Sénat de Belgique

SESSION DE 2000-2001

26 OCTOBRE 2000

Proposition de résolution sur les sanctions en droit international

(Déposée par Mme Marie-José Laloy et consorts)

DÉVELOPPEMENTS

Le Sénat,

A. rappelant que, pendant les années 1990, la mise en place de régimes de sanctions, et des sanctions économiques en particulier, en vertu de l'article 41 de la Charte des Nations Unies, est devenue beaucoup plus fréquente que pendant les décennies précédentes;

B. estimant que la communauté internationale a maintenant acquis suffisamment d'expérience en la matière pour passer à une évaluation de ce type de mesures et à l'établissement de règles plus précises pour leur utilisation;

C. saluant dès lors les débats qui ont été consacrés à cette question au sein des Nations unies et du Conseil de sécurité en particulier, ainsi que le travail d'étude et de réflexion remarquable réalisé en la matière sur l'initiative de certains gouvernements ainsi que par des organisations non-gouvernementales;

D. convaincu de la nécessité de préserver l'universalité des mesures prises par les Nations unies et d'éliminer tous les obstacles qui peuvent y porter atteinte, et préoccupé dès lors par le fait que le bilan de l'utilisation de sanctions économiques par les Nations unies est mitigé et que certains régimes de sanctions sont fortement contestés, ce qui conduit à un scepticisme et une méfiance grandissante face à cet instrument dont dispose le Conseil de sécurité pour assurer la paix et la sécurité internationales;

E. sachant que l'application par les État membres des sanctions décidées par le Conseil de sécurité laisse souvent fort à désirer et convaincu qu'il convient de renforcer considérablement le suivi de la mise en oeuvre des sanctions et les moyens de les faire respecter;

F. conscient des répercussions humanitaires des sanctions économiques, qui, dans un monde globalisé, caractérisé par l'interdépendance économique, se trouvent encore renforcées et qui, plus que toute autre chose, ont miné le soutien du grand public à l'égard des sanctions;

G. soulignant que ce sont plus particulièrement les régimes de sanctions globales dont les effets négatifs sur les conditions de vie dans le pays visé tendent à dépasser la limite de l'admissible, étant donné qu'ils frappent la population sans discrimination, alors que leur but est d'amener le gouvernement (ou, le cas échéant, certains acteurs non étatiques impliqués dans un conflit) à respecter les résolutions du Conseil de sécurité;

H. considérant que les effets non souhaités sur la population se multiplient lorsque des sanctions globales sont appliquées sans limite dans le temps, lorsqu'elles sont dirigées contre des pays en voie de développement, qui ne disposent pas des ressources nécessaires pour parer à ces effets au moins dans une certaine mesure, ou lorsqu'elles visent des régimes autoritaires, étant donné que ceux-ci permettent aux dirigeants d'échapper à la fois aux sanctions et à la désapprobation de la population ou même, paradoxalement, de profiter des sanctions pour s'enrichir en contrôlant le marché noir ou pour renforcer leur emprise sur la population;

I. sensible également à l'impact négatif des sanctions économiques imposées par les Nations unies sur les États tiers qui sont les partenaires commerciaux de l'État visé, et en particulier sur les pays voisins, qui, souvent, enregistrent des pertes considérables et ne sont pas aidés suffisamment par le reste de la communauté internationale, en dépit des dispositions de l'article 50 de la Charte des Nations unies, ce qui peut nuire à leur détermination à appliquer strictement les sanctions;

J. insistant sur la nécessité de distinguer clairement les sanctions décidées par le Conseil de sécurité et celles qui sont utilisées par des États, agissant unilatéralement ou de concert, en tant qu'instrument de leur politique étrangère;

K. faisant valoir que, si la Charte des Nations unies ne conteste pas le droit souverain de chaque pays (ou groupe de pays) de décider avec qui il entretient des relations économiques et commerciales et, dès lors, d'interrompre, le cas échéant, ses relations économiques et commerciales avec un autre pays pour marquer son désaccord avec la politique menée par celui-ci, il n'en reste pas moins que :

­ les sanctions économiques de ce type ne peuvent jamais lier des pays tiers ou leurs ressortissants,

­ le Conseil de sécurité et l'Assemblée générale des Nations unies sont compétents pour apprécier ces sanctions du point de vue de la paix et de la sécurité internationales, conformément aux articles 34 et 35 de la Charte des Nations unies;

L. constatant que le statut de l'instrument des sanctions économiques ­ qu'il s'agisse de sanctions imposées par les Nations unies ou par les États ­ n'est pas suffisamment clair au regard du droit international, notamment vis-à-vis des exigences humanitaires;

1. affirme que les sanctions économiques demeurent un instrument utile et légitime permettant au Conseil de sécurité d'assurer la paix et la sécurité internationales à condition d'être bien conçues et bien mises en oeuvre;

2. fait plus particulièrement les recommandations suivantes pour rendre les régimes de sanctions des Nations unies plus efficaces et plus justes et pour assurer qu'ils soient universellement acceptés et appliqués :

a) la mise en place de sanctions économiques par le Conseil de sécurité doit être basée sur une conception claire de l'ensemble des moyens dont le Conseil dispose pour amener un État récalcitrant à respecter ses résolutions, et de la place spécifique des sanctions économiques dans cet arsenal; celles-ci ne devraient pas constituer une réponse passe-partout ou un pis-aller, c'est-à-dire une solution de facilité que l'on adopte à la place d'autres moyens qui seraient plus appropriés dans les circonstances mais demandent un plus grand effort de la part de la communauté internationale, tels que la recherche d'une solution diplomatique ou, à l'autre bout du spectre, une action coercitive militaire; dans le même ordre d'idées, il convient d'examiner dans chaque cas la possibilité de renforcer l'efficacité des sanctions en les combinant avec des mesures incitatives;

b) la conception des sanctions elles-mêmes doit être considérablement améliorée :

­ les objectifs doivent être clairement définis et réalistes, ce qui implique que des critères objectifs de levée partielle ou complète des sanctions doivent être stipulés dès le début;

­ les activités faisant l'objet de restrictions doivent également être définies avec un maximum de précision, afin d'éviter toute ambiguïté quant à la portée des sanctions et d'en faciliter ainsi l'application; la terminologie technique en vigueur doit être adoptée dans les résolutions, en particulier lorsqu'il s'agit d'embargos sur les armes ou de restrictions financières;

­ les sanctions économiques globales sont à éviter autant que possible parce qu'elles font souffrir trop de personnes innocentes; on leur préférera les sanctions ciblées ou « intelligentes », qui touchent principalement les responsables de la politique du pays visé; pareille approche est particulièrement prometteuse pour les sanctions financières (par exemple, le gel de comptes bancaires étrangers), les restrictions de voyage et les embargos sur les armes;

­ quel que soit le type de sanctions, le Conseil de sécurité doit faire une évaluation de l'impact non souhaité des sanctions qu'il se propose d'imposer, tant de leur impact humanitaire sur la population du pays visé que de leur impact économique sur d'autres pays, notamment les pays voisins; si nécessaire, il conviendra de prévoir dès le début des exemptions humanitaires pour protéger les groupes les plus vulnérables dans le pays visé et/ou de mettre en place un dispositif pour compenser les pertes essuyées par les pays tiers;

­ les sanctions doivent être imposées pour une durée déterminée, afin de garantir que leur maintien s'appuie sur la même majorité au sein du Conseil de sécurité que la décision initiale nécessaire pour les imposer;

c) une fois mises en place, les sanctions doivent faire l'objet d'un suivi assidu de la part des comités de sanctions du Conseil de sécurité, ce qui nécessite un renforcement considérable des capacités de gestion des régimes de sanctions disponibles au sein des Nations unies; ce suivi doit porter sur trois aspects :

­ la réalisation des objectifs des sanctions, c'est-à-dire : la mesure dans laquelle le pays visé se conforme aux résolutions pertinentes du Conseil de sécurité;

­ la mise en oeuvre des sanctions par les pays membres des Nations unies qui sont tenus de les appliquer (généralement tous);

­ l'évolution des conséquences non souhaitées des sanctions pour la population du pays visé et pour les pays tiers;

d) le Conseil de sécurité doit tenir compte des résultats du suivi des régimes de sanctions; il doit plus particulièrement être prêt à adapter éventuellement le régime de sanctions initialement adopté (notamment en fonction du comportement du pays visé) et à prendre les mesures d'accompagnement nécessaires (notamment pour pallier les efforts non souhaités); les violations constatées des sanctions, et des embargos sur les armes en particulier, devraient être rendues publiques et les responsables identifiés, qu'il s'agisse d'États ou d'autres entités;

3. plaide pour que le Conseil de sécurité évalue les régimes de sanctions des Nations unies actuellement en vigueur, y compris celui qui vise l'Iraq, à la lumière des principes énoncés ci-dessus;

4. engage tous les États à appliquer les sanctions imposées par les Nations unies et à adopter la législation nécessaire afin de pénaliser les violations des sanctions et des embargos sur les armes en particulier;

5. invite les organisations régionales et sous-régionales à contribuer à la mise en oeuvre des sanctions imposées par les Nations unies, en recherchant une application harmonisée des sanctions par leurs États membres, en coopérant avec les comités de sanctions du Conseil de sécurité en matière de contrôle de l'application des sanctions par ces États, ou par d'autres moyens;

6. demande aux États de n'utiliser qu'avec la plus grande circonspection l'instrument des sanctions économiques dans le cadre de leur politique étrangère, de rester attentifs aux répercussions humanitaires de ces mesures, qui peuvent être énormes, comme le démontre le cas du Burundi, et de s'abstenir en tout cas d'actions qui soient contraires à la volonté de la communauté internationale, telle qu'elle est exprimée par l'Assemblée générale des Nations Unies ou le Conseil de sécurité;

7. s'oppose catégoriquement à l'adoption, par un État (ou un groupe d'États), de lois ou d'autres mesures à effet extraterritorial visant à obliger des États tiers ou leurs ressortissants à appliquer des sanctions économiques décidées par lui, comme cela s'est produit dans le cas de Cuba;

8. demande aux États d'envisager l'élaboration, dans le cadre des Nations unies, d'un instrument de droit international codifiant les normes humanitaires à respecter lors de la mise en place de sanctions économiques, tant par les Nations unies que par les États;

9. engage les parlements et les parlementaires à exercer pleinement leur fonction législative et leur droit de contrôle vis-à-vis de leur gouvernement à propos des questions relatives aux sanctions économiques;

10. invite le gouvernement belge à promouvoir le contenu de la présente résolution auprès de l'Union européenne et de l'Organisation des Nations unies.