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21 FÉVRIER 2001
Le 25 janvier 2001, la Chambre des représentants a adopté à l'unanimité le présent projet de loi facultativement bicaméral après l'avoir amendé (article 78 de la Constitution). Le même jour, la Chambre a adopté à l'unanimité un deuxième projet de loi réglant une matière visée à l'article 77 de la Constitution. Les deux projets concrétisent la réforme du revenu garanti pour les personnes âgées voulue par le gouvernement.
Le projet de loi a été évoqué le 12 février 2001, à la demande de 15 sénateurs; l'expiration du délai d'examen est par conséquent fixée au 13 avril 2001 (cf. Bulletin du Greffe nº 43 du 12 février 2001).
En raison de son évocation, le projet de loi a été transmis à la commission des Affaires sociales qui l'a examiné conjointement avec le projet de loi intégralement bicaméral (2-637) susvisé le 23 février 2001. Le ministre a déclaré que la réforme proposée revêtait un caractère urgent en raison de la promesse faite à la Chambre des représentants de mettre en oeuvre la modification proposée pour le 1er mai 2001.
Comme le centre de gravité de la réforme proposée est situé dans le projet de loi facultativement bicaméral, les discussions générales des deux projets de loi ont été réunies dans le présent rapport.
Le ministre déclare que le projet de loi à l'examen vise à offrir aux personnes âgées une protection contre la pauvreté. Le projet répond à la demande de réformer en profondeur la législation en question qui a été formulée expressément, entre autres par l'organisation flamande « Welzijnszorg ».
Le texte proposé fait aussi partie d'un triptyque visant à réformer le paysage des pensions. C'est pourquoi le projet de loi à l'examen sera suivi d'un projet emportant la constitution systématique de réserves dans le cadre du fonds de vieillissement qui constituera un signal important dans le mesure où il attestera de la volonté de dégager, dans le premier pilier du régime des pensions, les moyens nécessaires pour amortir les effets du vieillissement. En outre, le gouvernement déposera bientôt un autre projet de loi relatif aux pensions complémentaires en vue de doter le régime des pensions d'un deuxième pilier fondé sur la solidarité et accessible à tous.
La législation relative au revenu garanti aux personnes âgées date de 1969 et a à peine été retouchée en plus de 30 ans. Il s'impose dès lors de remplacer la législation existante. La proposition d'instauration d'une garantie de ressources aux personnes âgées introduit à dater du 1er janvier 2001 une nouvelle réglementation, dans laquelle l'accent est mis sur :
l'égalité de traitement des hommes et des femmes;
l'adaptation de la législation aux récentes évolutions sociales;
la modernisation de la législation.
L'égalité de traitement des hommes et des femmes
Avant le 1er juillet 1997, date à laquelle, dans le cadre de la modernisation de la sécurité sociale et de la sauvegarde de la viabilité des régimes de pension légaux, une profonde réforme est intervenue dans les régimes de pension des travailleurs salariés et indépendants, l'âge minimum pour l'obtention d'un revenu garanti aux personnes âgées était de 60 ans pour les bénéficiaires féminins et de 65 ans pour les bénéficiaires masculins. C'est dans le cadre de ladite réforme que l'âge requis pour les bénéficiaires féminins a progressivement été relevé comme pour les pensions de 61 ans au 1er juillet 1997 à 65 ans au 1er janvier 2009.
La Cour d'arbitrage a estimé dans son arrêt nº 62/97 du 28 octobre 1997 qu'une inégalité d'âge entre hommes et femmes dans un régime d'assistance où il n'y a pas d'obligation de cotisation était contraire à la Constitution.
La proposition d'une garantie de ressources aux personnes âgées instaure une égalité d'âge pour les hommes et les femmes afin de répondre à ces objections.
Le 1er janvier 2001, l'âge minimum pour les hommes et les femmes sera uniformément fixé à 62 ans. Le 1er janvier 2003, cet âge sera porté à 63 ans et à 64 ans le 1er janvier 2006. L'âge minimum de 65 ans proposé sera atteint au 1er janvier 2009.
Contrairement aux régimes de pension des travailleurs salariés et indépendants, dans lesquels l'on tendait à un relèvement progressif de 60 à 65 ans de l'âge normal de la pension pour les bénéficiaires féminins, l'égalité des hommes et des femmes est en raison de l'arrêt de la Cour d'arbitrage instaurée d'emblée.
Cette réforme implique que le nouveau gouvernement adaptera aussi l'âge minimum de la retraite des indépendants en le fixant à 62 ans. Cette modification de la limite d'âge ne constituera qu'un détail de la réforme, mais elle aura de profondes conséquences pour les personnes concernées, à savoir les indépendants âgés qui sont confrontés à des problèmes financiers.
Adaptation aux récentes évolutions sociales
Le projet de loi part du constat que, dans notre société, les couples sont moins stables qu'auparavant et qu'en conséquence, le pourcentage de personnes vivant seules pour des raisons diverses a augmenté.
Partant de cette réalité, il semble judicieux d'individualiser l'octroi de la garantie de ressources aux personnes âgées, qui est un droit relevant des régimes d'assistance résiduaires. Il n'est pas question d'instaurer des droits inconditionnels dans le cadre régime visé. Les droits ne sont accordés que si certaines conditions supplémentaires des revenus et de patrimoine sont remplies.
Modernisation de la législation
Le régime existant et le principe du revenu garanti pour les personnes âgées est irréaliste et plutôt cynique pour les personnes concernées, car on ne l'accorde que lorsque l'intéressé n'a plus d'autres ressources.
Pour les ressources, le texte proposé prévoit un assouplissement par le biais d'un système d'immunisations et de règles d'amortissement. Cette nouvelle technique a été examinée en détail à la Chambre des représentants, et le ministre s'est engagé à assurer l'application pratique de cette loi.
Un membre se demande quel sera le rapport entre l'assurance-dépendance flamande et la garantie de ressources aux personnes âgées.
Le ministre répond que l'on a prévu expressément que l'aide à verser dans le cadre de l'assurance-dépendance ne sera pas considérée comme un revenu lors du calcul du montant couvert par la garantie de ressources.
Article 7
M. Barbeaux dépose l'amendement nº 1 (doc. Sénat nº 2-636/2) tendant à remplacer au premier alinéa du § 1er les mots « et/ou les personnes avec qui il partage la même résidence principale » par les mots « et/ou la personne avec laquelle il forme un ménage ».
L'auteur de l'amendement confirme que la garantie de ressources aux personnes âgées constitue un progrès social. Il juge favorablement la tendance à individualiser davantage ces droits sociaux, mais il relève aussi qu'il faut veiller à cet égard à prévoir une période transitoire, pour que les bénéficiaires aient la possibilité de se constituer des droits individuels.
Depuis le vote à la Chambre des représentants, certains groupes de défense des intérêts des personnes vivant du revenu garanti aux personnes âgées ont examiné quels pourraient être les effets des nouvelles dispositions.
C'est dans ce contexte et dans la perspective de pouvoir résoudre certains problèmes qu'il faut inscrire l'évocation du projet de loi instituant la garantie de revenus aux personnes âgées. Le membre souligne aussi qu'il ne méconnaît pas le principe du maintien des droits acquis, mais que son intervention est bâtie surtout sur le nouveau système.
L'intervenant distingue deux grands problèmes. Le premier découle de la situation concrète d'un couple dont le mari est âgé de plus de 62 ans. La femme a moins de 62 ans et ne dispose d'aucun revenu. Si ce couple bénéficie d'une intervention d'environ 30 375 francs par mois (taux ménage) sous le régime du revenu garanti aux personnes âgées, il ne bénéficiera plus que d'une intervention d'environ 15 430 francs par mois sous le régime de la garantie des ressources, ce qui correspond au montant de base dans ce régime. En effet, l'épouse étant âgée de moins de 62 ans, elle ne peut pas encore bénéficier de la garantie de ressources et son mari étant considéré comme un cohabitant, il n'a pas droit à l'intervention majorée.
Le deuxième problème vient du fait que si le principe de l'individualisation des droits sociaux est un des fondements du projet, il n'a pas été appliqué de manière conséquente en ce qui concerne l'article 7 du texte proposé.
En effet, la loi du 1er avril 1969 instituant un revenu garanti aux personnes âgées ne tient compte, pour le calcul du revenu garanti, que du revenu du demandeur et de son conjoint. Or, l'objectif de la loi en projet est que l'on tienne compte, pour le calcul de la garantie des ressources, des moyens d'existence et des pensions de toutes natures ou origines dont bénéficient l'intéressé et/ou les personnes avec qui il partage la même résidence principale.
Il résulte de cette disposition, par exemple pour les personnes âgées qui habitent chez leurs enfants, lesquels jouissent eux-mêmes d'un revenu, que l'on tient également compte, pour le calcul de la garantie de ressources aux personnes âgées, des revenus des enfants si l'intéressé a la même résidence principale que ceux-ci. Dans le nouveau système, les personnes âgées en pareille situation risquent donc de perdre unilatéralement leur droit à la garantie de ressources, alors qu'à l'heure actuelle, elles ont droit au revenu garanti aux personnes âgées.
À la dépendance dont ces personnes souffrent déjà viendra donc s'ajouter une dépendance financière à l'égard de leurs enfants.
L'amendement proposé tente de remédier à cette situation en maintenant le système actuel, de manière que, si le demandeur et son conjoint sont encore en vie, l'on tienne compte de leurs revenus à tous deux mais pas des revenus des autres personnes qui font partie du ménage.
Enfin, l'intervenant demande si le nouveau régime permettra de réaliser une économie budgétaire. L'intervenant estime que si la réponse est oui, il y a lieu de s'interroger sur l'opportunité de la mesure en question à l'heure où le ministre des Finances veut réduire la pression fiscale sur les hauts revenus.
Le ministre répond que, dans le débat sur l'individualisation des droits, il faut faire une distinction quant au contenu entre l'individualisation, dans le cadre des régimes d'aide sociale résiduaires, et l'individualisation dans le secteur de la sécurité sociale. En effet, dans le secteur de la sécurité sociale, les droits sont en principe attribués de manière inconditionnelle. Leur attribution n'est donc pas subordonnée aux résultats d'une enquête sur les ressources, mais fonction des cotisations de sécurité sociale qui ont été versées dans le passé. Le débat sur l'individualisation concerne en l'espèce les droits que l'on entend attribuer aux intéressés sur la base des cotisations versées dans le passé, d'une part, et la fixation de la base d'attribution, d'autre part. Il importe, surtout dans ce débat, de prévoir une période transitoire suffisamment longue, étant donné que les futurs bénéficiaires doivent d'abord pouvoir cotiser.
L'individualisation dans le cadre des régimes d'aide sociale résiduaires se situe à un autre niveau. Avant de verser une telle aide, on réalise une enquête sur les autres ressources de la personne qui en bénéficierait, pour vérifier si elle répondrait bien à une nécessité. Le système actuel est dépassé par la réalité socio-économique et hypocrite en ce sens qu'il est basé sur le mariage et que le mariage conditionne l'attribution de droits au couple ou à l'individu.
C'est ainsi qu'une femme âgée qui ne jouit d'aucun revenu et qui cohabite avec un partenaire financièrement aisé, sans être mariée avec celui-ci, peut bénéficier du revenu garanti aux personnes âgées au taux d'isolé.
Pour exclure de tels abus et pour résoudre le problème des personnes séparées de fait ou séparées à la suite de l'admission de leur conjoint dans une institution, il était nécessaire de réformer en profondeur le système existant. Le nouveau régime est basé sur des droits individualisés et tient compte des ressources du ménage et non pas de l'individu.
C'est dans cette perspective qu'il faut lire l'article 7 qui prévoit en outre que le Roi détermine les ressources dont on ne tient pas compte pour le calcul de la garantie de ressources. L'on dispose donc d'une marge suffisante pour prévoir que, lorsque des personnes âgées cohabitent avec leurs enfants majeurs, on ne cumule pas les revenus de tous les adultes qui ont la même résidence principale.
La possibilité de le faire est donc prévue dans la loi, sans y avoir été inscrite explicitement. En tout cas, le problème concerne non seulement les parents qui habitent chez leurs enfants, mais par exemple aussi les personnes âgées qui se prennent en charge mutuellement.
Pour remédier à ces problèmes, le ministre envisage deux solutions possibles ou une combinaison de ces deux solutions et, comme il l'a déjà dit à la Chambre, il examinera en détail les diverses possibilités. La première solution consisterait à définir la notion de cohabitant en fonction de critères de dépendance. L'on pourrait alors considérer les personnes cohabitantes se trouvant de l'avis d'un médecin dans un état de dépendance tel qu'elles ont droit au forfait C en maison de soins, comme s'il s'agissait effectivement de personnes admises dans une maison de soins, ce qui leur donnerait droit à un montant majoré au titre de la garantie de ressources.
Reste à savoir si la classification en catégories des maisons de soins est vraiment adéquate à l'objectif poursuivi.
Une autre solution serait de considérer que les personnes âgées qui habitent chez leurs enfants se trouvent dans une situation spéciale justifiant que l'on ne tienne pas compte des ressources de ces derniers.
Le ministre note que le nouveau régime ne touchera pas aux droits acquis et qu'il y a donc pas lieu de céder à la précipitation. Il préfère d'abord examiner le problème dans un autre cadre et élaborer, si possible, une nouvelle vision des choses plus cohérente. C'est pourquoi il souhaite que l'on ne modifie pas le texte existant.
L'auteur de l'amendement remercie le ministre pour les explications qu'il a fournies et pour ses projets qu'il conçoit en vue de remédier au problème évoqué. Il souligne néanmoins que le texte actuel a suscité une grande inquiétude auprès des diverses organisations qui défendent les intérêts des personnes concernées.
Il demande s'il ne serait pas possible, compte tenu de l'inquiétude qui règne sur le terrain, de maintenir le statu quo pour ce qui est du cas spécifique des parents habitant chez leurs enfants et d'adopter l'amendement qu'il a déposé à cet effet. On pourra toujours prévoir une solution plus adéquate à un stade ultérieur.
Le ministre répond qu'il ne sait rien de l'inquiétude évoquée, mais qu'il est en tout cas disposé à tenir compte des possiblités de solution envisagées en l'espèce. Il craint toutefois une certaine discordance entre la solution préconisée par le sénateur et le contexte général de la réforme. Il prône, dès lors, de résoudre le problème par la voie d'arrêtés royaux et il demande instamment que l'on rejette l'amendement proposé. Il propose en outre de remettre le projet sur le métier dans un futur proche pour en affiner les dispositions et pour l'inscrire dans un cadre plus large.
L'amendement proposé est rejeté par 11 voix contre 1.
La commission décide d'apporter au texte néerlandais du projet de loi les corrections de texte suivantes (voir le doc. Sénat 2000-2001, nº 2-636/4) :
À l'alinéa 4 du § 1er de l'article 5 projeté, une virgule est insérée entre le mot « verstrekt » et le mot « alsmede »;
à l'alinéa 2, 3º, du § 2 de l'article 6 projeté, le mot « psyhiatrisch » est remplacé par le mot « psychiatrisch »;
à l'alinéa 3 du § 2 de l'article 13 projeté, le mot « contoleurs » est remplacé par le mot « controleurs »;
à l'article 17, 1º, projeté, le mot « ingangsdatum » est remplacé par les mots « datum van inwerkingtreding »;
à l'article 18 projeté, les mots « bestuur-, uitbetaling- en gerechtskosten » sont remplacés par les mots « bestuurs-, uitbetalings- en gerechtskosten ».
L'ensemble du projet a été adopté par 11 voix et 1 abstention.
Confiance a été faite au rapporteur pour la rédaction du présent rapport.
| Le rapporteur, Jan REMANS. |
Le président, Theo KELCHTERMANS. |