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21 NOVEMBRE 2000
Les effets dramatiques des crises financières qui, depuis 1995, ont secoué successivement le Mexique, l'Indonésie, les Philippines, la Thaïlande et le Brésil ont amené différents sénateurs à la conclusion qu'un certain nombre d'initiatives s'imposaient pour lutter contre ces crises et leurs conséquences pour les pays du tiers monde. Dans la perspective de la prochaine présidence belge de l'Union européenne, ils estimaient que le moment était venu d'engager le gouvernement à préparer un plan global et à le défendre au niveau européen.
MM. Morael et Maertens ont ainsi déposé, dès le 15 décembre 1999, une proposition de résolution relative à la mise en place d'un prélèvement minimal sur les transactions spéculatives en devises (doc. Sénat, nº 2-235/1). Le 27 janvier 2000, M. Mahoux et consorts déposaient une proposition de résolution sur la mise en place d'une taxe sur les mouvements internationaux de capitaux (doc. Sénat nº 2-314/1) et, enfin, MM. Barbeaux et Dallemagne déposaient de leur côté, le 31 mai 2000, une proposition de résolution relative à la mise en place de mesures tendant à assurer la régulation du marché mondial des capitaux (doc. Sénat, nº 2-457/1).
Dès les premières discussions sur ces propositions de résolution, on s'est vite rendu compte que leur portée était complexe et que la réponse n'était pas aussi évidente qu'il y paraissait de prime abord, même si tout le monde était d'accord sur l'objectif, à savoir un système financier international plus stable. On s'est demandé plus particulièrement si l'instauration d'un prélèvement, revêtant ou non la forme d'un pourcentage fixe du montant des transactions réalisées sur les marchés des changes, serait la solution et réduirait la spéculation déstabilisatrice.
Avant d'entamer la discussion de fond, la commission a décidé d'inviter d'abord plusieurs experts. Ces auditions se sont déroulées les 31 mai, 7 et 14 juin 2000 et il en est rendu compte dans le doc. Sénat nº 2-235/2 du 20 juillet 2000.
Après avoir entendu les experts, le groupe de travail « Taxe Tobin », présidé par M. De Grauwe, a élaboré une proposition de résolution (voir en annexe) qui, après avoir été examinée (cf. la discussion ci-après) et amendée par le groupe de travail, a été approuvée par la plupart des membres. Le texte amendé par le groupe de travail a été déposé au Sénat le 10 novembre 2000 et examiné puis adopté par la commission le 21 novembre 2000.
Un membre du groupe de travail n'était absolument pas d'accord sur le nom donné à celui-ci et le trouvait plutôt gênant : on aurait l'impression que le groupe de travail n'a voulu faire qu'une analyse limitée alors qu'il a envisagé le problème dans un cadre plus large. Ce membre a proposé de ne pas faire référence aux noms de MM. Tobin et Spahn, que ce soit dans la résolution ou dans les développements.
D'autres membres ont plaidé pour le maintien des deux noms, surtout comme référence historique, même si les propositions plus récentes remédient aux lacunes des toutes premières propositions.
Le groupe de travail a décidé de conserver malgré tout, dans les développements, la référence à la proposition de M. Tobin (prélèvement d'un pourcentage fixe, mais relativement faible, sur toutes les transactions) et à la proposition de M. Spahn (prélèvement d'un pourcentage variable : une taxe modique sur les transactions « normales » et une taxe de pénalisation sur les autres), et de ne plus mentionner les noms de MM. Tobin et Spahn dans la résolution elle-même.
Selon plusieurs membres, un des mérites du groupe de travail est d'avoir, partant initialement d'une proposition emblématique, dite taxe Tobin, mesuré les limites de cette proposition initiale et d'avoir constaté qu'elle a fait l'objet d'études beaucoup plus récentes et plus adaptées à l'évolution des marchés financiers. Autant, lors des auditions, une série d'orateurs ont démontré que la taxe Tobin vu la période à laquelle elle a été proposée posait des problèmes, autant une série d'autres recherches ont montré qu'un prélèvement pouvait s'envisager.
Le deuxième acquis des travaux a été de dire que ce n'est pas uniquement un problème de prélèvement qui se pose, mais aussi des problèmes de stabilisation des marchés financiers, de réglementation et donc d'initiatives à prendre à l'égard des instances internationales en matière financière.
Certains membres estimaient qu'il faut davantage mettre en évidence les deux aspects de la taxe : d'une part, son rôle quant à la possibilité de jouer sur les mouvements à court terme, et, d'autre part, les fonds qu'elle est susceptible de générer en tout état de cause.
En ce qui concerne la mission confiée au gouvernement, le groupe de travail a été unanimement d'accord sur le fait que ce que l'on attend du gouvernement, c'est une prise de position et non une énième étude sur la question. Un prélèvement sur les mouvements internationaux de capitaux est possible. La question est de savoir si un tel prélèvement est souhaitable et/ou opportun. Ne connaissant pas pour l'instant le point de vue du gouvernement, le groupe de travail a toutefois estimé qu'il était prématuré d'inscrire dans la résolution que le gouvernement devait présenter et défendre son point de vue sur la scène internationale. Le groupe de travail souhaite que le gouvernement informe d'abord le parlement, et qu'il le fasse en temps utile, de sorte que la Chambre et le Sénat disposent d'un délai suffisant pour en débattre.
Plusieurs membres ont envisagé de fixer au gouvernement un délai concret pour préparer sa proposition, mais leur suggestion n'a pas été retenue. Il est clair toutefois que le gouvernement doit faire connaître son point de vue le plus rapidement possible, de sorte que l'ensemble de la procédure puisse être mené à bien d'ici à la présidence belge de l'Union européenne.
Pour certains membres, il faut souligner dans la résolution que la présidence belge de l'Union européenne et de la zone euro en 2001 constituent une opportunité pour le gouvernement. Si on ajoute aux présidences le fait qu'au sein du FMI, la Belgique ne s'exprime pas seulement en son nom propre, mais s'exprime aussi au nom d'une série d'autres nations, cela mérite d'être précisé dans la résolution.
Le rôle du secteur privé mérite d'être souligné.
Les auditions ont bien montré qu'il ne suffisait pas d'augmenter l'information dans le secteur (voir l'exposé de M. Lamfalussy) pour éviter les crises. Le secteur privé prend des décisions qui vont au-delà d'une décision économique rationnelle parce qu'il sait qu'il n'en supportera pas les conséquences négatives éventuelles. Il convient d'associer les créanciers du secteur privé tant à la prévention qu'à la gestion des crises.
Selon un membre, il faut alors mentionner les institutions financières publiques aussi bien que les privées car il arrive également que les institutions publiques prennent de trop grands risques. Mais on devrait viser aussi d'autres institutions que les seules institutions financières, comme les compagnies d'assurances. Un autre membre estime qu'en ce qui concerne les créanciers publics, il est évident qu'ils prennent leurs responsabilités.
Sans que l'expression « aléa moral » figure expressément dans la proposition de résolution, on y dit que les institutions financières tant publiques que privées ont pris bien trop souvent des risques dont le coût, en cas d'échec, est reporté sur le secteur public.
Une autre remarque concerne l'expression « mouvements spéculatifs et déstabilisateurs ».
Le groupe de travail n'a pas cherché à définir la notion de « spéculation » et n'a pas non plus emprunté une définition déterminée. Quelques membres ont dès lors fait remarquer que l'impossibilité de définir exactement la notion de « spéculation » aurait pour effet, qu'une taxe éventuelle frapperait aussi bien les mouvements de capitaux « normaux » que les « anormaux », c'est-à-dire les mouvements stabilisateurs comme les déstabilisateurs.
Confronté à la question de savoir si l'on pourrait alors faire une distinction entre les mouvements spéculatifs déstabilisateurs et stabilisateurs, le groupe de travail a envisagé de supprimer plutôt la notion de « spéculatif ». Cette notion a cependant été maintenue et la phrase suivante a été ajoutée au texte : « Pour commencer, la mise en place d'une telle taxe ne permettrait pas de lutter contre les mouvements spéculatifs déstabilisateurs sans décourager les mouvements de capitaux stabilisateurs. »
Un troisième point de discussion concerne les contrôles directs des mouvements de capitaux qui, à côté de la mise en place d'une taxe, pourraient être plus appropriés.
Un membre se réfère à l'exposé de M. Lamfalussy qui a très clairement dit que le gros problème ne serait pas tellement les sorties de capitaux, mais plutôt les entrées massives de capitaux dans un pays. Dès lors, le développement doit prévoir les deux, notamment par les mots « les mouvements » très rapides de capitaux, ce qui explique précisément la raison pour laquelle les réponses à une crise ne sont pas toujours les mêmes.
Un membre a fait référence à cet égard à l'exemple de la Malaisie et aussi à celui du Chili. Au Chili, il s'agissait d'un contrôle sur les capitaux entrants tandis qu'en Malaisie, il s'agissait de contrôles sur les mouvements de capitaux sortants. En fait, plusieurs solutions sont possibles mais leur bien-fondé dépend de la situation de fait du pays en question.
Le groupe de travail a décidé de faire référence aussi au rôle de la Banque des règlements internationaux (BRI) à Bâle, qui exerce la supervision et le contrôle prudentiel du secteur bancaire. Il serait opportun de mentionner que la BRI peut jouer un rôle plus grand que celui qui fut le sien jusqu'à présent.
Les auditions ont montré que, techniquement, une taxation sur les transactions spéculatives était faisable. Il y a eu de grandes discussions sur le fait de savoir si elle est pertinente et souhaitable. En effet, la taxe Tobin comme telle ne peut pas faire grand-chose en termes d'éviter les crises spéculatives ou pour stabiliser les marchés de change. Peut-être la taxe Spahn est-elle plus appropriée pour résoudre ce type de problème ?
Pour un membre, seul M. Rodney Schmidt a dit que la taxe est faisable, mais il conteste le point de vue de celui-ci parce qu'il n'est pas correct de dire que l'on pouvait contrôler les mouvements sur les eurodollars parce que la FED les contrôle. Les eurodollars, les comptes libellés en dollars US, détenus par des non-Américains en dehors des institutions financières américaines, échappent au contrôle de la banque centrale américaine. De plus, il ne faut pas oublier qu'on assiste aujourd'hui de plus en plus à ce qu'on appelle un mouvement de dollarisation de l'économie, notamment en Amérique du Sud.
D'après le membre, il n'y a pas de spéculation dollar/euro. Cela veut dire qu'une taxe Tobin qu'on instituerait sur le dollar et l'euro deviendrait en quelque sorte une taxe à l'importation sur tous les produits qui vont en Amérique ou qui vont à Quito, ce qui veut dire qu'une telle taxe constituerait un pas en arrière par rapport au commerce international.
Si on introduit une telle taxe, le marché financier va automatiquement développer de nouveaux produits financiers qui vont réduire le nombre des transactions taxables suivant le système de M. Schmidt.
Un autre membre répond que pour des eurodollars, par exemple sur un compte bancaire en Suisse, ce n'est pas la banque centrale américaine mais la banque nationale suisse ou le système de prélèvement suisse aussi qui intervient.
D'autres personnes ont été convaincues de la faisabilité technique par les arguments de M. Schmidt, notamment le professeur M. Dewatripont et même le professeur Spahn, qui, entre le moment de l'audition au Sénat et le moment du colloque organisé à la maison des parlementaires, aurait un peu changé son discours et son analyse. Par conséquent, pour ce membre, ce n'est pas un problème de mettre que, techniquement, la taxe est faisable. D'autres problèmes doivent être pris en considération, notamment les produits dérivés. Ces six derniers mois, au fur et à mesure des auditions, les perspectives de la faisabilité se sont améliorées.
Pour un membre, dans la pratique, la taxe reste infaisable parce que les États-Unis ne seront pas d'accord. C'est un autre niveau d'infaisabilité.
Les membres reconnaissent qu'il y a effectivement le problème de la faisabilité politique, mais cela n'empêche pas qu'une taxe est techniquement faisable. Autre chose est de savoir si elle est désirable. Il peut y avoir un tas d'autres effets dont on ne veut pas. L'argument contre la faisabilité est de dire qu'il faut que 160 pays le fassent. Si quelques pays ne le font pas, il y aura moyen de contourner le système.
Un membre insiste pour qu'à ce moment-là, le groupe de travail soit bien conscient qu'au niveau de notre gouvernement, on devra étudier les répercussions que l'introduction d'une telle taxe pourrait avoir. Ces répercussions pourraient faire, par exemple, que, sur le plan commercial, toute l'Amérique du Sud tombe dans les bras des États-Unis.
Le groupe de travail décide, à la suite, de l'exposé de M. Rodney Schmidt, d'insérer dans le texte l'idée qu'il n'est pas nécessaire que tous les pays instaurent une telle taxe.
Quant à l'opportunité de saisir l'occasion de la présidence belge de l'Union européenne, un membre se réfère à un vote qui a eu lieu récemment à l'Assemblée nationale française, d'où il ressort que les députés français ont voté contre une taxe type Tobin. Un autre membre rétorque que le vote a eu lieu lors d'un débat sur le projet de loi de Finances 2001 à l'Assemblée nationale française, où quelques députés ont présenté une proposition de taxation de type Tobin dans le cadre strictement national. Il est « normal » que ces amendements à la loi de Finances pour 2001 aient été rejetés. L'argumentation du gouvernement français a été de dire qu'il ne peut pas lever une telle taxe au plan national. Aucune place boursière et financière nationale ne peut unilatéralement faire cela. Il importe à tout le moins de l'introduire à l'échelle européenne.
La conclusion pour la Belgique est de ne pas prendre de mesures unilatérales nationales, mais de saisir les opportunités internationales, l'échelle minimale étant évidemment la zone financière européenne.
À la troisième phrase de l'alinéa 6 des développements, l'idée de « stabilité » associée à ces mouvements heurte un membre. Il est convenu de parler de la « volatilité » des mouvements, qui sera atténuée.
La question de savoir s'il faut mettre ou non sur le même pied, dans la résolution, la « régulation des flux de capitaux » et la « génération de revenus pour des projets de développement », donne lieu à toute une discussion (voir ci-dessous). Le groupe de travail décide de revoir le texte de la résolution et de scinder le sixième alinéa en créant un alinéa distinct à partir de « Enfin ... ».
2.2.1. Point 1
Le groupe de travail décide d'inscrire expressément à ce point que l'on demandera au gouvernement de saisir l'occasion que lui offre la présidence belge de l'Union européenne pour prendre des initiatives, de sorte que l'on peut supprimer la référence faite au point 2 à la Conférence intergouvernementale de 2001 ainsi que le point 5 initial de la résolution prévoyant l'inscription à l'agenda du Conseil des ministres d'un plan global européen.
Un membre est d'avis qu'il est plus utile d'insister sur la double présidence, donc de la présidence de l'Union européenne pendant le deuxième semestre de l'année 2001 et de la présidence de la zone euro pendant l'ensemble de l'année 2001.
2.2.2. Point 2
Selon un membre, autant une série d'experts se montrent réticents à la formule Tobin, à la formule Spahn ou à toute autre formule intermédiaire et alternative, autant comme l'a dit le gouverneur Quaden on prélève bien des accises sur le tabac et sur l'essence. Il n'y a donc pas de raison économique pour exclure le moindre prélèvement sur une série de transactions, indépendamment du débat quasiment philosophique de savoir comment on distingue les transactions à caractère purement spéculatif ou les transactions à caractère purement commercial, etc. Par conséquent, le point 2 pourrait être formulé comme suit : « 2. d'examiner les meilleures modalités de la mise en oeuvre de ... », parce que sinon, si on se borne comme on l'a fait au Parlement européen, comme on l'a fait à l'Assemblée nationale en France, à la question de la possibilité, voire à la question de l'opportunité, le débat risque d'être très rapidement clos.
Par contre, si l'on demande au gouvernement d'examiner les meilleures modalités de la mise en oeuvre, quid si le gouvernement arrive à la conclusion qu'il n'y a pas de meilleures modalités ?
Un autre membre propose de remplacer les mots « d'examiner les possibilités de mise en oeuvre » par les mots « sur la base des informations existantes en général et des auditions organisées au Sénat en particulier, de préparer un point de vue » (un impôt ...) et de remplacer par ailleurs les mots « de présenter le résultat de cette étude » par les mots « de faire examiner préalablement ce point de vue par le Parlement et de l'y commenter ».
Cela revient à remplacer une demande de nouvelle étude par une demande d'engagement du gouvernement en lui faisant examiner immédiatement les modalités d'instauration d'une telle taxe, avec comme condition supplémentaire celle de discuter des résultats avec les parlementaires. Le but est que le gouvernement se présente avec un point de vue et peu importe qu'il tienne ou non à faire réaliser une étude préparatoire.
Un membre n'est pas d'accord avec la phrase « d'examiner les meilleures modalités et de préparer un point de vue ... », parce qu'elle implique que le point de vue est qu'il y a de meilleures modalités. Et dire en même temps que les modalités pourraient nous amener à conclure que c'est impossible, signifie qu'il faut examiner la possibilité. Par conséquent, le membre propose d'écrire « d'examiner la possibilité ». Toutefois, pour éviter le débat sur les modalités ou la possibilité, l'intervenant n'est pas opposé à la proposition de dire que le gouvernement définit un point de vue.
Pour un autre membre il peut y avoir un problème si le point de vue que l'on demande au gouvernement consiste à dire que c'est impossible et que, par conséquent, il ne fait rien. Ce serait contraire aux travaux de cette commission. Par conséquent, dire que l'on attend simplement un point de vue du gouvernement, semble trop court.
Le membre précédent rétorque que cela veut dire que l'on présume du point de vue de la commission. Il ne pourrait jamais se rallier à une position qui consiste à dire que la commission a décidé que c'était possible sans avoir examiné les modalités. Il a trop souvent vu des exemples de choses qui sentimentalement sont séduisantes, intellectuellement possibles, mais ne fonctionnent pas en pratique.
En politique, on se contente trop souvent de faire des choses qui traduisent de belles espérances ou de grands progrès et puis on constate qu'elles sont impossibles à mettre en oeuvre. Et le public ne voit pas alors de résultats.
Un autre membre propose de mettre « examiner la mise en oeuvre », ce qui va plus loin que la simple possibilité sans préjuger des résultats et, dans un second temps, de se poser la question de la mise en oeuvre, des modalités, etc.
Comme un membre n'est pas de cet avis et s'en tient au mot « mogelijk », le groupe de travail décide de réécrire la phrase comme suit : « te onderzoeken hoe het mogelijk zou zijn ».
Les uns espéreront que la mise en oeuvre est possible et les autres espéreront que la mise en oeuvre ne le sera pas.
À la question de savoir si l'adjectif « variable » peut être ajouté pour qualifier le mot « impôt », le groupe de travail répond par la négative pour ne pas exclure d'éventuelles pistes. Quid si le gouvernement propose comme solution un impôt constant ?
Le groupe de travail ne dit donc pas qu'il y aura demain une taxation de type Tobin, il ne dit même pas que la Belgique l'obtiendra en 2001 lors de sa présidence. Toutefois, les commissaires, avec leurs convictions respectives, doivent mettre en oeuvre des choses dont on sait qu'elles ne sont peut-être pas faisables hic et nunc, mais qu'elles sont souhaitables parce qu'elles participent à un objectif de société que tout le monde partage, du moins en ce qui concerne la stabilité et la transparence.
Le groupe de travail décide également d'ajouter au point 2 que le gouvernement devra présenter sa position au Parlement en temps utile. La référence à « la Conférence intergouvernementale de 2001 » est supprimée.
Certains membres souhaitent fixer explicitement une date limite pour laquelle le gouvernement devra présenter son point de vue, par exemple à la fin du premier trimestre de 2001.
Le groupe de travail décide de prévoir un délai, en ce sens que ce doit être « avant le début de la présidence belge de l'Union européenne », et il ajoute « pour que le Parlement puisse en discuter ».
Un membre souligne que le gouvernement s'il est d'accord prendra d'abord des contacts bilatéraux avec d'autres pays avant de se présenter devant le Parlement belge.
Un membre n'est pas d'accord pour qu'on mélange les deux objectifs de la taxe, à savoir, d'une part, assurer la stabilité des flux financiers et, d'autre part, générer des revenus pour le développement des pays pauvres. L'intervenant souhaite scinder ces deux objectifs et rappelle à ce sujet le principe de l'universalité de l'impôt.
Pour un autre membre, il y a deux types d'impôts : les impôts à effet régulateur et les impôts qui génèrent des revenus pour des objectifs d'intérêt général. Une taxe Tobin pourrait avoir ce double objectif : réguler les flux financiers déstabilisateurs et générer des revenus pour un but précis.
Un membre n'est pas du tout d'accord et renvoie aux auditions, où l'on n'a parlé quasi exclusivement que du problème du fonctionnement des marchés financiers internationaux, et non de la répartition du produit de la taxe.
D'après un sénateur, ni Tobin, ni Spahn n'avaient initialement l'intention de générer des revenus pour le développement des pays pauvres. Ce noble objectif n'a été ajouté qu'après coup.
Un autre membre souligne l'importance que son groupe attache au double objectif et souhaite l'intégrer explicitement dans la résolution. À ce sujet, il souligne qu'une taxe permanente génère toujours des revenus.
Selon un autre membre, au départ, cette taxe avait été proposée pour essayer de mieux gérer et de mieux contrôler le marché financier international, qui devient difficile à gérer. La proposition est de dire : instaurons un taux variable parce que quand les choses deviennent vraiment trop exagérées, on est fort puni. Cela prouve que l'objectif est la stabilité des marchés internationaux. Cette stabilité est beaucoup plus importante pour les pays en voie de développement que tous les subsides qu'on leur donnera en redistribuant la taxe. Il faut donc mettre l'accent sur la stabilité des marchés internationaux et ne pas mettre les deux objectifs sur un pied d'égalité.
À la question de savoir si on abandonne d'avance la piste suivant laquelle le niveau de la taxe sera faible en temps normal et plus élevé pendant les périodes mouvementées, la réponse est non. On pose simplement que l'objectif premier est la stabilisation. Le groupe de travail ne se prononce pas sur la manière d'atteindre cet objectif. Si c'est au moyen d'une taxe qui génère des revenus, on pourrait affecter le produit de ce système à l'aide au développement.
Pour résoudre ce problème, le groupe de travail propose comme première partie du point 2 : on veut que le gouvernement examine la mise en oeuvre d'un impôt sur les flux de capitaux internationaux qui aurait comme but d'éviter les mouvements spéculatifs déstabilisateurs. À ce point, on ajoute que le revenu de cet impôt peut aussi être investi dans le développement des pays pauvres. De cette façon, on dissocie les deux buts. Le premier but est un but de stabilisation, mais il y aura un effet complémentaire. Dans le cas où il n'y a pas de stabilisation, il y aura quand même des revenus et alors on peut toujours les employer pour de bonnes causes. S'il y a beaucoup de stabilisation, il n'y aura pas beaucoup de revenus et il y aura très peu à distribuer.
Le groupe de travail décide de faire une nette distinction entre les deux objectifs en les formulant dans deux phrases différentes, tout en précisant que pour ce qui est du produit de la taxe, il devra être affecté prioritairement au développement des pays pauvres. Il doit être clair que le produit généré dans les situations de crise doit également être affecté là où les besoins sont les plus grands.
Les deux objectifs sont donc en tension, comme c'est, en fait, toujours le cas avec une taxe destinée aussi bien à avoir un effet régulateur qu'à générer des revenus. Une taxe à effet régulateur, comme un impôt sur les biens d'environnement n'a jamais pour objectif premier de générer des revenus. Si cet impôt remplit efficacement sa mission, il générera peu de revenus.
2.2.3. Point 3
Ce point traite de la transparence et du contrôle prudentiel.
Selon un membre, une bonne partie des objectifs ne sera pas rencontrée par toutes ces taxes. D'abord, les montants dont on a parlé lors des auditions, ne seront jamais collectés, même si la taxe était mise en place de manière efficace avec des modalités efficaces, notamment parce que l'euro va être introduit et qu'une bonne partie du marché des changes provenait de l'échange intra-européen. Deuxièmement, cette taxe se transformera automatiquement en une augmentation du coût des importations au niveau des pays les moins développés. Cela pose un vrai problème. Par conséquent, l'intervenant préfère la notion de contrôle prudentiel des banques par le biais de la Banque des règlements internationaux, les contrôles prudentiels internes, etc. des choses qui paraissent plus pratiques et plus raisonnables pour assurer les objectifs poursuivis.
Un autre membre se demande si, à côté du fait que le FMI doit inciter ses États membres à garantir une plus grande transparence de leurs systèmes bancaires et financiers et à renforcer leurs règles nationales de contrôle prudentiel, on peut y ajouter d'autres mesures. Le FMI dans la mesure où on veut aussi renforcer son rôle devrait être autorisé à édicter des normes internationales qui conditionneraient notamment son intervention, soit en conditionnant son aide au respect de ces règles, soit peut-être même en imposant des sanctions financières comme autorité supranationale. Actuellement, le FMI impose déjà très largement des plans d'assainissement, en particulier dans le domaine social, avant d'aider un pays en grandes difficultés.
Un membre estime qu'il faut préciser que les propositions concrètes qui sont à présenter, le sont en vue d'inciter les membres du FMI à garantir une plus grande transparence de leurs systèmes bancaires et financiers, et à renforcer leurs règles nationales de contrôle prudentiel. Il faut un lien pour qu'on comprenne que ces propositions ne se rapportent plus à la taxe (point 2), mais bien au FMI et aux règles prudentielles.
Un membre propose de rajouter qu'une régulation et un contrôle de la même nature doivent aussi être appliqués au niveau international pour prévenir la criminalité financière, qui est aussi un élément déstabilisateur. C'est un élément qui fait l'objet à la fois de discussions au Parlement européen et de toute une série de rapports à l'OCDE. Il n'est donc pas inutile d'en faire mention.
Bien que plusieurs membres partagent l'avis que la criminalité financière doit être combattue avec la plus grande vigueur, ils estiment qu'il ne faut pas rattacher trop d'idées, même très valables, à la résolution.
2.2.4. Point 4
Compte tenu de ce qui a été dit dans les développements, le groupe de travail décide d'insérer, ici aussi, la référence au secteur privé.
Si les prêteurs privés savaient qu'ils risquent de perdre de l'argent quand ils prennent des risques déraisonnables, il y aurait moins de prêts qui se feraient. Par conséquent, le groupe de travail est en faveur de la sanction du privé.
À la demande de différents membres, on souligne que le secteur privé doit être associé tant à la prévention qu'à la gestion des crises financières et que durant de telles périodes, il doit prendre ses responsabilités.
Pour le rôle du FMI, un membre estime que le renforcement des pouvoirs du FMI doit aller de pair avec une démocratisation des institutions internationales et notamment un contrôle politique plus important de ces organismes par les parlements et les gouvernements des divers États membres. Cette idée de démocratisation doit être ajoutée à la résolution.
Un autre membre se demande si on ne rêve pas quand on parle de la transparence du FMI, qui doit être soumis au contrôle du Parlement, alors que la Commission européenne ne l'est même pas. On a tort de faire contrôler le FMI par des parlements nationaux, alors que nous avons déjà énormément de difficultés à faire contrôler le FMI par les gouvernements.
C'est une illusion de demander le contrôle du FMI par les parlements, parce que cela serait inefficace et cela risquerait de paralyser le FMI. Par conséquent, le membre s'opposera à l'inclusion dans la résolution de quelque chose qui a purement trait au FMI alors qu'ici, c'est une proposition de résolution qui parle uniquement des mouvements de capitaux dans le monde. Une disposition relative au contrôle exercé sur le FMI trouve sa place dans une proposition de recommandation sur les réformes du FMI. Le groupe de travail définit son objectif, qui est que le FMI doit être mieux en mesure d'agir. Qu'est-ce qu'il faut pour que le FMI soit mieux en mesure d'agir ? Il faut peut-être prendre beaucoup de mesures. Le groupe de travail ne les a pas étudiées toutes. Par conséquent, mettre une seule mesure dans la résolution, ce n'est pas cohérent.
Quant à l'idée de permettre au FMI d'édicter des normes internationales, il y a évidemment la BRI qui est mieux placée pour le faire (voir Cook-ratio, etc.). Si on adopte cette idée, on a plutôt intérêt à dire qu'on devrait aussi faire des propositions qui ont pour but de renforcer la position de la BRI.
Le groupe de travail propose donc un texte qui ouvre la possibilité de renforcer le rôle du FMI comme instrument de régulation international. Cette régulation n'est pas à prendre au sens de réglementation mais bien de suivi. Peu importe la manière dont le contrôle s'organise, il faut que l'ensemble des acteurs mondiaux ait l'impression d'avoir une prise sur le FMI et non pas seulement les États-Unis.
Le groupe de travail décide de prévoir que le rôle du FMI doit être renforcé au maximum en temps de crise.
Un membre comprend bien le souci de renforcer le rôle du FMI en cas de crise et donc d'ajouter le mot « maximal ». Toutefois, en réalité, le problème se pose de manière continue et quotidienne. C'est bien longtemps avant une crise qu'il faut réagir. Il faut aussi ajouter, après les mots « renforcer le rôle du FMI », le mot « notamment » (en tant que prêteur de dernière instance).
2.2.5. Point 5
Compte tenu de ce qui a été décidé lors de la discussion du point 1, le groupe de travail supprime le point 5.
2.2.6. Point 6 (nouveau)
Un sénateur propose d'ajouter un point à cette résolution en vue de la faire parvenir à la Commission européenne, au Conseil européen, au FMI et au secrétariat du G7.
Un autre membre propose, lui aussi, de porter cette question dans d'autres forums encore, comme à la conférence des Nations unies « Financing for Development », en 2001. La présidence belge de l'Union européenne donnera à la Belgique l'occasion de le faire.
Le groupe de travail n'est pas tout à fait d'accord sur ces propositions et décide d'entendre le point de vue du gouvernement avant d'oeuvrer à la diffusion du texte. Son inscription à l'ordre du jour européen dépendra du point de vue du gouvernement.
Si le parlement exhorte celui-ci à élaborer une proposition pour la présidence belge de l'Union européenne, au second semestre de 2001, le groupe de travail suppose également que le gouvernement sera ensuite disposé à y donner suite lorsqu'il assumera la présidence de l'Union europénne (voir le point 1).
La priorité se situe toutefois au niveau européen. À moyen terme ou à long terme, d'autres instances pourront ajouter ce sujet à leur ordre du jour.
Un membre fait observer qu'il n'y a peut-être pas d'inconvénient, mais peut-être une condition supplémentaire. La Belgique peut mettre tout ce qu'elle veut à l'ordre du jour des Nations unies en tant que nation. Toutefois, si la Belgique veut mettre quelque chose à l'ordre du jour des Nations unies en tant que présidente de l'Union européenne, elle ne peut le faire qu'avec l'accord de ses partenaires. Par conséquent, le Parlement belge n'a pas le droit de dire à son gouvernement, en tant que président de l'Union, de mettre quelque chose à l'agenda des Nations unies au nom de l'Union tout entière.
Plus aucune autre question n'est posée.
M. Moens dépose l'amendement nº 1, qui vise à compléter l'intitulé par les mots suivants : « et à générer des moyens en vue de les affecter à des projets de développement ».
L'auteur considère que l'intitulé d'une résolution doit avoir au moins autant d'importance que son contenu. Les développements de la résolution mettent clairement en évidence le double objectif qu'elle poursuit : stabiliser les flux de capitaux internationaux déstabilisateurs de manière à pouvoir prévenir les crises dans ce domaine et générer des moyens qui pourront être affectés au développement de pays pauvres.
Personnellement, l'intervenant trouve que ce second objectif est même plus important que le premier et, à tout le moins, plus sûr. C'est pourquoi il plaide pour qu'on les traite tous les deux sur un pied d'égalité et qu'on adapte l'intitulé.
Plusieurs membres se rallient à cet amendement, tandis qu'un autre membre n'est pas convaincu de l'équivalence des deux objectifs. À ses yeux, une meilleure régulation des flux de capitaux déstabilisateurs est beaucoup plus importante pour protéger les nouveaux pays émergents. Dans la mesure où cette meilleure régulation générerait des ressources, celles-ci doivent certes être affectées à des projets de développement. L'intervenant ne voit toutefois aucun inconvénient à modifier l'intitulé de la proposition de résolution.
Il doit être clair que l'objectif n'est pas de générer des ressources, mais si le mécanisme qui réduira les mouvements de capitaux spéculatifs en génère, elles devront être affectées à des projets de développement.
Un commissaire ne croit pas à la thèse de la stabilisation des flux de capitaux internationaux. Pour lui, il est beaucoup plus réaliste de lever une taxe, car une taxe génère sans aucun doute des recettes.
M. Bodson dépose les amendements nºs 2 à 10 (voir doc. Sénat nº 2-574/2).
L'auteur explique que ces amendements ne concernent pas des modifications sur le fond, mais visent uniquement à apporter des corrections linguistiques au texte français.
Il répond par la négative à la question de savoir si le contenu de la résolution est modifié.
Un membre n'est pas d'accord et renvoie aux amendements nºs 3, 5, f, et 8, a, b, c et d. Ces amendements proposent de conjuguer le verbe au conditionnel, ce qui constitue une modification du contenu. Que le mode conditionnel soit proposé uniquement dans les développements, et non dans la résolution proprement dite, cela ne fait aucune différence, étant donné que les développements font partie intégrante de la résolution et sont nécessaires à son interprétation.
Un commissaire ne voit pas de différence essentielle entre le mode conditionnel et le futur de l'indicatif. Du reste, une résolution ne fait qu'exprimer un souhait formel, si bien que le mode conditionnel est en tout cas plus indiqué. Il ne s'agit en effet pas d'un texte de loi dans lequel le parlement prend véritablement des décisions.
Pour un autre commissaire, on fait plus qu'exprimer un souhait, on adresse une demande formelle du parlement au gouvernement.
Un membre désire savoir si l'usage du conditionnel dans les développements fait quelque différence. Un autre membre lui répond par l'affirmative.
En ce qui concerne l'amendement nº 8, le point e) est retiré par son auteur.
Les amendements nºs 2, 4, 5 (sauf le point f)), 6, 7 et 10 ne donnent pas lieu à des remarques. Il s'agit de corrections d'ordre linguistique.
L'amendement nº 9 suscite une contestation.
Un membre voit une opposition entre le texte français proposé et le texte néerlandais existant. Le texte néerlandais et le texte français de la résolution doivent concorder. Il préfère prévoir qu'il convient de charger le gouvernement de faire examiner les meilleures modalités de la mise en oeuvre.
Selon un autre membre, le groupe de travail, après de longues discussions, a conclu que le gouvernement doit examiner comment mettre en oeuvre l'impôt, c'est-à-dire examiner les modalités. Actuellement, la version néerlandaise est plus douce, notamment en raison de la phrase « comment une taxe est possible ».
Dans ce cas, certains membres préfèrent alors adapter le texte néerlandais au texte français.
Il est proposé d'adapter le texte néerlandais au texte français de la manière suivante : « vraagt de regering te onderzoeken hoe een heffing op internationale kapitaalstromen die tot doel heeft het vermijden van destabiliserende speculatieve bewegingen, kan ingevoerd worden ».
Selon un membre, il est bien entendu qu'examiner « les modalités » d'une taxe peut mener à la conclusion qu'une taxe n'est pas possible.
L'auteur retire son amendement nº 9.
Un autre intervenant estime aussi qu'il faut mentionner expressément si l'impôt doit être instauré uniquement en Belgique ou au niveau européen.
Si on considère qu'il doit l'être au niveau européen, on peut l'inscrire expressément en mentionnant effectivement au point 2 : « d'examiner les modalités de la mise en place au niveau européen d'un impôt sur les flux de capitaux internationaux ».
Selon un autre membre, il y a deux solutions. Dans les développements, il est indiqué que les auditions ont révélé qu'il se pourrait très bien qu'un seul pays instaure un impôt. Ce n'est peut-être pas bien malin, mais c'est possible.
Du point de vue technique, il se pourrait aussi qu'une décision soit prise au niveau international, que tous les pays devront alors appliquer individuellement.
En vertu des règles en vigueur au sein de l'Union européenne cependant, la Belgique ne peut pas agir seule. En revanche, il est possible que l'Union prenne une décision mais que les États-Unis ne suivent pas. La question est de savoir si, dans cette hypothèse, les résultats escomptés pourraient être atteints. Voilà pourquoi la résolution prévoit d'ailleurs que le gouvernement doit adopter un point de vue et préciser s'il est réaliste ou non.
Un autre membre souligne que la question est tout de même posée dans le cadre de la présidence belge de l'Union européenne. On ne demande en aucun cas que la Belgique agisse seule.
L'intervenant plaide pour que l'on n'inscrive pas expressément au point 2 qu'une taxe doit être imposée au niveau européen, parce que cela hypothéquerait les chances de succès. On demande uniquement de prendre éventuellement une initiative au niveau européen pour que la question d'un impôt soit abordée au niveau international, ce qui serait d'ailleurs une solution plus sensée qu'un impôt au seul niveau européen.
Un autre membre pense encore à un argument. La question ne se limite plus seulement à la taxe dite Tobin ou à une autre taxe, mais porte aussi sur d'autres mesures qui pourraient être prises pour maîtriser la volatilité des marchés. Pour qu'un impôt comme la taxe Tobin soit efficace, il doit être généralisé. Un pays isolé peut appliquer d'autres techniques sans mettre en danger l'efficacité de la mesure.
C'est ainsi que le Chili a levé une taxe sur les capitaux importés qui quittaient le pays dans l'année. De la sorte, les capitaux se sont stabilisés au Chili et la mesure s'est avérée très efficace.
L'amendement nº 1 est adopté par 8 voix contre 1.
L'amendement nº 2 est adopté à l'unanimité des 9 membres présents.
L'amendement nº 3 est rejeté par 6 voix contre 3 et 1 abstention.
L'amendement nº 4 est adopté à l'unanimité des 10 membres présents.
L'amendement nº 5, a), b), c), d) et e), est adopté à la même unanimité. L'amendement nº 5, f), est rejeté par 6 voix contre 3 et 1 abstention.
Les amendements nºs 6 et 7 sont adoptés à l'unanimité des 10 membres présents.
L'amendement nº 8, a), b), c) et d), est rejeté par 6 voix contre 3 et 1 abstention. L'amendement nº 8, e), est retiré par son auteur.
L'amendement nº 9 est retiré par son auteur.
L'amendement nº 10 est adopté à l'unanimité des 10 membres présents.
L'ensemble de la proposition de résolution amendée a été adopté par 9 voix contre 1.
Confiance a été faite à la rapporteuse pour la rédaction du présent rapport.
| La rapporteuse, Mimi KESTELIJN. |
Le président, Paul DE GRAUWE. |
Voir doc. Sénat nº 2-574/4
Proposition de résolution
déposée par le groupe de travail « Taxe Tobin »
Les flux de capitaux internationaux ont pris un essor considérable au cours des dernières décennies, ce qui a permis à un nombre croissant de pays de faire appel aux marchés de capitaux internationaux pour accélérer leur processus de développement.
Cette internationalisation des marchés de capitaux présente cependant aussi des inconvénients, comme l'a montré récemment la crise asiatique. Ces inconvénients sont liés au fait que les capitaux peuvent quitter très rapidement un pays et qu'il peut en résulter une crise financière y entraînant une récession économique.
Les causes des récentes crises dues à la dette sont cependant complexes. Elles sont liées à la grande mobilité des capitaux, à une politique macroéconomique inadaptée, à des lacunes dans la supervision et le contrôle prudentiel exercés sur le secteur bancaire et au manque de transparence du secteur financier.
Pour stabiliser le système financier international, il faudra instaurer de nouvelles formes de contrôle des marchés nationaux et internationaux. C'est un élément dont on tient déjà compte depuis longtemps au niveau national où les autorités soumettent les institutions financières à toutes sortes de réglementations et de contrôles. Il faudra en faire de même au niveau international.
Une première forme de contrôle porte sur les mouvements de capitaux mêmes. La proposition la plus connue est celle relative à la mise en place d'une taxe Tobin. Il s'agit d'une taxe relativement faible qui grèverait toutes les transactions effectuées sur le marché des changes et qui serait de nature à décourager surtout les mouvements de capitaux à court terme.
Les auditions détaillées concernant l'efficacité d'une telle taxe que le Sénat a organisées ont permis de tirer plusieurs conclusions. Pour commencer, la mise en place d'une telle taxe ne permettrait pas de lutter contre les mouvements spéculatifs et déstabilisateurs sans décourager les mouvements de capitaux stabilisateurs (hedging) et l'on ne sait donc pas si elle renforcerait la stabilité de ces derniers. Ensuite, une taxe Tobin n'empêcherait pas les spéculateurs de se retirer massivement d'un pays. D'aucuns estiment à cet égard que d'autres formes de contrôle comme la taxe Spahn et les contrôles directs des mouvements de capitaux tels que ceux qui ont été instaurés en Malaisie seraient mieux adaptés. Enfin, une taxe Tobin même modique pourrait générer des recettes considérables que l'on pourrait affecter à des projets de développement.
Pour stabiliser davantage le système financier international, il faudrait non seulement maîtriser les mouvements de capitaux, mais aussi améliorer la supervision et le contrôle prudentiel des secteurs financier et bancaire des pays émergents et améliorer les règles de « corporate governance ». Les récentes crises de la dette ont en effet montré clairement que, dans ces pays, les institutions financières ont souvent pris des risques inconsidérés du fait que les autorités nationales n'avaient imposé aucune restriction à cet égard. Bien des investisseurs ont placé de l'argent sans avoir été correctement informés.
Enfin, la stabilité du système financier international ne pourra être garantie que moyennant une réforme des institutions monétaires internationales et, avant tout, du Fonds monétaire international (FMI). Cette réforme devra toucher essentiellement deux domaines. Il faudra veiller tout d'abord à ce que le FMI dispose des ressources nécessaires pour qu'il puisse remplir son rôle de « prêteur de dernier ressort ». Durant la dernière crise, l'absence d'un tel « prêteur de dernier ressort » s'est fait cruellement sentir. Ensuite, le FMI doit mieux servir les intérêts et des pays créditeurs et des pays débiteurs. Durant la crise asiatique, le FMI a donné la nette impression d'intervenir dans le souci de soutenir les banques occidentales plutôt que de défendre les intérêts des pays débiteurs.
PROPOSITION DE RÉSOLUTION
Le Sénat,
A. étant donné les conséquences dramatiques des crises financières pour le développement des pays émergents;
B. considérant qu'il est par conséquent nécessaire de garantir un meilleur contrôle des marchés financiers nationaux et internationaux, sans toutefois que les mesures qui seraient prises entravent le développement économique et social des pays émergents;
demande au gouvernement :
1. de prendre toute initiative tant au niveau de l'Union européenne que du comité international monétaire et financier du FMI en faveur de la création d'un cadre indispensable à un meilleur contrôle des mouvements financiers internationaux;
2. d'examiner les possibilités de mise en oeuvre d'un impôt sur les flux de capitaux internationaux qui aurait comme but d'éviter les mouvements spéculatifs déstabilisateurs et de générer des revenus qui pourraient être investis dans le développement des pays pauvres; et de présenter le résultat de cette étude lors de la Conférence intergouvernementale de 2001;
3. de présenter, à l'occasion de la prochaine réunion du comité international monétaire et financier et de l'assemblée générale du FMI, des propositions concrètes en vue d'inciter les membres de cette organisation à garantir une plus grande transparence de leurs systèmes bancaires et financiers et de renforcer leurs règles nationales de contrôle prudentiel;
4. de formuler des propositions concrètes en vue de renforcer le rôle du FMI en temps de crise en tant que « prêteur de dernière instance » (« lender of last resort »), et de prendre des mesures qui garantissent la défense équilibrée par le FMI des intérêts des pays créditeurs et des pays débiteurs;
5. sur le plan européen, d'exiger l'inscription à l'agenda du Conseil des ministres d'un plan global européen en vue d'aboutir à des décisions allant dans le sens prédécrit.