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13 JUIN 2000
Procédure d'évocation
La commission a examiné le projet de loi qui vous est soumis au cours de ses réunions des 9 février, 10 mai et 13 juin 2000, en présence du ministre des Finances.
Le projet de loi à l'examen, qui relève de la procédure facultativement bicamérale, a été transmis au cours de la législature précédente par la Chambre des représentants (voir Annales de la Chambre du 22 avril 1999 la proposition de loi avait été adoptée à l'unanimité des 135 députés présents). Le projet a ensuite été relevé de caducité (loi du 24 décembre 1999 Moniteur belge du 12 janvier 2000) et évoqué le 21 janvier 2000 à la demande de 22 sénateurs (voir les Bulletins de greffe nº 16 et nº 16 addenda).
Le délai d'examen expire le vendredi 30 juin 2000, la commission parlementaire de concertation ayant décidé le 2 mars et le 11 mai 2000 de le proroger.
L'article 34, § 1er, 1º, du Code des impôts sur les revenus 1992 prévoit notamment quel est le régime d'imposition applicable aux pensions, rentes et allocations en tenant lieu.
L'article 39 du même code énumère les exonérations d'impôts en la matière.
Le projet de loi à l'examen a vu le jour surtout à la suite de l'arrêt nº 132/98 du 9 décembre 1998 de la Cour d'arbitrage, et il répond au souhait d'adapter la législation en tenant compte de cet arrêt.
Ce souhait a toutefois provoqué des divergences de vues au sein même de l'administration des Finances. Plusieurs solutions sont possibles dont les répercussions budgétaires seraient fort divergentes. Le Trésor subirait en l'espèce une perte de revenus non pas de quelques dizaines de millions, mais de plusieurs milliards.
Les sujets de préoccupation de la majorité au pouvoir étaient également divergents. Le ministre voulait surtout éviter toute complication au cours de l'examen des dossiers par l'administration.
C'est pourquoi le ministre a attendu que le contrôle budgétaire de l'année 2000 soit achevé pour déposer les amendements gouvernementaux (voir doc. Sénat, nºs 2-286/2 et 3).
Dans ces amendements, le gouvernement a opté pour un système qui répond à la fois à la volonté de tenir compte de l'arrêt nº 132/98 de la Cour d'arbitrage du 9 décembre 1998 et au souci de simplification de la législation puisque le gouvernement veut éviter un trop grand nombre de réclamations et de traitement de réclamations.
En Belgique, environ 400 000 personnes bénéficient d'une rente pour accidents de travail ou maladies professionnelles pour un montant total de l'ordre de 22 milliards de francs.
Le principe retenu par le gouvernement est de supprimer toute taxation sur les rentes octroyées à des personnes dont le degré d'invalidité lié à un accident de travail ou à une maladie professionnelle n'excède pas 20 %. Dans cette hypothèse, on suppose que la victime n'a subi aucune perte de revenus professionnels.
Cette décision répond aux préoccupations dudit arrêt de la Cour d'arbitrage et surtout à la volonté de simplification puisqu'elle implique que les indemnités octroyées seront dans 90 % des cas exonérées. En pratique, ceci signifie que 360 000 sur le total de 400 000 bénéficiaires ne seront plus taxés.
Si le degré d'invalidité excède 20 %, la partie exonérée d'impôt reste fixée à celle qui correspond à 20 % d'invalidité et, en principe, il y a taxation sur la partie de l'indemnité correspondant au montant de la rente qui dépasse les 20 % d'invalidité. Il y a donc toujours une absence de taxation sur les 20 premiers pour cent et une taxation pour la partie supérieure à ces 20 %. Toutefois, il est prévu que le contribuable peut apporter la preuve que la partie exonérée est plus élevée ou même qu'il n'y a aucune perte de revenus et qu'il s'agit exclusivement d'une compensation liée à une invalidité.
Le ministre souligne que l'arrêt de la Cour d'arbitrage porte sur la nécessité de ne pas fiscaliser des rentes qui ne représentent pas un revenu de remplacement, en d'autres termes, qui ne traduisent que la compensation de l'invalidité sans intégrer de logique de revenu de remplacement.
Le gouvernement a également voulu régler le problème des réclamations qui ont déjà été introduites et du traitement des revenus de l'exercice fiscal 1999 (revenus de l'année 1998). En principe, on pourrait imaginer de laisser traiter ces 360 000 réclamations par l'administration fiscale et puis de rembourser les impôts perçus sur cet exercice. Le gouvernement a retenu une formule plus souple, notamment la formule de dégrèvement d'office par voie de rôle. Cela signifie que l'administration ayant connaissance des éléments relatifs à l'imposition, procédera aux remboursements sans devoir demander et traiter des réclamations.
Pour ce qui concerne les exercices antérieurs à 1999 et pour lesquels les contribuables ont introduit des réclamations dans les délais, l'administration traitera les réclamations en fonction des dossiers introduits.
Le ministre attire l'attention sur le fait que le volume des réclamations potentielles et même existantes pose problème. La modification légale proposée à caractère rétroactif préservera tant les services du contentieux de l'administration que les tribunaux et les contribuables des procédures juridiques très longues et compliquées. Malgré cette modification, il restera néanmoins un travail conséquent pour l'administration relatif aux exercices antérieurs.
Enfin, le ministre souligne l'impact budgétaire du projet de loi à l'examen et des amendements proposés par le gouvernement. L'essentiel de l'imposition des revenus de remplacement sera supprimé, ce qui représente un montant entre 3,2 et 3,5 milliards de francs. La taxation qui restera sur les parties des indemnités octroyées, sera de l'ordre de 5 à 600 millions de francs. Le ministre précise que ce dernier montant est à mettre en parallèle avec le volume de traitement administratif.
Un membre souhaite connaître la situation des contribuables qui seront pensionnés au cours de l'année. Les indemnités versées seront-elles exonérées dans leur totalité pour l'exercice d'imposition pour lequel les rentes ont été attribuées ou seront-elles exonérées uniquement pour l'exercice pendant lequel le contribuable a acquis la qualité de pensionné ?
Le ministre répond que les indemnités seront exonérées au prorata de la période pour laquelle la personne en question a acquis la qualité de pensionné.
Le même membre est d'avis que l'impact de l'exonération dépend de l'application de l'article 3, alinéa 3, soit du degré d'invalidité exprimé en pour cent. Or, il arrive dans certains cas que l'invalidité soit supérieure à 100 %. Par exemple, certains mineurs sont atteint à 130 %, dans le cas d'une maladie professionnelle. Comment sera calculé la fraction qui détermine la partie exonérée et la partie imposable de l'indemnité ?
Le ministre explique que ces cas concernent essentiellement des personnes pensionnées pour qui dès lors, l'exonération est complète. Pour les contribuables non pensionnés, la règle, telle que prévue dans l'amendement, sera d'application : la rente d'invalidité sera taxée pour la partie au-delà de 20 % d'invalidité, sauf preuve contraire du contribuable qu'il ne s'agit pas d'une indemnité pour perte de revenus.
L'intervenant précédent fait valoir que lorsque le Fonds des maladies professionnelles accorde une indemnité à un invalide qui reçoit une allocation de la mutuelle, l'allocation d'invalidité accordée par l'INAMI est réduite du montant net de l'allocation de maladie professionnelle, s'il s'agit de la même sorte de maladie à la base. L'administration considère-t-elle ceci comme un revenu de remplacement ?
D'après le ministre, le premier problème restera toujours de connaître le degré d'invalidité retenu avant de faire des calculs. Ensuite, un prorata peut être appliqué pour connaître le montant qui pourrait être exonéré d'impôt. Ensuite encore, si on le déduit d'un revenu de remplacement, il est probable que l'administration le considère comme un revenu de remplacement. En effet, si l'on tient compte de la rente d'invalidité maladie professionnelle pour calculer le revenu de remplacement, ceci signifie que la rente, ou au moins une partie, fait partie d'un revenu de remplacement, sinon elle serait totalement cumulable. En tout état de cause, l'exonération de la quotité afférente aux 20 % d'invalidité reste acquise.
Le ministre précise que le projet de loi à l'étude ne vise qu'à régler le traitement fiscal de ces rentes et non le paiement par des organismes payeurs. Il est exact qu'il existe des règles de prise en compte. Exemple : une imputation d'un montant de rente pour invalidité sur un revenu de remplacement. Dans ce cas, ce n'est qu'une autre indication du caractère de revenu de remplacement d'une partie de la rente d'invalidité. Toutefois, il s'agit là de l'application d'une autre législation en matière sociale.
Un autre membre demande quels sont les éléments de preuve que le contribuable peut apporter pour réfuter que ses allocations constituent, en tout ou en partie, un revenu de remplacement.
À ce propos, le ministre fait observer que la difficulté que l'administration fiscale rencontre jusqu'à présent, est de recevoir l'information utile de la part des organismes payeurs. Il serait évidemment beaucoup plus simple que l'administration puisse recevoir de la part du Fonds des accidents de travail, du Fonds des maladies professionnelles et des autres organismes payeurs, une situation claire de chaque contribuable avec le pourcentage d'invalidité et la part qui correspond à un revenu de remplacement. Il faut éviter à tout prix les discussions entre l'administration et les contribuables concernés.
La solution la plus simple est de faire le partage dans la décision d'octroi. Dans beaucoup de dossiers, il y a une décision prise en justice sur le taux d'invalidité sur la base de rapports médicaux. Si tel est le cas, cela constitue un premier élément de preuve potentiel. Il n'est pas exclu que cette décision fasse le partage, donne le taux d'invalidité et dise en quoi il y a une part de compensation d'invalidité et une part de revenu de remplacement.
Au-delà de cette possibilité, tous les moyens de preuve à la disposition d'un contribuable vis-à-vis de l'administration sont d'application.
Vu la complexité des preuves contraires et du traitement de réclamations, le gouvernement a voulu éliminer la majeure partie des problèmes possibles en ôtant 90 % des dossiers de l'imposition. Pour les dossiers correspondants à un degré d'invalidité excédant 20 %, un débat peut s'ouvrir. L'idéal serait que les organismes payeurs transmettent l'information nécessaire à l'administration. À défaut de transmission de cette information, le ministre estime que l'administration devrait avoir une attitude plutôt favorable au contribuable.
Un membre croit savoir que les organismes payeurs ont déjà averti les intéressés de la façon dont ils vont communiquer la partie des allocations qui représente un revenu de remplacement.
Le ministre, par contre, craint que ce qui leur est envoyé jusqu'à présent ne réponde pas à la préoccupation. Ces organismes ont indiqué qu'ils donneraient le pourcentage. Or, ce pourcentage ne fait que fixer la limite entre la présomption légale de non-imposition et les autres cas pour lesquels la preuve contraire est encore possible.
Un membre n'exclut pas la possibilité que des contribuables contestent la déclaration de l'organisme payeur. Par conséquent, d'autres éléments de preuve doivent pouvoir être pris en compte.
Le ministre répète expressément que tous les moyens de preuve sont valables. Simplement, la déclaration de l'organisme payeur devrait être la première base. Rien n'interdit au contribuable de contester la manière dont l'organisme payeur définit sa situation.
Un intervenant suivant affirme que la lecture des amendements du gouvernement le conforte dans sa conviction que le présent projet de loi est superflu en tant que tel et qu'il soulèvera plus de problèmes que celui de la simple application de l'arrêt de la Cour d'arbitrage. Le présent projet de loi est en effet basé sur une proposition de loi que MM. Demotte et Arens ont faite pour tenir compte de la jurisprudence développée par la Cour de cassation au cours de la période 1986-1987 et selon laquelle les indemnités de compensation liées à une invalidité étaient assimilées à des allocations de remplacement de revenus, contrairement aux principes généraux valables en la matière. L'arrêt nº 132/98 du 9 décembre 1998 de la Cour d'arbitrage a résolu le problème par la suite. C'est pourquoi l'intervenant se demande si l'administration fiscale ne pourrait pas se remettre simplement à appliquer les anciens principes, ce qui éviterait la nécessité de légiférer.
Selon le membre, la teneur du projet de loi risque finalement de ne pas correspondre au contenu de l'arrêt précité. Il estime que les mots « en application de la législation sur les accidents du travail ou les maladies professionnelles » qui figurent à l'article 39, § 1er du projet, excluent toutes les autres rentes qui sont servies au titre de revenu de remplacement. Il en résulte une nouvelle discrimination et il y a lieu, dès lors, de modifier le texte.
Une autre question du même membre porte sur le taux de « 20 % » qui figure dans l'amendement du gouvernement. Pourquoi le gouvernement a-t-il opté pour cette limite ? L'intervenant considère que ce taux ne s'inscrit même pas dans la ligne de ce qui est prévu à l'article 6 de la loi du 3 juillet 1967 sur les accidents du travail et les maladies professionnelles dans le secteur public.
Enfin, le membre demande si les contribuables devront fournir chaque année la preuve contraire que la partie exonérée est plus importante ou même qu'il n'y a pas de perte de revenus ou s'ils pourront la fournir une fois pour toutes ?
Le ministre ne partage pas l'avis du préopinant selon lequel le projet de loi engendrera davantage de problèmes.
La limite de 20 % est le résultat d'un choix du gouvernement. Il s'agit d'une fiction fiscale qui est introduite pour ce qui est des rentes octroyées consécutivement à un accident du travail ou à une maladie professionnelle entraînant un degré d'invalidité de 20 %. Cette fiction permet de couvrir 90 % des cas. Cela vaut mieux que d'avoir à examiner 360 000 réclamations.
Si le gouvernement n'avait pas opté pour une solution législative et s'il s'était contenté de laisser appliquer l'arrêt, l'administration aurait été contrainte de traiter chaque cas séparément.
Le membre demande au ministre pourquoi la limite à été fixée à 20 % et non pas à 25 %, comme le prévoit l'article 6 de la loi précitée.
Le ministre souligne que la limite de 20 % fixée par le gouvernement tient compte de plusieurs considérations.
Selon la première considération, il y avait lieu, tant pour les contribuables que pour l'administration, de créer un régime plus simple que le régime existant, de manière à réduire le nombre des réclamations.
La deuxième considération concernait l'impact budgétaire des solutions envisageables. Si le gouvernement a opté pour un champ d'application plus vaste que celui prévu par l'arrêt de la Cour d'arbitrage, en ce sens que les indemnités versées en application de la législation sur les maladies professionnelles sont également visées, alors que l'arrêt avait trait uniquement aux allocations versées en application de la législation sur les accidents du travail, il n'a cependant pas été jusqu'à proposer une exonération fiscale complète, ce qui s'explique par des raisons d'ordre budgétaire.
La troisième considération concernait la question de principe de savoir jusqu'où l'exonération fiscale peut aller ? Au cas où la loi instaurerait une présomption d'exonération totale de certaines allocations, la question se poserait immédiatement de savoir pourquoi tous les revenus de remplacement ne sont pas exonérés.
Le ministre souligne encore que l'arrêt date de 1998, et que le gouvernement précédent n'a rien fait pour y donner suite.
Un autre membre explique qu'une allocation d'invalidité payée par l'INAMI représente un revenu de remplacement. Pour une victime d'un accident du travail ou d'une maladie professionnelle, l'INAMI réduit l'allocation pour raison de cumul. Le ministre peut-il affirmer que pour cette limitation pour cause de cumul, l'allocation de maladie professionnelle ou d'accident du travail n'est pas considérée comme revenu de remplacement ?
Le ministre ne peut pas affirmer quelle sera la situation de l'une ou l'autre allocation. Il appartiendrait aux organismes payeur (l'INAMI ou un autre organisme) de préciser de quoi il s'agit. Il n'appartient pas à l'administration fiscale de déterminer elle-même si une allocation sociale est un revenu de remplacement ou une compensation d'invalidité. Les organismes payeur devrait normalement communiquer la situation de la personne concernée à l'administration fiscale. Si la situation n'est pas communiquée, le ministre craint que la déduction opérée par l'INAMI soit considérée, sauf autre élément de preuve, comme la démonstration qu'il y a une part de revenu de remplacement dans la rente pour maladie professionnelle simplement parce qu'on en tient compte dans le calcul des allocations INAMI. On ne peut que constater qu'il s'agit de revenus de remplacement dont la législation sociale n'admet pas le cumul.
L'arrêt de la Cour d'arbitrage prévoit qu'il faut faire la distinction entre un revenu de remplacement et un autre. Le ministre admet que ce n'est pas évident. Pour donner la plus grande satisfaction possible au contribuable et à l'administration fiscale, on peut éviter une quelconque discussion en exonérant tout, mais l'arrêt prescrit qu'il faut prévoir une taxation pour les revenus de remplacement. Le gouvernement a essayé de limiter les cas en faveur du contribuable et de l'administration, en fonction aussi d'un élément budgétaire et du principe qu'une exonération trop large pour les revenus de remplacement ouvrira la voie de la Cour d'arbitrage pour l'ensemble des revenus de remplacement.
Le ministre admet que le membre a raison de mettre l'accent sur certains cas d'application de la législation sociale où on risque de se trouver devant une présomption inversée de revenu de remplacement.
Le membre cite l'exemple d'une allocation d'invalidité qui est réduite à néant en raison du cumul avec une allocation de maladie professionnelle et que l'INAMI estime être un revenu de remplacement, alors que le fonds des maladies professionnelles estime qu'elle n'en est pas un. Comment serait-elle taxée ?
Le ministre répond que l'allocation ne sera taxée que sur le revenu réellement perçu. Si l'allocation d'invalidité disparaît, parce que le cumul est interdit, l'autre allocation est évidemment taxée. Il est clair que l'administration fiscale ne taxera pas en cumulant des allocations qui n'ont pas été payées.
Le ministre craint toutefois que dans l'exemple cité, l'ensemble de l'allocation payée par l'INAMI soit taxée dans le régime des revenus de remplacement, sauf preuve contraire de la part du contribuable ou des organismes payeur. Par rapport à la situation actuelle, le ministre ne voit pas comment le contribuable sera taxé en plus.
Une exonération totale des revenus de remplacement irait à l'encontre de ce que le gouvernement essaye de faire pour l'instant en termes de politique d'emploi.
Le membre ne croit pas que 90 % des cas seront exonérés d'impôts.
Un autre membre admet qu'exonérer tout revenu de remplacement octroyé à des personnes dont le degré d'invalidité n'excède pas 20 % est une mesure positive. Toutefois, pour les degrés d'invalidité qui dépassent 20 %, il appartient au contribuable de faire la preuve s'il s'agit ou non d'un revenu de remplacement. Ne s'agit-il pas d'un renversement de la charge de preuve par rapport à la situation actuelle ?
En ce qui concerne l'entrée en vigueur, le membre estime qu'il peut y avoir une discrimination entre les contribuables « initiés » et ceux « non-initiés ». Pour l'exercice d'imposition 1998, le ministre a expliqué que l'administration traitera les réclamations introduites. Or, la Cour d'arbitrage a rendu son arrêt en 1998. Ne peut-on pas considérer par ce biais que l'on crée une inégalité de traitement entre les contribuables qui ont introduit une réclamation et ceux qui ne l'ont pas fait ? Ne serait-il pas plus juste de prévoir l'entrée en vigueur à partir de l'exercice d'imposition 1998 ?
En ce qui concerne la charge de la preuve, le ministre répète que le projet de loi introduit une présomption légale pour certaines catégories de revenus de remplacement. La preuve que la partie exonérée est supérieure à 20 % d'invalidité ne doit pas nécessairement être apportée par le contribuable lui-même. Si l'administration dispose de suffisamment d'éléments dans son dossier pour prendre la décision elle-même, elle le fera. Par exemple, si le Fonds des accidents du travail prévient l'administration que dans un cas précis, il n'y a pas de revenu de remplacement, la personne intéressée ne doit plus en apporter la preuve. L'administration pourra donc considérer que cette preuve est fournie pour certaines catégories de contribuables pour lesquelles elle dispose de suffisamment d'éléments.
En ce qui concerne la question de l'entrée en vigueur, le ministre explique que par son amendement, le gouvernement propose l'entrée en vigueur à partir de l'exercice d'imposition 1999, c'est-à-dire pour tous les revenus à partir du 1er janvier 1998, ce qui est déjà une application légèrement antérieure à l'arrêt de la Cour d'arbitrage qui date du 9 décembre 1998. Pour les années antérieures, les dossiers sont introduits.
En plus, une circulaire de janvier 2000 essaie déjà de régler le problème pour l'exercice en cours (revenus 1999).
Le ministre ajoute que les marges budgétaires sont particulièrement étroites. Diminuer de 3,5 milliards les recettes fiscales pour chaque année à partir de cette année et rembourser encore 3,5 milliards pour l'année 1999, représente déjà une consommation importante des marges budgétaires.
Le ministre dépose les amendements nºs 1, 2, 3 et 4 (voir doc. Sénat nº 2-286/2 et 2-286/3).
Comme ils ont été examinés en détail au cours de la discussionn générale, ces amendements ne font plus l'objet d'aucune question.
M. Caluwé dépose l'amendement nº 5 qui est un sous-amendement à l'amendement nº 1 du gouvernement et qui vise à supprimer les mots « en application de la législation sur les accidents du travail ou les maladies professionnelles ».
L'auteur de l'amendement explique que la réglementation fiscale en matière d'indemnités octroyées en vertu d'une législation (accidents du travail ou maladies professionnelles) est adaptée à la réglementation applicable en ce qui concerne les indemnités de droit commun, mais l'amendement du gouvernement ne prévoit rien en ce qui concerne une dernière catégorie d'indemnités, à savoir celles qui sont octroyées au titre d'une assurance complémentaire (conclue ou non par CCT ou celle des travailleurs indépendants). L'intervenant estime que la Cour d'arbitrage prendrait la même décision de principe pour ce qui est de cette dernière catégorie et il doit dès lors y avoir aussi exonération fiscale en l'espèce.
Le ministre demande le rejet de cet amendement.
L'article 34, § 1er, 1º, du CIR 1992 prévoit que les pensions et les rentes viagères ou temporaires, ainsi que les allocations en tenant lieu, qui se rattachent directement ou indirectement à une activité professionnelle sont imposées. Les indemnités versées au titre d'une assurance complémentaire contre les accidents qui est applicable dans le cadre d'une entreprise peuvent difficilement être considérées comme n'étant pas directement ou indirectement liées à une activité professionnelle. Par conséquent, elles seront imposées en application de ce même article 34.
L'arrêt de la Cour d'arbitrage vise les accidents de travail dans le cadre légal. Le gouvernement étend l'appréciation aux maladies professionnelles, mais ne souhaite pas aller au-delà, notamment en matière d'assurance complémentaire.
M. Caluwé dépose ensuite l'amendement nº 6 qui vise à supprimer les deuxième et troisième alinéas de l'article 39, § 1er, proposé, du CIR 1992.
Pour le cas où la commission ne pourrait pas accepter cet amendement, M. Caluwé dépose à titre subsidiaire l'amendement nº 7 qui vise à remplacer les mots « 20 % » par les mots « 25 % » au § 1er proposé.
L'auteur de l'amendement estime que l'amendement nº 1 du gouvernement tend à ajouter une condition à l'arrêt de la Cour d'arbitrage. La limite prévue de 20 % est arbitraire et ne correspond même pas à ce que prévoit l'article 6 de la loi du 3 juillet 1967 sur les accidents du travail et les maladies professionnelles dans le secteur public.
Le ministre demande le rejet de ces amendements.
La suppression des deuxième et troisième alinéas entraînerait le renvoi de tous les dossiers à l'administration fiscale, puisque la loi ne disposerait plus que la part de l'indemnité totale correspondant proportionnellement au taux d'invalidité de 20 % n'est pas la compensation d'une perte de revenus. Chaque contribuable devra alors indiquer, preuves à l'appui, quelle part de son indemnité constitue effectivement ou non la compensation d'une perte de revenus.
Article 3
L'amendement nº 5 est rejeté par 6 voix contre 1 et 1 abstention.
Les amendements nºs 6 et 7 sont rejetés par 7 voix contre 1.
L'amendement nº 3 est adopté par 7 voix et 1 abstention.
L'amendement nº 1 tel que sous-amendé est adopté par 7 voix et 1 abstention.
Article 4 (nouveau)
L'amendement nº 4 est adopté par 7 voix et 1 abstention.
L'ensemble du projet de loi amendé a été adopté par 7 voix et 1 abstention.
Confiance a été faite au rapporteur pour la rédaction du présent rapport.
| Le rapporteur, | Le président, |
| Didier RAMOUDT. | Paul DE GRAUWE. |
Voir le doc. nº 2-286/5