Belgische Senaat

ZITTING 2000-2001

9 NOVEMBER 2000

Wetsvoorstel strekkende om de opsluiting van sommige categorieën van vreemdelingen en asielzoekers strikt te beperken

(Ingediend door de dames Marie-José Laloy en Marie Nagy c.s.)

TOELICHTING

Deze tekst is na rijp beraad en na raadpleging van tal van veldwerkers tot stand gekomen. Het ligt geenszins in de bedoeling hierbij een petitio principii voorop te stellen : de tekst steunt integendeel op een aantal juridische, budgettaire en humanitaire argumenten, waaruit slechts één enkele conclusie kan worden getrokken : het regime waarbij asielzoekers in gesloten centra worden opgesloten, is volkomen onverantwoord.

1. Oprichting van gesloten centra

Welke procedure volgde men tot dusver ? De vreemdelingen die op onregelmatige wijze het grondgebied waren binnengekomen, of wier verblijfsvergunning was verstreken wanneer hun asielaanvraag door de minister of diens gemachtigde werd afgewezen (1), alsmede, in het algemeen, iedere vreemdeling die zich op het Belgische grondgebied bevond zonder over de vereiste documenten te beschikken en aan wie een bevel werd betekend om het grondgebied te verlaten, werden vastgehouden in de strafinrichtingen van het Rijk (2). Ter staving van die maatregel voerde de wetgever twee argumenten aan : ten eerste was het zaak die vreemdelingen ­ met het oog op hun latere repatriëring ­ ter beschikking van de regering te houden en ten tweede werkte de maatregel sterk ontradend.

Iedere vluchteling die zich vóór 1987 aan de grens aanmeldde, kreeg ­ ook al beschikte hij niet over de vereiste documenten ­ toegang tot het grondgebied; daartoe volstond een eenvoudige verklaring vluchteling te zijn. Pas sinds de inwerkingtreding, per 1 februari 1987, van de wet van 14 juli 1987 (3), werd de weigering iemand toegang tot het grondgebied te verlenen op grond van het feit dat hij zich als asielzoeker aanmeldt, in een procedure gegoten. Het zal evenwel nog tot in 1991 duren, vooraleer de wet van 18 juli 1991 (4) voorziet in een expliciete rechtsgrond voor die vrijheidsberoving (5). De wet van 1991 voert immers de mogelijkheid in om de kandidaat-vluchteling in een aan de grens gelegen plaats vast te houden (6).

De wet van 6 mei 1993 breidde de mogelijkheden uit om mensen in een welbepaalde plaats op het grondgebied ­ in een gesloten centrum ­ vast te houden. Die maatregel had tot doel « de effectieve verwijdering [van bepaalde categorieën asielzoekers] te waarborgen » : gelet op het schrijnend plaatstekort in de strafinrichtingen, werd het immers almaar moeilijker om illegale vreemdelingen, in afwachting van hun repatriëring, vast te houden (7). De maximale detentieperiode werd dan vastgesteld op twee maanden.

Het eerste soortgelijke centrum, het gesloten centrum nr. 127 in de transitzone van de luchthaven, is sinds 1988 in gebruik. In maart 1994 werd het naast de luchthaven gelegen centrum nr. 127bis geopend, waarin asielzoekers worden opgevangen die, nadat ze illegaal in België aangekomen zijn, hun aanvraag bij de Dienst Vreemdelingenzaken zelf hebben ingediend en van wie de aanvraag weinig kans lijkt te maken om ontvankelijk te worden verklaard; daarnaast vangt centrum 127bis tevens personen op die uit centrum nr. 127 werden overgebracht, in kennis van een beslissing tot niet-ontvankelijkheid werden gebracht en hun uitwijzing afwachten. Af en toe doet centrum nr. 127bis dienst als uitbreiding voor centrum nr. 127.

Drie gesloten centra vangen illegale ­ naast andere ­ vreemdelingen op. Het centrum voor illegale vreemdelingen in Merksplas bestaat sinds december 1993 en vangt vreemdelingen op die op onregelmatige wijze in het land verblijven en hun uitwijzing afwachten. Het centrum voor illegalen ­ de vroegere vrouwengevangenis ­ in Brugge heeft dezelfde doelstelling als Merksplas en is sinds januari 1995 als zodanig operationeel. Het gesloten centrum van Vottem bestaat sinds 1998.

De zesde detentieplaats in België is het zogenaamde INAD-centrum dat sinds juli 1996 in gebruik is. Het bevindt zich binnen de gebouwen van de luchthaven van Zaventem en reikt tot de transitzone. Personen zonder deugdelijke reisdocumenten worden daarin opgesloten (8).

De wet van 15 juli 1996 brengt de maximumduur van de opsluiting op acht maanden, ter vervanging van de periode van twee maanden waarin oorspronkelijk werd voorzien. Sinds de wet van 29 april 1999 werd de maximumduur van de administratieve hechtenis gereduceerd tot 5 maanden. Ter verantwoording van die hervormingen, die erop gericht zijn de maximumduur om iemand in een gesloten centrum vast te houden, te verlengen, werd een tweevoudige motivering aangevoerd : ontrading en dwang.

2. Ontrading

De maatregel was in eerste instantie ontradend bedoeld : « Er is een klaar signaal nodig, dat vasthouding mogelijk is, gedurende de hele periode nodig voor uitwijzing. Dit signaal moet duidelijk zijn om ook het uitwijzingsbeleid geloofwaardig te maken (9). »

Wil men evenwel het bepaalde in artikel 5 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden naleven, en de interpretatie volgen die het Europees Hof voor de rechten van de mens daaraan in het arrest Amuur/Frankrijk heeft gegeven, dan mag de wetgeving terzake alleen detentie toestaan, als die ­ conform het verdrag ­ uitsluitend de verwijdering van het grondgebied tot doel heeft (10).

Dat principe is uiteraard niet op asielzoekers ­ ongeacht op welke wijze zij het grondgebied binnengekomen zijn ­ van toepassing. Houdt men hen immers vast met het oog op hun uitwijzing terwijl hun procedure nog loopt, dan impliceert zulks dat men vooruitloopt op het gevolg dat aan hun asielaanvraag zal worden gegeven.

Die paradox is makkelijker te vatten wanneer men de vergelijking maakt met het principe van het vermoeden van onschuld dat inzake de voorlopige hechtenis geldt. Die vergelijking gaat echter niet helemaal op : het kan immers niet dat men de asielzoekers enige wetsovertreding aanwrijft. Voor een goed begrip moge het duidelijk zijn dat de personen die binnen de voorgeschreven termijn een verklaring afleggen dat ze vluchteling zijn en asiel aanvragen, op dat ogenblik legaal in het land verblijven tot op het moment waarop uitspraak wordt gedaan over hun aanvraag (11).

Detentie van asielzoekers in gesloten centra is dan ook een maatregel waarbij rond vreemdelingen een strafrechtelijke sfeer wordt geschapen, met alle risico's van dien op het aanwakkeren, bij de bevolking, van allerlei standpunten die ingegeven zijn door vreemdelingenhaat en die voedsel geeft aan de beeldvorming als zouden alle asielzoekers bedriegers zijn van wie een potentiële bedreiging uitgaat naar de maatschappij die hen opvangt (12).

3. Omstandigheden van de opsluiting en medewerking van de gedetineerde vreemdeling

De verlenging van de duur van de opsluiting had tot doel de opgesloten vreemdeling ertoe aan te zetten met de Belgische en buitenlandse overheden mee te werken met het oog op zijn eigen repatriëring : « Ten eerste moet een signaal worden gegeven dat een vreemdeling die elke medewerking met de bevoegde overheden weigert niet zal worden « beloond » met een vrijlating (13).

Volgens het Arbitragehof kan het gebrek aan medewerking vanwege de vreemdeling echter geen verlenging van de vrijheidsberoving rechtvaardigen, en is het principe van de onbeperkte verlengingen van talrijke maatregelen van gevangenhouding of van vasthouding op een bepaalde plaats van vreemdelingen een bovenmatige inbreuk op de individuele vrijheid (14).

Het procédé dat erin bestaat de asielzoekers in een gesloten centrum op te sluiten, houdt er geen rekening mee dat de vreemdelingen in hun land van herkomst traumatiserende gebeurtenissen hebben meegemaakt. Zij staan dus voor een onmogelijke keuze : terugkeren naar waar ze vandaan komen, met het risico er het slachtoffer te worden van onmenselijke en vernederende behandelingen of worden vastgehouden in een gesloten centrum.

Vooral de omstandigheden van de opsluiting in een gesloten centrum zijn onaanvaardbaar.

Wat de transparantie betreft, de verantwoordelijke overheden zijn onderworpen aan het gezag van de minister van Binnenlandse Zaken en verstrekken geen enkele inlichting over het beheer en de werkwijze van de gesloten centra. Er is nagenoeg niets bekend over de garanties van de inachtneming van de rechten van de mens. Bovendien zijn de communicatiemogelijkheden met de personen die in de centra 127 en 127bis zijn opgesloten zeer beperkt. Dat gebrek aan transparantie in de werkwijze van de centra maakt de controle op het gebruik van geweld aldaar onmogelijk. Door de gevangenisachtige en op ordehandhaving gerichte organisatie zijn een aantal dwingende maatregelen (huishoudelijk reglement) voorts onvermijdelijk en die werken ook een oncontroleerbare vorm van geweld in de hand.

In verband met het argument dat de opsluiting in een gesloten centrum de voorkeur verdient boven die in een strafinrichting, zij erop gewezen dat het regime in de centra in verschillende opzichten zwaarder is dan in de gevangenissen. De duur van de opsluiting is immers niet bekend op het tijdstip van de vrijheidsberoving; de contacten met de buitenwereld worden zeer bemoeilijkt (waardoor de gedetineerden hun situatie niet goed begrijpen); in geval van uitwijzing wordt de datum ervan pas heel laat meegedeeld (15); ten slotte is de werking van de strafinrichtingen (detentievoorwaarden, bezoeken, administratieve doorzichtigheid, ...) onderworpen aan de inachtneming van de nationale wetgeving en van internationale verdragen, terwijl voor de werkwijze van de gesloten centra geen enkele bijzondere bepaling geldt, behalve het koninklijk besluit van 4 mei 1999 (16).

België heeft voor die detentieomstandigheden bij herhaling veroordelingen opgelopen en ongunstige verslagen gekregen van instanties zoals Amnesty International (17), het Europees Comité inzake de voorkoming van folteringen en onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen (18) of de Internationale Federatie voor de rechten van de mens (19).

Er zij tevens aan herinnerd dat de Belgische Staat werd veroordeeld voor de detentieomstandigheden in de transitzones van de luchthavens (20).

Ten slotte zou het nuttig zijn die situatie te beoordelen in het licht van artikel 3 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, naar luid waarvan folteringen en onmenselijke of vernederende behandelingen verboden zijn.

In het algemeen kan het volgende worden gesteld : « une pathogenèse induite par le fonctionnement structurel du centre [fermé] : [les] perturbations psychiques inhérentes à la situation ne peuvent trouver ni écho dans un réel soutien, ni soulagement, quels que soient les aménagements pratiques mis en place ou envisagés, et même quelle que soit la bonne volonté ou la bienveillance du personnel (21) ».

4. De migratiedruk

Het lijdt anderzijds geen twijfel dat de migratiedruk de komende jaren zal toenemen.

De hoofdoorzaak van die toename ­ de ongelijke verdeling van de rijkdommen in de wereld (22) ­ blijft ongewijzigd : « Nous ne fuyons pas parce que l'Europe nous attire, mais parce que la misère en Afrique nous y pousse (23). » In 1975 waren er 84 miljoen wettelijke migranten, in 1985 104 miljoen en in 1999 140 miljoen (24).

Uit alle onderzoeken blijkt dat de immigratie niet zozeer te wijten is aan de aantrekking van het Westen en het vluchtelingenbeleid aldaar ­ factor van aantrekking ­ als wel aan de samenloop van de armoede, een te snelle bevolkingsgroei, gewapende conflicten en de verslechtering van het leefklimaat ­ factoren van afstoting (25).

In tegenstelling tot die constante op het stuk van de oorzaak van de migraties stelt men anderzijds een evolutie vast in de aard en de structuur van de internationale migraties : ze zijn ruimer (er zijn meer landen bij betrokken), ze zijn soepeler (toename van de migraties van korte duur), ze hebben meer gedecentraliseerde reguleringswijzen (toenemend belang van de families en de netwerken in de migratiestrategieën die meer en meer ontsnappen aan de controle van de Staat) en ten slotte stelt men vast dat er in de schaduw van het verbod op immigratie een gigantische markt in het leven wordt geroepen waar de mensensmokkel zich organiseert (26).

5. Procedurele waarborgen en naleving van
het non-discriminatiebeginsel

De mensen die naar België komen om er asiel te vragen, verkeren ongetwijfeld in een kwetsbare situatie en hebben het vrij moeilijk om hun rechten te doen gelden in het kader van de asielprocedure. Die kwetsbaarheid wordt aanzienlijk vergroot door de opsluiting in een gesloten centrum en de moeilijkheid die ze met zich brengt voor alle contacten met de advocaten en de organisaties die hun rechtsbijstand zouden kunnen geven. Dat betekent dat niet is voldaan aan de minimale voorwaarden om vertrouwen te hebben in de instelling die de asielaanvraag onderzoekt.

Bovendien is het, gelet op de kortheid van de termijn, moeilijk om tegen een beslissing van het Commissariaat-generaal voor de vluchtelingen en de staatlozen gebruik te maken van de rechtspleging in geval van uiterst dringende noodzakelijkheid voor de Raad van State. Een beroep bij de Raad van State vereist immers juridische en niet alleen feitelijke argumenten. Zonder de bijstand van een advocaat is het vrijwel onmogelijk om ernstige rechtsmiddelen aan te voeren. Om inzage te krijgen van het dossier moet de advocaat zodanige administratieve formaliteiten vervullen dat de rechtspleging bij uiterst dringende noodzakelijkheid een luxeberoep wordt dat slechts weinig kandidaat-vluchtelingen die in het stadium van de ontvankelijkheid worden afgewezen zich kunnen veroorloven.

De huidige asielprocedure waarborgt dus onvoldoende de rechten van verdediging.

Die aangelegenheid brengt een andere moeilijkheid onder de aandacht tegen de achtergrond van het non-discriminatiebeginsel. Naar gelang van het vervoermiddel komen de asielzoekers immers in een min of meer gunstige situatie terecht. Daarbij is die van de vreemdelingen die met het vliegtuig in België zijn aangekomen de minst gunstige.

Die worden onverwijld naar de transitzones op de luchthavens overgebracht. Daar kunnen zij onmogelijk tijdig en op eenvoudige wijze contact opnemen met de organisaties die hen correct kunnen informeren over de asielprocedure en hun beroepsmogelijkheden. Bovendien kunnen de advocaten die worden aangewezen om de belangen van de asielzoekers te beschermen, slechts zelden rekenen op adequate informatie, terwijl de versnelde procedure nu nét bekwame spoed en een degelijk onderbouwd optreden vereist.

De asielzoekers voor wie de procedure uitloopt op een weigering om toegang te krijgen tot het grondgebied met daarbovenop een bevel het land te verlaten, worden soms al de dag ná de betekening van die beslissing de grens over gezet. In de praktijk kan de afgewezen asielzoeker zich dus niet verzetten tegen die beslissing door gebruik te maken van de beschikbare beroepsmiddelen, zoals, meer in het bijzonder, een schorsend beroep bij de Raad van State volgens de rechtspleging in geval van uiterst dringende noodzakelijkheid (27).

6. Gesloten centra en mensenrechten

De procedurekenmerken van de opsluiting van vreemdelingen in gesloten centra moeten eveneens worden getoetst aan de democratische beginselen van de rechtstaat en aan de naleving van de mensenrechten.

De procedure voor de detentie van illegale vreemdelingen in een gesloten centrum, alsook die voor de handhaving van hun detentie, vormen op tal van punten een zware aanfluiting van de fundamentele rechten. De huidige regeling inzake de detentie van illegalen is duidelijk buitenissig, aangezien mensen van hun vrijheid worden beroofd zonder dat zij zich aan een misdrijf schuldig hebben gemaakt. In tegenstelling tot wat tijdens de parlementaire voorbereiding werd aangevoerd, mag de detentie in een gesloten centrum op zich niet worden aangewend als pressiemiddel. De enige wettige bestaansreden is het mogelijk maken van de daadwerkelijke uitzetting.

(a) De detentie

De beslissing om iemand in een gesloten centrum op te sluiten, berust zelf op willekeur. Verschillende hoorzittingen die, ter voorbereiding van het Senaatsverslag over het immigratiebeleid van de regering, werden gehouden in de Senaatscommissie voor de Binnenlandse Zaken en Administratieve Aangelegenheden, hebben aangetoond dat « er op absoluut willekeurige wijze wordt bepaald welke personen worden vastgehouden. De illegalen worden immers niet onderverdeeld in categorieën volgens een voorrangscriterium. Wanneer er massaal illegalen worden opgepakt, is het puur toeval dat de ene persoon wordt opgesloten, terwijl de andere ­ die in dezelfde omstandigheden verkeert ­ wordt vrijgelaten. » (28)

We kunnen alleen maar vaststellen dat te weinig gerechtelijke controle wordt uitgeoefend op de door de Dienst Vreemdelingenzaken genomen beslissingen tot detentie. Een en ander druist in tegen de artikelen 5 en 6 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en valt evenmin te rijmen met het Belgische recht. Uit tal van bepalingen blijkt dat het niet volstaat gewoon aan te voeren dat een vreemdeling illegaal op het grondgebied verblijft, om hem op te sluiten en vast te houden.

De wet van 15 december 1980 bepaalt immers dat de minister (of zijn afgevaardigde) een beoordelingsbevoegdheid heeft als het erop aankomt de wijze te bepalen waarop de vreemdelingen worden uitgezet. Aangezien detentie terzake maar een van de vele mogelijkheden vormt, moet de minister zijn keuze verantwoorden door aan te tonen dat de genomen maatregel doeltreffend is en in verhouding staat tot de nagestreefde doelstelling.

(b) De handhaving van de detentie

Voorts verplicht de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen elk openbaar bestuur al zijn handelingen te motiveren met feitelijke elementen die ertoe geleid hebben dat de wettelijke voorschriften op een concreet geval werden toegepast. Het volstaat niet gewoon te verwijzen naar de wetsbepaling waarop de bestuurshandeling is gestoeld.

Derhalve rijst de vraag of de handhaving van iemands detentie zonder dat het gedrag van de betrokkene zulks rechtvaardigt, al dan niet discriminerend werkt ten opzichte van de andere categorieën van vreemdelingen.

In zijn arrest van 14 juli 1994 geeft het Arbitragehof een antwoord op die vraag, door te stellen dat het evenredigheidscriterium moet worden gehanteerd om aldus de grondwettelijkheid te waarborgen van de vrijheidsberoving ten aanzien van vreemdelingen die op het punt staan te worden uitgewezen.

Uit de rechtspraak met betrekking tot de toepassing van artikel 9.1 van het Internationaal Verdrag van 19 december 1966 inzake burgerrechten en politieke rechten, alsook inzake de toepassing van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (inzonderheid de op deze aangelegenheid betrekking hebbende artikelen 5, 6 en 14), kan worden afgeleid dat de detentie van vreemdelingen moet plaatsvinden met inachtneming van doeltreffendheids- en evenredigheidsvereisten. Bij de controle op de naleving van die vereisten moet rekening worden gehouden met de specifieke omstandigheden van elk individueel geval. Artikel 31 van het Verdrag van Genève voorziet in een zelfde soort van criterium.

Aangezien de vrijheidsbeperking tot doel heeft de uitzetting mogelijk te maken, zou de raadkamer moeten nagaan of die doelstelling achteraf adequaat wordt verwezenlijkt en haalbaar is. Het feit dat wordt gecheckt of de beslissing in verhouding staat tot het concrete geval, impliceert dat de vrijheidsberoving ook passend met redenen moet worden omkleed.

Het detentievraagstuk is en blijft evenwel onlosmakelijk verbonden met het vraagstuk van de handhaving van de detentie. Wat laatstgenoemd aspect betreft, is het momenteel zo dat de thans vigerende wet de handhaving van de detentie aan drie voorwaarden onderwerpt :

1) de detentie mag niet langer duren dan de tijd die strikt noodzakelijk is voor de tenuitvoerlegging van de uitzettingsmaatregel;

2) de stappen om de betrokkene uit te zetten, moeten binnen zeven werkdagen na diens arrestatie worden genomen;

3) de daadwerkelijke uitzetting van de vreemdeling moet altijd mogelijk zijn.

De praktijk toont aan dat de detentie in een gesloten centrum al te vaak uitdraait op een vrijlating zonder enige uitleg of begeleiding. In dergelijke gevallen worden de drie voorwaarden inzake de detentie en de verlenging ervan niet nageleefd.

Dat brengt ons opnieuw bij de verplichte motivering van de uitzettingsmaatregelen. Die verplichting is onontbeerlijk, wil men dat de rechter gevallen blootlegt en bestraft van overduidelijke beoordelingsfouten of van een onredelijke beoordeling door het betrokken overheidsbestuur (29).

Het door de raadkamer uitgeoefende toezicht op de maatregelen tot handhaving van de detentie blijft uiterst beperkt. De raadkamer kan immers alleen maar nagaan of de maatregel tot handhaving van de detentie de wettelijke bepalingen in acht neemt. Die controle slaat zowel op de interne als de externe wettigheid van de handeling, ook al blijkt uit een groot aantal rechterlijke beslissingen een weigering om zich over méér dan uitsluitend de interne wettigheid van de handeling uit te spreken. De raadkamer wil in die gevallen dus geen uitspraak doen over de vraag of de maatregel al dan niet opportuun is.

(c) Detentie van minderjarigen (30)

De detentie van minderjarigen in een gesloten centrum is een praktijk die op zich niet echt te rijmen valt met de internationale verplichtingen van België, inzonderheid de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 24 van het Internationaal Verdrag van 19 december 1966 inzake burgerrechten en politieke rechten, alsook uit de artikelen 3.1., 27.1, 28.1, 29.1, 31.1 en 37 van het Internationaal Verdrag van 20 november 1989 inzake de rechten van het kind.

Artikel 5, punt 1, van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden beperkt de hypothesen waarin de detentie van minderjarigen toegelaten is tot de maatregelen die ertoe strekken de minderjarige te beschermen tegen een verslechterende gezinssituatie of tegen zichzelf.

De doelstelling van de detentie van vreemdelingen, te weten de inperking van de immigratie en de uitzetting van vreemdelingen, levert kinderen in het geheel geen bescherming op. Het is dan ook formeel verboden minderjarige vreemdelingen vast te houden (31).

Die maatregel zou moeten worden beschouwd als een laatste toevluchtsmiddel voor de overheid. Thans worden minderjarigen echter vaak opgesloten in centra vlakbij de grens, terwijl de wet van 15 december 1980 de minister nochtans de mogelijkheid biedt de vreemdelingen een woonplaats op te leggen buiten die centra. Een en ander is des te ernstiger als men bedenkt dat de detentie van minderjarigen in ruimtes bestemd voor de detentie van meerderjarigen uitdrukkelijk wordt verboden door artikel 10 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, dat op 19 december 1966 in het kader van de Verenigde Naties te New York werd ondertekend.

Voorts toont een recent pedopsychiatrisch verslag aan dat de detentievoorwaarden in een gesloten centrum allesbehalve zijn aangepast aan de specifieke behoeften van minderjarigen.

De kinderen krijgen te maken met organisatorische maatregelen die een op hun behoeften afgestemde ontwikkeling in de weg staan.

Ondanks bepaalde pogingen tot aanpassing van de regels, moeten zij die naleven en moeten zij die net als alle andere bewoners ondergaan (huisarrest, groot gebrek aan privacy, bijna permanente sfeer van spanning en geweld, totaal niets om handen hebben enzovoort).

Om te groeien en zich te ontwikkelen moet een kind zich geborgen kunnen voelen en omringd zijn door referentiepersonen die het helpen te begrijpen wat er gebeurt, maar de ouders bevinden zich zelf in omstandigheden waarop zij geen vat hebben en waaraan zij geen zin kunnen geven. Dat veroorzaakt een trauma dat des te groter wordt naarmate het duurt. »Nous nous trouvons donc devant une entrave au développement du processus de pensée qui ne peut que conduire à terme à une pathologie psychique » (32). De onvermijdelijke gevolgen van de levensomstandigheden in een gesloten centrum op de ontwikkeling van het kind lijken voor die experts op psychologische mishandeling.

De voorgaande beschouwingen krijgen nog meer gewicht als men vaststelt dat een aanzienlijk deel van de populatie in de gesloten centra na maanden hechtenis weer in vrijheid wordt gesteld met het bevel het grondgebied te verlaten (33).

De betrokken personen bevinden zich bijgevolg in dezelfde toestand als voor de vrijheidsberoving, maar met het bijkomende trauma dat het gevolg is van de ultieme nutteloosheid van de maatregel.

7. Financiële weerslag van die centra

Het is ook nodig na te gaan wat die centra op budgettair vlak vertegenwoordigen (34).

Uit de meerjarenplannen 1994-1996 en 1997-2000 van het ministerie van Justitie kunnen de volgende cijfers (in miljoenen frank) worden gehaald :

Die berekeningen (35) zijn niet zo recent en sindsdien zijn andere investeringen verricht, meer bepaald voor de uitbreiding en vernieuwing van die centra; bepaalde ramingen zijn door de werkelijkheid bevestigd.

Daarom moet die tabel worden aangevuld met de volgende (ook in miljoenen frank), waarin de kredieten zijn opgenomen voor de bouw van de gesloten centra en van een transitcentrum :

Door alle kredieten die volgens de begroting van de algemene uitgaven voor het begrotingsjaar 2000 achtereenvolgens zijn verleend (600 miljoen frank) in overeenstemming te brengen met het totale krediet dat is berekend tijdens het jaar 1997, verkrijgt men een definitief krediet van 1 608 miljoen frank.

Door de kosten voor de bouw en de vernieuwbouw te verdelen over de gehele populatie van asielzoekers in gesloten centra, komt men tot 2 067 500 frank per persoon voor een populatie van 800 vastgehouden personen.

De centra zijn opgericht om een bepaald aantal personen op te vangen; dat getal is derhalve bepalend voor de grootte en niet de momentane populatie.

Behalve de investeringskosten, die 1 608 miljoen frank bedragen, is het mogelijk de waarde te bepalen van de kosten per persoon voor een hechtenis van een maand in een gesloten centrum, en wel op de volgende wijze :

Het verschil is gedeeltelijk te verklaren door de wijze waarop de personeelskosten in rekening worden gebracht. Wat er ook van zij, de kosten van de gesloten centra overschrijden het miljard.

Ook met een andere kostenfactor moet rekening worden gehouden. Er is immers een verbetering nodig van de infrastructuur en de personeelsbezetting (opleiding en werving van meer bevoegd personeel) (36), opdat de omstandigheden waarin de vreemdelingen in België worden vastgehouden zouden beantwoorden aan de minimumnormen inzake mensenrechten (37).

De huidige minister van Binnenlandse Zaken is het daar in zijn beleidsnota (38) trouwens mee eens : hij is van plan 500 miljoen frank te besteden aan de verbetering van de grensplaatsen waar asielzoekers worden vastgehouden en aan de inrichting van een centrum dat specifiek bestemd is voor gezinnen.

In het licht van die cijfers wordt duidelijker wat de gesloten centra werkelijk betekenen : een zware budgettaire last voor een resultaat dat inzake doelmatigheid de verwachtingen niet inlost.

8. Conclusie

Het ultieme doel van dit wetsvoorstel is krachtig te reageren op de volgende vaststellingen :

Door van de vrijheidsberoving in een gesloten centrum de spil van de asielprocedure te maken, verwart België asielbeleid en beleid inzake beheer van de migratiestromen. Het voeren van een ontradings- en terugzendingsbeleid dwarsboomt echter grondig het uitstippelen van een ernstig opvangbeleid.

Wij pleiten derhalve voor een drastische reorganisatie van het asielbeleid rond het mechanisme van de vrijwillige terugkeer. De bevindingen van de veldwerkers tonen aan dat in de gesloten centra maar al te vaak mensen zitten die niets liever willen dan België te verlaten.

Wij zijn ook radicaal tegen elke vorm van vrijheidsberoving van vreemdelingen zolang de procedure loopt. Artikel 5 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden staat de vrijheidsberoving in die context slechts toe indien ze bedoeld is om de betrokkenen van het grondgebied te verwijderen. Asielzoekers vasthouden met het oog op hun verwijdering is vooruitlopen op het gevolg dat zal worden gegeven aan hun aanvraag, iets wat in een rechtstaat onaanvaardbaar is.

Voorts moet eens en voor altijd een einde worden gemaakt aan de opsluiting van minderjarigen in gesloten centra, want dat is in strijd met onze internationale verplichtingen (Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, Internationaal Verdrag betreffende de rechten van het kind, Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden). De techniek die erin bestaat de leeftijd van minderjarigen vast te stellen aan de hand van een beenderonderzoek is veel te onbetrouwbaar en te onzeker om er op een degelijke manier een maatregel tot vrijheidsberoving van kinderen mee te kunnen rechtvaardigen, vooral als men kijkt naar de omstandigheden waarin die vrijheidsberoving in de gesloten centra wordt beleefd. Een rapport van kinderpsychiaters kwam onlangs tot de conclusie dat het gevangenissysteem van de gesloten centra volstrekt niet te rijmen valt met de specifieke behoeften van de minderjarigen en « een belemmering vormt voor de ontwikkeling van het denkproces die op termijn onvermijdelijk tot geestesziekte leidt » (39).

Als het zo is dat de vrijheidsberoving in een gesloten centrum werd voorgesteld om de toestand te verbeteren van de vreemdelingen die voorheen in strafinrichtingen zaten, kan men slechts vaststellen dat dit oogmerk niet werd bereikt. Het regime van vrijheidsberoving in een gesloten centrum is in heel wat opzichten immers veel strenger dan het gevangenisregime : uiterst beperkte contacten met de buitenwereld, complete ondoorzichtigheid van de werking van de instelling, totale onwetendheid inzake het einde van de vrijheidsberoving, moeilijke toegang tot de informatie die nodig is voor de gerechtelijke verdediging ... Dat aspect van de gesloten centra, waar rechteloosheid en willekeur momenteel welig tieren, is onaanvaardbaar. Volgens de psychologen resulteert de structurele werking van de gesloten centra in een echte pathogenese (40).

Om voor de hand liggende redenen van eerbiediging van de rechten van verdediging en van de waarborgen met betrekking tot de procedure die kenmerkend zijn voor een democratische Staat, verzetten wij ons tegen iedere maatregel tot vrijheidsberoving genomen door welke administratieve overheid ook. Alleen de rechterlijke instanties zijn in staat de voorwaarden van die eerbiediging te waarborgen zodat iedere willekeur, niet-motivering en ondoorzichtigheid worden uitgesloten. Die opmerking geldt uiteraard ook voor de beslissingen tot handhaving van de vrijheidsberoving. De controle op die motivering en op die van de evenredigheid tussen die maatregelen en het nagestreefde oogmerk is momenteel volstrekt ontoereikend.

Voor het geval dat nog gedwongen uitwijzingen zouden plaatsvinden dringen wij dan ook aan op een verscherpte controle op de hele procedure waarmee de bevoegde rechtscolleges die uitwijzingen omringen.

Aldus betrachten wij aansluiting bij het senaatsverslag over het immigratiebeleid van de regering en meer bepaald bij de conclusie ervan : « Op lange termijn zou het immigratiebeleid de optie van de gesloten centra niet meer noodzakelijk mogen maken ».

WETSVOORSTEL

Artikel 1

Deze wet regelt een aangelegenheid als bedoeld in artikel 78 van de Grondwet.

Art. 2

In de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, wordt een artikel 74-9 ingevoegd, luidend als volgt :

« Art. 74-9. ­ Geen enkele minderjarige en, behalve om redenen van openbare orde of in verband met 's lands veiligheid, geen enkele kandidaat-vluchteling mogen bij toepassing van een bepaling van deze wet worden geplaatst of van hun vrijheid beroofd. ».

(1) Artikelen 74/5 en 74/6 van de wet van 15 december 1980 (Belgisch Staatsblad van 18 juli 1987).

(2) Artikelen 7 en 27 van de wet van 15 december 1980.

(3) Belgisch Staatsblad van 18 juli 1987.

(4) Belgisch Staatsblad, van 26 juli 1991.

(5) M. Bossuyt, « La procédure d'asile en Belgique. Évolution récente », « Revue du Droit des Étrangers », nr. 90, oktober 1996, blz. 568. Zie ook A. Devillé, « La réforme de la loi relative aux étrangers », C. H. van het CRISP, nr. 1538, 1996, blz. 3 en volgende.

(6) De concrete toepassingswijze van deze wet wordt bepaald in het koninklijk besluit van 13 juli 1992.

(7) « Het asielbeleid », persconferentie gehouden door minister van Binnenlandse Zaken en Ambtenarenzaken Louis Tobback op 11 januari 1994.

(8) H. Dorzée en J.F. Tefnin, « Questions sur les centres fermés pour étrangers », Uitg. Luc Pire, 1999, blz. 78 en volgende; Université Catholique de Louvain, Module Acteurs sociaux ­ Mobilisation et démobilisation, « Mouvement d'opposition aux centres fermés et aux expulsions », februari 2000, blz. 7 en volgende.

(9) Antwoord van de minister van Binnenlandse Zaken, Stuk Kamer, nr. 364/7-95/96, blz. 30.

(10) S. Saroléa, « La jurisprudence récente de la Cour européenne des droits de l'homme en matière d'éloignement et de détention des étrangers au départ de l'arrêt Chahal », « Revue du Droit des Étrangers », 1997, nr. 92, blz. 27 en S. Saroléa, « Contrôler la détention des étrangers en séjour irrégulier : comment et pourquoi ? », « Revue du Droit des Étrangers », 1997, nr. 93, blz. 207.

(11) J.-Y. Carlier en S. Saroléa, « L'érosion du droit des étrangers. A propos des avant-projets de loi modifiant la loi du 15 décembre 1980, plus particulièrement en matière d'asile », « Revue du Droit des Étrangers », 1995, blz. 356.

(12) Rapport van de European Council on Refugees and Exiles, « The detention of Asylum Seekers », februari 2000, blz. 5. Deze tekst geeft het standpunt weer van de organisatie voor de verdediging van de rechten van de mens en van het Hoog Commissariaat voor de vluchtelingen van de Verenigde Naties.

(13) Algemene bespreking, Stuk Kamer, nr. 364/7-1995/1996, blz. 71.

(14) Arbitragehof, arrest nr. 43/98 van 22 april 1998, J.L.M.B., 1998, blz. 884 tot 900.

(15) « Evaluatie van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen », Verslag namens de commissie voor de Binnenlandse en voor de Administratieve Aangelegenheden door de dames de Béthune en Lizin, Stuk Senaat, nr. 1-768/1-97/98, blz. 344 en 345.

(16) De Raad van State onderzoekt thans een beroep dat de BRAX en de Liga voor mensenrechten tegen dat koninklijk besluit hebben ingesteld.

(17) Jaarverslag 1998, blz. 95; jaarverslag 1999, blz. 93 tot 95; zie ook het jaarverslag 2000.

(18) Verslag van 18 juni 1998 naar aanleiding van het bezoek aan 22 detentiecentra in september 1997.

(19) « Les centres fermés : l'arrière cour de la démocratie », « Rapport sur la situation des étrangers et en particulier des demandeurs d'asile retenus dans les centres fermés », mei 1999.

(20) Burgerlijke Rechtbank te Brussel, 25 juni 1993, « Revue du Droit des Étrangers », blz. 124.

(21) Het personeel van de centra maakt onbewust een psychisch onderscheid : « ce qui serait impensable, au sens courant, à savoir la souffrance au moins latente [des personnes enfermées] sans perspectives d'avenir, devient non pensé », deskundigenverslag in de zaak Awada/Belgische Staat, Centre de Guidance ­ ULB, Service de Santé mentale, Brussel, 24 september 1999, blz. 23. De familie Awada werd vrijgelaten als gevolg van dat verslag.

(22) Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding, « Gelijk waardig », jaarverslag, Brussel, 1999, blz. 89.

(23) K. Vidal, « Ces réfugiés aux portes de l'Europe. Voyage jusqu'au bout de l'errance. » Uitgeverij Complexe, Brussel, 1999, blz. 37.

(24) K. Vidal, op. cit., p. 118; M. Loriaux, « Les enjeux démographiques des migrations vers l'Europe », Colloque international Penser les migrations de demain vers l'Europe, georganiseerd door de ULB op 29 en 30 maart 2000, Brussel, blz. 4.

(25) De wereldbevolking neemt jaarlijks toe met 90 à 100 miljoen individuen, van wie nagenoeg 95 % in de ontwikkelingslanden wonen.

(26) M. Loriaux, op. cit., blz. 5.

(27) « Project van hervorming van de asielprocedure : kritische opmerkingen », nota opgesteld door het Belgisch Comité voor Hulp aan Vluchtelingen, op grond van de ministeriële nota van de Ministerraad van 1 oktober 1999, blz. 7.

(28) Hoorzitting van 6 oktober 1999 met de heer Cornil, adjunct-directeur van het Centrum voor gelijkheid van kansen en racismebestrijding.

(29) In dat verband zij verwezen naar : S. Saroléa, « La motivation du placement en détention d'étrangers en situation irrégulière : de la dichotomie légalité ­ opportunité du contrôle de la proportionnalité », JT, 8 maart 1997, nr. 5834, blz. 165 e.v., alsook : S. Saréola, « L'allongement de la durée de détention et le rôle de la chambre du conseil », commentaar bij een arrest van het hof van beroep te Bergen, « Revue du Droit des Étrangers », nr. 88, 1996, blz. 220 e.v.

(30) Verslag van de délégué général de la Communauté française aux droits de l'enfant, 15 december 1999.

(31) S. Saroléa, op. cit., nr. 93, blz. 204.

(32) Expertiseverslag ingediend op 24 september 1999 door het « Centre de Guidance » van de ULB (Service de santé mentale) in het kader van de zaak Awada/Belgische Staat, blz. 23 tot 29.

(33) Aldus Joseph Mpoyo, Congolees, uitgeprocedeerde asielzoeker, die zeven maanden is opgesloten en na vijf pogingen tot uitzetting in vrijheid is gesteld met het bevel het grondgebied tegen eind januari 2000 te verlaten. Of nog Ruta Joanes, 17 jaar, Ethiopische van Eritreese ouders, uitgeprocedeerde asielzoekster, die acht maanden is opgesloten in Brugge en vervolgens in de gevangenis van Berkendael, en die zesmaal voor uitzetting naar de luchthaven is gebracht. De zevende maal heeft men haar geboeid op het vliegtuig gezet met bestemming Nairobi. Na de weigering door de Keniaanse en vervolgens de Rwandese autoriteiten om haar te laten ontschepen, is ze terug naar Zaventem gevoerd en op 20 december 1999 in vrijheid gesteld met het bevel het grondgebied te verlaten, alleen en zonder geld, en zonder dat de Dienst Vreemdelingenzaken de diensten voor jeugdbijstand op de hoogte had gebracht.

(34) Zie over dit alles E. Friedmann, « Les coûts privés et publics de l'expulsion d'étrangers de Belgique », proefschrift ingediend met het oog op het verkrijgen van de graad van ingenieur bedrijfskunde, ULB, Ecole de Commerce Solvay, academisch jaar 1999/2000.

(35) E. Friedmann, op. cit., blz. 68 tot 76.

(36) Stuk Kamer, HA 50 COM 081, blz. 11 tot 13.

(37) Zie voetnoot (2) op blz. 3 en voetnoot (1) op blz. 4. Zie ook Het regeringsbeleid met betrekking tot de immigratie, verslag van de commissie voor de Binnenlandse Zaken van de Senaat, Doc. Senaat 2-112/1, 1999-2000, blz. 14, en Evaluatie van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, Doc. Senaat 1-768/1, 1998-1999, blz. 377.

(38) Nota inzake de algemene beleidslijnen voor een globaal immigratiebeleid, blz. 21 en 31.

(39) Expertiseverslag in de zaak Awada versus Belgische Staat opgemaakt door het Centre de guidance de l'ULB op 24 september 1999, blz. 24 tot 29.

(40) Idem, blz. 23.