2-650/3 | 2-650/3 |
6 MARS 2001
Le projet de loi qui vous est soumis a été déposé à la Chambre des représentants le 17 novembre 2000; il vise à réaliser une série de réformes dans la fonction publique fédérale, et plus précisément :
à élargir les possibilités d'engagement de personnel contractuel;
à adapter les possibilités de mobilité;
à élargir les possibilités d'introduction de fonctions managériales par voie de mandat.
Le texte amendé a été adopté le 7 février 2001 par la commission de l'Intérieur, des Affaires générales et de la Fonction publique de la Chambre des représentants, et par l'assemblée plénière de celle-ci le 8 février 2001.
Le projet a été évoqué par le Sénat le 14 février 2001 et a donné lieu à divers amendements.
Article 3
M. Barbeaux et Mme De Schamphelaere déposent un amendement (nº 1), qui vise à supprimer le 2º.
L'auteur principal expose sa critique vis-à-vis du système de mandats que le ministre veut introduire.
Il n'a rien contre la responsabilisation des agents et des cadres du secteur public.
Il pense à des mesures qui ont leur raison d'être, comme la mention du nom de l'agent traitant d'un dossier sur la correspondance.
Mais les mesures que propose le ministre dépassent de loin cet objectif et sont tellement controversées qu'il serait injustifié de les adopter à tout prix.
Le ministre doit bien se rendre compte qu'il ne peut pas réussir une réforme profonde sans les agents.
Le Collège des secrétaires généraux a fait des propositions qui allaient dans le sens de ce que veut le ministre, mais en maintenant les principes du service public, tels que définis par le statut dit « Camu ».
Le gouvernement veut non seulement introduire les principes du privé mais également engager des agents venant du secteur privé.
Ce projet ne va pas nécessairement recueillir l'assentiment dudit secteur privé.
Que va penser le privé, si le ministre engage, par exemple, comme manager du secteur de l'énergie au ministère des Affaires économiques un agent qui vient tout droit de chez Tractebel ?
Le deuxième risque que court le gouvernement, c'est celui de voir le projet coûter trop cher et provoquer des disparités au sein même de l'administration.
Le manager ne peut pas se passer d'agents spécialisés dans certaines matières, alors que leurs revenus ne s'élèvent même pas au tiers du salaire du manager. Il pense par exemple à l'agent qui doit établir les rapports sur les prix de la journée d'hospitalisation : que va-t-il se passer s'il est démotivé parce que non valorisé ?
Une troisième objection est que cette réforme risque de rendre les managers encore plus dépendants de la politique que leurs prédécesseurs. Les critiques de M. Jadot sont éloquentes à ce sujet. Il a fait un rapport très critique et l'on se demande s'il aurait pu se permettre de telles observations s'il n'avait pas bénéficié de son statut actuel, mais uniquement d'un mandat de cinq ans. Son statut actuel le protège aussi bien contre le privé que contre la pression politique.
L'auteur veut accroître l'autonomie des agents au lieu de la diminuer.
Tel est le but de son amendement.
Le 2º proposé est inutile. Il existe déjà des dispositions dans ce sens (article 18).
Un commissaire considère que la sécurité d'emploi reste un bien précieux.
La question particulière qui se pose est celle de savoir comment remplir des missions permanentes. Pour y arriver, il faut avoir une vision de la manière d'user du capital humain. Dans le cas d'une mission permanente, les pouvoirs publics doivent suivre eux-mêmes son exécution. On ne peut pas recruter tous les cinq ans les diplômés les plus qualifiés et les écarter sans plus par la suite.
Une autre membre constate que le ministre donne des leçons de management à tort et à travers. Il faut évidemment voir ce qui est bien dans le secteur privé, mais aussi quels sont ses inconvénients.
En général, les États modernes ont tenu plus longtemps que les entreprises.
En dehors de cette règle générale, il faut se rappeler que toute réforme doit être accompagnée d'un plan de financement. Il faut budgétiser et déterminer à l'avance le prix de la réforme. C'est le premier élément à considérer pour l'évaluation des textes soumis.
Ce n'est qu'en pareil cas que la balance est possible.
C'est comme ça que raisonne le secteur public.
Le ministre a une curieuse façon de faire qui ne tient pas compte du budget.
Quel est par exemple l'impact de ses mesures sur le secteur des pensions ?
Un membre souligne que les corps d'État travaillent comme un ensemble.
Comment vont réagir les subalternes mal payés vis-à-vis de chefs payés de façon déraisonnable ?
Quel sera par ailleurs l'impact de la réforme sur les communautés et les régions ? Peuvent-elles en faire autant ? En principe, ces entités doivent travailler selon le même schéma.
Une question importante est aussi celle de savoir combien de fois le mandat est renouvelable.
Un autre membre encore pense, comme d'autres collègues, que la matière implique des questions touchant à l'indépendance et à l'économie de l'appareil de l'État. Il y a en effet un danger que l'impartialité de l'État et l'efficacité de son administration en pâtissent.
Par ailleurs, des conflits entre les nouveaux managers et les autres agents sont à prévoir.
La situation peut ainsi devenir plus préjudiciable que par le passé et pourrait aboutir au résultat inverse de celui qu'on attend.
De plus, le danger d'une dépendance accrue de la politique n'est pas illusoire, si l'intéressé n'est là que pour des mandats successifs de cinq ans.
Le ministre répond qu'il faut tout d'abord bien avoir en tête le principe de base, consacré par la Constitution, que c'est le Roi qui organise la fonction publique fédérale. En fait, le législateur n'intervient que très rarement, et, à son avis, encore trop, ce qui déforce la séparation des pouvoirs.
Une constatation d'ordre général au sujet de la collaboration possible privé/public est certainement que ce phénomène n'est pas nouveau. Personne ne s'est jamais étonné de voir un juriste-fiscaliste quitter l'administration de l'État pour réjoindre un bureau fiscal. On a même vu un substitut du procureur du Roi suivre la même démarche.
Par ailleurs, le ministre a connu bon nombre de représentants du privé (Electrabel, etc.) qui passaient un certain temps dans un cabinet ministériel.
Le statut « Camu » n'a rien fait d'autre en la matière que confirmer les acquis de la Révolution française. La nomination à vie était au départ une garantie de l'application égale des lois face au principe féodal du bon vouloir du Prince.
Actuellement, l'environnement a complètement changé. C'est le Parlement qui contrôle l'application des lois. Il y a en outre d'autres moyens pour garantir la neutralité du traitement des citoyens (qui doit être la règle en toute circonstance).
Quelles sont les conséquences de la réforme pour les hommes en place ?
Aucune : le directeur général qui ne participera pas à l'examen de management ne perd pas tout : il restera nommé, mais devra accepter une fonction adaptée à son rang.
Le manager de son côté ne doit pas être le premier expert du ministère. Le management est une expertise de pointe et doit être rénuméré en conséquence.
Cela n'exclut pas qu'il faut rester attentif à valoriser l'expertise, cher payée vis-à-vis de l'opinion publique.
Le malheur est que jusqu'à présent, l'expert confirmé n'avait au sein de l'administration qu'une seule façon de se faire valoriser, à savoir par le biais d'une promotion à un grade de direction. Souvent, cette pratique a déforcé l'image qu'on avait du directeur, qui ne devait pas être nécessairement doté d'une capacité de gestion.
Le problème de l'indépendance du manager a aussi été posé.
En fait, elle est garantie, dans le chef de la fonction de président du comité de direction, par un contrat entre l'État et le management.
Il est indépendant dans les limites de ce contrat, libre de nommer, à son tour, ses proches collaborateurs.
Actuellement, à défaut d'objectifs clairement définis, le Parlement ne saurait contrôler quel est le rôle du secrétaire général.
Dans le projet de loi soumis au Sénat, le contrôle est rendu possible grâce à la détermination d'objectifs contractuels. Le but poursuivi ne conduit pas à l'arbitraire, grâce à la limitation du délai du mandat. En effet, le fait de remplir le mandat est une condition primordiale pour que le mandataire puisse renouveler celui-ci.
Le renouvellement peut être répété aussi longtemps que le mandataire remplit son contrat.
On n'attend pas exactement d'un manager qu'il critique ses supérieurs, sauf si cela se fait clairement dans le cadre de son travail.
Mais rien ne lui interdit de le faire pour autant, pour antant qu'il atteigne ses objectifs.
En ce qui concerne la critique de M. Jadot, elle sort de son domaine de travail. Le ministre peut dès lors l'accepter.
Une membre dit ne pas comprendre à quoi servent les fonctions de mandat. On commence par écrémer le marché des jeunes, on nomme ensuite les jeunes qui ont été recrutés pour une durée de cinq ans et on trouve ensuite qu'ils ne conviennent plus. Si telle est la philosophie du ministre, ces jeunes ne feront rien pour devenir des spécialistes. On va en fait créer des doubles emplois en leur adjoignant des spécialistes du privé.
Le ministre se demande si l'intervenante a la moindre idée de la spirale dans laquelle on s'est engagé. Il y a quinze ans, nombre d'évolutions qui se succèdent de manière systématique n'étaient même pas prévisibles.
À l'heure actuelle, pour pouvoir rester en place, il faut s'entraîner.
La même membre se demande pourquoi il y a encore des emplois qui revêtent un caractère permanent. Il en reste manifestement, mais comment faut-il les structurer s'il y a un carrousel permanent de titulaires ?
À la question de savoir qui évalue et si c'est une instance neutre qui le fait, le ministre répond que c'est l'administration. Le même membre ayant demandé si dans ce cas, l'administration n'est pas juge et partie, le ministre répond qu'en cas d'appréciation négative, un recours est encore ouvert auprès d'un tribunal administratif. Ce tribunal est pour l'instant le Conseil d'État.
Une membre insiste sur le fait que, somme toute, ce nouveau système que le ministre annonce avec tant de fracas n'a en fait rien d'extraordinaire ni de nouveau.
Le ministre conclut qu'on poursuit le même objectif.
La préopinante soutient que le but est de travailler avec un statut. Le Conseil d'État confirme cette façon de voir : même si le job est temporaire, mais la fonction permanente, il faut un statut.
Le ministre réplique qu'il a agi de bonne foi sur la base d'une jurisprudence constante du Conseil d'État.
La préopinante se dit excédée par la désinvolture du ministre, qui répond à peu près n'importe quoi. Il sait très bien qu'il n'y a pas de tribunal administratif. Mais il renvoie sans se gêner à un recours devant un tribnal qui n'existe même pas. À la Chambre, il a prétendu que ce serait le tribunal du travail qui traiterait de pareils recours. Or, rien n'était prévu pour rendre le tribunal du travail compétent.
Le ministre répond que cela n'est pas sûr. S'il s'agit d'un contrat de travail, ce tribunal est bien compétent. Or, à la Chambre, l'on suivait encore la piste du contrat privé.
Maintenant que l'on a prévu une nomination temporaire, c'est un tribunal administratif qui est compétent.
Ce rôle est assumé par le Conseil d'État, mais on pourrait demander que le gouvernement dépose un projet de loi qui prévoit un vrai tribunal administratif.
Si la décision négative de l'administration est annulée, le candidat au renouvellement revient à l'état antérieur.
Accepter quelqu'un du secteur pétrolier au ministère des Affaires économiques, n'est pas à exclure en soi, mais le gouvernement devra prévoir des règles d'incompatibilité.
Ces règles seront plus sévères que celles en vigueur aujourd'hui : un expert-fiscaliste du parquet du procureur du Roi ne pourra plus aller proposer ses services au secteur privé dans ce domaine.
Tout cela sera réglé séparément par arrêté royal.
La même intervenante déplore que le ministre qui a le pouvoir de proposer des règles en la matière, n'a rien proposé jusqu'à présent.
Par contre, il instaure une confusion complète des rôles.
Les cabinets sont les conseillers personnels du ministre. Elle ne voit pas d'objection à ce qu'il y ait une interpénétration privé/public à ce niveau-là.
Mais, pour l'administration, l'approche doit être différente. On ne peut pas imposer ses choix politiques au travers des managers de l'administration.
Un autre membre constate que les nominations temporaires constituent un élément nouveau. Le problème est que cet élément n'est pas encore assez bien réglé sous tous ces aspects.
Le ministre estime que le pouvoir de définir des incompatibiltés est un pouvoir qui appartient typiquement au Roi.
Il n'ira pas plus loin que la loi de 1993, qu'il considère lui-même comme une loi qui a vu le jour à la suite d'un excès de pouvoir.
On définira une condition de diplôme et on dressera le profil de chaque fonction ainsi que celui de la compétence qui y est attachée.
Selon le secteur, la situation spécifique de l'autorité sera prise en compte à cet effet.
La sélection qui aura lieu au cours de la première et de la troisième phase sera effectuée par une commission dont au moins la moitié des membres viendront du secteur public.
Les candidats aux deux plus hauts niveaux pourront venir du secteur privé ou du secteur public au sens le plus large : par exemple un professeur d'université, une commune, une intercommunale, etc.
Il ne faut toutefois pas se faire d'illusions; même si une partie de ceux-ci viendront du secteur privé, il n'y aura pas affluence.
En Grande-Bretagne, où l'on applique un système similaire, quelque 18 % viennent du secteur privé; les autres sont des agents du secteur public.
Le profil de la compétence se situe dans le prolongement du profil de fonction.
Les managers comprendront donc ce que sont les pouvoirs publics, mais la spécificité des pouvoirs publics ne saurait être réduite à la concertation sociale.
L'intervenante précédente se réjouit du fait que le ministre accepte l'idée que les managers doivent faire preuve de la connaissance du droit administratif et public.
Elle se demande combien de managers on trouvera qui soient capables dans ce domaine.
Le ministre met en garde les sénateurs : qu'on ne se leurre pas en supposant que les secrétaires généraux actuels soient tous des spécialistes de la Constitution. Il suffit qu'ils en connaissent les grandes lignes.
Lorsque les candidats viennent des villes et provinces, ils seront d'autant plus diversifiés en matière de background administratif.
La même membre maintient l'idée que dans le secteur public, il est nécessaire d'objectiver les carrières par des profils et des brevets.
Article 8
M. Barbeaux et Mme De Schamphelaere déposent un amendement (nº 2) tendant à étendre le système des mandats à d'autres catégories de gestionnaires qui sont employés dans les directions transversales.
L'auteur principal dit qu'il pense notamment aux gestionnaires en ressources humaines.
Le ministre est d'avis que ce n'est pas une bonne idée. En matière de formation, par exemple, on ne devra pas faire appel à des fonctions de mandat. Dans des domaines hyperspécialisés, comme la sécurité en matière de TIC, seules des firmes privées spécialisées pourront s'en occuper.
Le ministre déclare que ses initiatives ne sont pas neuves. Le principe en question a déjà été instauré par la loi de 1993 pour ce qui est des rangs 15, 16 et 17.
La seule chose qu'il fasse au moyen de cette loi en projet, c'est d'habiliter le Roi à régler le statut pécuniaire temporaire, tout en sachant bien qu'en fait, le Roi peut le faire sans cette loi.
S'il a toutefois appliqué cette technique, c'est par respect pour le législateur de 1993.
Un commissaire demande si le mandat de ces mandataires est rémunéré.
Le ministre répond que oui. Ils reçoivent un supplément de traitement. Les titulaires d'une fonction de management touchent un salaire brut.
M. Barbeaux fait remarquer que la loi de 1993 ne prévoyait rien de tel pour les rangs 15, 16 et 17, mais que, de par leur suppression de facto, cette loi est devenue sans objet.
Une membre observe que toute cette question des suppléments appelle de sérieuses réticences au niveau des répercussions budgétaires.
Le Conseil d'État a d'ailleurs fait observer à juste titre que l'avis de l'Inspection des finances n'a pas été sollicité, ce qui est illégal pour un projet qui a des répercussions budgétaires. En fait, le ministre ne donne aucune information au sujet du coût du projet.
Le ministre déclare qu'il a suivi la même démarche qu'au ministère des Finances, où l'on a aussi déterminé un cadre légal, pour le remplir ensuite au fur et à mesure des besoins, sur la base d'une liste communiquée au Conseil des ministres.
Une membre demande ensuite si la nomination en tant que manager implique que des primes soient payées pour la pension.
Le ministre explique que, pendant la durée du mandat, ils sont fonctionnaires. Mais pour la pension, on cotise comme pour une pension extralégale en cours dans le secteur privé. La loi Wijninckx de 1978 a fixé un maximum à la pension des fonctionnaires, à savoir le traitement de secrétaire général d'un ministère.
Cette pension extralégale sera prise en compte en vertu de la loi Wijninckx, bien entendu dans la mesure où il s'agit d'un fonctionnaire.
L'intervenante croit avoir compris qu'un manager gagnera donc à la limite trois fois le traitement d'un secrétaire général, dont seront retenues les cotisations légales comme pour tout fonctionnaire, mais qu'il y aura des cotisations en sus pour une pension extralégale.
Le ministre répond qu'il faut sérier.
Il cite l'exemple d'un manager qui a déjà travaillé trente ans dans le secteur privé. Il aura sa pension du secteur privé, calculée sur ces trente ans. Pour ses prestations du secteur public, il aura une pension privée qui sera complétée par une pension extralégale, financée par l'État.
La loi Wijninckx n'a aucune répercussion sur le volet pension secteur privé, calculé sur les trente ans, mais bien sur la pension privée et extra-légale calculée sur ses prestations au secteur public.
Un sénateur fait remarquer qu'il en découle que la pension légale tirée du mandat est une pension de fonctionnaire.
Le ministre a obtenu ces explications du ministre des Pensions, auquel il prie les membres de s'adresser pour tous les détails techniques.
Une membre revient sur le coût de l'opération et regrette que le ministre ne veut ou ne peut pas donner les chiffres exacts de l'enveloppe budgétaire à prévoir pour l'opération.
Le ministre prétend que cette enveloppe fait partie de l'enveloppe globale à prévoir pour la revalorisation des barèmes, qui est actuellement soumise à la négociation avec les syndicats.
La même membre ne peut qu'applaudir à cette idée. Elle trouve aussi que si l'on accorde des augmentations substantielles aux hauts salaires, on doit y lier une revalorisation des barèmes des autres niveaux. Le ministre semble oublier ces derniers.
Le ministre proteste et affirme avoir dit d'emblée, dès son arrivée au ministère de la Fonction publique, que les barèmes seraient liés aux conditions du marché.
Il est conscient du fait que le pouvoir fédéral est celui qui paie le moins bien de tous les pouvoirs.
De là, à deviner l'importance de l'augmentation pour les niveaux 3 et 4, il n'y a qu'un pas, qu'il laisse toutefois aux sénateurs le soin de franchir. Quant à lui, comme il est en pleine négociation, il ne peut pas se permettre d'annoncer un chiffre, sous peine de provoquer une inflation des demandes.
Par ailleurs, il est clair qu'on ne peut pas gérer les compétences des niveaux 3 et 4 comme celles des managers du point de vue du salaire.
Selon un autre membre, un montant de 4 % n'est pas déraisonnable. Les fonctionnaires fédéraux seraient rassurés si le ministre leur faisait une telle faveur. Il pourrait aussi peut-être calmer quelque peu les esprits de ces gens qui vivent en pleine incertitude.
Le ministre répète qu'une solution linéaire est exclue. Il faudra faire un gros effort en faveur des agents du niveau 2+.
Pour ce qui est du niveau 1, on peut dire que le traitement est attrayant au départ, mais qu'un problème surgit ensuite, en raison de la lenteur de l'augmentation.
La même membre déplore que le ministre se résigne à énoncer des généralités. Il n'incombe pas aux sénateurs de faire les calculs des augmentations de salaire. Le budget de l'État est l'affaire du gouvernement. L'impression que donne le ministre est qu'il dénie au Parlement le droit de recevoir des informations exactes quant au coût de son opération de réforme.
Le ministre n'a qu'une recette pour sa politique : il faut suivre le marché, qui est fait par le secteur privé.
Mme Nagy et M. Lozie déposent un amendement (nº 5) tendant à imposer aux personnes désignées par voie de mandat, de disposer d'une connaissance suffisante du secteur public, et notamment des mécanismes de la concertation sociale.
L'auteur trouve que, dans son raisonnement, le ministre est fâcheusement obnubilé par le secteur privé.
Le but de son amendement est de souligner dans la loi les principes fondamentaux du service public, comme le système de rétribution, le système de l'équité et le système de droit, à combiner tous trois avec la concertation sociale.
Mmes Nagy, Lizin et Van Riet, et M. Lozie déposent un amendement (nº 6) tendant à insérer dans la loi certaines dispositions réglant les incompatibilités des personnes qui sont appelées à des fonctions de management par voie de mandat.
Elle prend comme exemple le chef de l'ISI. Il y aura une concurrence de personnes à rechercher, ce qu'elle approuve. Mais, une fois le mandat achevé, ces personnes retrouvent leur liberté et peuvent partir vers des entreprises. Cela est malsain.
Le ministre souligne que dans la première version de son projet, il s'agissait de contractuels purs. Il avait prévu une clause de non-concurrence.
Maintenant qu'ils doivent devenir statutaires, il faudra créer une disposition réglementaire.
Il est entièrement d'accord sur le principe qu'il faut régler ces incompatibilités, et il prie les sénateurs de noter qu'il y a ici un engagement du gouvernement à réglementer le domaine en question.
L'auteur principal de l'amendement est déçue par la solution proposée, qui n'en est pas une. Pourquoi le gouvernement ne présente-t-il pas un amendement qui pourrait être rédigé comme suit :
« Le Roi règle les incompatibilités auxquelles seront soumis les mandataires dont question à l'alinéa premier. »
Le ministre répond que le Roi a d'office cette compétence.
Article 10 (nouveau)
M. Barbeaux et Mme De Schamphelaere déposent un amendement (nº 3) destiné à réparer l'erreur commise par l'arrêté royal nº 279 du 30 mars 1984, qui prévoyait de payer le traitement de décembre, le premier jour de janvier de l'année suivante.
L'auteur principal renvoie à la justification et met du reste le ministre en garde de ne pas négliger ce détail dans les négociations en cours avec les syndicats. Il s'agit d'un point de friction ancien avec les syndicats et la réparation de cette aberration répondrait à l'un des soucis de ces derniers.
Le ministre se rappelle encore parfaitement les débats de l'époque. Ce report d'un jour avait soi-disant son importance pour l'assainissement des finances. Rien n'était moins vrai. En fait, il s'agissait d'une astuce purement comptable, contre laquelle il a d'ailleurs voté.
Il défendra si possible la rectification proposée, mais en dehors du cadre du présent projet. Éventuellement, il règlera la question sans nouvelle loi. L'auteur de l'amendement sait suffisamment bien quelle en est l'incidence budgétaire. La situation de la trésorerie n'a pas permis de prendre cette mesure l'an dernier.
Article 3
L'amendement nº 1 est rejeté par 8 contre 1 voix.
L'amendement nº 5 est retiré, et redéposé sous la même forme par M. Barbeaux et Mme De Schamphelaere.
L'amendement, ainsi redéposé, est rejeté par 7 voix contre 2 et 1 abstention.
L'amendement nº 6 est retiré, et redéposé sous la même forme par M. Barbeaux et Mme De Schamphelaere.
L'amendement, ainsi redéposé, est rejeté par 6 voix contre 2 et 2 abstentions.
Article 8
L'amendement nº 2 est rejeté par 8 contre 2 voix.
Article 10 (nouveau)
L'amendement nº 3 est rejeté avec 7 contre 2 voix et 1 abstention.
Par suite du rejet de cet amendement, l'amendement nº 4 devient sans objet.
L'ensemble du projet de loi a été adopté par 8 voix contre 2.
Confiance a été faite à la rapporteuse pour la rédaction du présent rapport.
| La rapporteuse, Mia DE SCHAMPHELAERE. |
La présidente, Anne-Marie LIZIN. |