2-508/4 | 2-508/4 |
14 JUILLET 2000
Procédure d'évocation
Le présent projet de loi a été déposé le 3 juillet 2000 à la Chambre des représentants qui l'a adopté en séance plénière le 6 juillet et l'a transmis au Sénat le 7 juillet 2000.
Le gouvernement a demandé l'urgence en application de l'article 80 de la Constitution et de l'article 12, § 2, de la loi du 6 avril 1995 organisant la commission parlementaire de concertation.
Le projet de loi a été évoqué le 11 juillet 2000, (voir Bulletin du greffe, nº 30, Addendum du 11 juillet 2000). Le délai d'examen par le Sénat expire le 16 octobre 2000.
La commission a examiné le projet de loi lors de sa réunion du 14 juillet 2000, en présence du ministre des Finances.
Le ministre rappelle que le gouvernement a déposé l'année passée un projet de loi, devenu la loi du 24 décembre 1999 portant des dispositions fiscales et diverses, qui prévoyait la première phase du démantèlement de la contribution complémentaire de crise pour les revenus les plus bas et ce pour les années de revenu de 1999 et 2000.
Pour les revenus de moins de 850 000 francs, il s'agissait de supprimer un premier pourcent sur les revenus de 1999 (exercice d'imposition 2000) et un deuxième pourcent sur les revenus de 2000 (exercice d'imposition 2001). Pour ce qui concerne les revenus jusqu'à 1 200 000 francs, un premier pourcent a été supprimé sur les revenus de 2000 (exercice d'imposition 2001).
À l'époque, le ministre avait déjà annoncé l'intention du gouvernement de poursuivre la suppression intégrale de la cotisation complémentaire de crise, ce que concrétise le projet de loi à l'étude. Le gouvernement continue au même rythme, mais pour tous revenus, avec une suppression d'1 % par an pour arriver en 2003 (exercice d'imposition 2004) à une suppression intégrale de la contribution (également pour les revenus les plus élevés).
Le ministre ajoute que le gouvernement a l'intention d'adapter les précomptes professionnels à toutes les mesures déjà décidées en matière de réduction d'imposition. À partir de janvier 2001, ces précomptes seront également adaptés à la suppression progressive de la cotisation complémentaire de crise, avec pour objectif d'intégrer totalement cette suppression dans les précomptes pour les revenus de 2003.
Au 1er juillet 2000, une première adaptation des précomptes a été faite à concurrence d'une réduction d'environ 10 milliards de francs pour l'année. Une deuxième réduction des précomptes interviendra le 1er octobre 2000, pour le quatrième trimestre, à concurrence d'une vingtaine de milliards. Cela permettra d'aligner totalement les précomptes aux décisions d'indexation des barèmes fiscaux. À partir du 1er janvier 2001, le gouvernement intégrera aussi la suppression de la cotisation complémentaire de crise, puisque tous les revenus bénéficieront d'au moins 1 % de réduction de cette cotisation.
Le ministre souligne que ce projet a fait l'objet d'un accord unanime à la Chambre des représentants.
Un commissaire espère que l'on retrouvera aussi cette unanimité au Sénat. Cette contribution a été créée dans le contexte d'une crise économique. Il convient maintenant de la supprimer étant donné que nous vivons une période de haute conjoncture, et, d'autre part, parce que l'assainissement budgétaire a été réalisé par les gouvernements précédents.
D'après l'intervenant, c'est un aspect positif que de commencer la suppression de cette contribution complémentaire de crise par les revenus les plus bas, à la fois pour des raisons sociales évidentes, mais également pour des raisons économiques. On sait que la propension marginale à consommer est plus élevée dans les bas revenus. Par conséquent, si l'on allège d'abord la fiscalité sur les bas revenus, on aura un impact économique d'autant plus important sur la consommation. On sait qu'un des porteurs de la croissance économique actuelle est la consommation intérieure.
Comme il a été dit pendant les travaux à la Chambre, la mesure n'apparaît pas neutre vis-à-vis du choix de vie. En effet, le revenu imposable de deux cohabitants est inférieur à celui d'un couple marié. Les deux premiers bénéficieront donc plus rapidement de la suppression de la contribution complémentaire de crise que le couple marié, du moins pendant la période transitoire, non pas en cours d'année lorsque l'on paie le précompte professionnel, mais au moins au moment de l'enrôlement.
Le membre souhaiterait puisque le gouvernement annonce une réforme de la fiscalité dans les années à venir que l'on y tienne compte de cet élément de discrimination vis-à-vis des couples mariés.
L'intervenant demande au ministre quel est le coût budgétaire du projet en 2000, 2001 et 2002, sachant qu'il y aura des marges budgétaires mais que cette mesure va commencer à entamer ces marges et que ce sera sur le solde qu'il y aura lieu de discuter de la répartition entre les divers objectifs que les partis de la majorité proposent.
Le ministre confirme qu'une discrimination transitoire à l'égard des couples mariés est inévitable, à l'exclusion de ce qui est déjà fait en matière de précomptes professionnels. Le gouvernement, malheureusement, ne peut que continuer à appliquer un système de globalisation des revenus qui existe depuis longtemps en Belgique. Il supprime ici une cotisation de crise telle qu'elle a été instaurée dans le cadre de la législation actuelle. Le ministre peut comprendre que l'on souhaite de plus en plus mettre fin à des discriminations que l'on a laissé perdurer pendant plusieurs années.
Le ministre déclare que la première priorité de la réforme fiscale annoncée portera sur cette suppression des discriminations. Il a veillé que les orientations de ces suppressions de discriminations puissent être présentées en commission à la Chambre. Il rappelle également que la discrimination en cause n'existe qu'à l'égard des couples à double revenu. Pour les couples mariés bénéficiant d'un seul revenu ou de deux revenus dont un ds deux est relativement faible, la discrimination joue à l'avantage des couples mariés. À peu près 1 million de ménages bénéficient d'un avantage par le biais du quotient conjugal.
Pour ce qui concerne le coût budgétaire, le ministre renvoie aux perspectives économiques 2000-2005 du Bureau fédéral du Plan (avril 2000), où la problématique des marges budgétaires a été abordée ainsi que l'impact de la suppression de la cotisation complémentaire de crise. Le tableau 35 de cette étude reprend le coût ex ante par exercice d'imposition du démantèlement complet de la cotisation en essayant de voir quel serait l'impact dans les rôles et dans les précomptes. En ce qui concerne les rôles, l'impact est beaucoup plus faible puisqu'il s'agit d'un remboursement ex post. Si on travaille aussi dans les précomptes, le coût budgétaire est plus élevé. D'après le Bureau fédéral du Plan, ce coût varie de 7 milliards, précomptes compris, en 2001 à 17,8 milliards en 2002 et 42,1 milliards en 2003. Il est clair que l'opération de précompte ne se fait qu'une seule fois.
Le ministre signale qu'à ses yeux une diminution des prélèvements fiscaux ne constitue pas une dépense pour l'État. Il ne pense pas que tout franc gagné par un citoyen appartient à l'État et que l'État fasse une dépense fiscale en décidant de laisser un franc de son revenu au citoyen.
Le Bureau du Plan aussi a fait observer que ce démantèlement de la cotisation complémentaire de crise entraîne une augmentation du PIB de 0,2 % ainsi qu'une augmentation de l'emploi de 3 700 unités.
Un autre commissaire demande au ministre si la contribution complémentaire de crise pourrait être supprimée intégralement de manière anticipée ? En effet, la croissance économique sera probablement plus importante que prévue. Sur quel taux de croissance le Bureau du plan a-t-il basé ses prévisions ?
Le ministre souligne que les chiffres du Bureau du plan ne sont pas les mêmes que ceux qui ont été utilisés pour élaborer le budget. Le gouvernement s'est basé sur une croissance de 2,5 %. Les taux de croissance utilisés par le Bureau du plan étaient légèrement supérieurs. L'incidence de cette différence dans les prévisions est toutefois minime.
Un membre trouve utile de rappeler que la cotisation complémentaire de crise a été décidée à un moment où elle avait une raison d'être en fonction de la situation budgétaire du pays. Il est vrai que cette situation s'est améliorée et il est à espérer que cela durera très longtemps. L'intervenant salue la décision du gouvernement de résorber cette cotisation en priorité pour les plus faibles.
Le commissaire se demande si le gouvernement ne pouvait pas aller plus vite dans le démantèlement de la cotisation. Est-ce qu'il y a des arguments objectifs qui expliquent les raisons de l'étalement ?
Le ministre répond qu'il ne souhaite pas porter de jugement sur les choix qui ont été opérés dans le passé. Il explique qu'il a proposé le calendrier de l'étalement au gouvernement au cours de l'année 1999 en fonction du programme de stabilité. Le ministre défend l'idée que la Belgique sort d'une crise des finances publiques mais s'est engagée à atteindre l'équilibre budgétaire en 2002. Le gouvernement a anticipé cet équilibre budgétaire pour entamer la suppression de la cotisation complémentaire de crise dès 1999. Aujourd'hui, le gouvernement pense pouvoir atteindre l'équilibre budgétaire en 2001, voire en 2000 encore.
Par conséquent, le ministre des Finances a proposé d'accélérer la suppression de ladite cotisation. Le choix du gouvernement a été de maintenir le calendrier de suppression définitive de la cotisation mais d'accélérer son impact dans les précomptes. Cela représente un coût budgétaire de 30 milliards de francs à répartir sur 1, 2 ou 3 ans. La conséquence en est que tous les contribuables, quel que soit leur niveau de revenus, constateront un début de suppression dans les précomptes dès le 1er janvier 2001.
Cette mesure s'ajoute à la mesure d'indexation complète des barèmes fiscaux que l'on répercute aussi dans les précomptes. Depuis les indexations partielles des barèmes en 1990 et 1993, pour les plus bas revenus, une part de l'indexation a été maintenue, mais on a continué à prélever des précomptes plus élevés. En fait, on demandait aux revenus les plus faibles de préfinancer l'État par les précomptes, l'État remboursant l'année suivante. C'est pourquoi cette année-ci la mesure a été intégrée dans les précomptes.
Ces mesures étant prises, le gouvernement compte s'atteler à la réforme fiscale proprement dite. Le débat sur les moyens à mettre en oeuvre à cet effet, pourra avoir lieu en septembre 2000. Le ministre estime que la première des priorités sera de mettre fin à des discriminations, et puis seulement de se poser la question des moyens disponibles pour une réduction généralisée de la pression fiscale sur le travail. On ne peut pas répéter sans arrêt qu'il existe des discriminations dans le système fiscal alors que l'on a mis en place une Cour d'arbitrage pour lutter par voie d'annulation contre ces discriminations, d'une part, et les maintenir lorsque l'on fait une réforme fiscale, d'autre part.
Un commissaire constate que le projet de loi ne vise pas à diminuer la contribution complémentaire de crise en matière d'impôt des sociétés. Est-ce qu'il est envisagé de démanteler à l'avenir cet impôt de crise ?
Le ministre répond que le choix qui a été fait est de diminuer la pression fiscale et parafiscale sur le travail. Cela signifie que le gouvernement a diminué la pression fiscale pour les particuliers. Le gouvernement a aussi diminué la pression parafiscale en diminuant les cotisations sociales personnelles sur les revenus les plus bas. En ce qui concerne les sociétés, le choix est le même, et notamment de diminuer la pression sur le travail. La meilleure façon de le faire est de diminuer les charges sociales patronales. Cela a été fait au 1er avril 2000. Par contre, en ce qui concerne la fiscalité des sociétés, une diminution de l'ISOC n'entraîne malheureusement pas automatiquement une diminution de la pression sur le travail. Dans les sociétés, l'intensité de la main-d'oeuvre peut être très variable. Le ministre demandera à la section Fiscalité du Conseil supérieur des finances de lui remettre un avis pour la fin de l'année 2000 sur la manière d'entamer la réforme de l'impôt des sociétés telle que prévue à l'accord de gouvernement, c'est-à-dire de diminuer le taux nominal de taxation pour se rapprocher du taux effectif en compensant dès lors cette diminution par la suppression d'un certain nombre de déductibilités.
Un membre souligne que le gouvernement aime à dire qu'il a mis fin à la crise. Le projet de loi à l'examen contredit cependant cette affirmation et, pour certains, la crise persistera jusqu'à l'exercice d'imposition 2004. Pour les personnes mariées, par exemple, elle durera plus longtemps que pour les personnes non mariées. L'intervenant dit être déçu par ce constat. Lors de l'examen de la loi-programme du 24 décembre 1999, il avait déjà souligné que la mesure allait aggraver la discrimination fiscale qui frappe les personnes mariées.
Le présent projet de loi ne tient pas compte de cette critique. C'est pourquoi MM. Caluwé et Van den Brande déposent l'amendement nº 1 (doc. Sénat, nº 2-508/3). Les personnes mariées auront certes l'impression que la crise est terminée pour elles, dans la mesure où elles bénéficieront de la diminution du précompte professionnel, mais au terme du décompte, elles devront rendre ce qu'elles auront gagné. Pour les sociétés, la crise se prolongera également au-delà de l'actuelle législature. Elles devront en effet continuer à verser intégralement la contribution de crise. Cette contribution que l'on peut considérer comme un impôt pourrait être maintenue jusqu'en 2020.
Le ministre est convaincu que, pour les contribuables, la suppression de la contribution de crise de 3 % ne sera pas perçue comme un avantage illusoire.
Un autre commissaire demande au préopinant s'il préfère qu'on réduise par priorité la pression fiscale sur les sociétés ou celle sur les revenus du travail.
Le préopinant déclare qu'il a simplement voulu appliquer jusqu'au bout la logique du gouvernement et que celui-ci doit veiller, s'il affirme que la crise est terminée, à être cohérent et doit décider de supprimer la contribution de crise des sociétés.
Un membre déclare soutenir le démantèlement progressif de la contribution complémentaire de crise, surtout si on commence par les revenus les plus bas. Il pense que la progressivité est tout à fait équitable, tant sur le plan social que fiscal. Il ne voudrait pas que l'on donne l'impression que le pays soit totalement sorti de la crise. Quand on regarde le taux d'endettement global du pays, le nombre de ménages qui n'ont que le minimum de moyens d'existence, le taux d'activité assez faible par rapport à nos concurrents, le fait que la Belgique ait un des taux d'investissements publics les plus bas de l'Europe, etc., il est clair qu'on n'est pas arrivé dans une période d'euphorie où toutes les vannes peuvent être lâchées. Il est vrai qu'au plan du budget annuel, du déficit budgétaire et des surplus éventuels dégagés dans quelques années, la situation s'est nettement améliorée.
Toutefois, au plan structurel sur le long terme, sans même parler des risques d'augmentation des taux d'intérêt, nous sommes loin d'être sortis d'une situation difficile. Par conséquent, il est logique que le gouvernement soit prudent, avance progressivement et inscrive cette progressivité dans une priorité aux revenus les plus faibles.
L'intervenant n'est pas sûr que la discrimination fiscale des ménages mariés à deux revenus soit la priorité sociale la plus criante. Quoi que l'on fasse en matière fiscale, les ménages qui sont en dessous du minimum imposable n'en verront pas le bénéfice. Or, si l'on veut augmenter le taux d'activité et le salaire « poche » de personnes qui, sortant éventuellement d'une situation d'assistance sociale, passent à une activité professionnelle, il faut que ces personnes remarquent elles-aussi une série d'effets qui augmentent le salaire « poche » une fois qu'elles commencent à travailler.
Deuxièmement, en termes de discriminations, pour les ménages non-mariés à deux revenus, le quotient conjugal ne s'applique pas, ce qui peut atteindre plusieurs dizaines de milliers de francs selon le niveau des revenus. Le commissaire est d'avis que si l'on s'attaque aux discriminations, il faut le faire aussi bien entre couples mariés et non-mariés qu'entre couples à deux revenus et couples à un seul revenu. Le groupe de l'intervenant est partisan d'un quotient de cohabitation qui ferait en sorte que, tout ménage qui, par choix ou simplement via les aléas de la vie, ne bénéficie que d'un seul revenu, serait traité sur un pied d'égalité. Il est évident qu'il faudra d'abord évaluer le coût global de la lutte contre les discriminations et, éventuellement, l'étaler dans le temps.
Un autre commissaire partage cette analyse. Le ministre a annoncé un débat de fond sur la fiscalité. Il s'agira de mesures extrêmement importantes. Les mesures que l'on prend ici ne sont que marginales. Le débat futur ne peut pas uniquement se baser sur l'amélioration de la situation économique puisque la conjoncture est cyclique.
Le ministre partage cette analyse. Son ambition est de déposer une réforme fiscale où l'ensemble des thèmes abordés pourra figurer. En ce qui concerne les moyens budgétaires disponibles, le ministre pense que pour la réforme fiscale, ils ne proviennent pas d'une meilleure conjoncture mais de l'assainissement des finances publiques, qui fait qu'il ne se justifie plus de maintenir un prélèvement beaucoup plus élevé en Belgique que dans les pays voisins.
C'est au fur et à mesure de la réduction sensible de la charge de la dette que l'on arrive à dégager des moyens pour une réduction de la pression fiscale. Le problème est de savoir si, pour d'autres raisons que la dette, l'on souhaite maintenir une pression fiscale plus élevée qu'à l'étranger. La réforme tentera de nous rapprocher de la moyenne des pays voisins. Toutefois, ces pays voisins sont en train eux-mêmes de diminuer leur propre pression fiscale et donc de faire encore baisser la moyenne.
Un membre s'étonne que ces dispositions ne figurent pas dans la loi-programme (doc. Sénat, nº 2-522/2). Il déplore qu'un tel projet soit examiné aussi tard dans l'année parlementaire. Une telle manière de procéder est, par essence, antidémocratique et témoigne d'une absence de vision globale. Se pose la question de savoir comment ce projet cadre avec l'État social actif dont le gouvernement n'arrête pas de parler. La plus grande particiption à la vie active est en soi un élément dont il faut se réjouir. Reste cependant à savoir si, eu égard à l'évolution démographique dans notre pays, cet État social actif peut assurer le bien-être global des gens. D'ici 2015, la population enregistrera une diminution de 16 % du nombre de jeunes mais une augmentation de 30 % du nombre de personnes de 65 ans et plus et même une augmentation de 40 % du nombre de personnes de 80 ans et plus. Cette approche ne procède-t-elle pas d'une vision trop étriquée des choses ?
Cet intervenant se demande en outre, au vu des marges budgétaires qui se dégagent, comment on peut justifier de ne rien entreprendre pour réduire la pression fiscale sur les personnes mariées.
En réponse à cette dernière question, le ministre fait référence à la réforme annoncée de l'impôt des personnes physiques. D'autre part, l'objectif du gouvernement est d'arriver à un taux de participation plus élevé grâce à une politique de diminution de la pression fiscale sur les revenus du travail et une réduction des charges sociales. Le présent projet de loi concerne toutefois moins l'objectif d'un État social actif que l'assainissement des finances publiques.
Nous avons indiscutablement traversé une crise des finances publiques. À présent, nous nous dirigeons vers l'équilibre budgétaire. La Belgique s'était engagée envers l'Union européenne à atteindre cet équilibre en 2002. Sauf rechute de la croissance économique, il sera peut-être possible d'atteindre cet équilibre cette année encore.
La charge de la dette diminue de manière continue. Il est parfaitement faisable d'arriver à un taux d'endettement de moins de 100 % du PIB en 2003. Le ministre trouve donc normal de supprimer une contribution de crise dans le cadre d'un tel assainissement des finances publiques. Le projet contribue indirectement à accroître dans notre pays le taux de participation, qui est un des plus bas d'Europe.
Un membre souligne à propos de ce chiffre qu'il y a une très nette différence entre le nord et le sud du pays.
Le ministre réplique qu'il y a aussi des différences entre les provinces et les différentes sous-régions. Il répète qu'une baisse de 3 % de la fiscalité du travail contribuera à accroître le taux de participation. Il paraît logique de lui donner la priorité plutôt qu'à la suppression de la contribution de crise pour les sociétés.
Un des auteurs de l'amendement nº 1 (Doc. Sénat, nº 2-208/3, 1999-2000) déclare que cet amendement est identique à l'amendement nº 1 déposé à la Chambre (Doc. Chambre, nº 50-781/2). Il déplore que le gouvernement n'y ait donné aucune suite.
L'intervenant estime que l'on est loin d'avoir une unanimité au sein de la majorité pour mettre fin aux discriminations fiscales à l'égard des personnes mariées. La mesure proposée ici va même dans le sens contraire. Comment peut-on justifier en effet qu'un couple marié dont chaque conjoint gagne 650 000 francs continue à payer une contribution de crise jusqu'en 2003 alors qu'un couple de cohabitants, gagnant chacun 800 000 francs, ne paiera plus de contribution de crise dès 2001. L'amendement tend à supprimer cette discrimination. Alors qu'au cours de la discussion de la loi-programme du 24 décembre 1999, le gouvernement pouvait encore prétendre qu'il s'agissait d'un effet secondaire indésirable, on peut considérer aujourd'hui qu'il s'agit d'une politique délibérée.
L'amendement nº 1 à l'article 2 est rejeté par 7 voix contre 3.
L'ensemble du projet de loi est adopté à l'unanimité des 10 membres présents.
Confiance a été faite au rapporteur pour la rédaction du présent rapport.
| Le Rapporteur, Alain ZENNER. |
Le Président, Paul DE GRAUWE. |
Voir le doc. Sénat nº 2-508/4