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Mme Clotilde Nyssens (PSC), rapporteuse. - Il m'incombe de vous résumer le rapport fait au nom de la commission de la Justice sur cet important projet de loi créant le parquet fédéral.
Notre commission a consacré plusieurs réunions à ce projet de loi. Au cours d'une première réunion, le ministre nous a exposé le projet transmis par la Chambre. Par la suite, deux réunions ont été consacrées à l'examen des articles et une réunion au rapport.
Le ministre nous a rappelé que cet important projet trouve son origine dans les recommandations des diverses commissions d'enquête qui ont été intégrées dans le fameux accord Octopus. Celui-ci a donné naissance à la loi du 22 décembre 1998 créant l'institution même du parquet fédéral. Tout en restant générale dans les grandes lignes du statut de ce haut magistrat, cette loi en fixe cependant les missions. Le ministre souligne que la première de ces missions, assez classique, est la coordination de l'exercice de l'action publique. La deuxième, plus originale, consiste à faciliter la coopération internationale, ce que font déjà aujourd'hui les magistrats nationaux. Quant à la troisième mission, elle est tout à fait nouvelle et exceptionnelle, puisque l'action publique est désormais confiée à ce procureur fédéral. Enfin, la quatrième est une mission de contrôle en matière de police fédérale.
D'emblée, le ministre a répondu aux points sensibles et délicats sur lesquels les différents commissaires sont intervenus. Il a résumé les travaux de la Chambre qui a entendu le procureur du Roi de Bruxelles, M. Dejemeppe, et le procureur général Schins. Il a rappelé que l'exercice de l'action publique et les missions de ce procureur fédéral avaient des limites. Selon le ministre, les compétences du procureur fédéral sont limitées ou encadrées parce que la compétence d'attribution ratione materiæ est déterminée en fonction de critères établis par la loi qui nous est soumise. De plus, la compétence du procureur fédéral est facultative. Il lui appartiendra donc de décider in fine s'il traite ou évoque, ou non, l'affaire, en accordant une attention particulière aux dossiers soumis ou qui pourraient être soumis par ailleurs aux parquets d'instance et aux parquets généraux.
Le ministre a souligné également que le procureur fédéral fera l'objet d'une évaluation ex post par le Collège des procureurs généraux et nous a rappelé, par ailleurs, le contrôle des juges d'instruction, puisque la plupart des affaires soumises au procureur fédéral seront importantes et nécessiteront donc d'office une instruction. Le ministre a aussi mis l'accent sur les limites imposées à l'action du procureur fédéral en disant que, last but not least, les juges du fond auront à faire leur travail en la matière.
Le ministre a également insisté sur la composition du parquet fédéral. Ce magistrat dirigera dix-huit magistrats fédéraux. Le procureur doit être issu de la magistrature du ministère public et non du siège. Le ministre a ajouté que l'emploi des langues est équilibré en la matière puisqu'il y aura une alternance entre le procureur général de Bruxelles et le futur procureur fédéral. Il a mis en évidence le caractère exceptionnel des détachements et des délégations, vers le bas ou vers le haut, puisque le procureur fédéral pourra se faire aider par des magistrats délégués ou détachés, selon les cas, si les besoins de la justice l'exigent, et dans des cas tout à fait exceptionnels. Finalement, le ministre a insisté sur la nature de cette nouvelle fonction en nous disant que ce magistrat avait un statut sui generis et n'était pas un sixième procureur général ni un 28e procureur du Roi. Il a ajouté que les nécessités liées à la souplesse et à la rapidité de son action exigeaient ce statut sui generis qui avait été arrêté par les accords Octopus.
Il s'en est suivi une discussion entre les commissaires présents en commission de la Justice, lesquels ont décidé de n'auditionner ni le Conseil supérieur de la Justice ni les magistrats qui le demandaient.
La commission a examiné une vingtaine d'amendements déposés par l'opposition, mais aucun d'entre eux n'a été retenu.
La discussion générale a porté sur différentes questions et, en premier lieu, le contrôle du procureur fédéral. Ce dernier est-il suffisamment contrôlé par sa compétence et par l'organisation judiciaire ordinaire, soit le cadre dans lequel il travaillera ?
Sur le plan de la compétence, nous avons beaucoup discuté de la liste des matières dévolues au ministère public. L'article qui définit les critères de compétence vise des délits bien précis. Il y a également un critère de territorialité, qui est relativement large, et un critère de sécurité lié au terrorisme.
Le procureur fédéral sera compétent non seulement pour les matières liées à la criminalité organisée en général - le terme est retenu dans l'article relatif aux compétences - mais aussi pour les matières qui dépassent le territoire d'un arrondissement ou qui peuvent avoir une dimension internationale. Nous avons longuement discuté de la définition de ces critères qui ne sont pas de nature identique puisque certains visent des délits et d'autres des notions plus nouvelles comme le terrorisme, dont la définition est reprise d'une autre loi relative aux renseignements et à la sécurité. Le critère de la criminalité organisée est repris de la loi sur le blanchiment, mais les commissaires ont interrogé plus amplement le ministre sur la précision desdits critères.
J'en viens aux mécanismes de contrôle dans le cadre de l'organisation habituelle de la magistrature. Nous avons tous été interpellés par les remarques des magistrats, en particulier les procureurs du roi et les procureurs généraux, notamment à la suite de l'avis du Conseil supérieur de la Justice, de la lettre ouverte des procureurs du roi et des procureurs généraux. Leur inquiétude est grande à la lecture de ces textes.
Nous avons abondamment discuté de la relation entre les parquets d'instance, les parquets généraux, le collège des procureurs généraux et ce nouveau cadre de 18 magistrats du parquet fédéral chapeauté par un procureur fédéral.
Comment tout cela va-t-il fonctionner ? Le souci des commissaires était l'effectivité du texte. La magistrature n'a pas l'habitude de travailler avec un magistrat se trouvant au-dessus ou à côté d'elle, selon que l'on parle ou non de ce statut sui generis et nous a interrogés sur les relations et les rapports entre les parquets d'instance, les procureurs généraux et le procureur fédéral.
Le texte est clair. Pour ce qui concerne les compétences, c'est le procureur fédéral qui aura le dernier mot quant à la saisine ou l'évocation d'un dossier. Nous avons beaucoup parlé en commission de ce pouvoir d'évocation du procureur fédéral et de la manière dont les informations vont circuler entre les parquets d'instance et le procureur fédéral. Le texte prévoit, en effet, que le procureur du roi et les substituts qui auraient un dossier pouvant relever de la compétence facultative et non concurrente du procureur fédéral doivent transmettre d'office l'information au procureur fédéral qui examine le dossier et qui estime s'il lui appartient in fine de prendre ou non la décision d'évoquer le dossier.
D'un point de vue pratique, nous nous sommes interrogés sur la façon dont cette information allait circuler. Comment, dès le début de l'enquête ou de l'information, le procureur du Roi devra-t-il transmettre des informations peut-être parcellaires ? N'est-ce qu'à partir d'un certain moment que les procureurs du Roi transmettront les dossiers, lorsqu'il s'avérera que ceux-ci pourront avoir trait à la criminalité organisée ?
En commission, il a également été beaucoup question, à la suite du dépôt d'amendements par l'opposition, du rôle éventuel du collège des procureurs généraux. Certains desdits amendements prévoyaient, pour ce collège, un rôle plus important que la seule mission d'évaluation ex post de la manière dont le procureur fédéral applique les directives de politique criminelle. Les amendements envisageaient un rôle plus « actif » du collège des procureurs généraux. Celui-ci pourrait en effet avoir une incidence sur des dossiers individuels et servirait de tampon entre les parquets d'instance et le procureur fédéral. Ces amendements ont été rejetés et le ministre nous a indiqué que l'accord et la loi de décembre 1998 ne prévoyaient pas l'action du collège dans les dossiers individuels.
Il s'en est suivi une longue discussion sur l'article 151 de la Constitution et sur les rapports directs entre le ministre de la Justice et ce futur procureur fédéral, puisque celui-ci serait placé sous l'autorité directe du ministre. Ce dernier a-t-il un pouvoir particulier sur ce magistrat ? Possède-t-il, comme le veut l'article 151 de la Constitution, un droit d'injonction ordinaire ou dispose-t-il de plus de pouvoirs ? Le ministre nous a répondu que l'on restait dans le cadre constitutionnel de l'article 151 et que les relations entre le procureur fédéral et lui-même étaient donc des relations ordinaires. Il n'y a dès lors pas lieu de craindre un droit d'injonction plus « entreprenant », voire un droit d'injonction négatif. Les relations entre la magistrature et le parquet ne changeront pas de nature ou de statut à la suite de la création de ce parquet fédéral.
Nous avons aussi beaucoup parlé des modalités des détachements et des délégations. Nous avons voulu répondre aux parquets d'instance qui craignent qu'à l'occasion de la création de ce parquet fédéral, les parquets d'instance soient éventuellement vidés - l'expression est forte mais c'est celle des magistrats - de leurs meilleurs collaborateurs, de leurs dossiers importants, de leurs dossiers médiatiques ou juteux - selon les termes de la presse. Le ministre a répondu que les détachements se feront à titre exceptionnel. Il n'est pas question que le procureur fédéral se saisisse d'un dossier si son action n'apporte aucune plus-value. Le dossier doit donc relever de ses compétences relatives à la criminalité organisée, au terrorisme ou à la criminalité à dimension internationale.
Nous avons ensuite discuté des rapports entre ce haut magistrat et les services de police. Nous savons que ce magistrat aura beaucoup de pouvoir et que sa mission sera étendue sur la nouvelle police. En quelque sorte, il sera fonctionnaire - au sens littéral du terme - avec tous les pouvoirs sur la police fédérale. Là aussi, le ministre a rappelé qu'il est inutile de prévoir des amendements qui arbitreraient des conflits de compétence ou des répartitions des moyens humains au sein des services de police étant donné qu'une circulaire ministérielle règle déjà le problème.
Les 21 amendements ont tous été rejetés. Le texte adopté par la commission est donc parfaitement identique à celui adopté par la Chambre.
M. Philippe Monfils (PRL-FDF-MCC). - Je félicite Mme Nyssens pour son rapport qui a bénéficié de son alacrité d'esprit.
La nécessité de disposer en Belgique d'un parquet fédéral susceptible d'agir prestement sur tout le territoire a été mis en lumière par les commissions d'enquête sur les « tueurs du Brabant wallon » et sur les enfants assassinés et disparus, ainsi que par la commission chargée d'enquêter sur la criminalité organisée.
La création d'un tel parquet fait partie de l'accord Octopus ou octopartite conclu il y a quatre ans. Aujourd'hui, les bases de cette institution nous sont soumises.
Les discussions menées en commission ont permis l'expression de certaines craintes du Conseil supérieur de la Justice au cours des dernières semaines. Les procureurs généraux, par la voie de leur collège, et les procureurs du Roi, par celle de leur conseil, ont aussi tenu à alimenter le débat. Ainsi les procureurs généraux ont-ils rédigé une lettre ouverte que j'ai eu la surprise de découvrir dans la presse avant même d'en recevoir une copie. C'est assez particulier. Les parlementaires sont battus sur le terrain de la médiatisation par les procureurs généraux. Assisterons-nous un jour à une manifestation de procureurs généraux devant l'ambassade des États-Unis d'Amérique pour réclamer l'abolition de la peine de mort dans ce pays ? Il y a une dérive. Nous aurions pu comprendre, avant la création du Conseil supérieur de la Justice, que les procureurs cherchent à faire connaître leur opinion. Mais le Conseil supérieur de la Justice est désormais chargé de nous remettre des avis. Nous réalisons souvent aussi des auditions de magistrats après lecture des avis du Conseil supérieur de la Justice. Ce ne fut pas le cas dans ce dossier-ci.
Je trouve étonnant ce recours au procédé de la lettre ouverte par les procureurs généraux qui agissent ainsi comme pourrait le faire un comité de quartier.
Hélas, la médiatisation dévore tout le monde, même les honorables procureurs généraux. J'estime néanmoins vexant d'avoir lu cette lettre d'abord dans la presse.
Dans l'ensemble, les réponses apportées par le ministre nous satisfont. En particulier, j'adhère tout à fait au refus opposé par le ministre à la demande du conseil supérieur de la Justice visant à soumettre le parquet fédéral au contrôle du Collège des procureurs généraux. Au cours des travaux en commission, j'ai relevé, avec Mme de T' Serclaes, différents arguments abondant dans notre sens : le collège des procureurs généraux serait à la fois juge et partie, il ne serait pas impartial. En outre, il n'est pas possible de créer une nouvelle instance de contrôle qui ralentirait l'action du parquet fédéral.
Le procureur fédéral fait déjà l'objet d'un quintuple contrôle : par le juge d'instruction, par la chambre du conseil, par la chambre des mises en accusation, par le juge du fond et encore, a posteriori, par le collège des procureurs généraux. Le procureur fédéral doit rester sous l'autorité du ministre de la Justice tout comme les procureurs et les avocats généraux. Modifier cette autorité serait aller à l'encontre de l'accord Octopus et de la loi du 22 décembre 1998. De plus, si un recours auprès du collège des procureurs généraux devait être instauré, le parquet fédéral n'aurait plus la rapidité nécessaire à contrer le type de criminalité qu'il est chargé de combattre.
Je ne pouvais donc accepter ni la position des procureurs généraux - s'ils travaillaient pour leur maison - ni celle du Conseil supérieur de la Justice.
Deuxièmement, en ce qui concerne les craintes exprimées par ce dernier et le collège des PG quant aux conflits de compétences qui pourraient surgir entre le parquet fédéral et les parquets locaux, et conduire à des nullités de procédure, je suis convaincu que les principes de droit existants et les améliorations apportées au texte par la Chambre sont suffisants. On notera d'ailleurs que le projet définit clairement les compétences du procureur fédéral à l'article 7 et que ces dernières ne sont attribuées qu'en fonction de critères spécifiquement définis.
Vous avez d'ailleurs rappelé à plusieurs reprises que la saisine est facultative dans la mesure où le retrait du dossier au procureur d'arrondissement par le procureur fédéral doit apporter une « plus-value » au traitement du dossier.
Il en résulte que si le procureur fédéral se saisit d'un dossier car il estime qu'il apportera une plus-value et que, par la suite, il se rend compte que ce dossier ne rentre pas dans ses compétences ou que sa saisine n'apporte pas de plus-value, il retransmet le dossier au procureur local. Sa saisine n'est donc pas définitive.
Comme on l'a rappelé au cours des travaux en commission, une requalification de l'infraction est possible. La Chambre a introduit un paragraphe 5 à l'article 7 qui prévoit qu'aucune nullité ne peut être invoquée en ce qui concerne la répartition des compétences quant à l'exercice de l'action publique entre le procureur du Roi ou le procureur général, d'une part, et le procureur fédéral, d'autre part. Ces garanties me paraissent largement suffisantes.
Troisièmement, j'estime comme vous, monsieur le ministre, qu'il n'y a pas lieu d'inscrire dans cette loi le principe de l'interdiction d'injonction négative. En effet, cette dernière est une tradition qui n'est pas mise à mal par l'instauration du parquet fédéral. De plus, si une telle interdiction devait être écrite noir sur blanc, sa place serait la Constitution. Sinon, toute loi qui ne mentionnerait pas ce principe permettrait l'injonction négative, ce qui n'est évidemment pas acceptable.
Voilà quelques points sur lesquels nous partageons entièrement l'opinion du ministre de la Justice et sur lesquels nous avons tous nos apaisements.
Cela dit, certaines interrogations subsistent dans ce projet, notamment en ce qui concerne le manque de moyens matériels et humains. Nous sommes toujours quelque peu inquiets à cet égard, même si les décisions sont prises par le gouvernement. Ce dernier s'est engagé dans une réforme fondamentale du système judiciaire. Maintenant que les bases légales sont en place, il doit se donner les moyens financiers de concrétiser ces structures. Dans cette optique, nous serons attentifs à ce que les parquets ne se vident pas de leurs meilleurs éléments par le biais de la délégation et du détachement. Sur ce point, vous avez répondu que vous remplaceriez les membres qui seraient en quelque sorte évoqués au parquet fédéral, mais nous n'avons pas la garantie que les maigres ressources actuelles des parquets ne soient pas abusivement détournées vers le parquet fédéral, comme le prédit le parquet des procureurs généraux. Sans spécialistes ni ordinateurs, que deviendront nos parquets locaux, déjà submergés ?
Vous avez répondu en ce qui concerne le personnel et j'espère que vous pourrez nous rassurer quant aux moyens financiers. La tentation serait de les retirer aux parquets locaux pour renforcer le parquet fédéral, si d'aventure le gouvernement ne vous donnait pas les moyens nécessaires pour faire fonctionner cette nouvelle structure.
Enfin, en ce qui concerne l'accès au parquet fédéral, nous déplorons qu'une solution satisfaisante n'ait pas été trouvée pour que la magistrature assise puisse accéder aux fonctions nouvelles ouvertes au sein du parquet ; je n'en parlerai pas, mon excellente collègue, Mme de T' Serclaes, ayant déposé, avec moi-même, un amendement sur le sujet. C'est important, même si, dans l'état actuel des choses, nous n'avons pas réussi à vous convaincre, monsieur le ministre. Il conviendrait - mais je ne développerai pas ce point pourtant important - que vous réfléchissiez à ce problème. Nous risquons de nous priver d'éléments de qualité.
Notre groupe votera ce projet, mais nous resterons vigilants quant à la manière dont il sera mis en pratique.
Nous serons d'autant plus vigilants que nous avons été un peu échaudés - je vous le dis en toute sympathie - dans l'affaire de la comparution immédiate, dite snelrecht. On nous avait dit qu'il fallait absolument voter rapidement ce texte.
M. Hugo Vandenberghe (CVP). - Sans amendements.
M. Philippe Monfils (PRL-FDF-MCC). - Bien entendu, monsieur Vandenberghe.
Il fallait le voter très vite parce que les hooligans allaient déferler sur notre pays. Nous l'avons donc voté. Cependant, j'ai eu la surprise d'entendre un jour une personne de grande qualité, en l'espèce le ministre de la Justice, déclarer à 7 heures 45 à la RTBF qu'un certain nombre de problèmes se posaient malgré tout, qu'il n'était pas certain que le système soit le meilleur et, qu'à tout le moins, il fallait envisager des modifications.
Nous avons eu l'impression d'avoir été piégés. On nous a demandé d'urgence de voter le snelrecht et, quelques mois plus tard, on entend que le système ne marche pas. Peut-être la pensée a-t-elle dépassé la situation ? Je ne sais pas.
Ce que nous demandons, instruits par l'expérience, c'est que le projet actuellement en discussion, dont nous percevons évidemment le caractère positif, puisse être évalué de manière permanente et que, dans quelques mois, vous nous fassiez un rapport objectif en commission sur l'évolution de ce dossier. S'il y a lieu d'apporter des amendements à ce projet de loi, il ne faudra pas hésiter à le faire.
Nous sommes donc favorables à ce projet et nous attendrons avec intérêt les réponses qui nous seront données au Sénat sur certaines questions auxquelles il n'a pas encore été répondu à ce jour.
De heer Hugo Vandenberghe (CVP). - Ik zal mijn boutade van vanochtend in verband met de geringe belangstelling van de pers herhalen: wie in België een confidentiële mededeling wil doen, moet een redevoering houden in de Senaat. Ik hoop dat deze boodschap zal worden verspreid.
Ik tracht mij aan te passen aan de gewoonten van de paarsgroene meerderheid. Ik heb begrepen dat het geen enkele zin heeft over een onderwerp als dit een ernstig juridisch exposé te houden. Het blijkt zelfs contraproductief te zijn. Het inroepen van de Grondwet werkt helemaal niet overtuigend.
Toch geef ik enkele beschouwingen bij het ontwerp. Het ontwerp wijzigt de fundamentele organisatie van het openbaar ministerie. Dat doet vanzelfsprekend vragen rijzen en een zekere ongerustheid ontstaan.
Na het schitterende verslag van mevrouw Nyssens is het overbodig de bevoegdheden van de federale procureur op te sommen. Hiermee zou ik de spankracht van het debat niet verhogen. Ik herinner mij immers met welke passie en pathos en in welke meeslepende stijl de heren Moens en Monfils als rapporteur het parlementair debat over het Lambermontakkoord hebben aangezwengeld.
Iedereen was het aanvankelijk eens met de oprichting van een federaal parket. Dat voorstel werd in tal van onderzoekscommissies herhaald en houdt verband met de evolutie van de georganiseerde criminaliteit. De arrondissementele indeling van de parketten met alle daarmee verbonden bevoegdheidsbeperkingen maakt een efficiënte werking onmogelijk.
Thans rijst de vraag of het niet te laat is om dit idee te realiseren. Zouden we niet beter een Europese procureur-generaal benoemen? De georganiseerde criminaliteit overschrijdt niet enkel de grenzen van de arrondissementen, maar ook de nationale grenzen. Ik verwijs onder andere naar de home- en carjackings.
Ik wil de minister niets verwijten, maar we kunnen er niet omheen dat reeds bij het begin van de jaren '90, nog vóór de zaak Dutroux, in talrijke onderzoekscommissies ideeën werden geformuleerd. De realisatie van deze ideeën gebeurt evenwel bijzonder langzaam.
De afnemende snelheid van de dagelijkse files staat symbool voor de snelheid waarmee een aantal zeer goede projecten wordt gerealiseerd. Dat is geen verwijt aan de regering, maar een algemene vaststelling. Er worden problemen gesignaleerd, maar op het terrein doet de uitvoering toenemende problemen rijzen.
Vandaag las ik in de kranten dat gevaarlijke misdadigers worden vrijgelaten omdat de bijzondere opsporingstechnieken nog altijd niet wettelijk zijn geregeld. De minister heeft dat aangeklaagd. Wij hebben dat tijdens de vorige zittingsperiode ook gedaan. We zijn verheugd dat er projecten op stapel staan, maar het tempo van de realisering ervan is vertraagd. We moeten daarvoor ook in eigen boezem kijken.
Ondertussen ontwikkelt de georganiseerde criminaliteit zich steeds sneller. Dat is een belangrijke reden van de groeiende tegenstand van onze bevolking tegen de uitbreiding van de Europese Unie. Het beginsel van het ontwerp beantwoordt dus aan een nood die algemeen erkend wordt. Het is nog niet te laat, maar ondertussen rijst al de vraag naar een Europese procureur.
Het is spijtig dat de discussie in de commissie beknopt was. De tekst moest immers zo snel mogelijk worden goedgekeurd en het Lambermontakkoord werd tegelijkertijd in de commissie voor de Institutionele Aangelegenheden besproken. De commissieleden konden, in tegenstelling tot de regering, uiteraard niet tegelijk op beide plaatsen zijn.
Toch hebben we amendementen ingediend. We hebben gewezen op de argumenten van het college van procureurs-generaal en de Hoge Raad voor de justitie. Ik kan me niet herinneren dat ooit een open brief zoals die van het college van procureurs-generaal en de raad van de procureurs des Konings van 10 mei 2001 aan de wetgevende kamers werd gericht. Op 9 mei had de Senaatscommissie immers het ontwerp goedgekeurd. Ik citeer uit deze open brief.
"De actuele stap is beslissend naar een structurele verandering om de georganiseerde misdaad, vaak met economisch en financieel karakter, die vandaag profiteert van een onaangepaste justitiële organisatie in België en in Europa, op gecoördineerde en efficiënte wijze van antwoord te kunnen dienen.
Het college van procureurs-generaal en de raad van procureurs des Konings zijn er zich terdege van bewust dat de maatschappelijke veiligheid en vrede de inzet vormen van deze hervorming en ondersteunen deze in beginsel dan ook ten volle. Tegelijk echter dienen ze uiting te geven aan hun ongerustheid over de implementatie ervan.
Bepaalde taken van de federale procureur, zoals het waken over de coördinatie van de strafvordering, het vergemakkelijken van de internationale samenwerking en het toezicht op de federale politie, stellen minder bijzondere problemen. Zij raken niet aan het evenwicht tussen de machten en sluiten in essentie aan bij de reeds opgedane ervaring. Daarentegen stellen zich wel problemen wat de bevoegdheden van deze magistraat betreft aangaande de uitoefening van de strafvordering en zijn plaats op het institutionele schaakbord. Deze problemen werden niet voldoende uitgediept.
Inderdaad, morgen staat naast de parketten in eerste aanleg en de parketten-generaal een federaal procureur met uitgebreide bevoegdheden. Hij kan volledig eigenmachtig beslissen dossiers te behandelen in verschillende domeinen. De contouren van deze bevoegdheid blijven echter vaag omlijnd. Gewild of ongewild zijn bevoegdheidsconflicten met de procureurs van eerste aanleg onvermijdelijk en zullen de justitie als openbare dienst verstoren."
Dit werd afgelopen weekend geïllustreerd met een bevoegdheidsconflict tussen de rechtbank van Hasselt en de procureur des Konings te Hasselt in verband met een vrijlating door de rechtbank en het beroep hiertegen door het parket. Zulke zaken zijn natuurlijk voer voor discussies onder juristen, maar ze komen de geloofwaardigheid van justitie niet ten goede. Ze bevestigen de beeldvorming van de mensen dat het recht dient om machtsspelletjes te spelen.
De open brief gaat verder. "Er is echter meer. Het wetsvoorstel behoudt de volledige verantwoordelijkheid van de procureurs van eerste aanleg, doch ontneemt hun voortaan de nodige bevoegdheden en middelen daartoe. Zo kunnen zonder meer de beste magistraten uit de plaatselijke parketten worden weggetrokken, terwijl hun broodnodige inzetbaarheid op eerste aanleg verzekerd moet blijven. Het zou nochtans getuigen van goed bestuur mocht de federale procureur de coördinatie en samenwerking aanzwengelen en ondersteuning bieden ten voordele van de verschillende gerechtelijke arrondissementen, die zelf de zware verantwoordelijkheid voor de veiligheid blijven dragen.
Trouwens, de positie van de federale procureur doet vragen rijzen omtrent de controle op diens functie. Hij komt onder het rechtstreekse gezag van de minister van Justitie. Zowel de Raad van State als de Hoge Raad voor de justitie hebben dienaangaande niet ondoordachte bedenkingen geformuleerd waarmee blijkbaar weinig rekening werd gehouden.
Ten slotte mogen de budgettaire gevolgen van de oprichting van de nieuwe instelling niet worden onderschat. Bij gebrek aan nieuwe middelen voor het federaal parket valt te vrezen dat een beroep zou worden gedaan op de huidige geringe mogelijkheid van de parketten, wat de efficiëntie van justitie in het gedrang zal brengen.
De procureurs zijn er niet toe geroepen, en hebben er zich trouwens ook nooit toe geroepen gevoeld, in de plaats te treden van de politieke mandatarissen die verantwoordelijk zijn voor de uitvaardiging van wetten en voor de toekenning van de werkingsmiddelen van justitie. Zij hebben echter de plicht de aandacht te vestigen op de risico's die de democratie loopt indien men een hybride instelling creëert waarvan a priori blijkt dat ze tot moeilijkheden zal leiden, en zodoende in plaats van het nagestreefde doel te bereiken, eerder een stap terug zet."
Die kritiek komt niet van een oppositiepartij, maar van het college van procureurs-generaal en van de procureurs des Konings van België.
Uit de verschillende adviezen van de Raad van State, het college van procureurs-generaal, de Hoge raad voor de Justitie blijkt dat het ontwerp vijf heikele punten bevat waarbij ik even wil stilstaan.
Ten eerste is er de figuur van de "almachtige, maar ook eenzame" federale procureur. Hij heeft een zeer grote bevoegdheid, maar zijn positie is uiterst kwetsbaar.
Hij heeft de monopoliepositie van "kennis is macht", waarbij alleen hij en afgeleid de minister van Justitie verantwoordelijk zijn. Hij heeft een exclusieve bevoegdheid in het gerechtelijk informatiebeheer. Hij wordt voorzitter van het controleorgaan inzake het informatiebeheer en zal daarop toezicht houden. Hij bekleedt een sleutelpositie in de internationale informatie-uitwisseling. Eenzelfde sleutelpositie valt hem te beurt in het toezicht op de federale politie, waarbij het orgaan dat hij voorzit toezicht moet houden op de algemene directie van de federale politie. Hij beschikt als enige over een initiatiefrecht om de strafvordering uit te oefenen in een aantal omstandigheden waarover hij autonoom kan beslissen.
Al die bevoegdheden oefent hij uit in een bijzonder delicate en belangrijke materie, die van de zware en georganiseerde criminaliteit. Het is een machtige, maar ook bijzonder kwetsbare positie omdat een van de technieken van de georganiseerde criminaliteit er juist in bestaat te destabiliseren, contrastrategieën te ontwikkelen. Iedereen die de berichtgeving over grote zaken in de media volgt en ziet welke klachten en tegenklachten worden ingediend, zal zich wel afvragen welke contrastrategieën in het spel zijn. De contrastrategie, waarvan iedereen denkt dat ze tot de virtuele wereld van de televisie behoort, is wel degelijk een realiteit.
Tegenover een dergelijke machtspositie van de federale procureur - die te vergelijken is met de commandeur in de opera Don Giovanni van Mozart die de boom van goed en kwaad aanwijst - rijst de vraag naar het toezicht op de federale procureur. Ik stel vast dat het college van procureurs-generaal alleen a posteriori toezicht zal kunnen uitoefenen op basis van een jaarlijks verslag dat door de federale procureur zelf wordt opgesteld.
Toezicht op individuele dossiers is niet mogelijk. Er werd bewust voor gekozen de federale procureur niet onder het gezag en het toezicht van het college van procureurs-generaal te plaatsen. De toezichthouder en de verantwoordelijke is de minister van Justitie, onder wiens rechtstreeks gezag de federale procureur-generaal werkt. Het idee van een tussenschot in de vorm van het college van procureurs-generaal, dat zelf onder het gezag van de minister van Justitie staat, werd niet in aanmerking genomen.
Krachtens de scheiding der machten is de minister van Justitie niet bevoegd om zich bezig te houden met individuele dossiers die door de federale procureur worden behandeld. Bijgevolg is er geen effectieve controle op de behandeling door de federale procureur van individuele dossiers.
De vaststelling dat niemand de mogelijkheid zal hebben om controle en toezicht uit te oefenen op de federale procureur middels opvolging van individuele dossiers, is beangstigend. Zijn positie zal uiterst kwetsbaar te zijn in uiterst gevoelige materies. Met andere woorden er worden onverantwoorde risico's genomen omdat de federale procureur onder het directe gezag en dus onder de politieke verantwoordelijkheid van de minister van Justitie zal werken. Dat zal niet zonder gevolgen blijven, aangezien de wet altijd elastisch wordt geïnterpreteerd. Dat betekent dat het systeem dat we vandaag kennen en waarbij de minister van Justitie onder geen enkele voorwaarde tussenbeide kan komen in de strafvordering, tenzij door zijn positief injunctierecht, vervangen wordt door een systeem waarbij de minister rechtstreeks, al is het schijnbaar, verantwoordelijk kan worden gesteld voor het al dan niet afhandelen van individuele dossiers of waarbij de indruk wordt gewekt dat een vervolging niet meer is gebaseerd op artikel 151 van de Grondwet - dat stipuleert dat het openbaar ministerie op onafhankelijke wijze de strafvordering uitoefent -, maar op andere grondslagen. Deze uitspraak is een theoretische voorstelling, geen intentieproces aan het adres van de minister van Justitie.
In de commissie heb ik verwezen naar de praktijk in Frankrijk. Iedereen kent de invloed van de Franse minister van Justitie in wat in Frankrijk "delicate, politiek gevoelige dossiers" wordt genoemd. De delicate dossiers moeten worden voorgelegd aan een directeur-generaal bij het Franse ministerie van Justitie. Vervolgens komen ze terecht bij de minister van Justitie, die instructies geeft voor de vervolging, met het gevolg dat politieke vrienden gespaard worden en tegenstanders vervolgd. Die praktijk leidt tot allerlei combines waarover dan artikels in de pers verschijnen en boeken worden geschreven.
Kortom we moeten verhinderen dat er ook maar de minste indruk kan bestaan dat het beleid van de federale procureur politiek wordt beïnvloed, maar op dit punt houdt het ontwerp grote risico's in. Het ontbreken van een rechtstreekse controle op het afhandelen van individuele dossiers door de federale procureur en het feit dat de minister van Justitie het direct gezag en de politieke verantwoordelijkheid voor deze handelswijze heeft, maken dat een bepaalde geheime agenda en besluitvorming in de geesten van sommigen mogelijk worden. Ik beweer niet dat dit het geval zal zijn, maar de verbeelding van advocaten om rechtsmiddelen te ontwikkelen is oneindig. De verbeelding van juristen is veel groter dan die van dichters - ook al kunnen de pennenvruchten van juristen bezwaarlijk doorgaan voor poëzie - en geregeld creëren ze dan ook het beeld dat bepaalde vervolgingen door andere motieven zijn geïnspireerd. Op dat punt faalt het ontwerp mijns inziens of bouwt het in elk geval onvoldoende voorzorgen in. In een rechtsstaat is de voorgestelde combinatie niet aanvaardbaar. Ze brengt de minister in een moeilijke positie en we moeten toch het principe gestand doen dat de minister de verantwoordelijkheid draagt voor de werking van de rechterlijke macht, zonder dat hij er deel van uitmaakt.
Ik zou nog op andere punten kunnen ingaan, zoals bijvoorbeeld de benoeming van de federale procureur, vooral wanneer ik kijk naar de tussenoplossing die in de tijdelijke wet was ingeschreven. Ik wil geen intentieproces voeren, maar hoop dat de aanwijzing van de federale procureur op een manier gebeurt die boven elke twijfel verheven zal zijn en dat het curriculum vitæ van de betrokkene ons de zekerheid zal geven dat het de juiste persoon op de juiste plaats is.
De invoering van het federaal parket roept nog vele andere vragen op, onder meer naar de capaciteitsverdeling voor de gerechtelijke opdrachten in dit verband. We weten immers dat het federaal parket een deel is van de hervorming van het openbaar ministerie. Ik heb daarover ook reeds in de commissie vragen gesteld. Graag vernam ik of er vooruitgang is geboekt op het vlak van de uitvoering van het nationaal veiligheidsplan en de andere hervormingen van het openbaar ministerie.
Ik besluit. Het lijdt geen twijfel dat de oprichting van een federaal parket een goede zaak is voor de efficiënte aanpak van de georganiseerde criminaliteit. Tegen de concrete uitwerking van die goede basisgedachte rijzen echter fundamentele bezwaren. Ik heb ze op een rij gezet en ze liggen in de lijn van de opmerkingen van de Raad van State, de Hoge Raad voor de Justitie, het college van procureurs-generaal en de raad van de procureurs des Konings. Het probleem van de concentratie van kennis en macht in de persoon van de federale procureur en het ontbreken van een controle-instantie voor zijn activiteiten in het kader van individuele dossiers, maken zijn positie in een rechtsstaat problematisch.
(M. Jean-Marie Happart, vice-président, prend place au fauteuil présidentiel.)
Nederland heeft alleszins voor een totaal andere oplossing gekozen, die misschien ook niet ideaal is.
Zelfs als er al argumenten zijn voor de gekozen formule, dan wil ik tenslotte nog volgend opportuniteitsargument voorleggen. Is het aangewezen een wet te laten goedkeuren waarvan allen die ze moeten helpen uitvoeren, zeggen dat ze een gevaar kan zijn voor de democratie? Als zij die de wet moeten toepassen, ze anders inschatten dan de wetgever, bestaat dan de politieke zekerheid dat de wet op het terrein zal worden toegepast?
Mevrouw Gerda Staveaux-Van Steenberge (VL. BLOK). - Het nadeel van na een welsprekende collega te komen is dat men in herhaling valt. Het college van procureurs-generaal beweert dat de Senaatscommissie niet naar hen wil luisteren. Het is dus belangrijk dat ze weten dat bepaalde partijen in de Senaat wel naar hen willen luisteren.
Dit wetsontwerp over het federaal parket heeft als oogmerk een meer efficiënte bestrijding van de georganiseerde misdaad mogelijk te maken. Het wetsontwerp op zich is natuurlijk belangrijk vermits momenteel de justitiële organisatie in ons land niet aangepast is om de georganiseerde misdaad op een kordate en efficiënte wijze aan te pakken. Terwijl de misdadigers steeds gesofisticeerder tewerk gaan en de misdaad meer en meer internationaal wordt, zitten wij verder te sukkelen met zevenentwintig arrondissementen en zowat evenveel verschillende manieren van aanpakken.
Het Vlaams Blok vraagt reeds lang de oprichting van een federaal parket en er was een rapport van de commissie-Dutroux en van de Bendecommissie in de Kamer en een rapport over de georganiseerde misdaad in de Senaat nodig vooraleer dit dossier eindelijk in een stroomversnelling geraakte. Schromelijk te laat, maar dat zijn we spijtig genoeg gewoon in het domein van Justitie.
Het wetsontwerp komt niet alleen te laat, het is ook duidelijk een gemiste kans. Mijn collega Bart Laeremans wees op 14 maart jongstleden in zijn betoog over het wetsvoorstel in de Kamer reeds op de tekortkomingen. Op 14 mei jongstleden ontvingen we via de voorzitter van de Senaat een brief van het college van procureurs-generaal waarin precies dezelfde opmerkingen werden geformuleerd, soms zelfs in identieke bewoordingen. Zou het kunnen dat het Vlaams Blok gelijk had of wordt het college van procureurs-generaal nu verdacht van Vlaams-Bloksympathieën?
Ik zal deze opmerkingen even opfrissen in uw geheugen vermits ze belangrijk zijn. De federale procureurs worden niet onder het gezag van de procureurs-generaal, maar rechtstreeks onder het gezag van de minister van Justitie geplaatst. Zowel de Raad van State als de Hoge Raad voor de Justitie hebben hierover opmerkingen geformuleerd, maar er wordt geen rekening mee gehouden. Het is een politieke beleidskeuze met verregaande en nefaste gevolgen.
(Mme Sabine de Bethune, première vice-présidente, prend place au fauteuil présidentiel.)
In eerste instantie voor de minister van Justitie zelf. Door de federale procureur rechtstreeks onder zijn gezag te plaatsen zal hij voortdurend onder vuur komen te liggen en vereenzelvigd worden met dit federaal parket. Al wat fout loopt in het opsporings- en vervolgingsbeleid van dit parket zal de minister persoonlijk worden aangewreven.
Nefaste gevolgen zullen er zijn voor de federale procureur. Hij wordt het verlengstuk van de minister. Hij beschikt over geen enkele buffer vermits er geen ernstig controleorgaan boven hem staat. Hij staat helemaal alleen voor zijn indrukwekkende opdracht en indrukwekkend is die. Als men ziet welke functies en welke verantwoordelijkheid deze persoon krijgt, is het op zijn minst onverstandig zo iemand rechtstreeks onder het gezag van de minister van Justitie te plaatsen. De meerderheid was van oordeel dat de federale procureur onder het gezag plaatsen van het college van procureurs-generaal, de logheid en de bureaucratie in de hand zou werken, terwijl de federale procureur snel en kordaat moet kunnen optreden. Dit is een drogreden, vermits ook de nationale magistraten onder het gezag van het college werken en dit niet tot gevolg heeft dat hun werk verlamd wordt of dat het college zich dagelijks in de dossiers van de nationale magistraten mengt. Andere overtuigende argumenten werden niet naar voren gebracht. Het ware dus logischer geweest de federale procureur onder het gezag van het college te plaatsen of eventueel onder het gezag van een zesde procureur-generaal die eveneens deel zou uitmaken van het college, zoals voorgesteld door de professoren Fijnaut, Van Daele en Parmentier in hun boek Een openbaar ministerie voor de 21ste eeuw. De federale procureur rechtstreeks onder het gezag van de minister van Justitie plaatsen is in een rechtsstaat volstrekt onaanvaardbaar. De gevolgen zijn natuurlijk het grootst voor de procureurs-generaal zelf. Zij zien een groot deel van het strafrechtelijke beleid uit hun handen nemen. Zij zien wat nu gebeurt als een degradatie, als het beperken van hun macht en invloed en terecht.
De gevolgen zijn ook groot voor de eenheid binnen het openbaar ministerie. Vandaag is dit één en ondeelbaar en het heeft een duidelijke hiërarchische structuur, met aan de top het college van procureurs-generaal. Dit wordt nu drastisch gewijzigd. We krijgen een almachtige superprocureur die in grote mate los staat van het college. De tweedracht en de machtsstrijd binnen het openbaar ministerie wordt met dit ontwerp van meet af aan ingebakken. Hiermee wordt een wig in het korps gedreven vermits de federale procureur in belangrijke materies in feite gewoon de plaats van de procureurs-generaal zal innemen waardoor de hiërarchie geheel doorbroken wordt. Zij vrezen terecht dat hun functie zal worden teruggebracht tot die van een veredeld auditbureau.
Een ander gevolg van dit wetsontwerp is de toename van de partijpolitieke greep op het openbaar ministerie. Meer dan ooit komt de onafhankelijkheid van het openbaar ministerie in het gedrang. Het vertrouwen van de gewone burger in het openbaar ministerie zal niet versterkt worden, integendeel. De burgers merken op dat de parketten overstelpt worden met dossiers en dat steeds meer klachten geseponeerd worden terwijl de parketten zich moeten neerleggen bij de politieke prioriteiten.
Hiermee kom ik bij de tweede gemiste kans van dit wetsontwerp: de opwaardering van het openbaar ministerie als geheel. De invoering van het federaal parket had een gelegenheid kunnen zijn voor de minister van Justitie om het openbaar ministerie uit het moeras te trekken. Decennia lang werden de parketten schromelijk verwaarloosd; de parketmagistraten moeten 70 tot 80% van hun tijd besteden aan puur administratief werk. De parketten zijn overstelpt met werk, ze zijn absoluut onvoldoende gewapend en geschoold om de snel wisselende tactieken en technieken van de criminelen bij te houden. Zij slagen er zelfs niet in om een hedendaagse communicatie te voeren met de politiediensten. In de grootsteden zoals Antwerpen en Gent zijn de problemen het grootst. De meerderheid is echter niet bereid om voor een echte ommekeer binnen het openbaar ministerie te zorgen. Dit kan maar door een drastische injectie van mensen en middelen. Een bescheiden verhoging van de premies is slechts een druppel op een hete plaat.
Bovendien vreest het college van procureurs-generaal terecht dat de beste mensen binnen de parketten naar het federaal parket zullen worden geloodst, waardoor de problemen en de demotivatie bij de parketten, waar men nu nog niet alle vacante plaatsen kan invullen, alleen nog maar zullen toenemen.
Het openbaar ministerie is het zenuwcentrum van de misdaadbestrijding in een land. Een veiligheidsbeleid staat of valt met goed uitgebouwde parketten. Noch in dit wetsontwerp, noch in de door de minister voorgestelde plannen valt over ondersteuning van het openbaar ministerie iets te merken. Blijkbaar is het een bewuste politiek van de paarsgroene regering om de parketten zo veel mogelijk in het moeras te laten zitten. Vervolgen betekent immers straffen en dat past niet in het paarsgroene plaatje.
Opnieuw laat de minister een kans liggen om de gescleroseerde justitie uit het slop te halen. De oppositiepartijen zijn niet de enige die dit soort opmerkingen maken. Ze komen ook van de Raad van State, de Hoge Raad voor de Justitie, het college van procureurs-generaal en van een aantal rechtsgeleerden vandaag nog in een opiniestuk in De Standaard...
De heer Marc Verwilghen, minister van Justitie. - Toevallig vandaag.
Mevrouw Gerda Staveaux-Van Steenberge (VL. BLOK). - Toevallig of niet, het opiniestuk is geschreven door Raf Verstraeten en Dirk Van Daele. Het draagt als veelzeggende titel: "Beslissen politici over het gerechtelijk onderzoek?" en als ondertitel: "Het federaal parket zal de problemen van het openbaar ministerie niet oplossen maar nog doen toenemen."
Om al deze redenen zal onze fractie zich bij de stemming over dit wetsontwerp onthouden.
Mme Clotilde Nyssens, (PSC), rapporteuse. - Je voudrais maintenant intervenir au nom du groupe PSC.
En ce qui concerne tout d'abord la méthode, je me réjouissais de l'examen de ce projet en commission de la Justice. Je m'attendais à une discussion majeure, ce projet étant, à mes yeux, le texte le plus important de cette législature en matière d'organisation judiciaire.
Je me réjouissais que ce dossier ait été bien préparé, sur la base des observations d'un organe constitutionnel, le Conseil supérieur de la Justice. De plus, nous disposions - de manière officielle, ou plutôt officieuse, car les magistrats se préoccupent depuis longtemps déjà du contenu de ce projet - des observations du Conseil des procureurs du Roi et du Collège des procureurs généraux.
Je me réjouissais d'approfondir le travail de la Chambre, où furent entendus le procureur du Roi de Bruxelles et le premier président du Collège des procureurs généraux, qui formulèrent un certain nombre de critiques.
Je m'attendais donc à une collaboration, à une écoute, dans un climat de respect mutuel.
Je ne comprends pas qu'en commission de la Justice, nous n'ayons pas consacré, ne fût-ce qu'une heure, à l'audition de certains magistrats. Depuis le début de cette législature, de nombreuses auditions ont pourtant eu lieu au sein de cette commission et cela, dans la quasi-totalité des dossiers. Nous avons pu y écouter bon nombre de gens de terrain, pour reprendre l'expression consacrée... Pourquoi a-t-on fait exception dans le cas de ce dossier particulier ? Je ne suis pas, ici, le porte-parole de la magistrature. Je ne fais pas de lobbying. Je ne relaie pas des propos tenus par un corps, un pouvoir autre que le pouvoir législatif. Je me demande seulement pourquoi ceux qui savent comment la justice fonctionne au quotidien n'ont pas été entendus en commission. Je rappelle qu'une demande a été formulée en ce sens par le premier président du Collège des procureurs généraux et par le Conseil supérieur de la Justice, qui n'est pas un organe consultatif mais constitutionnel. (Applaudissements de M. Vandenberghe.)
J'éprouve donc certaines inquiétudes pour l'efficacité de nos futures lois. La première qualité d'une loi est en effet d'être applicable, et j'ai bien peur que ce projet n'engendre certains dysfonctionnements.
Quant au fond, nous applaudissons à la création d'un parquet fédéral et au fait que celui-ci sera dirigé par un procureur fédéral. Je ne demande pas son nom ; j'espère que le Conseil supérieur de la Justice fera le nécessaire, selon les procédures consacrées par les accords Octopus. Mais je voudrais savoir comment il s'appelle. Est-ce un pic ? Est-ce un roc ? Est-ce une péninsule ? Je l'ignore. On me dit qu'il s'appelle « sui generis ». On me dit qu'il s'appelle « hybride ». Nous ne l'avons pas inséré dans le cadre habituel de la magistrature.
Je ne crie pas à l'improvisation. Les accords Octopus avaient en effet cherché une formule adaptée à ce statut, mais ils laissaient le soin aux lois de régler ce point plus en détails.
La loi du 22 décembre 1998 est en effet générale quant à ses principes, laissant le soin au législateur de déterminer les cas dans lesquels ce haut magistrat devrait intervenir.
Je m'attendais donc à un travail consciencieux du Sénat, mais ce travail n'a pas été approfondi par notre commission de la Justice.
Comme je vous l'ai dit, j'ignore son nom. Est-ce un procuratore generale antimafia ? Je ne sais pas. J'ai relu les législations des pays voisins qui ont déjà un peu d'expérience en la matière. L'Italie a bien plus de connaissances que nous en matière de législation antimafia. J'ai relu les législations italiennes qui encadrent le procuratore nazionale antimafia aidé par les procureurs du roi. Chaque procureur du roi est aidé d'une cellule qui est le relais du procurateur général antimafia.
M. Philippe Monfils (PRL-FDF-MCC). - Madame Nyssens, pourquoi faut-il, chaque fois que nous devons adopter une législation, que vous passiez votre temps à comparer avec les législations étrangères ? L'Italie, la Grande-Bretagne, le Danemark ont-ils les yeux rivés sur la Belgique pour savoir ce qui s'y fait ?
Mme Clotilde Nyssens (PSC), rapporteuse. - Nous vivons dans un petit pays, monsieur Monfils, et j'ai l'intelligence d'aller voir ce qui se fait ailleurs. De plus, j'ai une culture de droit comparé que vous n'avez pas. Nous vivons en Europe. Alors que l'on envisage la création d'un parquet européen, vous n'avez pas la prétention de voir ce qui se passe dans d'autres pays ?
M. Philippe Monfils (PRL-FDF-MCC). - Vous tentez toujours de démontrer que les choses vont mieux ailleurs. La justice serait-elle mieux rendue en Italie ? Elle n'arrive pourtant pas à extirper la mafia ; elle connaît des problèmes considérables. Pourra-t-on un jour débattre entre nous de notre destin, avec nos subtilités, nos difficultés et nos connaissances ? Vous devriez être professeur de droit comparé !
Mme la présidente. - Monsieur Monfils, Mme Nyssens à la parole.
Mme Clotilde Nyssens (PSC), rapporteuse. - L'expérience de la France en matière de lutte contre le terrorisme est également intéressante.
M. Philippe Monfils (PRL-FDF-MCC). - Tachez un peu d'examiner la législation belge. Je ne passe pas mon temps à trouver mon inspiration dans le droit italien, français, yougoslave ou russe. Vous n'arrêtez pas de considérer qu'ailleurs, c'est mieux. Voyez un peu le taux de criminalité en Italie.
Mme Clotilde Nyssens (PSC), rapporteuse. - Je ne dis pas que c'est mieux, j'observe.
M. Philippe Monfils (PRL-FDF-MCC). - Plus sérieusement, madame Nyssens, je vous ferai remarquer que nous n'avons pas la même culture que les Anglais, les Hollandais ou les Allemands.
Mme Clotilde Nyssens (PSC), rapporteuse. - J'ai consacré de longues heures de travail à ce dossier, monsieur Monfils ; je vais donc poursuivre mon exposé.
Mon souci est que notre pays adopte une bonne loi. On me dit que la nature est sui generis, qu'elle est hybride, disent les magistrats - ce n'est pas facile à comprendre. Je souhaite que cette loi soit efficace et qu'elle ne soit pas source de désordres.
Comme vous, monsieur le ministre de la Justice, je fais le pari que cela marche. J'ai participé aux négociations de l'Octopus. Je rappelle que nos commissions d'enquête avaient déjà, il y a bien longtemps, émis le souhait de voir se créer un parquet fédéral dans notre pays.
Néanmoins subsiste le problème du contrôle. Il est évident que ce magistrat peut avoir beaucoup ou peu de compétences. Certains disent qu'il en a trop peu ; d'autres nous disent que ses compétences sont trop larges.
Mon analyse du texte est que la pratique nous dira ce que le procureur fédéral prendra puisque, d'une manière discrétionnaire, c'est lui qui jugera in fine des affaires qu'il évoquera. C'est dire l'importance des personnalités qui seront retenues pour être désignées dans ce cadre de dix-huit magistrats. Je suppose qu'on fera appel à des magistrats chevronnés en la matière. Il va de soi que l'on n'a pas attendu l'entrée en vigueur de ce texte pour lutter contre la criminalité organisée. Bien entendu, dans tous les parquets d'instance, il y a déjà actuellement des cellules et des magistrats plus spécialisés en matière de criminalité organisée. Le parquet de Bruxelles, que je connais bien, compte des magistrats particulièrement bien préparés et je suppose qu'ils prendront leur place dans le parquet fédéral.
Les compétences sont de natures diverses et je considère qu'elles ne sont pas suffisamment précisées. On emploie de nouveaux concepts, comme celui du terrorisme qui n'est pas défini à l'heure actuelle dans le Code pénal ni dans le Code de procédure pénale. On crée donc une définition la plus large possible pour tenter d'endiguer le phénomène du terrorisme mais, par ce projet de loi concernant le parquet fédéral, on crée en quelque sorte des infractions de droit pénal nouvelles. Les magistrats auront des difficultés à savoir quel est exactement leur espace de liberté ou leur espace de saisine. La criminalité organisée est un concept de nature sociologique ou criminologique, c'est un concept de politique criminelle, mais pas un concept précis de droit pénal. Les parquets d'instance auront des difficultés à déterminer quelles informations doivent être passées au parquet fédéral. Il faudra du temps pour que les relations entre les parquets d'instance et cette nouvelle institution qu'est le parquet fédéral se rodent.
Il est évident que pour le moment, les parquets d'instance ont une réaction d'inquiétude que je comprends. Certains d'entre eux s'efforcent de lutter contre la criminalité organisée. On connaît la situation de ces parquets d'instance ; on sait combien certains manquent cruellement de moyens et j'estime que leur inquiétude quant à leur devenir est légitime.
Comme certains parquets sont à court de moyens - pensons au cadre des magistrats de parquet de Bruxelles, d'Anvers ou de Liège -, les substituts et les magistrats des parquets d'instance redoutent légitimement que les meilleures forces soient prises par le parquet fédéral et que la criminalité « ordinaire » soit donc moins bien prise en compte. On me dit que des magistrats de complément seront nommés mais on connaît la longueur des procédures et la difficulté de pourvoir ces postes-là. Mon souci de voir les parquets d'instance fonctionner est réel. Je crains que la création du parquet fédéral n'affaiblisse les parquets d'instance.
Le procureur fédéral doit à la fois être contrôlé et protégé. Les mécanismes de contrôle prévus par ce projet de loi ne sont pas énormes. On nous dit que le Collège des procureurs généraux aura son mot à dire par une évaluation ex post. Cependant, j'ai déposé à nouveau certains de mes amendements parce que je considère que certains mécanismes de contrôle, notamment au niveau des conflits de compétence, de la saisine et du droit de regard dans les affaires individuelles, auraient été utiles. Le Collègue des procureurs généraux aurait pu jouer un rôle à cet égard. Je ne suis pas parvenue à faire accepter certains amendements relatifs au rôle plus actif du Collège des procureurs généraux pour servir de tampon entre le parquet fédéral et les parquets d'instance. Cependant, je pense qu'à l'avenir, une évaluation de l'action de ce procureur fédéral sera indispensable en vue de mieux contrôler d'éventuels dérapages, d'éventuels excès de pouvoir de celui que certains journaux qualifient parfois de super flic.
Je laisse la responsabilité de cette dénomination à la presse, mais il est vrai que, dans un État de droit, il est bon d'avoir des mécanismes structurels et de droit qui font pendant aux pouvoirs trop puissants d'une fonction. Il n'est pas bon, par contre, de ne pas disposer de mécanismes qui contrôlent au jour le jour l'action d'un haut magistrat.
Le fait de donner des pouvoirs à quelqu'un et de le contrôler au moyen de mécanismes fait partie de nos traditions judiciaires et juridiques. Or, certains mécanismes de contrôle font défaut dans ce projet de loi.
J'ignore si la création de ce parquet fera évoluer notre conception du parquet en général. Un certain courant d'opinion souhaiterait que le parquet ait un rapport plus direct avec le pouvoir exécutif, mais je ne sais pas si cette conception est sous-jacente à ce projet de loi. On pourrait imaginer ce rapport direct entre le ministre et le procureur fédéral.
Les négociations Octopus ont montré qu'il y avait dans notre pays des divergences de conception au sujet du parquet. Certains plaident pour un parquet en tant qu'organe de l'exécutif, d'autres pour un parquet indépendant, au sens de l'article 151 de la Constitution. Je persiste à croire que, par le biais de ce nouvel instrument de politique criminelle, on pourrait glisser vers une conception différente du parquet.
Enfin, je suppose que M. le ministre a prévu les budgets nécessaires et j'espère qu'ils ne seront pas répartis aux dépens de la magistrature ordinaire et des parquets d'instance, ce qui serait regrettable.
J'ai déposé à nouveau certains amendements, notamment au sujet du Collège des procureurs généraux.
J'ai fait un exercice de droit comparé et je maintiens qu'il est utile, quand on élabore un projet de loi, d'examiner ce qui se fait en Europe. Je crois en effet que l'on se dirige vers un parquet européen et qu'il serait heureux d'avoir une unité d'action dans un but d'efficacité pour les années à venir. Je ne sais toutefois pas quels sont les délais pour l'Europe de la justice, dont M. le ministre aura la responsabilité dans quelques jours. Il doit notamment prendre des initiatives dans le cadre d'Eurojust. Il est important que la Belgique puisse ouvrir les yeux et se hisser à un niveau européen.
Mme Marie Nagy (ECOLO). - Bien que n'étant pas membre de la commission de la Justice, je tiens à intervenir car je ne puis rester indifférente aux éléments de risque qui ont été cités dans le cadre du projet de loi dont nous discutons aujourd'hui.
Nous souscrivons entièrement aux objectifs de ce projet, à savoir la création et la mise en oeuvre d'un instrument important dans la lutte contre la criminalité ainsi qu'une meilleure coordination de la capacité d'action de notre pouvoir judiciaire dans le cadre de cette lutte.
Mon groupe soutiendra ce projet. Mais je voudrais m'exprimer ici à titre personnel afin de vous faire part de mon impression. Est-ce que le Conseil supérieur de la Justice, l'association syndicale des magistrats, le Collège des procureurs généraux, le Conseil des procureurs du Roi et le Conseil d'État se trompent lorsqu'ils attirent l'attention du législateur sur un certain nombre de problèmes et de risques ? Je ne puis m'empêcher de penser qu'il faut quand même accepter de les écouter. M. Monfils était étonné parce que le Collège des procureurs généraux et le Conseil des procureurs du Roi avaient rédigé une lettre ouverte. J'ai fait beaucoup de manifestations et je serais effectivement étonnée d'assister à une manifestation de magistrats ! Je trouve très gênant que l'on n'ait pas voulu entendre le Conseil supérieur de la Justice au Sénat. Je pense que cela ne se fait pas. Nous décidons de ne pas tenir compte de l'avis d'une institution que nous avons mise en place. Et, lorsqu'elle demande à être entendue au Sénat, nous refusons. Il ne faut donc pas s'étonner que les gens s'expriment de cette manière alors que l'on n'a pas accepté d'établir un dialogue. Je trouve donc, M. Monfils, que votre remarque était un peu déplacée.
M. Philippe Monfils (PRL-FDF-MCC). - Nous avons créé un Conseil supérieur de la Justice et cru qu'il allait émettre un certain nombre d'avis. Je constate que, chaque fois que l'on crée un organisme, d'autres considèrent qu'ils doivent pouvoir s'exprimer comme l'organisme que l'on a créé, dans les mêmes conditions et de la même manière. Nous avons comparé l'avis du Conseil des procureurs généraux et celui du Conseil supérieur de la Justice. Le résultat est fort mince. J'aurais compris que les procureurs généraux nous envoient une lettre. Je trouve assez amusant qu'ils la communiquent lors d'une conférence de presse. Cela me fait penser à un comité de quartier qui attire l'attention de son bourgmestre sur la présence de crottes de chiens sur la rue. Il ne faut pas exagérer ! Il existe quand même une hiérarchie dans ce pays ! Cela étant, la médiatisation contamine tout le monde. Je n'en fais pas une affaire d'état ; il ne s'agissait que d'une petite incise dans mon intervention. Ce qui est plus important, c'est le fond des avis des procureurs généraux et du Conseil supérieur de la Justice dont j'acceptais certains éléments mais pas d'autres. Mais, bon, la Constitution garantit à chacun le droit de s'exprimer...
M. Marc Verwilghen, ministre de la Justice. - Les propos de Mme Nagy suscitent une autre réflexion. Nous disposons de deux institutions qui rendent des avis : le Conseil d'État et le Conseil supérieur de la Justice. Depuis dix ans que je suis parlementaire, un avis du Conseil d'État n'a jamais été défendu oralement devant une commission. Ce qui vaut pour une institution rendant un avis non contraignant pour le législateur vaut aussi pour l'autre. Ce qui ne veut pas dire que le Sénat ou la Chambre ne puissent décider d'entendre l'institution qui a rendu un avis. Vous faites donc une différence qui, en réalité, n'existe pas et qui n'est pas retenue dans la loi de 1998 qui a créé le Conseil supérieur de la Justice.
Mme Clotilde Nyssens (PSC), rapporteuse. - Tout le monde réfléchit à un protocole à conclure entre le ministre de la Justice et le Conseil supérieur de la Justice sur la manière d'entendre les observations. Le bureau du Sénat a à son ordre du jour plusieurs propositions de modification du règlement en vue de définir les relations avec le Conseil supérieur de la Justice. Je lance un appel : il faut avancer, que ce soit par la modification du règlement ou par la conclusion d'un protocole d'accord, pour savoir comment, dorénavant, nous lirons ces avis.
M. Philippe Monfils (PRL-FDF-MCC). - Nous savons lire, Mme Nyssens. L'avis du Conseil de la Justice nous est donné. Le Conseil d'État émet aussi un avis. Nous les lisons, nous les analysons, nous les prenons ou non en compte. Nous n'allons pas multiplier à chaque fois les auditions. Nous l'avons fait à propos de l'avis du Conseil supérieur de la Justice sur l'évaluation de l'état de la magistrature. Mais c'était nécessaire. De nombreuses questions devaient être posées au-delà de ce qui se trouvait dans le rapport qui présentait de sérieuses carences intellectuelles.
En l'occurrence, dans le cas qui nous occupe, il s'agit d'un avis précis et circonstancié que nous recevons de ce Conseil supérieur. Nous en prenons note. Nous en tenons compte pour des amendements ou non. Nous n'allons pas à chaque fois doubler les notes, lorsqu'elles sont très approfondies, par des auditions.
Mme Nathalie de T' Serclaes (PRL-FDF-MCC). - Le Conseil supérieur de la Justice que nous avons reçu la semaine dernière a fait état de son souhait de conclure avec la Chambre et le Sénat un protocole de collaboration. En dehors du projet dont nous discutons pour l'instant, ce protocole me paraît nécessaire et important. En effet, la situation du Conseil supérieur n'est pas celle du Conseil d'État. C'est un organe d'une nature différente que nous avons voulu tel, dans le cadre d'une amélioration des contacts entre le Parlement et la Justice. Nous ne pouvons donc traiter pareillement ces deux organes. Il faut impérativement que les règles soient claires et qu'il n'y ait plus lieu d'avoir de débat sur l'opportunité d'inviter les conseillers ou sur la nature de leur avis.
Je plaide pour que la présidence du Sénat mette rapidement en oeuvre la négociation du protocole.
Mevrouw Martine Taelman (VLD). - Ik begrijp niet waarom er zoveel heisa wordt gemaakt rond het al dan niet horen van de Hoge Raad voor de Justitie. De Senaat heeft tijdens de discussie in de commissie benadrukt dat ze goede contacten wil onderhouden met de Hoge Raad voor de Justitie. In dit concreet dossier zou het horen van de Hoge Raad een precedent scheppen. Hij moet immers optreden bij de benoeming van het federaal parket.
Om dergelijke incidenten te vermijden, moeten we op voorhand afspreken hoe de relatie met de Hoge Raad moet verlopen. Wij hebben hem vroeger gehoord. Ik ben er zeker van dat de Senaat, in het kader van een goede traditie, mensen zal blijven horen. Er is echter een verschil tussen het vrijblijvend horen in een specifiek dossier van bepaalde verenigingen en van een constitutioneel orgaan met een in de Grondwet vastgelegde taak.
De heer Hugo Vandenberghe (CVP). - Dat de Hoge Raad voor de Justitie een constitutioneel orgaan is, belet niet dat beleefdheidshalve op een verzoek van de Hoge Raad om gehoord te worden, kan worden ingegaan. Er bestaat een bijzondere band tussen de Hoge Raad voor de Justitie en de Senaat. De Senaat duidt de helft van de leden van de Hoge Raad met een twee derdenmeerderheid aan. In zekere zin is de Senaat constitutioneel de natuurlijke gesprekspartner voor de Hoge Raad wanneer deze problemen opwerpt. Van de Senaat wordt dan verwacht geen partijpolitieke benadering te volgen maar een algemeen justitiële benadering. Er was niets dat het horen van de Hoge Raad voor de Justitie in de weg stond.
Mme Marie Nagy (ECOLO). - Je n'abonderai pas dans les prises de position des uns et des autres. Je voulais simplement clarifier ma position vis-à-vis du ministre. Je n'ai évidemment pas suggéré de demander l'avis le Conseil d'État. Ce dernier est le conseiller juridique pour l'élaboration des textes. Nous avons l'habitude de recevoir ses avis et aucun problème ne se pose.
Les relations avec le Conseil supérieur de la Justice seront probablement discutées par le bureau du Sénat. Ici, c'est le choix politique, posé dans une commission, de refuser, à un moment donné, d'entendre les représentants de ce Conseil. Les avis peuvent être différents au sujet de cette position. C'est évidemment autre chose que d'avoir l'avis du Conseil d'État.
Pour ma part, je déplore que la commission de la Justice du Sénat n'ait pas voulu entamer une discussion avec le Conseil supérieur de la Justice, d'autant plus que cette institution a été récemment mise en place et donne un premier avis. On verra comment les choses évolueront et de quelle manière les problèmes seront réglés. Je ne pense pas non plus qu'un texte provenant de la Chambre et repartant du Sénat sans aucune modification ait été analysé correctement. (Interruptions de Mme de T' Serclaes).
Je suis en dehors des lignes politiques admises mais pour moi, intellectuellement et politiquement, même sans changer le fond politique, je trouve que ce n'est pas tout à fait correct. Je le dis comme je le pense et je pourrais aussi ne pas le dire comme le font les trois quarts de ce Sénat, madame de T' Serclaes.
Mme Nathalie de T' Serclaes (PRL-FDF-MCC). - Nous avons travaillé ce texte et j'ai déposé des amendements avec M. Monfils. Quand le président de la commission, qui est de votre formation politique, M. Dubié, dit amen à tout, vous ne pouvez faire ici des discours de cette nature. Il y a là quelque chose de schizophrénique.
Mme Marie Nagy (ECOLO). - Madame de T' Serclaes, je ne veux pas polémiquer avec vous à ce sujet. Je m'exprime ici sur un projet qui me semble important. Je dis un certain nombre de choses qui me semblent devoir être dites dans notre assemblée. Je veux bien en discuter avec vous par ailleurs mais je ne veux pas en faire une histoire « politico-politicienne » car je pense que la question ainsi que l'intérêt qui nous occupent sont d'un autre niveau.
Je souhaitais simplement soulever la question du rôle du parquet et de l'ambiguïté de sa fonction. Il conviendrait peut-être que le Sénat et la commission de la Justice s'attellent à définir exactement le lien avec l'autorité du ministre et le statut qui a été défini à la fois dans la Constitution et dans le cadre de la doctrine. C'est ambigu puisqu'on lui prête une autonomie qu'il n'a pas dans la réalité constitutionnelle.
En ce qui concerne le problème de la mise en oeuvre du parquet fédéral, je dirai, sans entrer dans les détails, qu'il y a lieu de réfléchir à la manière dont est désigné le procureur fédéral ; des conditions supplémentaires sont en effet imposées - comme l'a dit M. Monfils - puisqu'il ne peut être choisi que parmi les procureurs. Cela conforte l'idée que ce parquet est au-dessus des autres. J'y vois une difficulté, soulignée par ailleurs par le fait d'une relation directe avec le ministre de la Justice. Cette relation peut être de qualité lorsque le ministre est de qualité - et a priori je peux penser que les ministres sont de qualité - mais il est humain de se tromper.
Il vaudrait donc mieux travailler dans le cadre de garde-fous. La collégialité peut être un élément qui diminue les risques, notamment en ce qui concerne l'impossibilité d'injonction négative de la part d'un ministre ; cela se conçoit difficilement dans le cadre d'un collège mais c'est beaucoup plus risqué dans le cadre du colloque singulier entre le procureur fédéral et le ministre.
La réflexion à laquelle invite M. Monfils pour la suite me paraît prudente et je la soutiens totalement.
Tant en ce qui concerne le statut du procureur que l'étendue des pouvoirs de ce dernier, il faudra tôt ou tard qu'une évaluation soit faite afin de déterminer si les structures mises en place correspondent aux objectifs qui sont largement partagés, me semble-t-il, par l'ensemble des forces démocratiques du Sénat et si les craintes exprimées par les différentes associations sont justifiées.
Je prierai le ministre de nous donner un calendrier précis en ce qui concerne la mise en oeuvre et l'évaluation.
Il a reconnu un jour qu'il était plus difficile d'être ministre qu'il ne l'avait pensé. Toute la difficulté consiste à traduire dans des décisions politiques tout ce qui se dit autour de soi et à reconnaître que le texte soumis à évaluation nécessite des adaptations. Pour une question aussi importante ayant trait à la séparation des pouvoirs et aux relations entre le politique et le monde judiciaire, il serait tout à votre honneur de ne pas rester sourd aux arguments et aux mises en garde formulés aujourd'hui.
De heer Frans Lozie (AGALEV). - Ik was aanvankelijk niet zinnens het woord te nemen. Ik was er immers van overtuigd dat over het federaal parket een "senaatsbrede" consensus bestond. Maar, na de heer Vandenberghe en de dames Nyssens en Nagy, wil ook ik mijn mening over enkele punten verduidelijken.
Ten eerste, wil ik enkele woorden zeggen over de zogenaamde almachtige procureur van het federaal parket. Iedereen erkent toch de omvang van de maffiose criminaliteit in ons land. Als voorzitter van de Opvolgingscommissie inzake de georganiseerde criminaliteit zal de heer Vandenberghe mij niet tegenspreken. Deze misdadigers zijn zeer goed georganiseerd en bedreigen onze samenleving. Daarvan zijn we allen overtuigd. Dit fenomeen vergt een krachtig antwoord. Tegenover deze goed georganiseerde maffiose criminaliteit moet een krachtig, operationeel en gezagvol, federaal parket staan dat over de vereiste middelen beschikt. Dat is het opzet van de oprichting van het federaal parket.
Ten tweede, in verband met het gezag van de minister of de politieke beïnvloeding wil ik het volgende zeggen. Ik heb er geen probleem mee dat een minister gezagvol is. Ik hoop dat alle ministers dat zijn. De minister is daarom nog niet de almachtige schipper naast God. Hij staat voortdurend onder de controle van het Parlement.
De heer Hugo Vandenberghe (CVP). - Theoretisch althans.
De heer Frans Lozie (AGALEV). - Ook in de praktijk. U doet de parlementaire controle af als zijnde theoretisch. U denkt dat uw uiteenzettingen in de Senaat geen invloed hebben op het regeringswerk of op de dialoog die wij met de regering over het wetgevend werk voeren. U onderschat uw invloed, mijnheer Vandenberghe.
De heer Hugo Vandenberghe (CVP). - Ik dank u, mijnheer Lozie. Ik trek mijn woorden terug.
De heer Frans Lozie (AGALEV). - Uw uiteenzettingen hebben invloed, ook al kunnen wij u niet altijd in het publiek gelijk geven. U hebt echter meer gezag dan u zichzelf toemeet.
De heer Hugo Vandenberghe (CVP). - Nu zwijg ik helemaal...
De heer Frans Lozie (AGALEV). - Enerzijds oefent het Parlement controle uit, maar anderzijds is de minister ook lid van een regering, die nog gedurende vele jaren een veelkleurige samenstelling zal hebben. Die veelkleurige samenstelling staat borg voor het democratisch gehalte van de regering. Met een eenkleurige regering zouden wij ons terecht zorgen moeten maken over het gezag van de minister van Justitie over het federaal parket. Maar, daarvan staan we nog heel ver af. Ik heb dus zo mijn bedenkingen bij de zogenaamde almacht van de minister.
De heer Vandenberghe heeft beklemtoond dat het veld gekant is tegen het federaal parket. Hoe kan de wettelijke regeling dan worden geïmplementeerd?
Erkent de justitiële wereld dan niet het gevaar van de maffiose criminaliteit voor de democratie? Is zij zich daarvan dan niet bewust?
Als Justitie niet optreedt tegen de maffiosi criminaliteit, dan pas zal de bedreiging voor de democratie sterker worden.
De vrijspraken voor zware drugscriminelen, waarvan de pers melding maakt, demotiveren de politiediensten, de parketmagistraten en de onderzoeksrechters. Deze laatsten hebben een hele procesgang doorgemaakt in een bijzonder delicate materie en uiteindelijk besluit de rechter ten gronde dat er een procedurefout werd gemaakt.
Dat betekent een vrijgeleide voor de reeds al te sterk aanwezige maffia. Ik roep de justitiële wereld dan ook op om de achterhoedegevechten voor het behoud van het eigen keizerrijk te staken. Als we eerlijk zijn, moeten we immers toegeven dat dit ook een deel van de inzet is.
Mijn laatste opmerking heeft betrekking op de partijgebondenheid. Komt die tot uiting in de controle van een minister, lid van een regering waarin verschillende stromingen zijn vertegenwoordigd, of is ze het gevolg van vroegere politieke benoemingen in de magistratuur? Sommige magistraten worden daardoor nog beïnvloed.
Het is belangrijk dat wij alert blijven voor de gevaren die uit een te directe controle kunnen voortvloeien. Voor sommige concrete dossiers heeft de minister van Justitie op het federaal parket niet meer invloed dan vroeger. Hij heeft enkel een positief injunctierecht. Hij kan geen zaken tegenhouden of het vervolgingsbeleid beïnvloeden omdat dit nog altijd samen met het college van procureurs-generaal wordt bepaald. In het ontwerp zijn daaromtrent waarborgen ingeschreven, maar het debat heeft aangetoond dat we assertief moeten blijven. De zware criminaliteit blijft een grote bedreiging voor onze democratie en dat vereist een krachtig gezagvol federaal parket. Ik steun het wetsontwerp dan ook ten volle.
Mevrouw Martine Taelman (VLD). - De idee van een federaal parket is zeker niet nieuw, maar waait al ettelijke jaren door deze gebouwen. Wij luisteren dus niet alleen naar de heer Vandenberghe, wij geven hem soms ook nog gelijk. Dankzij deze regering ligt er momenteel echter meer op tafel dan een idee. Voor het eerst wordt er echt werk gemaakt van een concreet orgaan dat de, vooral grensoverschrijdende, criminaliteit efficiënt kan aanpakken.
Om te illustreren hoelang de idee van een federaal parket de gemoederen al beroert, is het goed om even terug te gaan in de tijd. Zo was er in het verslag van de eerste Bendecommissie in 1990 reeds zijdelings sprake van bepaalde problemen bij het openbaar ministerie. Vier jaar later concludeerde de toenmalige commissie Mensenhandel dat het openbaar ministerie meer instrumenten moest krijgen om bepaalde vormen van criminaliteit beter te kunnen bestrijden. Opnieuw bleef het bij een vrome wens, die in een verslag werd geformuleerd, zonder echter geconcretiseerd te worden. Ook de academische wereld had belangstelling voor de aanpak van bepaalde zware vormen van criminaliteit en pleitte voor een aanpassing van het openbaar ministerie
Niettemin, en de heer Vandenberghe heeft daarin gelijk, deden de toenmalige regeringen de laatste 10 jaren weinig voorstellen om aan deze problematiek te verhelpen. Het bleef bij opmerkingen, vermeldingen, gedachtewisselingen, in allerlei documenten. Ik geef er enkele.
Het fameuze Pinksterplan van 1990 liet de geformuleerde ideeën grotendeels ongemoeid.
In een recenter verleden stellen we vast dat het hier behandelde onderwerp in de beleidsverklaring van 1997 van de toenmalige minister van Justitie niet of nauwelijks ter sprake kwam. Ofwel was de wil er niet om de situatie effectief te veranderen, ofwel was er niet genoeg lef om te beginnen aan een dergelijk gevoelig project. De briefwisseling die we daaromtrent hebben gekregen en het debat van vandaag bewijzen immers dat het om een gevoelig onderwerp gaat.
Op het einde van de jaren 90 is de wens tot hervorming van het gerecht in een stroomversnelling gekomen. De Commissie van Onderzoek naar de vermoorde en vermiste kinderen, met de VLD en, ere wie ere toekomt, Marc Verwilghen als stuwende krachten, sprak zich uit voor vergaande hervormingen in justitie en schaarde zich achter de idee van de oprichting van een federaal parket in België.
In theorie was iedereen het erover eens dat er een wettelijke wijziging nodig was om te komen tot een betere en meer efficiënte bestrijding van bepaalde vormen van criminaliteit. In de praktijk gebeurde er weinig. Buiten het feit dat er in de Octopusakkoorden reeds verwezen werd naar een federaal parket, kwam er de facto niets uit de bus. De huidige regering heeft wél de moed gehad om de zaken in concreto aan te pakken en een wetsontwerp in te dienen dat de oprichting van een federaal parket nu eindelijk zal regelen.
Een wijziging van de structuur van het openbaar ministerie is broodnodig aangezien de grensoverschrijdende criminaliteit niet efficiënt werd aangepakt. Dit was te wijten aan de totaal verouderde structuur van het parket, waarbij kunstmatige, niet op de realiteit gebaseerde grenzen moesten worden in acht genomen. De strijd is onder meer om die reden totaal uit evenwicht geraakt. De partij die de misdaad bestrijdt, moet allerhande achterhaalde grenzen respecteren terwijl de andere partij, met name de criminele wereld, een soort van "spel zonder grenzen" speelt. Het behoeft geen betoog dat deze ongelijkheid een onoverbrugbaar voordeel oplevert voor de georganiseerde misdaad.
Zelfs op het vlak van de Europese Unie zien we reeds enkele schuchtere pogingen die erop wijzen dat er eveneens op Europees vlak nood is aan een grensoverschrijdende instantie die vervolgingen kan instellen. We hebben het over Eurojust. Het gaat om een enorm groeipotentieel en vormt een van de steeds talrijker wordende wettelijke initiatieven die zich ontwikkelen in het raam van de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit in de Europese Unie.
De oprichting van een federaal parket is dringend noodzakelijk, niemand kan daarom heen. De huidige structuren, die ondertussen reeds dateren van twee eeuwen geleden, zijn al lang ontoereikend om bepaalde vormen van criminaliteit efficiënt te bestrijden. De misdaad is onmiskenbaar geëvolueerd. Sedert ongeveer vijftig jaar vertoont de misdaad steeds meer vertakkingen, over de grenzen van de arrondissementen en zelfs over de staatsgrenzen heen. Dit alles is het gevolg van de mondialisering of de globalisering van de hedendaagse maatschappij en van de steeds toenemende mobiliteit van mensen, informatie en diensten. Aangezien de criminele wereld steeds minder grenzen kent, moet het openbaar ministerie deze tendens volgen en zijn begrenzingen afbouwen.
Momenteel is het gerechtelijk apparaat totaal niet geschikt om een fenomeen als de georganiseerde zware criminaliteit aan te pakken, onder meer door de versnippering van het gerecht. Op die manier trekt België, met zijn centrale ligging in de Europese Unie, de zware misdadigheid aan. De creatie van nationale magistraten is een nuttige stap gebleken, maar was uiteindelijk niet meer dan een lapmiddel. Als deze instelling niet vlug wordt vervangen door een federaal parket, dan zal dit schadelijke gevolgen hebben en nefast blijken te zijn voor de motivatie van de mensen op het terrein.
De discussie die in dit halfrond wordt gevoerd, handelt niet over de idee van een federaal parket op zich, maar veeleer over de inhoud en organisatie ervan.
De heer Lozie heeft terecht opgemerkt dat er een krachtig instrument nodig is om het fenomeen van de georganiseerde en de grensoverschrijdende criminaliteit aan te pakken. Sommigen vrezen blijkbaar dat het federaal parket wel eens té machtig zou kunnen worden. Er moet dus een evenwicht worden gezocht. Het huidige wetsontwerp bevat voldoende waarborgen om dit vooralsnog hypothetische probleem op te lossen.
De heer Lozie heeft daarover al uitvoerig gesproken en de argumenten over problemen inzake de controle weerlegd. Het is belangrijk dat de nationale magistraat in individuele dossiers onder de controle blijft staan van een onderzoeksgerecht en de rechter ten gronde. Terzake is er geen verschil naargelang wie de vervolging instelt, hetzij de federale procureur, hetzij een procureur op arrondissementeel vlak.
In de commissies van Kamer en Senaat is uitvoerig gediscussieerd over de machtsverhoudingen en de potentiële gevaren. Ik ga hier niet meer op in, wel op de verwezenlijking van enkele randvoorwaarden die vervuld moeten worden opdat het federale parket daadwerkelijk een efficiënt en krachtig antwoord kan bieden op de huidige justitiële problemen met betrekking tot de grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit.
Een eerste absolute voorwaarde voor het welslagen van het federale parket is de terbeschikkingstelling van voldoende middelen. Dat betreft onder meer de nodige technische ondersteuning zoals gsm's, een moderne computer en het internet. Alhoewel deze opsomming van middelen een evidentie lijkt te zijn, is dit toch niet zo vanzelfsprekend. Het is nog maar enkele jaren geleden dat onderzoeksrechters in Brussel wel cd-rom's hadden, maar hun computer geen cd-rom-drive had.
Het federaal parket zal vooral te maken hebben met georganiseerde criminaliteit. Gelet op de astronomische bedragen die daarmee gepaard gaan, kunnen we veronderstellen dat de betrokken criminelen goed uitgerust zijn. Daar tegenover moeten evenwaardige tegenstanders staan. Daarom mag justitie de vraag naar middelen niet onderschatten en moet het ervoor zorgen dat het federaal parket over voldoende menselijke, materiële en technische middelen kan beschikken.
Er zijn ook nog verdere hervormingen nodig. Zo zou een aanpassing van het systeem van de gerechtelijke arrondissementen een verdere logische stap zijn. Er kan ook gedacht worden aan het creëren van een rechter van het onderzoek ter vervanging van de huidige onderzoeksrechter. Dat biedt mogelijkheden zoals blijkt in de ons omringende landen, met name in Nederland, waar een zogenaamde rechter-commissaris bestaat, en in Duitsland, waar er een rechter van het onderzoek bestaat die de zaak niet naar zich toe trekt maar enkel de toelating geeft om bepaalde vrijheden te beperken. Op die manier zouden eventuele toekomstige problemen ondervangen kunnen worden, met name problemen die de federale procureur te wachten kunnen staan in zijn onderlinge relatie met de onderzoeksrechter. Beide ideeën, de verdere hervorming van het openbaar ministerie en de herziening van de rol van onderzoeksrechter, betreffen moeilijke materies, maar een serene discussie daarover moet toch mogelijk zijn.
Wanneer het federale parket werkelijkheid is geworden, mag het beleid zeker niet op zijn lauweren gaan rusten. De VLD zal dit niet dulden. Deze hervorming is een stap in de algemene problematiek van de hervorming van het openbaar ministerie maar zeker geen eindfase. Er dienen nog andere wijzigingen te gebeuren zodat het gerecht volledig in de eenentwintigste eeuw kan binnentreden. Dit ontwerp is eveneens een maatregel om de strijd aan te binden tegen de georganiseerde criminaliteit, maar ook hier is het slechts een tussenstation. Daarom moeten nog andere maatregelen worden genomen. Ik verwijs naar het wetsontwerp inzake de anonieme getuigen en de voorstellen met betrekking tot de bijzondere opsporingstechnieken en de proactieve recherche.
Om al deze redenen zal de VLD-Senaatsfractie met volle overtuiging dit wetsontwerp steunen en ziet zij de toekomst van het federale parket onder de vermelde voorwaarden rooskleurig in.
Mme Nathalie de T' Serclaes (PRL-FDF-MCC). - Comme d'autres l'ont dit - et fort bien ! -, ce projet de loi relatif au parquet fédéral est une pièce importante de la réforme de la justice que nous avons entreprise voici un certain nombre d'années, à la suite d'enquêtes parlementaires et des accords Octopus.
Le texte qui est aujourd'hui soumis au Sénat porte sur la mise en place concrète de ce parquet, les objectifs fondamentaux et le contour général de cette instance qui a déjà fait l'objet d'une loi sous la précédente législature.
Je rappelle que l'idée de la mise en place de ce parquet fédéral est née d'un souci partagé par l'ensemble des groupes démocratiques de ce parlement d'améliorer la lutte contre la criminalité organisée et de rendre plus efficace notre système de poursuites.
Le texte du projet est d'ailleurs très clair à ce sujet. L'objectif de la mise en place de ce parquet fédéral est d'apporter une plus-value dans la bonne administration de la justice, de permettre de mieux poursuivre la criminalité organisée. L'institution en question jouera alors pleinement son rôle. Cela signifie que le procureur fédéral sera, lui aussi, investi d'une responsabilité très lourde, dans la mesure où le champ des infractions qu'il pourra traiter est particulièrement large et qu'il aura le dernier mot en cas de divergence avec les parquets d'instance. D'où le problème du contrôle du travail. Je rappelle, et Mme Taelman y a fait allusion, que, bien entendu, ce procureur fédéral, comme les autres procureurs - procureurs d'instance ou procureurs généraux - est soumis notamment au contrôle des juges d'instruction mais aussi d'autres organes tels que la chambre du conseil et la chambre des mises en accusation. Il est soumis aux mêmes conditions de contrôle de l'appareil judiciaire. Il ne peut travailler en dehors du cadre fixé. Voilà pour les dossiers individuels. De manière plus générale, le procureur fédéral doit faire rapport au Collège des procureurs généraux. Cela implique un contrôle de notre parlement. La mise en place d'une telle fonction nous impose un contrôle parlementaire pointu, via les questions que nous pourrions poser au ministre à cet égard.
En tant qu'instance démocratique, nous avons compris que cela nous obligeait à renforcer notre contrôle et à prendre notre part dans ce travail. Ceux qui suivent ces dossiers depuis un certain nombre d'années ont dû percevoir cette évolution.
Rappelons-nous toutes les discussions qui ont eu lieu sous les deux dernières législatures : l'ensemble des partis démocratiques de notre Parlement a manifesté la volonté de mieux pouvoir évaluer la politique criminelle menée par les parquets. Divers instruments ont progressivement été mis sur pied à cet effet ; je pense notamment au service de la politique criminelle. Cette évolution me semble logique.
Nous nous devons de donner notre avis quant à la façon dont la politique criminelle est menée dans ce pays. Cela correspond d'ailleurs à l'attente de nos concitoyens.
Parmi les problèmes dont nous avons débattu figure celui des relations que ce parquet fédéral entretiendra avec les parquets d'instance. Ceux-ci ont exprimé certaines craintes quant au système des délégations et des détachements. Les conditions dans lesquelles ceux-ci sont envisageables doivent évidemment être précisées. J'avais d'ailleurs introduit des amendements en ce sens, que j'ai retirés suite aux explications fournies par le ministre. Je voulais que la responsabilité du procureur général soit clairement établie en la matière. Le ministre a confirmé ce point. Le procureur général a, en outre, une autre responsabilité : la délégation ou le détachement demandé par lui ne doit pas se faire au détriment du travail du parquet d'instance, au cas où celui-ci ne marquerait pas son accord. Je voudrais que cette précision, clairement indiquée dans le rapport, le soit aussi par le ministre.
S'il est essentiel, dans notre société, de combattre la criminalité organisée, il est tout aussi important de s'attaquer à la petite délinquance et aux problèmes qu'elle pose, au quotidien, à l'ensemble de nos concitoyens. Les parquets de Bruxelles, Anvers, Gand, Liège, Mons, Charleroi, etc., sont en effet confrontés à une petite criminalité lourde, difficile, qui nécessite des moyens. Nous devons à tout prix tendre vers ce double équilibre.
Le citoyen veut que le délit dont il est l'objet soit pris en compte. Nous ne devons pas le négliger, tant dans le présent dispositif que dans les moyens accordés aux différents parquets.
Par ailleurs, je rappellerai que les infractions qui peuvent relever de la compétence du parquet fédéral sont larges. En réponse aux différents amendements déposés en ce sens, vous nous avez expliqué, monsieur le ministre, qu'il ne fallait pas trop restreindre ce champ d'application, car certains dossiers pourraient alors échapper au plus que pourrait apporter le parquet fédéral. Nous vous avons suivi. Je souligne que les premières lignes du paragraphe premier de l'article 7 précisent : « Si une bonne administration de la justice l'exige, ... » C'est le principe fondamental, la référence à laquelle le parquet fédéral devra s'accrocher : apporter une plus-value à un dossier et non pas, comme certains l'ont cru, choisir les dossiers les plus médiatiques. Le procureur fédéral sera investi d'une très lourde responsabilité, puisqu'il devra veiller, dans la gestion globale de son parquet, à ne pas handicaper les parquets par les délégations ou les détachements et à traiter des dossiers dans le but exclusif de leur apporter une plus-value. J'espère que les personnes qui y travailleront en seront conscientes et que le futur procureur général, dont le rôle sera très important, aura une large expérience.
J'avais déposé avec M. Monfils un amendement visant à ce qu'un candidat du siège puisse également être désigné comme procureur fédéral ; je regrette qu'il n'ait pas été accepté en commission. Je prends acte du soutien un peu tardif que je reçois aujourd'hui par la voix de Mme Nagy ; j'aurais aimé l'entendre en commission. Je me suis permis d'intervenir, madame Nagy, lorsque vous avez dit que vous regrettiez que ce projet ait été voté ne varietur et que vous auriez aimé que quelqu'un du siège puisse faire partie des candidats possibles à cette fonction. Je suis d'accord avec vous, mais j'aurais aimé entendre cela de la part du président de la commission de la Justice qui, malheureusement, ne s'est pas exprimé à ce sujet. Comme vous le savez, le travail se fait d'abord en commission. J'aurais aimé recevoir davantage de soutien de la part du membre de votre groupe qui, de plus, est président de la commission.
Mme Marie Nagy (ECOLO). - Sans doute n'avez-vous pas trouvé les mots pour le convaincre.
Mme Nathalie de T' Serclaes (PRL-FDF-MCC). - Puisque vous semblez convaincue, madame Nagy, vous auriez pu intervenir au sein de la commission. Vous n'ignorez pas l'importance du rôle du président de la commission de la Justice. Sous la législature précédente, un grand nombre de projets ont été amendés par le Sénat sous l'influence de certains membres de poids de la commission de la Justice. Quoi qu'il en soit, je me réjouis de votre attitude et j'espère qu'à l'avenir, le membre de votre groupe qui préside notre commission, sera plus combatif.
Après cette parenthèse, un mot encore à propos de l'intervention, par voie de lettre ouverte, du Collège des procureurs généraux ainsi que des procureurs du Roi. La méthode utilisée est particulière, mais ils ont sans doute eu le sentiment de n'avoir pas été entendus. Cette intervention montre en tout cas que la mise en place de cette nouvelle institution qu'est le parquet fédéral ne se déroule pas dans l'harmonie. Le problème se situe-t-il au niveau de notre commission, du Parlement ou des rapports avec le ministre ? J'espère, monsieur le ministre, que votre réponse nous donnera l'assurance que tant le Collège des procureurs généraux que les procureurs de Roi sont partie prenante dans cette réforme et que leurs relations avec la nouvelle institution seront positives. Je souhaite que les discussions menées à divers niveaux se déroulent dans un climat de franche collaboration. Comme l'a souligné M. Monfils, il ne faudrait pas que nous votions un projet de loi inapplicable sur le terrain. La mise en place du parquet fédéral s'inscrit dans la ligne des travaux menés par le Parlement depuis plusieurs législatures et il serait regrettable que les procureurs généraux et les procureurs du Roi y soient hostiles. J'espère qu'il ne s'agit pas de leur part d'une position conservatrice. Je me souviens parfaitement de discussions intervenues il y a quelque temps déjà, dans un cadre universitaire, et au cours desquelles les membres de la Cour de cassation s'étaient violemment opposés au projet Franchimont.
Je me souviens avoir craint pour la santé de M. Franchimont car on connaît sa personnalité et la vigueur avec laquelle il défend ses projets. Ceux-ci ont fini par aboutir et recevoir le consensus des autorités judiciaires. J'espère qu'il ne s'agit pas en l'occurrence d'un réflexe conservateur. S'il devait y avoir d'autres problèmes, je ne serais pas rassurée. Il est donc impératif de mettre ce parquet fédéral en place le plus rapidement possible. Nous évaluerons ensuite ses faiblesses éventuelles et la meilleure manière d'y remédier.
Au stade actuel, notre groupe votera en faveur de ce projet, malgré les quelques questions qui subsistent. Comme pour beaucoup d'autres projets, c'est dans la pratique que nous nous rendrons compte de ce qui doit être amélioré et des corrections à apporter.
De heer Marc Verwilghen, minister van Justitie. - Tussen 1985 en 2001 hebben we welgeteld 7 parlementaire onderzoekscommissies gekend met de werking van de justitie en de politie als onderwerp. We zijn in 1985 begonnen met de zogenaamde commissie-Wijninckx over het banditisme. Er was de eerste parlementaire onderzoekscommissie naar de bende van Nijvel, die werd gevolgd door de parlementaire onderzoekscommissie inzake de mensenhandel. Volgden dan de parlementaire onderzoekscommissies over de sekten, de parlementaire onderzoekscommissie over de vermoorde en vermiste kinderen, de tweede onderzoekscommissie naar de bende van Nijvel en ten slotte de parlementaire onderzoekscommissie over de strijd tegen de georganiseerde misdaad.
We zijn 15 jaar later. We hebben 15 jaar lang dezelfde vaststellingen gedaan, maar we hebben bijzonder weinig vooruitgang geboekt in het debat. Het spijt me dat ik dit moet zeggen, maar hoewel iedereen - ook de oppositie - voorstander blijkt te zijn van een federaal parket, besluit ik uit sommige bedenkingen dat vooruitgang in het dossier niet gewenst is. Dat is een algemeen gevoelen dat ik nu al geruime tijd meesleep. Ik vraag me dan ook af of de senatoren daags na de Witte mars of na de unanieme stemming van het eerste rapport van de parlementaire onderzoekscommissie of als ze de slachtoffers van de bende van Nijvel zouden ontmoeten, dezelfde houding zouden aannemen. Ik vind dat inconsequent. Ik zal aantonen waarom.
In 1997 hebben we de term "federaal parket" voor de eerste keer gebruikt in de parlementaire onderzoekscommissie naar de bende van Nijvel. Het woord kwam ook voor in het tweede rapport van de parlementaire onderzoekscommissie naar de vermoorde en vermiste kinderen en het werd tegelijkertijd opgenomen in het rapport van de Senaat over de georganiseerde misdaad. Dat heeft allemaal niet geholpen.
Wat wel geholpen heeft, is de ontsnapping op 23 april 1998 van de publieke vijand nummer 1. Toen wilde iedereen, over de grenzen van meerderheid en oppositie heen, een oplossing vinden. De Octopus II-resolutie werd toen goedgekeurd, gevolgd door de wet van 1998.
Ik kan aannemen dat sommigen onder ons die niet deelnamen aan het Octopusoverleg, de inhoud van deze wet uit het oog hebben verloren en daarom voorbehoud maken. Voor degenen die aan het overleg hebben deelgenomen, gaat die redenering echter niet op. Ik zie me dan ook verplicht nogmaals te herinneren aan de verschillende wettelijke initiatieven.
Als we de strijd tegen de georganiseerde misdaad ernstig nemen, moeten we de bevolking een eenduidig en eendrachtig signaal geven. Dat doen we nu allesbehalve. Integendeel, binnen de rechterlijke macht voelen sommigen zich geroepen om achterhoedegevechten te voeren. Ik zal aantonen hoe inconsequent sommigen durven te handelen.
J'en reviens au parquet fédéral tel que nous l'avons voulu jadis. Nous avons opté, à la suite des différentes recommandations des commissions d'enquête, pour un parquet fédéral dont on savait qu'il devait être en premier lieu un parquet opérationnel. C'est surtout le résultat qui compte dans la lutte contre le crime organisé. Nous avons également essayé de choisir un système qui est en même temps souple et rapide. Ceux qui, comme M. Vandenberghe, Mme Nyssens, Mme de T' Serclaes et M. Lozie, ont participé aux travaux, ont refusé que ce procureur fédéral soit le sixième procureur général ou le vingt-huitième procureur du Roi. Nous devions donc choisir un système sui generis, tout à fait spécial, que certains qualifient aujourd'hui d'hybride, de mal dessiné.
Pourtant, à ce moment-là, nous avons établi la façon dont nous allions travailler. Plus encore, nous avons coulé dans une loi les conditions essentielles que doit respecter ce procureur fédéral ainsi que ses missions : l'action publique, la coordination, la coopération internationale et le contrôle des services de police. Cette loi a été adoptée en 1998 par la Chambre et le Sénat. J'ai l'impression que vous l'avez oublié. Je ne comprends même plus du tout le raisonnement du Conseil d'État et du Conseil supérieur de la Justice ! Ils doivent quand même savoir que c'est exactement ce que nous avons voulu et consacré dans la loi.
J'ajouterai que nous avons organisé des auditions à la Chambre. Au début, je m'y étais opposé, estimant qu'il n'était pas nécessaire d'entendre les magistrats nationaux car ils s'étaient déjà exprimés devant certaines commissions d'enquête parlementaire. C'est un exercice qui en valait la peine. Tant M. Brammertz que Mme Coninsx ont indiqué ce qu'ils attendaient du procureur fédéral et quel serait le résultat si l'action publique pouvait être menée par le procureur fédéral.
Ik kom terug op bepaalde aspecten.
Ten eerste, de institutionele inbedding. Sommigen vrezen dat de federale procureur, die onder het gezag van de minister van Justitie staat, zodanig machtig zal zijn dat hij uiteindelijk zal doen wat hem zint, zonder enige controle. Nochtans luidt artikel 143 van het Gerechtelijk Wetboek, gewijzigd door de wet van 22 december 1998: "De federale procureur voert in de gevallen en op de wijze door de wet bepaald onder het gezag van de minister van Justitie alle opdrachten van het openbaar ministerie in strafzaken bij de hoven van beroep, bij de hoven van assisen, bij de rechtbanken van eerste aanleg en bij de politierechtbank uit." Het Parlement heeft dat artikel goedgekeurd en dat principe toen vastgelegd.
Nu komen de Raad van State en de Hoge Raad voor de justitie hierop terug. Ze vestigen de aandacht erop dat de federale procureur onder het gezag zal staan van de minister van Justitie en zeggen dat hieraan gevaren verbonden zijn. In 1998 hebben we nochtans eveneens advies gevraagd. Toen vormde die bepaling geen beletsel; nu klaarblijkelijk wel.
Ten tweede, de rechtstreekse gezagsverhouding tussen de minister van Justitie en de federale procureur. Er wordt nu gezegd dat die zonder voorgaande is. Nochtans is deze verhouding identiek dezelfde als deze tussen de procureur-generaal en de minister van Justitie. Daar bestaat evenmin een tussenschot. De procureur-generaal staat ook onder het rechtstreekse gezag van de minister van Justitie. Bovenvermeld artikel 143, tweede lid, van het Gerechtelijk Wetboek stipuleert immers dat de procureur-generaal onder het gezag van de minister van Justitie alle opdrachten van het openbaar ministerie uitvoert. Meer zelfs! Artikel 11 van de wet van 22 december 1998, dat artikel 150 van het Gerechtelijk Wetboek wijzigt, plaatst ook de procureur des Konings onder het rechtstreekse gezag van de minister van Justitie.
Comprenez donc que la lecture de la lettre ouverte m'amène à me poser des questions. Les procureurs généraux et les procureurs du Roi font la même mise en garde : il ne faut pas que ce qui est neuf aille à l'encontre de ce qui existe.
Ik weet niet wie die brief heeft opgesteld. Ik zeg het niet graag, maar ik heb twijfels bij deze brief. Ik weet niet of alle procureurs-generaal en procureurs des Konings hetzelfde standpunt innemen.
Sommige procureurs-generaal zegden mij dat ze weten dat de federale procureur onder het gezag van de minister van Justitie zal staan en dat ze daarmee proberen te leven. In een schrijven van maart 2001 maakten de procureurs-generaal dan ook expliciet gewag van de federale procureur en geven ze richtlijnen met betrekking tot de manier waarop hij moet handelen. Ik heb dat trouwens vermeld bij de behandeling van het wetsontwerp in de commissie voor de Justitie.
In het eerste tussentijds en belangrijke verslag van de opvolgingscommissie georganiseerde criminaliteit lees ik bovendien op bladzijde 110 een bijzonder interessante passus.
Het gaat om het hoofdstuk "Door de vijf gehoorde procureurs des Konings voorgestelde hervormingen" en ik weet ook welke procureurs des Konings in de commissie werden gehoord. In dat hoofdstuk lees ik het volgende: "Een federaal parket oprichten dat met name tot taak heeft de onderzoeken in de verschillende arrondissementen te coördineren en dat enkel verantwoording aflegt tegenover de minister van Justitie". De procureurs des Konings hebben dat in de commissie dus zelf voorgesteld. Ofwel zijn ze consistent met zichzelf en dan is de brief die ze hebben geschreven een vergissing. Ofwel is hun standpunt niet meer coherent met de COL die ze hebben geschreven en de verklaringen die ze voor de commissie hebben afgelegd. Het is het ene of het andere.
Je voudrais aborder la question du statut du ministère public. Nous l'avons ancré dans la Constitution à l'article 151 : « Les juges sont indépendants dans l'exercice de leurs compétences juridictionnelles. Le ministère public est indépendant dans l'exercice des recherches et poursuites individuelles, sans préjudice du droit du ministre compétent d'ordonner des poursuites et d'arrêter des directives contraignantes de politique criminelle, y compris en matière de politique de recherche et de poursuite. » Puisque ce statut est coulé dans un article de la Constitution, il ne peut être modifié que par des Chambres constituantes et par une majorité des deux tiers.
Le fait que le ministre puisse intervenir en usant du seul droit dont il dispose, c'est-à-dire l'injonction positive de poursuivre, est donc en parfaite concordance avec la Constitution. Les réserves qui découlent du soupçon que l'on pourrait éventuellement recourir à une injonction de ne pas poursuivre adressée par le ministre au parquet fédéral sont complètement non fondées. L'injonction négative est inconstitutionnelle.
Op de opdrachten van het federaal parket moet ik niet terugkomen, ze werden al uitgebreid toegelicht. De heer Vandenberghe gebruikte een nogal frappant beeld: een vergelijking met de commandeur in de opera Don Giovanni van Mozart, die aan de basis ligt van het losbandige leven dat Don Giovanni tot zijn ondergang zal leiden. Voor alle duidelijkheid, behalve de commandeur speelt ook het orkest een rol in de opera. Dat kan de voorstelling stilleggen.
De federale procureur handelt ook niet alleen, treedt niet op in het luchtledige. Hij treedt maar op als er een gerechtelijk onderzoek is. In een eerste fase is er een onderzoeksrechter, in een tweede fase zijn er de onderzoeksgerechten, namelijk de raadkamer en de kamer van inbeschuldigingstelling, en in een derde fase is er de rechter ten gronde. En hoewel kritiek op de vonnissen van die rechters ten gronde uit den boze is, heb ik toch moeten vaststellen dat uitgerekend twee magistraten die vroeger deel uitmaakten van het Comité P, de politieke wereld erop gewezen hebben, hetzij door vrijspraak met motivering, hetzij door een straf met motivering, dat hij niet in staat is aanbevelingen uit te voeren. Ze zegden zelfs dat parlementaire onderzoekscommissies alleen dienen om zichzelf te profileren.
Ik heb die boodschap heel goed begrepen en wees gerust ik huiver voor un gouvernement des juges. De wetgever zal als eerste macht in ons land bepalen wat er gebeurt. De wetgevende macht zal de wetten goedkeuren, want ze heeft daarvoor een mandaat gekregen van de kiezer. De uitvoerende en rechterlijke macht hebben die basis niet.
Ik wil nog even stilstaan bij de opdrachten van de federale procureur. Het heeft mij intens verbaasd dat uitgerekend de Hoge Raad voor de Justitie, een veelgeprezen constitutioneel orgaan, zich in zijn advies gekant heeft tegen de uitoefening van de strafvordering door de federale procureur. Nochtans lees ik in artikel 6 van de wet van 22 december 1998 het volgende: "Onverminderd artikel 143, paragraaf 3 wordt de federale procureur met de volgende opdrachten belast in de gevallen en op de wijzen door de wet bepaald: 1° de strafvordering uitoefenen..." Ik kan me niet voorstellen dat de Hoge Raad voor de Justitie, voor de helft samengesteld uit magistraten en voor de helft uit experts die het wetsarsenaal kennen, die bepaling over het hoofd hebben gezien. Bovendien heb ik een goede reden waarom ik dit zeg.
(M. Armand De Decker, président, prend place au fauteuil présidentiel.)
Zij moeten de profielen opmaken voor de te benoemen magistraten. Die negentien vrouwen en mannen die het federaal parket zullen schragen moeten sterke persoonlijkheden zijn. Ik ben ervan overtuigd dat die aanwijzig correct zal gebeuren omdat ze niet alleen moeten voldoen aan de kwaliteitsvoorwaarden die in de wet staan ingeschreven maar ook aan de profielen die zijn opgemaakt door de Hoge Raad voor de Justitie.
En réponse à votre question, je reprends la description de la fonction, madame Nyssens :
« ... 1. exerce l'action publique si cela présente une plus-value par rapport à l'exercice de l'action publique par le parquet local, assure la liaison avec les juges d'instruction, exerce les poursuites devant les cours et les tribunaux dans les matières à déterminer par la loi entre autres trafic des armes, traite des êtres humains, terrorisme, loi relative aux organisations criminelles ; la décision de se charger ou de ne pas se charger d'une affaire concrète relève finalement du procureur fédéral. »
Le Conseil supérieur de la Justice connaît donc la volonté du législateur et c'est dans ce sens que nous avons voulu travailler.
Tot slot wens ik nog iets te zeggen over het budget. Het heeft geen zin een federaal parket op te richten als we niet in middelen voorzien én voor de negentien magistraten én voor hun administratieve ondersteuning. Daarbij denk ik aan 45 administratieve krachten en aan een serieuze logistieke ondersteuning. De georganiseerde criminaliteit bestrijdt je niet zonder performant informaticasysteem. Als dat nodig is voor alle parketten, is dat zeker nodig voor het federaal parket. Daarom alleen al hoop ik dat dit ontwerp snel wordt goedgekeurd.
Je sais, madame Nagy, que cette loi, comme toute autre, devra être évaluée. Même la loi sur le Conseil supérieur de la Justice est actuellement évaluée par la Cour de cassation, le Conseil lui-même ainsi que par mon cabinet et mon administration, afin de la rendre plus performante.
Certains membres de l'opposition parlent de « loi de réparation » lorsque j'apporte des modifications. Il s'agit ici d'évaluation, c'est la grande différence. Mais si ce projet est voté demain, un délai de six à neuf mois sera nécessaire avant que le parquet fédéral soit vraiment opérationnel. Les recommandations exprimées par plusieurs commissions d'enquête parlementaire pourront ainsi être exécutées. Nous donnerons alors le signal exact qui doit être donné à la population. Je vous invite donc à vous prononcer en faveur de ce projet de loi.
De heer Hugo Vandenberghe (CVP). - Ik dank de minister voor het overtuigend antwoord. Hij onderscheidt zich van vele andere ministers die niet eens de moeite doen om naar de Senaat te komen als er een ontwerp wordt besproken, laat staan om te antwoorden op vragen van senatoren.
Dat betekent natuurlijk niet dat ik met alle punten instem. De verschillende onderzoekscommissies kwamen, telkens met anders samengestelde meerderheden, tot het besluit dat er maatregelen moesten worden genomen. Er werd evenwel niet altijd even snel vooruitgang geboekt omdat de juridische wereld bij de politici en bij de publieke opinie over weinig krediet beschikt.
Het heeft deze Senaat niet ontbroken aan juristen die jaren vóór de zaak Dutroux al signaleerden wat er verkeerd liep. Jammer genoeg werd naar hen niet geluisterd door de mensen die dat moesten doen, van welke politieke strekking ze ook waren. Ze hadden daar niet de gevoeligheid voor of beschikten niet over de nodige deskundigheid. Pas toen zich dramatische gebeurtenissen voordeden, zijn de zaken in een stroomversnelling terechtgekomen en zijn we na de ontsnapping van Dutroux, die in feite niet meer dan een fait divers was, tot het Octopusakkoord gekomen.
Net als de minister was ik betrokken bij de onderhandelingen over de juridische aspecten daarvan. Het beginsel van de invoering van het federaal parket was de hele tijd boven alle twijfel verheven. Maar de minister zal met mij toegeven dat we, gelet op de omstandigheden waarin we de Octopusteksten hebben opgemaakt, niet in staat waren om alle juridisch-technische vraagstukken op te lossen. Dat was in 1998 al een bijzonder moeilijk punt, toen de procureurs-generaal zich verzetten tegen de benadering van de institutionele inbedding van het federale parket. De optie die we toen hebben genomen kan echter nog altijd het voorwerp uitmaken van een verder onderzoek.
De uiteenzetting van de minister was merkwaardig omdat hij zich niet alleen tot de senatoren richtte, maar ook tot schrijvers van de open brief aan de Kamers. Over de waarde van zijn argumenten en opmerkingen wil noch kan ik mij hier uitspreken.
De vraag is wel hoe we het probleem oplossen. De minister zal van mij aannemen dat ik niet akkoord kan gaan met zijn bewering dat al de geformuleerde opmerkingen niet meer dan vertragingsmanoeuvres zijn. Wij hebben amendementen ingediend en alternatieven voorgesteld, maar niet met de bedoeling deze zaak te vertragen.
Inzake de vraag hoe we het probleem oplossen, ga ik ervan uit dat de personen die dagelijks met de problematiek worden geconfronteerd ook diegenen zijn die de situatie het beste kennen. Bij elk probleem in de samenleving, zij het in de medische, de sociale of de juridische sector, moeten we in de eerste plaats rekening houden met de inbreng van de mensen die de hele dag in dat domein actief zijn, die daarover nadenken en die een bijzondere, zij het soms eenzijdige, gevoeligheid voor bepaalde problemen hebben ontwikkeld.
De kern van het bezwaar is dat de positie van de federale procureur zo belangrijk is dat er een specifieke controle moet zijn. Dat lijkt me de kern van de kritiek en precies daarop is er nooit een antwoord gekomen. Het is wel waar dat een onderzoeksrechter, die met een bepaald dossier bezig is, wel onder toezicht staat van de kamer van inbeschuldigingstelling, ten minste voor wat betreft dat specifieke dossier. Er is echter geen controle op het algemene justitiële beleid: noch op de informatievergaring, noch op de informatie die de federale procureur inwint, noch op de beleidsbeslissingen die hij op basis van die inlichtingen neemt en die aanleiding kunnen geven tot een onderzoek.
De minister heeft gereageerd op een aantal rechterlijke uitspraken die wijzen op de tekortkoming van de wetgever. In ons rechtssysteem wordt de wetgever aansprakelijk gesteld omdat hij niet tijdig bepaalde maatregelen neemt of omdat hij, hoewel hij bij herhaling aan zijn verantwoordelijkheid wordt herinnerd met betrekking tot bepaalde lacunes in het strafonderzoek, er niet in slaagt om dringend maatregelen te nemen. Deze opmerking is niet partijpolitiek bedoeld.
Ik denk niet dat het om een `gouvernement des juges' gaat. Rechters, en niet alleen zij, oordelen soms bijzonder streng over politici. Echter, in plaats van aandacht te besteden aan de vorm van de kritiek, bekijken we beter het probleem dat is gesteld, met name het ontbreken van een wettelijke basis voor de bijzondere opsporingstechnieken. Dat probleem is reeds jaren in alle onderzoekscommissies gesignaleerd, maar er werd geen gevolg aan gegeven.
Over de goedkeuring van een wetsontwerp over de anonieme getuigen blijkt nu een akkoord te bestaan in de Kamer. Daarover zijn we verheugd. In ons tussentijds rapport over de georganiseerde criminaliteit hebben we evenwel voorgesteld om één basiswet te maken die zowel de bijzondere opsporingstechnieken als de anonieme getuigen regelt. Een hele reeks tekortkomingen die de rechterlijke macht signaleert, kunnen in één wet worden geregeld. Waarom zouden we geen programmawet over deze dringende problemen aannemen?
M. Philippe Monfils (PRL-FDF-MCC). - Je remercie tout d'abord le ministre de nous avoir, comme l'a dit M. Vandenberghe, confié son avis de manière non diplomatique, ce qui est très bon dans un débat entre les parlementaires et le ministre.
À titre personnel, je le remercie de ce qu'il a dit à propos des inquiétudes dont nous avons fait état, à savoir, d'une part, le problème financier et, d'autre part, l'évaluation de cette loi. Nous comprenons très bien qu'il faille entre six et neuf mois pour commencer à retirer les fruits, positifs ou négatifs, d'une expérience de ce type.
En ce qui concerne les moyens financiers, je répète que nous avons été quelque peu déçus, lors du projet relatif à la procédure immédiate sur lequel nous, libéraux, fondions de grands espoirs, de constater que le système ne fonctionnait pas pour un certain nombre de raisons qu'il vous appartiendra peut-être d'expliquer.
Sur le plan de vos réponses, nous sommes extrêmement satisfaits.
Simplement, vous avez dit qu'il n'est pas question que nous ayons un gouvernement des juges. Vous avez tout à fait raison et cela me fait penser à une réflexion que je mène depuis déjà un certain temps. J'ai le sentiment qu'au Parlement, et surtout au Sénat, nous assistons actuellement à une sorte de dépossession de la fonction législative de la part des parlementaires.
Quelques exemples. Lorsque nous avons discuté de l'euthanasie, on a vraiment assisté à une tentative de gouvernement des médecins. Il est clair, lorsqu'on discute de problèmes de biotechnologie, qu'il y a des tentatives de gouvernement des scientifiques. En effet, en matière de justice, on a des gouvernements des juges.
Si demain nous discutons de la police, aurons-nous un gouvernement des policiers ? C'est extrêmement dangereux.
Les groupes d'intérêt sont là pour donner leur avis leur sentiment, leur perception sur le terrain, certes. Mais ce n'est pas eux qui vont faire la synthèse, c'est l'homme politique. D'ailleurs, la critique historique, quand j'étais à l'université, m'apprenait que le soldat qui se trouvait du côté de la Haie Sainte à la bataille de Waterloo était tout à fait incapable de savoir ce qui se passait et de tirer les conséquences politiques de la bataille. Il ne savait pas qui avait gagné et qui avait perdu, il se contentait de s'occuper du bout de terrain qu'on lui avait demandé de garder au péril de sa vie.
Certains groupes d'intérêt finissent donc par s'opposer de manière égale à la fonction législative.
J'en arrive à ce qui a été dit à plusieurs reprises à propos du Conseil supérieur de la Justice et du Conseil d'État.
Certes, le Conseil supérieur de la Justice est mentionné dans la Constitution, à l'article 151, comme le Conseil d'État, à l'article 160. L'un et l'autre ont une fonction de conseil auprès du gouvernement et du Parlement. Il n'y a pas plus de renseignements sur cette fonction dans l'article 151 qu'il n'y en a dans l'article 160.
Dès lors, lorsque nous examinons un projet de loi qui intéresse peu ou prou ce type d'organismes, il est tout à fait normal que ceux-ci nous donnent un avis qui est juridique s'il s'agit du Conseil d'État et juridico-technique ou professionnel si c'est le Conseil supérieur de la Justice. Aux parlementaires d'en faire la synthèse. Pour nous, il n'est pas question d'arriver à un système où nous aurions une espèce de champ clos en commission où s'affronteraient, d'un côté, le ministre de la Justice, de l'autre, le président ou la présidente du Conseil supérieur de la Justice. Il faut que chacun reste à sa place. Des conseils consultatifs sont là pour donner un certain nombre d'avis et ils le font. Que les parlementaires en tiennent compte ou pas, cela relève de leur responsabilité. Il n'est pas question de créer des systèmes qui aboutiraient à donner une sorte d'élément indispensable dans la procédure de cheminement législatif.
Par contre, les contacts demandés par le Conseil supérieur de la justice en ce qui concerne le reste de ses compétences - c'est-à-dire l'analyse du fonctionnement de l'appareil judiciaire, ce qu'il fait et toute une série d'éléments comportant éventuellement des propositions en matière de nominations - pourraient faire l'objet d'examens périodiques conjoints par la commission de la Justice et le Conseil supérieur de la Justice. Toutefois, dans le cadre des avis qu'il émet à l'égard d'un certain nombre de projets ou de propositions de loi, le Conseil de la Justice n'est ni plus ni moins qu'un conseil consultatif particulièrement éclairé, chargé d'informer l'administration, les parlementaires et le ministre. Il appartient à chacun de prendre ses responsabilités par rapport à ces avis. Il ne saurait être question de considérer que, d'un côté, il y a la vérité et, de l'autre, la faiblesse de pensée. D'ailleurs, le premier rapport présenté par le Conseil supérieur de la Justice - examiné récemment en commission de la Justice - quant au fonctionnement de la justice et des parquets nous a amenés à nous interroger sur les donneurs de leçon, qui ne sont pas toujours ceux qui les appliquent dans leurs parquets respectifs. Je crois qu'il ne faut pas mélanger responsabilités consultatives, parlementaires et gouvernementales. Notre démarche ne constitue pas un avatar des marches blanches. Nous sommes des parlementaires, qui interpellons un gouvernement responsable - susceptible d'être censuré par nos collègues de la Chambre - conformément à nos responsabilités politiques et constitutionnelles. Je tenais à le rappeler, avant de réitérer le soutien du groupe PRL-FDF-MCC au projet.
Mme Clotilde Nyssens (PSC). - Je suis convaincue que l'audition de certains magistrats par la commission aurait permis de dissiper le malaise qui s'est installé entre le pouvoir judiciaire et le pouvoir législatif. Certes, il appartient au monde politique de trancher, mais un franc dialogue aurait sans aucun doute réduit les tensions actuelles. Dans le journal La Libre Belgique daté du 26 avril, Mme Karin Gérard rappelait que le Conseil supérieur de la Justice demandait seulement la possibilité de pouvoir expliquer son point de vue, de façon à couper court aux malentendus, aux fausses interprétations et prévenir les dysfonctionnements. J'insiste donc sur ce point : nous aurions pu éviter ce malaise psychologique en entendant, notamment, le Conseil supérieur de la Justice.
Le ministre a mis l'accent sur le rôle du procureur fédéral en matière d'action publique. Le groupe PSC ne conteste nullement cet aspect de sa mission et n'a d'ailleurs déposé aucun amendement visant à supprimer l'exercice de l'action publique par le procureur fédéral. Nous avons bien entendu participé à Octopus. C'est la raison pour laquelle je me suis impliquée dans ce projet : nous étions huit et je veux que nous restions huit derrière ce projet. Un accord politique, conclu à un moment donné, est une chose. Sa traduction juridique, en collaboration avec les praticiens, en est une autre. Je suis donc convaincue que le Sénat aurait pu mieux s'acquitter de cet exercice mais je ne renie en rien les accords Octopus.
Enfin, je voudrais redire qu'il est tout à fait légitime pour les parlementaires de relayer les observations formulées par les acteurs de terrain avant d'effectuer les choix politiques relevant de leurs attributions. Nous n'avons que trop souffert des dysfonctionnements judiciaires. Nous aurions désormais intérêt à écouter les magistrats avant de prendre nos décisions.
Mme Marie Nagy (ECOLO). - Je remercie le ministre de ses réponses : elles montrent qu'il est attentif aux préoccupations dont j'ai fait état.
Écolo a la ferme volonté que soit améliorée la lutte contre la criminalité organisée. Comme M. le ministre le sait, mon groupe a toujours été attentif à la question des moyens affectés à la justice. Il peut dès lors être rassuré sur le fait qu'Ecolo soutiendra son projet.
En ce qui concerne les questions relatives à l'évaluation de l'application des mesures, le ministre a mentionné des délais. Rendez-vous est pris pour cette évaluation, sachant que des signaux d'alerte sont allumés.
-La discussion générale est close.