, vu que tous les partenaires potentiels ont de lourdes dettes. Le postulat adopté par le conseiller du gouvernement, à savoir qu'une augmentation de la taille de l'entreprise est nécessaire, ne se révèle pas sans danger. En tentant de s'agrandir, nombre d'opérateurs de télécommunications se sont mis dans les problèmes financiers.
Le ministre déclare que le projet permet des négociations, mais que cela ne signifie pas que l'un ou l'autre accord de coopération verra le jour dans quelques jours ou quelques semaines. On fera preuve d'une extrême circonspection. La situation financière pénible dans laquelle se trouvent la plupart des opérateurs de télécommunications résulte plutôt des prix élevés payés pour les licences UMTS que des efforts qu'ils ont faits pour s'agrandir.
Un commissaire demande ce qu'il adviendra des dispositions qui portent exception aux normes légales. Il faut savoir qu'aujourd'hui Belgacom, par exemple, est exemptée du précompte immobilier. Est-ce qu'après une fusion, de tels avantages continueront à être maintenus ?
Le ministre estime que dès que Belgacom ou une nouvelle entité entre dans un cadre de droit privé, Belgacom devrait être soumise aux mêmes règles que toute entreprise privée.
Un autre membre n'a pas de problèmes vis-à-vis de la rapidité avec laquelle le Parlement doit traiter ce projet de loi. Il attache plus d'importance à ce que les prérogatives du Parlement puissent être le mieux possible garanties. L'engagement du ministre répond à cette préoccupation.
L'intervenant voudrait savoir s'il y a des négociations parallèles avec plusieurs partenaires.
Le ministre répète qu'il n'y a pas d'exclusivité dans ces négociations. Sinon, le partenaire exclusif, pour autant qu'il soit coté en Bourse, devrait l'annoncer. Le ministre déclare que les négociations qui ont et qui ont eu lieu, ont (eu) un degré de détail différent. Il y ajoute qu'aujourd'hui, il y a au moins quatre partenaires potentiels réalistes autour de la table.
Un membre fait remarquer qu'il ressort de la lecture de l'ouvrage de M. Jan Velaers, intitulé « De Grondwet en de Raad van State, afdeling Wetgeving », p. 365, que le procédé du contrôle parlementaire renforcé que le ministre préconise dans ce dossier, n'est pas du tout aussi exceptionnel que ce dernier ne le laisse entendre.
Diverses combinaisons possibles pourraient conduire à un risque de collusion, principalement dans la mobilophonie. Quelles mesures prendra-t-on le cas échéant ?
Le ministre confirme que ce risque est présent, que la collaboration se fasse avec KPN, France Télécom ou Vodaphone. Les règles européennes en matière de concurrence exigent dans ce cas qu'un des opérateurs soit écarté.
Le préopinant souligne que l'expérience acquise dans le secteur bancaire a montré que l'harmonisation des systèmes informatiques est loin d'être chose aisée. Certains services ne risquent-ils pas d'être victimes de pannes ou de perturbations ?
Le ministre répond qu'on règle aujourd'hui, ce type de problèmes en ayant recours au concept de « middle-ware ». Au lieu de faire se parler plusieurs systèmes entre eux, ce qui est difficile, on travaille à présent avec un système indépendant des deux autres, qui fait office d'interprète entre les deux. Le gouvernement va utiliser un système de ce type pour son projet d'administration en ligne (« e-government »).
MM. D'Hooghe et Steverlynck déposent les amendements nºs 1 à 3 (voir doc. Sénat, nº 825/2).
Un des signataires explique que l'amendement nº 1 tend à inscrire expressément à l'article 3 que les droits sociaux des travailleurs de Belgacom seront préservés.
Le ministre renvoie aux explications qu'il a fournies précédemment. Il n'a aucune objection de principe à cet amendement, mais il veut conserver une certaine souplesse dans les négociations avec les syndicats.
Le préopinant trouve incorrect du point de vue légistique que le gouvernement se réserve le droit de déterminer quand la loi entrera en vigueur. C'est pourquoi il dépose l'amendement nº 3 à l'article 6.
Le ministre réitère que le but de l'article 6 est d'indiquer très clairement au monde extérieur que le gouvernement tient bien en main la clé de l'entrée en vigueur.
L'autre signataire des amendements estime qu'adopter le présent projet, c'est signer un chèque en blanc, avec comme résultat que le Parlement est totalement mis sur la touche. L'amendement nº 2 à l'article 5 est déposé pour éviter cette mise à l'écart. Il tend à faire confirmer obligatoirement par le Parlement tout arrêté pris en vertu de cette loi. Pareille confirmation offre aussi une sécurité juridique supplémentaire.
Le même membre souhaite savoir sur la base de quels critères les partenaires stratégiques potentiels de Belgacom seront évalués.
Le ministre déplore d'avoir à recourir à la procédure de l'habilitation pour le présent projet, mais la réalité économique ne lui laisse pas d'autre choix. Une confirmation des arrêtés ne permet pas de pallier l'atteinte aux prérogatives du Parlement, dès lors que ce dernier ne peut plus, de facto, modifier les textes en question. La meilleure formule lui paraît être d'organiser des consultations préalables avec les commissions compétentes. Cette formule laisse encore la place à une concertation.
S'agissant des critères, le ministre fait remarquer qu'il ne s'agit pas ici d'une vente aux enchères. Le présent projet instaure toutefois des limites. La principale de ces limites est que les droits du personnel doivent être intégralement préservés. De plus, il ne s'agit pas d'une simple vente, mais bien d'un partenariat stratégique et d'une création de plus-value à long terme dans le cadre de l'intérêt général.
Il est en outre essentiel pour l'État belge de voir subsister dans notre pays une entité importante. D'autre part, la Belgique doit pouvoir peser suffisamment sur la stratégie de cette entité.
M. Van Quickenborne dépose l'amendement nº 4 (ibidem), qui tend à contraindre formellement le ministre à faire rapport au Sénat également.
Un commissaire craint que tous les partenaires potentiels de Belgacom ne doivent prochainement prendre des mesures d'assainissement radicales. Il souhaite savoir comment les droits du personnel et des clients de Belgacom pourront être préservés dans ce scénario.
Le ministre répète que les droits du personnel sont préservés à 100 % étant donné que leur continuité est inscrite dans le projet. Les arrêtés d'exécution nécessaires seront élaborés avec le concours des syndicats.
Un autre membre estime qu'il n'a guère été tenu compte des observations du Conseil d'État. Son principal grief est que l'exposé des motifs n'indique pas suffisamment pourquoi.
Le ministre répète que s'il n'a pas été donné suite à une recommandation précise, c'est pour conserver une certaine souplesse dans les négociations avec les syndicats; il considère par ailleurs que l'exposé des motifs justifie bel et bien ce choix.
Un commissaire demande quelle lecture on doit faire de l'article 5 par rapport à l'article 3bis, § 1er, alinéa 3, des lois coordonnées sur le Conseil d'État, qui est rédigé comme suit :
« Les arrêtés, l'avis (du Conseil d'État), le rapport au Roi et le texte des projets d'arrêtés (qui abrogent, complètent, modifient ou remplacent des dispositions légales en vigueur) soumis à la section de législation seront communiqués avant leur publication au Moniteur belge, au président de la Chambre des représentants et du Sénat. »
Le ministre renvoie à son engagement formel de faire rapport a priori aussi bien à la Chambre qu'au Sénat, de préférence en commissions réunies.
L'amendement nº 1 à l'article 3 est rejeté par 6 voix contre 3 et 2 abstentions.
L'amendement nº 2 à l'article 5 est rejeté par 8 voix contre 3 et 1 abstention. L'amendement nº 4 au même article est rejeté par 7 voix contre 1 et 4 abstentions.
L'amendement nº 3 à l'article 6 est rejeté par 9 voix contre 3.
L'ensemble du projet de loi a été adopté par 9 voix et 3 abstentions.
Confiance a été faite au rapporteur pour la rédaction du présent rapport.
| De rapporteur, Didier RAMOUDT. |
De voorzitter, Paul De GRAUWE. |
« Les graphiques de la page 12 à 20 sont disponibles sur support papier »