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2 MAI 2001
Le présent projet trouve son origine dans les discussions menées pendant pratiquement toute l'année 2000 au sein du comité de négociation des services de police à propos du futur statut du personnel du service de police intégré, structuré à deux niveaux.
Dès le début de ces négociations, le ministre de l'Intérieur s'était engagé, pour autant que les négociations sur l'ensemble du futur statut se déroulent correctement, à examiner de manière critique le statut disciplinaire porté par la loi du 13 mai 1999 compte tenu des nombreuses réactions assez négatives émises par le personnel à l'égard de ce statut. Ce statut disciplinaire comporte en effet plusieurs dispositions qui s'écartent assez radicalement des actuels statuts des trois services de police concernés et organisent un régime sui generis manifestement très sévère. La comparaison avec le régime disciplinaire nouveau des magistrats porté par la loi du 7 mai 1999 et donc tout à fait contemporain de la loi disciplinaire valable pour les policiers montre des divergences difficilement explicables entre ces deux régimes alors qu'on aurait pu s'attendre au contraire à une grande similitude.
Ce sont donc les engagements pris par le ministre d'une part et le constat de diverses imperfections du statut disciplinaire d'autre part qui ont amené le Gouvernement à négocier, avec les organisations syndicales représentatives, les adaptations nécessaires du droit disciplinaire. Par ailleurs, en cours de négociations, la Cour d'arbitrage a rendu, le 25 janvier 2001, son arrêt nº 4/2001, qui a annulé certaines dispositions de la loi précitée du 13 mai 1999. Cet arrêt a constitué une raison supplémentaire de revoir cette loi. Le ministre n'a pas attendu pour réagir : dès sa publication, il a proposé aux organisations syndicales de modifier la loi en conséquence.
Au nombre des adaptations essentielles auxquelles il est procédé par le présent projet, il convient de mette en exergue les éléments suivants qui constituent de réels progrès par rapport au texte initial de la loi du 13 mai 1999 :
l'échelle de sanctions disciplinaires est adaptée en qualifiant de sanctions lourdes des sanctions que la loi du 13 mai 1999 qualifie de légères. Ce faisant, on augmente les garanties de procédures octroyées au justiciable;
l'impact pécuniaire de certaines sanctions (la suspension disciplinaire) est limité;
la sanction de la rétrogradation de grade est supprimée eu égard au très petit nombre de grades qui va subsister dans la nouvelle police;
une procédure de reconsidération est créée à l'égard des sanctions lourdes qui permet à l'intéressé de soumettre à l'avis d'un organe collégial, le conseil de discipline, une proposition de sanction lourde dont il fait l'objet;
l'avis émis par cet organe collégial n'a plus le caractère contraignant que lui donne la loi du 13 mai 1999;
une procédure de révision des sanctions est également créée. Elle s'exerce auprès de l'autorité disciplinaire supérieure par la production d'un élément nouveau;
enfin, les droits de la défense des intéressés sont mieux garantis en les dispensant de devoir témoigner contre eux-mêmes.
Pour le surplus, le ministre renvoie à l'exposé des motifs du présent projet et au commentaire détaillé des articles.
Une membre constate que la commission a été réunie une première fois dans un délai extrêmement court alors que la commission compétente de la Chambre n'avait même pas encore adopté le texte. Il était donc impossible aux sénateurs de travailler normalement, puisqu'une séance plénière importante et une réunion de commission avaient lieu simultanément. Elle souhaite protester contre cet état de choses.
Un membre demande au ministre ce qu'il se passe si un membre du personnel présente des signes d'intoxication par l'alcool.
Peut-on le soumettre à un alcootest ? Et quid si l'on soupçonne qu'il a consommé des stupéfiants ?
Le ministre attire l'attention sur le fait que cette matière est très complexe et qu'elle a fait l'objet de longues négociations avec les syndicats.
Le problème qui vient d'être soulevé se présente souvent; il fallait donc s'attacher sérieusement à le résoudre.
Les négociations ont débouché sur l'élaboration de dispositions disciplinaires qui permettaient d'entrer dans les locaux de travail et même d'ouvrir les casiers personnels des agents pour y chercher l'alcool qu'ils y auraient caché.
Ce système devait permettre d'éviter de mener une espèce de perquisitions qui violeraient les règles protégeant la vie privée.
L'on a trouvé une solution équilibrée, à laquelle les syndicats ont apporté une contribution positive.
Le texte même du projet ne prévoit rien dans le domaine de la consommation de drogue, parce que les services de police ne disposent pas d'un matériel suffisamment adéquat pour pouvoir constater pareille consommation, et ce, contrairement à l'intoxication par l'alcool, pour la détection de laquelle chaque bureau de police dispose d'alcootests.
Le membre estime que, lorsqu'on voit les statistiques comparatives de la consommation d'alcool et de drogue au volant, force est de se demander si l'on ne peut pas constater également une augmentation de la consommation de drogue chez les policiers eux-mêmes. Il faudrait donc prévoir dans la loi la possibilité de faire passer des tests obligatoires portant sur la consommation de drogue, même si l'on ne dispose pas encore actuellement des moyens techniques pour ce faire.
Un autre membre attire également l'attention sur le fait que l'on peut avoir consommé à la fois de l'alcool et des médicaments, ce qui peut aussi jouer un rôle.
Le ministre répond que la fouille des casiers personnels peut apporter une réponse à ce sujet. Toutefois, l'on ne saurait oublier que le respect de la vie privée empêche que l'on pénètre systématiquement dans la sphère privée des policiers.
Il doit y avoir un indice clair. Pour ce qui est de l'alcool, un dispositif existe et peut être utilisé.
Quand il y aura des appareils sûrs permettant de détecter que de la drogue a été consommée, le ministre n'omettra pas de prévoir leur emploi en matière disciplinaire.
Dans le domaine de la circulation routière également, la drogue et l'alcool sont déjà assimilés pour ce qui est des sanctions. Il n'y a pas de raison de ne pas le faire pour les policiers.
Un membre donne l'exemple de la situation du citoyen qui, subissant un contrôle d'alcoolémie, constate un comportement anormal dans le chef du fonctionnaire de police contrôleur. Selon l'intervenant, l'autorité hiérarchique est très rarement disposée à donner suite à une demande de contrôle de l'agent suspecté.
Le même membre constate que le projet entend verser la sanction de suspension par mesure disciplinaire et la sanction de retenue de traitement au sein des sanctions lourdes. Sera-t-il encore possible d'appliquer, comme sanction lourde, la révocation de l'agent qui s'est rendu coupable de manquements graves tels que des actes racistes ou xénophobes ? Enfin, quelles sont les conséquences d'une rétrogradation en ce qui concerne les fonctions exercées par l'agent concerné : l'intéressé conservera-t-il les mêmes responsabilités ?
Le ministre répond que la loi s'applique aux fonctionnaires de police comme à tous les autres citoyens. Ainsi, le fonctionnaire qui conduirait en état d'ivresse s'expose à des sanctions pénales conformément au droit commun. Il peut également y avoir des comportements qui, bien que n'étant pas constitutifs d'infractions pénales, sont susceptibles de sanctions disciplinaires.
Le citoyen qui constaterait un comportement anormal dans le chef d'un policier a le devoir d'en informer l'autorité qui ouvrira une enquête disciplinaire. Il faut, bien entendu, que cette plainte soit liée à des constatations objectives.
En ce qui concerne les sanctions disciplinaires lourdes, le ministre confirme que la révocation reste possible pour les cas les plus graves tels que la corruption, des violences graves, des actes de racisme... Les policiers doivent savoir que leur comportement doit être irréprochable s'ils veulent inspirer confiance à la population.
Le ministre rappelle que, pour éviter tout risque d'arbitraire, la sanction doit s'accompagner de garanties sérieuses. Le projet à l'examen entend renforcer ce principe.
En réponse à la question relative aux conséquences d'une décision de rétrogradation sur l'exercice de la fonction, le ministre souligne que la hiérarchie peut écarter par une mesure d'ordre le policier dont la réintégration dans le service poserait un problème.
Un commissaire demande ce que recouvrent les notions d'autorité disciplinaire ordinaire et d'autorité disciplinaire supérieure. Qui en fait partie ?
Le ministre rappelle que l'autorité disciplinaire ordinaire inflige les sanctions disciplinaires légères tandis que l'autorité disciplinaire supérieure peut infliger des sanctions légères ou lourdes. Les autorités disciplinaires varient selon le niveau de police et la catégorie du personnel justiciable. L'intervenant renvoie sur ce point aux articles 19 et 20 de la loi du 13 mai 1999.
Un membre demande à partir de quel moment le ministre est informé de l'existence d'une procédure disciplinaire pouvant déboucher sur une sanction lourde.
Le ministre fait remarquer que l'autorité hiérarchique qui est confrontée à un manquement disciplinaire grave proposera généralement, à titre de mesure d'ordre, de suspendre le fonctionnaire dans l'intérêt du service. Or, une décision de suspension doit être prise par le ministre. Celui-ci est dès lors informé du problème, avant même le début de la procédure disciplinaire. L'autorité devra également informer le ministre des résultats de la procédure disciplinaire.
Par ailleurs, en application de la loi du 13 mai 1999 sur le statut disciplinaire, l'autorité disciplinaire ordinaire doit informer l'autorité supérieure des décisions qui sont prises à la suite de transgressions disciplinaires, y compris une décision motivée de ne pas poursuivre. Ce régime permet d'atteindre une plus grande transparence dans des matières où la carrière et l'honneur des policiers concernés sont en jeu.
Un commissaire pense que des efforts particuliers doivent être consentis au moment du recrutement et de la formation des candidats policiers. Ceux-ci doivent être sensibilisés au fait que leur comportement doit être irréprochable et que leur statut disciplinaire s'applique de manière stricte.
Le ministre se rallie à cette intervention. C'est dans ce sens qu'il propose la création d'une banque de données de jurisprudence disciplinaire pour assurer une meilleure connaissance du statut et de la manière dont il doit être appliqué par tous les fonctionnaires de police.
Un membre demande des informations concernant la procédure de révision prévue à l'article 36 du projet. Cette procédure a-t-elle un effet suspensif ? Par ailleurs, la procédure de recours est introduite devant l'autorité supérieure qui statue de manière définitive, sans appel possible. Enfin, devant quelle autorité supérieure l'intéressé devra-t-il pourvoir en révision lorsque la sanction a été infligée par le ministre ?
Le ministre constate que le membre fait allusion à la révision; c'est-à-dire qu'on invoque postérieurement des faits qui n'ont pas été ou qui n'ont pas pu être évoqués dans le cadre de la procédure disciplinaire.
Ce n'est qu'au moment que la demande de révision est accueillie que le dossier est soumis à l'autorité disciplinaire. Ceci ne fait qu'aligner la procédure disciplinaire sur ce qui existe dans d'autres procédures.
Le système d'« appel » prévu dans le projet permet, et ce contrairement à ce qui existe dans la loi du 13 mai 1999, de contester ou de faire des propositions à l'égard d'une proposition de sanction lourde, par exemple lorsque les autorités disciplinaires envisagent une révocation pour des fautes lourdes.
Avant que la sanction ne devienne définitive, l'intéressé a le droit de faire étudier le dossier par le conseil disciplinaire. S'il choisit de suivre cette voie, ce recours au conseil suspend la procédure quant au fond.
En revanche, la demande de révision d'une peine disciplinaire ne suspend pas son exécution.
Souvent, la procédure en révision interviendra longtemps après le prononcé de la sanction disciplinaire.
Une retenue sur salaire pendant par exemple quinze jours sera, dans ce cas, accomplie depuis longtemps. Si la cause est gagnée par le demandeur en révision, la somme retenue lui sera bien évidemment restituée.
Le recours de l'intéressé qui conteste une sanction disciplinaire devra être traité par le Conseil d'État via un recours en suspension et en annulation.
Un membre tient encore à revenir sur le problème de l'abus d'alcool et de drogue chez les policiers. Le réprime-t-on comme faute de discipline ou ne doit-on escompter que des sanctions pénales ?
Le ministre répond que la consommation de drogue en tant que telle est difficile à détecter et ne peut vraisemblablement pas en soi entraîner de sanction disciplinaire. Toutefois, l'on pourra invoquer les effets néfastes de cette consommation de drogue sur la façon de travailler, par exemple si la personne manque de vigilance, voire si elle a des absences.
Au cas où cela rendrait le travail impossible, le supérieur hiérarchique peut, à titre provisoire, ordonner la suspension immédiate.
Le membre souhaiterait encore obtenir des précisions sur la constatation de cette faute. Une personne présentant des signes d'intoxication par l'alcool peut être tenue de se soumettre à un test de l'haleine. Mais on n'a rien prévu pour contrôler un membre du personnel dont on soupçonne qu'il a consommé de la drogue.
Le ministre résume en guise de conclusion. Il rappelle que son intention était de revoir le texte de la loi du 13 mai 1999, car il lui semblait perfectible au regard du statut disciplinaire élaboré entre-temps pour la magistrature. Les syndicats étaient eux-mêmes demandeurs d'un assouplissement de certaines règles de ce droit disciplinaire.
Il y a un changement des échelles des sanctions disciplinaires. Il convient de remarquer que des sanctions autrefois légères sont devenues des sanctions lourdes. Il a été introduit dans la procédure disciplinaire une espèce de recours contre les sanctions lourdes. Les sanctions lourdes au regard du texte de la loi en projet feront l'objet d'une proposition de la part de l'autorité compétente pour sanctionner. L'intéressé aura l'occasion de ne pas marquer son accord avec cette proposition et demander qu'elle soit réexaminée par un organe collégial. Il s'agit d'un conseil de discipline présidé par un professionnel, à savoir un magistrat du siège d'un tribunal de première instance ou d'une cour d'appel.
Un amendement a été déposé par le gouvernement à l'occasion de la discussion du projet de loi à la Chambre, visant à donner une base légale suffisante à la structure de la formation qui sera dispensée au sein du service de police intégrée et au financement des écoles de formation. Dans l'avis qu'il a émis sur le projet d'arrêté royal du 30 mars 2001 portant le statut du personnel de la police intégrée, le Conseil d'État a fait remarquer que des dispositions dans cet arrêté royal manquaient peut-être de fondement légal, et en particulier en ce qui concerne la structure de la future formation de la police intégrée. Pour rencontrer cette observation, un amendement a été déposé par le gouvernement à propos duquel la Chambre a demandé l'avis au Conseil d'État. Cet avis a donné lieu à une adaptation du texte initial, qui a abouti à plusieurs articles modifiant la loi organique relative à la police intégrée du 7 décembre 1998, et qui sont joints à ce projet de loi relative à la discipline. Ils donnent ainsi une base légale suffisante à l'organisation, au fonctionnement et au financement des établissements de formation dans la police intégrée.
Articles 1er à 6
Il n'y a pas de commentaire.
Article 7
M. Vandenberghe et Mme Thijs déposent un amendement (nº 1) qui tend à supprimer l'alinéa 2 de l'article 18 en projet.
Le ministre observe que dans la plupart des cas, l'autorité disciplinaire ordinaire est le supérieur fonctionnel direct de l'intéressé. Il peut arriver que le supérieur fonctionnel direct soit lui-même associé à une mission policière d'une certaine ampleur qui requiert toute son attention, de sorte qu'il est dans l'impossibilité de constituer correctement un dossier disciplinaire pour inviter l'intéressé et l'entendre, lui ou son conseil. Il peut également arriver que l'autorité disciplinaire même est empêchée, c'est-à-dire qu'elle est dans l'impossibilité matérielle d'élaborer une telle procédure disciplinaire.
Tel qu'il est rédigé, l'article 7 permet justement d'appliquer la loi de la manière la plus correcte. On pourrait aussi supprimer l'article 7 et disposer qu'il n'y a pas de droit d'évocation. Toutefois, cela signifierait que la sanction disciplinaire ne peut pas être imposée dans les délais les plus brefs. Dans l'intérêt général, une sanction disciplinaire doit être prononcée le plus rapidement possible après les faits. Si ce n'est pas possible, l'article 7 permet d'y remédier. Dans la version du 13 mai 1999, l'article ne prévoyait pas la possibilité d'exercer le droit d'évocation à son gré. Toutefois, cela ne signifie pas que le supérieur puisse évoquer arbitrairement. Le supérieur hiérarchique qui souhaite exercer le droit d'évocation, doit démontrer qu'il se trouve dans la situation prévue par l'article 18 tel qu'il est modifié. L'invitation à comparaître devant l'autorité disciplinaire doit montrer que celle-ci se trouve dans la circonstance prévue par l'article 18 modifié.
Un membre souligne que cet article doit être interprété comme une mesure visant à protéger la personne faisant l'objet d'une procédure disciplinaire et qu'il est dès lors acceptable.
Article 8
M. Vandenberghe et Mme Thijs déposent un amendement (nº 2) qui tend à remplacer, à l'alinéa 3 de l'article 24 en projet, les mots « la proposition de sanction disciplinaire lourde » par les mots « la sanction disciplinaire lourde ».
En ce qui concerne les sanctions disciplinaires lourdes, le ministre précise que la loi en vigueur du 13 mai 1999 prévoit que ces sanctions sont prononcées par une autorité disciplinaire supérieure qui doit préalablement recueillir l'avis d'un conseil de discipline. Dans le nouveau système prévu par le projet de loi, l'autorité disciplinaire supérieure propose une sanction disciplinaire lourde. L'intéressé a alors le choix d'accepter ou non cette proposition. S'il l'accepte, la sanction est définitive. Dans le cas contraire, l'affaire peut être examinée à nouveau par un organe collégial, à savoir le conseil de discipline. Le conseil de discipline émet un avis qui est transmis à l'autorité disciplinaire supérieure. Cette autorité prononce la sanction définitive sur la base de cet avis et de la proposition de sanction. Au moment où la sanction proprement dite est prononcée ainsi qu'au moment où la proposition de sanction est formulée, l'intéressé a tout intérêt à disposer de toutes les pièces susceptibles d'influer sur l'appréciation de l'autorité disciplinaire supérieure ou sur l'avis du conseil de discipline. Le ministre estime donc que les avis des autres autorités qui peuvent s'exprimer, telles qu'une autorité judiciaire ou le ministre de la Justice, doivent être joints au dossier de sorte que l'intéressé sache ce que ces autorités lui reprochent.
Article 9
Il n'y a pas de commentaire.
Article 10
M. Vandenberghe et Mme Thijs déposent un amendement (nº 3) qui vise à supprimer l'article 29 en projet.
Articles 11 à 12
Il n'y a pas de commentaire.
Article 13
M. Vandenberghe et Mme Thijs déposent un amendement (nº 4) qui vise à supprimer, à l'alinéa 1er de l'article 36 en projet, les mots « eu égard à leur lien avec le dossier ».
Le ministre attire l'attention sur le fait que l'article 13 doit permettre d'éviter que l'intéressé qui doit comparaître puisse avoir recours à des témoins inutiles, qui n'ont rien à voir avec l'affaire. C'est une restriction raisonnable, qui correspond à ce que recommande le Conseil d'État.
Articles 14 à 21
Il n'y a pas de commentaire.
Article 22
M. Vandenberghe et Mme Thijs déposent un amendement (nº 5) qui vise à compléter l'article 40 de la loi du 13 mai 1999 portant le statut disciplinaire des membres du personnel des services de police par un alinéa 4, rédigé comme suit :
« 4º un maximum de trois auditeurs, désignés par les organisations syndicales représentatives du personnel des services de police, elles-mêmes désignées par le comparant lors de la saisine du conseil de discipline. »
Le ministre rappelle que le Parlement a voté la loi sur la discipline en 1999. Par après, il avait fait des promesses aux organisations syndicales afin de mieux garantir les droits de la défense. Il estime qu'on a avancé de manière substantielle. Les organisations syndicales peuvent déjà participer de manière substantielle à la défense des fonctionnaires de police.
Il faut expérimenter le nouveau système du point de vue de la structure. Il n'y a pour l'heure pas de consensus suffisant pour accueillir la proposition faite par M. Vandenberghe et Mme Thijs. Il importe de s'en tenir pour l'instant au texte tel qu'il est présenté.
Articles 23 et 24
Il n'y a pas de commentaire.
Article 25
M. Vandenberghe et Mme Thijs déposent un amendement (nº 6), qui vise à remplacer, au 2º, les mots « l'autorité disciplinaire dont la décision est attaquée » par les mots « l'autorité qui a pris la sanction disciplinaire ».
Le ministre insiste sur le fait que la décision de l'autorité disciplinaire est une proposition de sanction : l'on ne saurait parler de l'autorité qui a pris la sanction disciplinaire, puisqu'il ne s'agit que d'une proposition de sanction. C'est pourquoi il est préférable d'utiliser le terme neutre de décision.
Articles 26 à 50
Il n'y a pas de commentaire.
Articles 1er à 6
Les articles 1er à 6 sont adoptés par 8 voix et 1 abstention.
Articles 7 et 8
Les amendements nºs 1 et 2 sont rejetés par 8 voix contre 1.
Les articles sont adoptés par 8 voix et 1 abstention.
Article 9
L'article est adopté par 8 voix et 1 abstention.
Article 10
L'amendement nº 3 est rejeté par 8 voix contre 1.
L'article est adopté par 8 voix et 1 abstention.
Articles 11 et 12
Les articles 11 et 12 sont adoptés par 8 voix et 1 abstention.
Article 13
L'amendement nº 4 est rejeté par 8 voix contre 1.
L'article est adopté par 8 voix et 1 abstention.
Articles 14 à 21
Les articles 14 à 21 sont adoptés par 8 voix et 1 abstention.
Article 22
L'amendement nº 5 est rejeté par 8 voix et 1 abstention.
L'article est adopté par 8 voix et 1 abstention.
Articles 23 et 24
Les articles 23 et 24 sont adoptés par 8 voix et 1 abstention.
Article 25
L'amendement nº 6 est rejeté par 8 voix contre 1.
L'article est adopté par 8 voix et 1 abstention.
Articles 26 à 50
Les articles 26 à 50 sont adoptés par 8 voix et 1 abstention.
L'ensemble du projet de loi a été adopté par 8 voix et 1 abstention.
Confiance a été faite au rapporteur pour la rédaction du présent rapport.
| Le rapporteur, Frans LOZIE. |
La présidente, Anne-Marie LIZIN. |
Le texte adopté par la commission est identique
au texte du projet transmis
par la Chambre des représentants
(Voir le doc. Chambre, nº 50-1173/11)