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19 JUIN 2001
Proposition de loi modifiant la loi ordinaire du 16 juillet 1993 visant à achever la structure fédérale de l'État, en vue de neutraliser le vote de liste et la distinction entre candidats-titulaires et candidats-suppléants aux élections pour le Conseil de la Région wallonne et le Parlement flamand (nº 2-193/1)
Proposition de loi modifiant la loi ordinaire du 16 juillet 1993 visant à achever la structure fédérale de l'État, en vue de supprimer l'effet dévolutif de la case de tête et les listes des suppléants aux élections pour les Parlements wallon et flamand (nº 2-294/1)
Proposition de loi modifiant la loi du 12 janvier 1989 réglant les modalités de l'élection du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale, en vue de supprimer l'effet dévolutif de la case de tête et les listes des suppléants (nº 2-295/1)
Le ministre déclare que les deux projets de loi (nºs 2-679/1 et 2-680/1) doivent être lus conjointement et que la réforme proposée va dans la droite ligne des réformes intervenues tant au niveau de l'élection des Chambres fédérales et du Conseil de la Communauté germanophone qu'à celui de l'élection des conseils provinciaux, des conseils communaux et du Parlement européen.
Cette réforme a pour objectif un renforcement et une amélioration de la démocratie citoyenne voulus par l'accord du gouvernement. Le citoyen pourra mieux déterminer qui le représentera. La pondération du vote en case de tête favorisera en outre la représentation politique des femmes puisque les suffrages émis en leur faveur acquérront un poids plus élevé.
Cette mesure vise également à créer un changement de mentalité et à encourager le citoyen à s'intéresser davantage à la chose publique.
Les projets soumis à examen tendent à mettre en oeuvre cette réforme pour l'élection des conseils régionaux. Étant donné qu'il faut modifier tant des lois spéciales (loi spéciale du 8 août 1980 et la loi spéciale du 12 janvier 1989) que des lois ordinaires (lois relatives à l'élection des conseils régionaux), il faudra une intervention tant du législateur que du législateur ordinaire.
Le projet de loi ordinaire concerne l'élection du Conseil flamand, du Conseil régional wallon et du Conseil de Bruxelles-Capitale.
Ce projet modifie deux lois électorales réglant les modalités de l'élection des conseils régionaux, étant :
a) la loi ordinaire du 12 janvier 1989 réglant les modalités de l'élection du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale;
b) le Livre 1er de la loi ordinaire du 16 juillet 1993 visant à achever la structure fédérale de l'État.
Il prévoit des modalités analogues à celles qui sont prévues dans la loi qui a réalisé la réforme de l'effet dévolutif des votes de case de tête pour l'élection des Chambres législatives fédérales, du Parlement européen, du Conseil de la Communauté germanophone et des conseils provinciaux et communaux.
Les modifications proposées complètent celles apportées par le projet de loi spéciale.
Ainsi, en conséquence de la suppression de la distinction entre candidats titulaires et candidats suppléants, le projet tend à apporter des adaptations :
à la règle introduite par la loi Smet-Tobback du 24 mai 1994 relative à la répartition équilibrée des hommes et des femmes sur les listes de candidatures aux élections;
à la législation relative à la manière d'émettre valablement son suffrage;
aux instructions pour l'électeur qui lui indiquent la marche à suivre pour émettre valablement son suffrage;
au modèle du bulletin de vote;
à la législation relative à la limitation et au contrôle des dépenses électorales engagées pour les élections de conseils régionaux.
Pour finir, selon le cabinet du ministre, les projets de loi n'offrent aucune surprise dans la mesure où la distinction entre la loi spéciale et la loi ordinaire trouve sa source dans la jurisprudence du Conseil d'État et que ces projets sont la continuation des principes contenus dans les textes devenus loi à propos de l'élection des Chambres fédérales, du Conseil de la Communauté germanophone, des conseils provinciaux, des conseils communaux et du Parlement européen.
a) Exposé introductif de M. Van Quickenborne concernant sa proposition de loi nº 2-193/1
M. Van Quickenborne fait référence au point de vue du gouvernement auquel on s'est rallié. Il a effectivement déposé une proposition de loi liée à d'autres propositions de loi relatives à la neutralisation du vote de liste. Cette proposition reproduit une proposition qui avait été déposée durant la législature précédente par le VLD. Le projet de loi du gouvernement constitue bien sûr déjà un pas dans la bonne direction, dans la mesure où il prévoit la réduction de moitié de l'effet dévolutif, mais c'est un pas trop modeste, parce que, tant que le vote de liste existera, l'emprise des partis restera trop forte et le pouvoir de l'électeur restera limité. La proposition de loi de l'intervenant deviendra sans objet, puisque l'on va adopter le projet de loi du gouvernement.
Une commissaire signale que le VLD a effectivement déposé la même proposition de loi au cours de la législature précédente et qu'elle reste donc favorable à une solution semblable à celle que propose M. Van Quickenborne. Mais, dans un gouvernement, on doit pouvoir prendre et donner. Comme un compromis est intervenu au sein du gouvernement sur le sujet, elle souscrit au projet de loi gouvernemental en discussion.
Le ministre confirme que la proposition de loi de M. Van Quickenborne vise à la suppression totale de l'effet dévolutif et que c'est en contradiction avec les termes du projet de loi adopté. Il demande donc le rejet de la proposition de loi de M. Van Quickenborne.
b) Exposé introductif de M. Dallemagne concernant ses propositions de loi nºs 2-294/1 et 2-295/1
M. Dallemagne précise que ses propositions de loi (nº 2-294/1 et nº 2-295/1) visent à renforcer la qualité de la démocratie, à redonner une signification au suffrage universel et à répondre au voeu des citoyens de reprendre une part active dans la vie politique et démocratique et ce, en diminuant l'impact des partis politiques qui est prépondérant dans le choix des personnes qui siègent dans les assemblées. Il faut rendre la parole au citoyen qui fait actuellement preuve d'une grande méfiance par rapport au politique et montrer qu'il sera plus impliqué dans la composition du Parlement. Le gouvernement fait, au travers de son projet de loi, la moitié du travail puisqu'il entend réduire de moitié l'effet dévolutif des votes. Sa propre proposition ne supprime pas intégralement le poids des partis politiques puisqu'elle prévoit le maintien du choix des places dans les listes par les partis. Si cette proposition devient caduque comme suite au projet de loi du gouvernement, il déposera un amendement visant à la suppression totale de l'effet dévolutif de la case de tête.
Articles 1er à 5
Ces articles ne donnent lieu à aucune observation.
Article 6
Mme Nagy dépose un amendement (nº 1) qui vise à remplacer cet article comme suit :
« Art. 6. L'article 16, § 1er, alinéas 1er à 6 de la même loi, remplacé par la loi du 5 avril 1995, est remplacé comme suit :
« L'électeur peut émettre un maximum de trois suffrages sur la liste de son choix.
S'il adhère à l'ordre de présentation de la liste de son choix, il exprime son vote en marquant exclusivement la case placée en tête de celle-ci.
S'il veut modifier cet ordre, il marque un ou plusieurs votes nominatifs, avec un maximum de trois, dans la case placée à côté du nom de celui ou de ceux des candidats de cette liste à qui il entend donner par préférence son suffrage. »
L'auteur de l'amendement souhaite, en effet, que l'on tienne compte de l'expérience et plus particulièrement, des particularités de la région de Bruxelles-Capitale, qui est une circonscription unique avec deux collèges et un grand nombre d'élus et où seuls quelques candidats sont élus sur la base de voix de préférence.
Lorsque le résultat des élections communales de la commune d'Uccle a été examiné, alors que l'effet dévolutif avait été réduit de moitié pour la première fois, on est arrivé à la constatation qu'un tel système avait des effets très pervers lorsqu'un stemblok était organisé (ou spontané dans le cas de votes sur la base de prénoms ou de patronymes révélateurs d'une caractéristique particulière). Alors que l'objectif est de permettre au citoyen de s'exprimer davantage, il semble qu'il soit possible de contourner cet objectif : ainsi, un candidat a organisé un vote avec des amis sur sa propre liste et a organisé un stemblok où son parti demandait de voter pour un certain nombre de candidats sur la liste.
On arrive dès lors aux mêmes résultats qu'aujourd'hui, étant une liste qui obtient une majorité mais qui ne réussit pas à remplir les deux conditions pour désigner un collège communal, c'est-à-dire l'obtention de la majorité d'élus sur sa propre liste et la majorité au conseil communal.
Le CRISP a fait une étude intéressante sur la transposition de l'expérience communale au niveau régional. Il est apparu qu'il y a un grave problème par rapport à la stratégie du stemblok. Ce risque est plus important dans les grandes circonscriptions. C'est le cas de la Région de Bruxelles-Capitale qui élit, sur une seule liste, 75 députés aujourd'hui et peut-être plus encore dans un avenir proche.
La proposition d'amendement s'inscrit toutefois dans le cadre de l'accord gouvernemental sur la réduction de moitié de l'effet dévolutif mais vise à l'organiser davantage pour la Région de Bruxelles-Capitale afin d'en limiter les effets erratiques.
Concrètement, la proposition vise à limiter le vote de préférence à trois candidats. Ceci évite d'arriver à des votes groupés qui contournent l'objectif de la mesure. Cet amendement a été fait en concertation avec un certain nombre de représentants de partis en Région bruxelloise et représente une mesure de sûreté contre des mesures antidémocratiques.
Un membre déclare que, dans la Région bruxelloise, il y a également eu plusieurs listes sur lesquelles on a élu en bloc des groupes de personnes ayant la même origine ethnique. Il se demande si la proposition de Mme Nagy vise également à combattre cette pratique-là. Quoi qu'il en soit, il est clair pour l'intervenant que l'amendement en question limite le droit de choisir librement.
Une membre souhaite savoir si l'amendement s'applique uniquement à la Région bruxelloise ou à toutes les régions.
L'auteur de l'amendement estime que l'amendement est essentiellement axé sur la Région de Bruxelles-Capitale parce que celle-ci présente la particularité d'être une circonscription unique avec un grand nombre de candidats. Mais, il est évident que l'on ne peut pas faire de différences entre les régions.
Quant à l'intervention sur le regroupement d'allochtones, elle estime que l'amendement vise surtout à éviter que la liste ne soit manipulée, en général.
Le ministre rappelle que le vote multiple a été introduit en 1995 pour les assemblées législatives. Le stemblok n'est pas interdit par la loi électorale et un parti peut parfaitement axer sa campagne sur un certain nombre de candidats figurant sur sa liste. Il demande dès lors le maintien du texte initial.
Une membre regrette que le cabinet refuse d'examiner plus avant ce problème alors qu'il y a eu des dérives à Bruxelles. Le ministre-président de la Région bruxelloise a pourtant admis, lors d'un entretien le 17 avril 2001, qu'il y a eu des problèmes de par la suppression de moitié de l'effet dévolutif et que cela a engendré une moins bonne représentativité.
Un autre membre estime que l'amendement résout un certain nombre de problèmes mais en crée d'autres. Le fait de se limiter à trois candidats va créer une certaine confusion dans l'esprit des électeurs. Il est cependant assez sensible aux arguments avancés par Mme Nagy.
La sanction de nullité qui frapperait les votes contenant plus de trois votes nominatifs est toutefois exagérée (article 18, 6º).
Par ailleurs, les votes se font par ordinateur à Bruxelles. Il faut dès lors examiner s'il est possible d'insérer dans les programmes informatiques un système spécial qui informerait l'électeur qu'il a dépassé le nombre de votes nominatifs autorisés. Sinon, on risque de réduire à néant l'impact des votes nominatifs.
Encore un membre émet des réserves par rapport à la justification d'un tel amendement. Pour lutter contre les écueils cités par l'auteur des amendements concernés, il doit y avoir d'autres pistes de réflexion que de limiter la liberté de vote et de choix. Il faut faire preuve d'une certaine pédagogie par rapport à notre système de suffrages plutôt que de limiter les libertés.
D'autre part, si on choisit d'aller dans le sens des amendements, il faut l'appliquer à l'ensemble des assemblées législatives ainsi qu'au niveau communal.
L'auteur de l'amendement insiste sur le fait que son texte n'est pas une invention théorique mais constitue une réponse concrète au problème du stemblok constaté à Bruxelles.
Il ne s'applique qu'à la Région de Bruxelles-Capitale parce que c'est là que le phénomène existe à cause du grand nombre de candidats (75) pour une seule circonscription.
Quant à la réflexion d'un orateur précédent, elle rappelle avoir introduit un amendement principal et un amendement subsidiaire. L'un prévoit la nullité, l'autre pas mais au vu de la discussion, il est clair qu'il faut donner la préférence à la dernière option.
Un avis des représentants bruxellois peut évidemment être demandé. Mais, il est essentiel de prendre en compte l'expérience bruxelloise à cet égard.
Une membre songe à d'autres votes groupés dans d'autres circonscriptions électorales. On a vu des cas de listes de cartel, où tout avait été organisé en vue de faire élire une série de candidats du cartel au détriment des autres. Mais, dans ces cas-là, le choix appartenait à l'électeur seul. Il conserve sa liberté. Il va de soi que l'électeur ne doit pas être induit en erreur et il appartient aux politiques de veiller à ce qu'il ne le soit pas.
L'intervenante ne souhaite pas non plus qu'on élabore pour Bruxelles un régime qui ne serait pas applicable aux autres circonscriptions électorales. Tous les Belges sont égaux devant la loi. On peut difficilement faire une différence entre la manière dont tel Belge doit voter et celle dont tel autre doit voter.
Elle comprend la motivation de l'amendement, mais elle ne peut pas l'approuver.
Une membre insiste sur le marketing politique que va engendrer l'amendement. Il y aura une plus grande compétition interne au sein des partis pour savoir qui seront les trois élus pour qui un stemblok pourra encore être organisé. Il y a donc de nettes réserves sur le fond de l'amendement mais accepte d'avoir une discussion plus large, à condition qu'elle porte aussi sur l'ensemble des assemblées.
Un autre membre se dit très sensible aux arguments avancés par les auteurs d'amendements sur le caractère discriminatoire d'appliquer un système à Bruxelles et non ailleurs. Il propose donc d'organiser au sein de la commission une concertation avec le gouvernement en vue d'examiner l'ensemble des problèmes. On pourrait, par exemple, envisager une règle de proportionnalité par rapport à la longeur de la liste mais cela doit faire l'objet d'une discussion plus approfondie.
Un autre membre demande si le fait pour une série de néerlandophones de se placer sur une liste bilingue pourrait amener à ce qu'ils soient assimilés à un bloc. Dans l'affirmative, la chose ne sera jamais acceptée.
Une membre insiste sur le fait qu'il ne peut y avoir de listes bilingues pour le Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale. Mais c'est effectivement un bon argument.
Une autre membre exprime une nouvelle fois la crainte que l'adoption de l'amendement n'engendre la création de deux catégories de Belges en ce qui concerne la manière d'exprimer un vote.
Article 7
Cet article ne donne lieu à aucune observation.
Article 8
Mme Nagy dépose deux amendements nºs 2 et nº 3, dont le dernier est subsidiaire à l'autre.
L'amendement nº 2 vise à compléter l'article 18 par un alinéa nouveau rédigé comme suit :
« Ne sont pas nuls, les bulletins dans lesquels l'électeur a marqué à côté de plus de trois candidats de la même liste. Dans ce cas, l'électeur est réputé avoir marqué un vote en tête de cette liste. »
L'auteur de l'amendement estime qu'il faut, en effet, craindre que malgré les campagnes d'informations qu'il faudra adopter, des électeurs ne respectent pas cette condition. Il serait disproportionné d'annuler ces bulletins, compte tenu du fait qu'il est possible de prendre ces suffrages en considération pour la répartition des postes à pourvoir entre les listes, sans s'écarter de l'objectif de l'amendement proposé à l'article 6, qui est de ne prendre en considération pour l'attribution des sièges entre candidats d'une même liste, que trois votes de préférence au maximum. Si l'électeur a marqué plus de trois votes nominatifs, la loi stipule que son intention est de se prononcer plus largement sur l'ensemble des candidats. Dans l'hypothèse du maintien du suffrage électronique, on peut aussi imaginer que l'électeur sera invité à corriger son vote, s'il apparaît qu'il a marqué plus de trois noms.
La même membre dépose également un amendement subsidiaire nº 3 visant à insérer dans l'article 18, un 6º nouveau, rédigé comme suit :
« 6º ceux qui contiennent plus de trois suffrages nominatifs. »
Selon l'auteur, cet amendement vise à pouvoir annuler le bulletin qui ne respecterait pas la condition proposée par ailleurs.
Compte tenu de l'opposition à son amendement nº 1 et l'engagement de la commission de débattre ultérieurement sur l'objet dudit amendement invoqué en présence du ministre, Mme Nagy retire ses amendements nºs 2 et 3.
Article 9 à 27
Ces articles ne donnent lieu à aucune observation.
a) Votes par article
Article 1er
L'article est adopté par 10 voix et 2 abstentions.
Articles 2 à 5
Ces articles sont adoptés par 11 voix et 1 abstention.
Article 6
L'amendement nº 1 est rejeté par 10 voix contre 1 et 1 abstention.
L'article est adopté par 10 voix et 2 abstentions.
Article 7
L'article est adopté par 10 voix et 2 abstentions.
Article 8
Les amendements nº 2 et nº 3 sont retirés.
L'article est adopté par 11 voix et 1 abstention.
Article 9
L'article est adopté par 11 voix et 2 abstentions.
Articles 10 à 27
Ces articles sont adoptés par 10 voix et 2 abstentions.
b) Vote sur l'ensemble
L'ensemble du projet de loi spéciale est adopté par 10 voix et 2 abstentions.
Comme suite à l'adoption du projet de loi nº 2-680/1, les propositions de loi nºs 2-193/1, 2-294/1 et 2-295/1 deviennent sans objet.
Confiance a été faite à la rapporteuse pour la rédaction du présent rapport.
| La rapporteuse, | Le président, |
| Jeannine LEDUC. | Anne-Marie LIZIN. |
Le texte adopté par la commission
est identique au texte du projet de loi ordinaire
(voir doc. Sénat, nº 2-680/1)