Sénat de Belgique

SESSION DE 1999-2000

28 MARS 2000

La politique gouvernementale à l'égard de l'immigration

RAPPORT

FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DE L'INTÉRIEUR ET DES AFFAIRES ADMINISTRATIVES PAR M. WILLE, MME NAGY ET M. DAIF

SOMMAIRE

• Sommaire des auditions
• Sommaire des visites
  1. Introduction
     1. Travaux de la commission pendant la législature précédente
     2. La situation actuelle
     3. Note d'orientation générale relative à une politique globale en matière d'immigration
     4. Les lignes de force du présent rapport
        1. Politique européenne en matière d'immigration
        2. Politique en matière d'asile
        3. Clandestinité et réseaux de traite des êtres humains
        4. Les régularisations
        5. Simplification de la procédure administrative
        6. Centres fermés
        7. Politique en matière de rapatriement
        8. Acceuil et aide sociale
  2. Analyse thématique des auditions
     1. Analyse de la migration en Belgique
        1. L'immigration légale en belgique
        2. Les demandes d'asile
        3. L'immigration illégale en belgique
        4. Conclusion
     2. L'accueil en Belgique, l'aide sociale et les mesures d'intégration
     3. L'opération spéciale de régularisation en application de la loi du 22 décembre 1999
     4. Éloignements
     5. Catégories spécifiques
        1. Femmes et enfants
        2. Étudiants
        3. Mineurs
     6. Retour volontaire, discussion et coopération au développement
     7. Le volet européen et international
  3. Recommandations

SOMMAIRE DES AUDITIONS

Voici la liste des personnes que la commission a auditionnées dans le cadre du présent rapport.

­ M. A. Duquesne, ministre de l'Intérieur, sur la politique d'immigration du gouvernement (30 septembre 1999);

­ MM. Hallet et Cornil du Centre pour l'égalité des chances et pour la lutte contre le racisme (6 octobre 1999);

­ M. Depelchin du « Overlegcentrum integratie vreemdelingen » (OCIV) et M. Gotto du Centre d'intégration des réfugiés (CIRÉ) (6 octobre 1999);

­ M. A. Duquesne, ministre de l'Intérieur, sur la politique d'immigration du gouvernement (13 octobre 1999);

­ M. J. Vande Lanotte, vice-premier ministre et ministre du Budget, de l'Intégration sociale et de l'Économie sociale et M. E. Boutmans, secrétaire d'État à la Coopération au développement (13 octobre 1999);

­ M. F. Beke, bourgmestre de Gand, M. F. Duriau, bourgmestre de Schaerbeek, M. J. Demannez, bourgmestre de Saint-Josse, M. L. Vandenhove, bourgmestre de Saint-Trond, Mme Nicole Struvay, échevine de la Population, de l'État civil et des Mairies de quartier de Liège (20 octobre 1999);

­ S.E. M. F. Lipka, ambassadeur de la république de Slovaquie (20 octobre 1999);

­ M. S. Brammertz, magistrat national chargé des filières (20 et 27 octobre 1999);

­ Colonel Berckmoes, directeur du Bureau central de recherche (27 octobre 1999);

­ Capitaine Goffinet de la cellule « Traite des êtres humains » du Bureau central de recherche (20 et 27 octobre) et M. J. Hongenaert de l'Office des étrangers (27 octobre 1999);

­ M. C. Emonts, président du CPAS de Liège et Mme Keuleers, présidente du CPAS de Malines (27 octobre 1999);

­ M. Cleemput, Caritas-Secours international (27 octobre 1999);

­ M. Van Daele, secrétaire fédéral FGTB (27 octobre 1999);

­ Mme Ndiaye, directrice générale adjointe de l'Organisation internationale pour les migrations (16 novembre 1999);

­ Professeur Poulain (UCL) (16 novembre 1999);

­ M. B. Lundy, directeur au département de la Citoyenneté et de l'Immigration du Canada (22 novembre 1999);

­ M. Schewebach, Office des étrangers (23 novembre 1999);

­ Colonel Franckx, Détachement de sécurité de l'aéroport national (23 novembre 1999);

­ M. P. Smet, chef du task force « Immigration » (23 novembre 1999);

­ Présentation vidéo « La mafia des Albanais » (Au nom de la loi, RTBF) en la présence de M. Hellas, journaliste (23 novembre 1999);

­ M. A. Duquesne, ministre de l'Intérieur, sur l'organisation du rapatriement volontaire (12 janvier 2000);

­ Mme I. Durant, vice-premier ministre et ministre de la Mobilité et des Transports (18 janvier 2000);

­ M. J. Vande Lanotte, vice-premier ministre et ministre du Budget, de l'Intégration sociale et de l'Économie sociale (18 janvier 2000);

­ MM. J. Cornil (Centre pour l'égalité des chances et pour la lutte contre le racisme) et M. Gotto (Centre d'intégration des refugiés), sur la procédure de régularisation (26 janvier 2000);

­ M. L. Michel, vice-premier ministre et ministre des Affaires étrangères, sur les effets connexes de la politique d'immigration sur son domaine de compétences (1^er février 2000);

­ Mme L. Onckelinx, vice-premier ministre et ministre de l'Emploi, sur les effets connexes sur son domaine de compétences (1^er février 2000).

SOMMAIRE DES VISITES

Voici la liste des lieux que la commission a visités dans le cadre du présent rapport.

­ Visite à Zaventem le 18 novembre 1999 :

Retour volontaire de 140 Kosovars organisé avec le support de l'Organisation internationale pour les migrations;

­ Visite à Zaventem le 24 novembre 1999 :

· Visite au détachement de sécurité de l'Aéroport national;

· Échange de vues avec des représentants de l'administration de l'Aéronautique, de la Belgian Cockpit Association du détachement de sécurité de l'Aéroport national et de la Sabena;

· Visite des locaux du détachement de sécurité de l'Aéroport national;

· Échange de vues avec des représentants de la Belgian International Airport Company (BIAC);

­ Voyage d'étude Albanie et Italie du 27 novembre 1999 au 2 décembre 1999;

­ Conférence à Rome sur la traite des jeunes femmes et des enfants en vue de l'exploitation sexuelle le 30 novembre 1999;

­ Conférence à Rome sur la gestion et la coopération en matière d'immigration à partir des pays des Balkans (24-29 janvier 2000);

­ Visite aux communes d'Ixelles, Schaerbeek, Koekelberg et Molenbeek dans le cadre des régularisations;

­ Visite au BCR le 16 février 2000.

I. INTRODUCTION

1. Travaux de la commission pendant la législature précédente

Sous la législature précédente, lors du vote des lois des 10 et 15 juillet 1996, modifiant la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers, la commission de l'Intérieur avait décidé d'évaluer régulièrement la politique du gouvernement en matière d'immigration et de droit d'asile, partant du principe que l'incidence de cette matière sur les droits des individus était tellement forte qu'il s'imposait de procéder à l'évaluation et au suivi permanents de la réglementation.

Ce travail d'évaluation a donné lieu à la rédaction de deux rapports volumineux comportant une analyse approfondie de tous les aspects de la politique des étrangers (1), le vote de deux propositions de loi qui sont devenues lois entre-temps (2), ainsi qu'à l'adoption d'un nombre de recommandations que le ministre s'est engagé à mettre en oeuvre.

Dans la conclusion du dernier rapport, la commission a demandé avec insistance que le prochain gouvernement tienne compte du contenu des deux rapports et en tire les conclusions nécessaires pour définir la politique en la matière, et qui devait relever de ses priorités.

2. La situation actuelle

Il est important de souligner que notre pays reste un pays d'immigration et la commission estime que cette immigration peut-être un élément positif pour notre pays.

Les dernières années, l'immigration vers notre pays n'a cessé de croître et cela en dépit du fait que depuis 1973 l'immigration de travail s'est arrêtée.

Voici quelques chiffres pour illuster cette situation.

Demandes d'asile :

1995 : 11 420

1996 : 12 433

1997 : 11 787

1998 : 21 964

Jusqu'à fin novembre 1999 : 31 087

Expatriés :

Bosnie : 4 400

Kosovo (sans demandes d'asile) : 2 950

Ces chiffres démontrent à suffisance que l'on ne peut pas prétendre que la politique de notre pays est excessivement restrictive.

Néanmoins, il est clair aussi qu'un État doit contrôler l'immigration parce qu'elle comporte des implications pour la sécurité sociale et l'intégration dans le tissu social.

Voilà donc à quoi est confronté un État de droit qui se veut démocratique : comment peut-on garantir le droit d'asile, octroyer un statut de protection temporaire à des ressortissants de pays en état de guerre ou de guerre civile, permettre les réunions familiales, donner l'occasion aux étudiants étrangers de s'instruire dans notre pays, tout en veillant à lutter efficacement contre les abus induits par les facilités ainsi offertes par notre société ?

Comment peut-on lutter efficacement contre les abus tout en respectant à la fois la dignité humaine ainsi que les droits fondamentaux des personnes séjournant clandestinement et les engagements internationaux de notre pays ?

Comment l'État doit-il gérer le problème d'un nombre inconnu de clandestins sur son territoire ?

Le gouvernement actuel a présenté une note politique à cet égard qui repose sur trois piliers : harmonisation administrative, régularisation et éloignements (voir infra).

Le souci de notre commission est de suivre de près chaque étape de cette politique du gouvernement et ce à la lumière des principes de base d'un État de droit : les droits de l'homme et la dignité humaine.

Il semble évident que la tendance à procéder régulièrement à une évaluation devra subsister par la suite, parce qu'il y a aura peut-être eu un glissement des accents inhérents aux problèmes liés à l'immigration, sans que l'intensité du phénomène ait diminué.

3. Note d'orientation générale relative à une politique globale en matière d'immigration

La politique du gouvernement en matière d'immigration est consignée dans une « note d'orientation générale relative à une politique globale en matière d'immigration », approuvée par le Conseil des ministres le 1^er octobre 1999 (annexe 1). La Commission a organisé le 30 septembre 1999 une première réunion sur cette politique avec le ministre de l'Intérieur.

Lors de cette audition, le ministre de l'Intérieur a exposé que la politique d'immigration est un problème de société, qui est devenu extrêmement difficile et douloureux parce qu'il comporte beaucoup d'éléments humains. Le ministre de l'Intérieur doit être disponible 24 heures sur 24 pour prendre des décisions individuelles. Les personnes dont il faut s'occuper sont des gens malheureux, qui connaissent une grande détresse et une grande misère. Le ministre ne peut pas s'imaginer que, dans un pays comme le nôtre, cela puisse être prétexte à utilisation politicienne. Il y a une responsabilité collective de tous; chacun doit porter sa pierre à l'édifice. Il déclare être convaincu qu'il y aura des dérapages qui ne doivent toutefois pas servir la politique des extrêmes qui n'apporte aucune solution et qui risque de transformer une population accueillante et généreuse en une population inquiète et susceptible de manipulation.

Il n'a pas trouvé des solutions-miracles pour tous les problèmes. Dans les semaines et les mois qui viennent, il y aura des discussions sur des projets de loi qui vont être déposés par le gouvernement. Il défendra la philosophie et l'harmonie de ces projets mais, sur un nombre de points, le Parlement doit faire son travail en apportant des améliorations. Dans la note de politique gouvernementale, trois volets ont été présentés, qui sont indissociables.

Le premier volet de cette politique a trait à l'amélioration des procédures, dans le respect des droits de l'homme et de la défense. Le ministre souhaite même renforcer les garanties. Les dossiers doivent être traités rapidement, sinon ces procédures deviennent des usines à clandestins et, par conséquence, des usines de régularisation. Il faut donc améliorer la procédure et essayer, dès l'année prochaine, de résorber tout l'arriéré. Il s'agit d'une vingtaine de milliers de demandes d'asile. Le gouvernement a prévu les moyens nécessaires pour ce faire. Le ministre rappelle à cet égard que le contentieux des étrangers représente 60 % des activités du Conseil d'État, ce qui amplifie encore dans une large mesure le retard des autres affaires.

Les chiffres sont éloquents. Depuis 1985, 175 000 demandes d'asile ont été introduites. Quelque 10 % de ces demandes ont été reconnues. Il y a une aggravation du phénomène : l'année derrière, il y a eu plus de 21 000 demandes. Jusqu'au mois de septembre de 1999, autant de demandes avaient été introduites que pour toute l'année 1998, impliquant une augmentation considérable des demandes provenant de ressortissants des pays de l'Est. Ces dernières demandes représentaient 73 % du total.

Le deuxième élément de la politique gouvernementale est la régularisation. Le ministre a souligné que l'opération de régularisation proposée par le gouvernement serait une opération unique. L'idée sous-jacente de cette mesure est qu'un certain nombre de personnes se trouvent depuis longtemps sur notre territoire. L'État porte une lourde responsabilité, aussi bien dans le retard des procédures que dans les lacunes au niveau de l'éloignement. Il devient de plus en plus difficile d'exécuter les éloignements décidés. Parce que le temps est passé, les gens sont intégrés dans le tissu social. Il faut prendre en compte ces éléments humanitaires.

Quatre critères ont été développés pour les régularisations. Peuvent bénéficier de la régularisation :

1. les demandeurs d'asile en procédure depuis 4 ans (3 ans pour les familles avec enfants en âge de scolarité), sauf si le demandeur représente un danger pour l'ordre public ou a commis une fraude manifeste lors de l'introduction de sa demande ou lors de la procédure de demande d'asile;

2. les demandeurs qui invoquent des circonstances indépendantes de leur volonté, propres à la situation de leur pays d'origine. Pour l'instant, lorsqu'il doit procéder à un éloignement vers un pays dangereux, le ministre demande l'avis du Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides. Dans les procédures de régularisation, il le fera également afin de savoir s'il y a des craintes justifiées;

3. les personnes gravement malades; dans certains cas, à cause de l'absence de soins médicaux dans le pays d'origine; renvoyer une telle personne serait dans le chef de l'État une non-assistance à une personne en danger;

4. des personnes qui peuvent faire valoir des circonstances humanitaires bien définies et qui ont développé des attaches sociales durables dans le pays; cette condition doit être appréciée en fonction de la situation du demandeur en Belgique; ces circonstances humanitaires peuvent être déduites de la situation psychologique difficile du demandeur, causée directement par sa situation dans son pays d'origine; la durée de la situation d'illégalité et ses conséquences est un élément qui sera pris en considération pour établir des circonstances humanitaires justifiant la régularisation; mais cela ne peut pas en être le seul élément; les attaches durables sont déduites d'éléments apportés par les demandeurs quant à leur participation à la vie sociale en Belgique.

En ce qui concerne la procédure de régularisation, le ministre déclare que dès le jour de sa publication au Moniteur belge, les demandeurs potentiels disposeront de trois semaines pour introduire leur demande. Ils devront tous joindre à leur demande une pièce justificative (un document, une trace officielle, ...) qui établit qu'ils sont connus par l'Office des étrangers, par un service public, un service de police, un CPAS, un hôpital, une école, etc.

Cette pièce justificative est importante parce qu'il faut trouver là-dedans, pour la première catégorie, la preuve qu'ils ont introduit leur demande d'asile depuis 3 ou 4 ans, pour la deuxième catégorie, la preuve qu'ils sont originaires d'un pays qu'ils estiment être à risque, pour la troisième catégorie, une attestation médicale établissant qu'ils sont atteints d'une maladie grave et, pour la quatrième catégorie, la preuve qu'ils résident en Belgique depuis plus de 6 ou 5 ans.

Ces demandes accompagnées de pièces justificatives devaient être introduites auprès des communes, qui les transmettraient au secrétariat de la nouvelle commission de régularisation. Les communes disposeraient d'un mois supplémentaire pour constituer le « rapport social », comprenant toutes les informations utiles pour aider la commission à prendre sa décision en pleine connaissance de cause. Pendant cette période les demandeurs pouvaient compléter leur dossier de pièces justificatives supplémentaires. Cette commission sera indépendante, composée de magistrats, de représentants des associations, d'avocats. Le ministre lui-même s'interdira d'intervenir afin de garantir l'objectivité la plus grande. Il ne fera que suivre cette commission dans la plupart des cas. Ce n'est qu'en cas d'éléments exceptionnels qu'il dérogera à l'avis dûment motivé.

Le troisième élément de sa politique concerne les éloignements. Le ministre a souligné que les chiffres deviennent inquiétants. Il faut donc mettre en oeuvre une politique d'éloignement rapide. Les éloignements doivent se dérouler dans des conditions humaines et avec la dignité nécessaire. Tous ceux qui arrivent en Belgique doivent bénéficier au maximum d'un accompagnement sur le plan social, psychologique et en ce qui concerne la formation. Ce dernier aspect est important, que ces gens restent ici, ou qu'ils retournent vers leur pays d'origine, où ils peuvent utiliser cette formation.

Un problème particulier est celui des Kosovars. Depuis 1996, plus de 20 000 Kosovars se trouvent sur notre territoire, dont 15 000 ont introduit une demande d'asile. Plus de 5 000 ont demandé le bénéfice du régime de protection provisoire. Cette protection provisoire a pris fin le 3 septembre 1999. Ceux qui bénéficiaient de cette protection peuvent, s'ils le veulent, repartir. Un certain nombre d'entre eux l'a déjà fait, avec l'aide du gouvernement belge. Cependant, le gouvernement n'a pas voulu imposer le retour à cause des inquiétudes légitimes de ceux qui craignent ce qu'ils retrouveront chez eux, notamment en ce qui concerne l'habitation. Ils pouvaient dès lors rester jusqu'au 2 mars de l'année suivante; ceux qui ont des enfants dans les écoles peuvent même rester jusqu'à la fin du mois de juin de l'année 2000. Entretemps, des Kosovars à la merci des réseaux de trafiquants continuent à arriver. Ces gens ne demandent pas l'asile, et doivent être éloignés. Le gouvernement belge a fait des efforts considérables pour leur trouver un hébergement, parce qu'il était hors de question de les laisser sur les parkings des autoroutes.

Le ministre est consicent du fait que les mesures proposées ne sont qu'un volet d'une politique globale à mettre en oeuvre. Un autre élément très important de cette politique globale est de mener une politique efficace de coopération au développement, notamment en ce qui concerne les pays du Sud. Cette politique doit aussi être menée au niveau européen. L'élément répressif (comprenant entre autres les éloignements), ne peut donc être qu'une partie d'une politique globale.

Afin d'accompagner le processus d'expulsion forcée, il a proposé au gouvernement qu'un « Observatoire » soit constitué, dans lequel tous les partenaires précités soient représentés. Celui-ci pourrait désigner des observateurs et des médiateurs qui accompagneront ces opérations. Cet observatoire pourrait faire des propositions pour améliorer les procédures et même pour demander, le cas échéant, au ministre d'engager des procédures disciplinaires et même pénales. Ainsi, les responsabilités peuvent être partagées, bien que la loi sur le fonctionnement de la police doit être respectée scrupuleusement lorsqu'il y a des incidents. L'État ne peut pas se soustraire à ses responsabilités.

Le ministre souligne l'importance du signal que la Belgique donnera par ces mesures d'éloignement vis-à-vis de l'extérieur. La Belgique a une réputation d'être une véritable passoire qui ferait qu'on y entre et qu'on s'y installe sans problèmes. Trop souvent, la Belgique a donné l'impression que l'on peut obtenir très facilement des allocations de toutes sortes, qui sont utilisées pour payer aux trafiquants une prime supplémentaire. C'est la raison pour laquelle on peut trouver des gens sur les parkings, parce que c'est là où les trafiquants peuvent retrouver les passeurs. Quand on héberge ces personnes dans les centres ouverts, elles restent moins de 24 heures avant d'en repartir.

4. Les lignes de force du présent rapport

Au cours de la discussion sur la politique du gouvernement, la commission a surtout été attentive aux points commentés ci-dessous. Ce sont ces points qui sont détaillés dans le rapport.

4.1. Politique européenne en matière d'immigration

Plusieurs membres plaident également pour une approche européenne uniforme de la politique de l'immigration dans son ensemble. Un membre suggère d'arrêter des quotas au niveau européen. Enfin, on a souligné que l'immigration doit être vue dans une prespective pratique : sur une période de 10 ans, le solde migratoire positif n'atteint que 2,1 % de la population. De plus, 60 % des étrangers qui résident dans notre pays proviennent des pays de l'Union européenne. À cet égard, les décisions du Conseil des ministres européens de Tampere seront examinées au chapitre II, 7. Il faut éviter, en même temps, de se laisser obnubiler par la situation actuelle. Une étude de la section « Population » (département des Affaires économiques et sociales) du secrétariat général des Nations unies fait état des conséquences démographiques qu'aura le veillissement de la population dans le monde industrialisé, et qui générera, dès 2025, un manque énorme de main-d'oeuvre. Le monde industrialisé devra considérer le problème de l'immigration sous une tout autre perspective.

4.2. Politique en matière d'asile

Les critères utilisés dans le cadre de la mise en oeuvre de la Convention de Genève varient d'un pays de l'Union européenne à l'autre. Plusieurs membres ont plaidé pour une approche uniforme de la politique européenne en matière d'asile. Dans ce contexte, il est important que la Belgique défende l'application de la Convention de Genève en faveur des femmes en cas d'actes violents de discrimination à leur égard sur la base de leur sexe.

La commission a insisté auprès du ministre pour qu'il propose en tout cas des initiatives en ce sens au Conseil des ministres européen.

En ce qui concerne la procédure d'asile, la commission s'accorde à reconnaître avec le ministre que cette procédure doit être simplifiée et raccourcie, sans porter atteinte au principe de transparence et ni aux droits de la défense. La commission a également souligné l'importance de la qualité des examinateurs, surtout lors du premier entretien à l'Office des étrangers.

4.3. Clandestinité et réseaux de traite des êtres humains

Il importe de savoir, pour la politique d'immigration dans son ensemble, combien de personnes séjournent sur notre territoire dans la clandestinité. À l'heure actuelle, il n'existe apparemment aucune approche scientifique de ce problème. La commission a examiné ce problème au cours d'une audition du professeur Paulain (voir le chapitre II, 1). Le problème des réseaux organisés de traite des êtres humains reste inquiétant. C'est pourquoi la commission a décidé de créer une sous-commission « Traite des êtres humains et prostitution » (10 novembre 1999), qui sera chargée de vérifier si la législation existante permet de donner une réponse suffisante à ce phénomène et dans quelle mesure les parquets et les services de police appliquent cette législation.

4.4. Les régularisations

Plusieurs questions ont été posées concernant la capacité des commissions de régularisation de traiter les demandes de régularisation de manière rapide et correcte. Eu égard au fait qu'il s'est avéré impossible par le passé d'éloigner du territoire les demandeurs d'asile déboutés, d'aucuns doutent que le gouvernement trouve les moyens de faire en sorte que les personnes dont la demande de régularisation a été rejetée, quittent effectivement le territoire. Il est clair que la régularisation proposée ira de pair avec l'éloignement des personnes dont la demande aura été rejetée. Plusieurs membres ont mis en doute l'utilité sociale d'une campagne de régularisation, à grande échelle mais unique. Ils ont demandé que des régularisations soient possibles en permanence, sous des conditions strictes et égales pour tous.

Des doutes ont également été émis concernant le bref délai qui est laissé pour l'introduction des demandes de régularisation.

D'une manière générale, la question a été posée de savoir si les communes avaient suffisamment de temps pour se préparer et si elles disposaient d'instructions claires et suffisantes. On a aussi demandé si l'on avait veiller à ce que la procédure soit appliquée de la même manière par toutes les communes (rapport sociaux).

En ce qui concerne les divers critères de régularisation, des précisions ont été demandées sur plusieurs points. D'une manière générale, il a été demandé comment on a informé les personnes susceptibles de régularisation sur la procédure à suivre, sur les documents justificatifs nécessaires et sur l'interprétation des différents critères.

4.5. Simplification de la procédure administrative

Dans la note du 1^er octobre 1999, le gouvernement propose la création de nouvelles instances qui remplaceront celles qui sont actuellement chargées de la gestion des procédures d'admission d'étrangers au pays : il s'agit de l'Administration fédérale de l'immigration (AFI), qui reprendra les missions de l'Office des étrangers, à l'exception de celles relatives au statut de réfugié, l'Administration fédérale de l'asile (AFA) chargée du traitement des demandes d'asile et la Jurisdiction administrative des réfugiés (JAR), chargée des recours contre les décisions de l'AFA.

Plusieurs membres ont demandé comment la simplification de la procédure d'asile existante et la suppression de certains services annoncée par le ministre, peuvent être conciliées avec le fait que ces services sont chargés de mettre en oeuvre la nouvelle politique du ministre, notamment les régularisations.

Plusieurs membres se sont également demandé, à propos de l'« observatoire » dont la création avait été annoncée par le ministre, quelle serait l'utilité d'une institution nouvelle à côté du « Centre pour l'égalité des chances et la lutte contre le racisme ».

4.6. Centres fermés

Plusieurs membres ont réitéré les critiques déjà formulées à l'encontre des centres fermés dans les rapports précédents :

­ des personnes sont détenues sans avoir été condamnées par un tribunal pour avoir commis des faits délictueux;

­ le délai de détention maximal de cinq mois est prolongé lorsqu'une tentative d'expulsion échoue;

­ les conditions de vie dans les centres fermés doivent être améliorées et contrôlées;

­ il convient de se montrer spécialement attentif à la situation des enfants dans les centres fermés;

­ il convient d'offrir une formation aux personnes qui séjournent dans ces centres.

4.7. Politique en matière de rapatriement

La politique en matière de rapatriement englobe deux domaines : l'organisation du départ volontaire et la politique relative aux rapatriements forcés.

La commission a souligné que le gouvernement devrait veiller à promouvoir au maximum les retours volontaires.

À cet égard, plusieurs sénateurs ont plaidé pour que l'on mette sur pied des programmes de formation destinés aux personnes qui seront expulsées.

Le but poursuivi est de préparer ces personnes le mieux possible pour réussir leur retour. Des prêts pourraient être consentis dans le même but.

Ces programmes pourraient être mis au point en collaboration avec le département de la Coopération au développement.

Plusieurs membres ont exprimé leur malaise par rapport à la manière dont les Tziganes slovaques avaient été expulsés. On a aussi demandé comment le ministre pourra poursuivre ces expulsions collectives si certaines personnes opposent une résistance.

Plusieurs questions ont été posées sur la façon de procéder à une expulsion forcée. Dans quelle mesure peut-on recourir à la contrainte ? Ces expulsions doivent-elles se faire sur des vols de ligne ou est-il plus indiqué de prévoir des vols spéciaux ? Si l'on prévoit des vols spéciaux, combien de personnes peuvent-ils transporter ?

D'autres commissaires ont souligné l'échec global de la politique de retour. Depuis 1998, sur les 175 000 demandes d'asile qui ont été introduites, seules 15 000 ont été accueillies. Une grande partie des demandeurs d'asile déboutés est sans doute encore en Belgique. Il est patent que seule une partie d'entre eux ont été effectivement expulsés. Comment le gouvernement compte-t-il s'y prendre pour résoudre ce problème ?

4.8. Accueil et aide sociale

La commission a aussi examiné la politique pour ce qui est des conséquences concrètes au quotidien de l'arrivée des étrangers en Belgique.

Toute forme de séjour crée une situation juridique spécifique ayant des conséquences spécifiques sur l'accueil et l'aide sociale.

Le fait que la responsabilité ou l'organisation de l'accueil et de l'aide en question incombent à diverses instances (autorité fédérale, communautés, CPAS, Croix-Rouge) n'est évidemment pas de nature à simplifier la situation dans laquelle se trouve l'étranger.

II. ANALYSE THÉMATIQUE DES AUDITIONS

II.1. Analyse de l'immigration en Belgique

Un aperçu chiffré du problème de la migration en Belgique est une condition élémentaire en vue d'élaborer une politique des migrations et de l'intégration. C'est pourquoi la commission a cherché à obtenir une série de statistiques qu'elle juge indispensables à la préparation et à la mise en oeuvre d'une telle politique ou à l'évaluation de celle-ci en connaissance de cause. La commission a également invité, pour une audition, le professeur Poulain, de l'Université catholique de Louvain, qui s'occupe spécifiquement de cette problématique.

La commission s'est efforcée d'avoir un aperçu de l'évolution de la migration légale dans notre pays et de l'évolution du nombre des demandes d'asile.

Pour ce qui est de l'immigration légale, la commission estime qu'il est important de disposer de chiffres précis en fonction de la qualité en vertu de laquelle les étrangers peuvent entrer en Belgique (regroupement familial, étudiant, permis de travail, travail indépendant, demandeur d'asile, au pair, etc.). Les chiffres que l'Office des étrangers a transmis initialement en la matière sont ventilés par service chargé des dossiers et non en fonction de la nature du visa décerné, de sorte que pour l'immigration légale versnotre pays, on disposait uniquement de chiffres globaux.

La commission estime qu'une autre approche s'impose pour disposer d'éléments essentiels pour une politique en la matière. L'Office des étrangers a ainsi fourni récemment un aperçu de l'immigration en fonction de la nature du visa décerné lors de la période 1995-1998 (cf. infra).

Pour l'immigration clandestine, il est renvoyé à la méthode et aux chiffres présentés par le professeur Poulain (voir infra).

Afin de brosser un tableau complet du problème de l'immigration, l'on donne également un aperçu de l'évolution du nombre d'étrangers qui ont acquis la nationalité belge. En effet, en soi l'immigration d'étrangers dans notre pays ne pose pas problème. Des problèmes peuvent toutefois se poser lorsque l'intégration de ces nouveaux habitants n'est pas soutenue de manière suffisante. La réponse à ces problèmes doit être une politique d'intégration cohérente et mûrement réfléchie. Si l'on veut donner un aperçu chiffré de l'ampleur du problème de l'intégration, on doit tenir compte également du nombre d'étrangers qui sont devenus Belges. En effet, l'acquisition de la nationalité n'entraîne pas automatiquement une intégration sans faille.

Enfin, un aspect non négligeable de la politique de l'immigration est déterminé par l'évolution démographique dans notre pays. Comme les autres pays du monde industrialisé, la Belgique va être confrontée, à partir de 2025 et dans une mesure croissante, aux conséquences du vieillissement de la population et aux besoins que cette situation créera sur le marché du travail. La division « Population » du secrétariat des Nations unies (3) a élaboré un rapport préliminaire à ce sujet, lequel conclut provisoirement que d'ici quelques décennies, l'Europe aura besoin de 135 millions de nouveaux immigrants pour maintenir sa population active (voir Recommandations). L'Organisation internationale du travail a également publié une étude sur la question, laquelle souligne les besoins croissants de main-d'oeuvre qui apparaîtront dans les pays industrialisés au cours des années à venir (4).

Il va de soi qu'il ne s'agit là que d'une extrapolation effectuée sur la base d'un certain nombre de données sommaires, de sorte que la prudence est de mise. Mais ces perspectives peuvent peut-être nous inciter à considérer l'immigration sous un angle éventuellement différent.

Il est clair que les problèmes actuels en matière d'immigration et d'asile s'aggraveront dans l'avenir. Le fossé qui sépare les pays riches des pays pauvres, la pression démographique exercée de l'extérieur et le développement démographique à l'intérieur engendreront immanquablement un accroissement de la migration. On constate d'ores et déjà que les pays riches font appel à une main-d'oeuvre qualifiée pour maintenir le niveau de leur économie et de leur prospérité. Cela a toutefois pour conséquence de priver les pays en développement de la population active qualifiée dont ils ont eux-mêmes besoin.

Il est tout aussi clair que la mondialisation de l'économie est impossible sans un accroissement de la richesse des pays pauvres. Les pays riches commencent progressivement à se rendre compte qu'en définitive, le maintien d'un « tiers-monde » sous-développé joue en leur défaveur.

L'analyse de l'immigration nécessite l'examen de trois facettes :

­ l'entrée sur notre territoire (réglée par la loi du 15 décembre 1980);

­ le séjour en Belgique;

­ l'aspect économique et social.

Parmi les personnes qui entrent en Belgique de façon régulière, il y a les Belges venant de l'étranger, les citoyens de l'Union européenne et des pays avec lesquels des accords en matière de visa ont été conclus, les personnes disposant d'un visa valable, et les personnes qui sont demandeuses d'asile. Au total, il s'agit de 55 000 personnes par an.

Parmi les pesonnes entrant en Belgique de façon irrégulière, il faut faire une distinction entre celles connues par les administrations et celles qui ne le sont pas.

La première catégorie de personnes entrent sur le territoire belge sous une fausse identité ou sous de faux motifs, tels que le mariage blanc ou l'usurpation d'identité des morts par des vivants.

La deuxième catégorie de personnes entrent sur le territoire belge de façon irrégulière et restent inconnues parce qu'elles n'ont pas été découvertes par les autorités. Il est impossible d'en donner une estimation chiffrée.

La loi du 15 décembre 1980 règle non seulement l'entrée, mais également le séjour sur le territoire belge.

Les Belges et les citoyens de l'Union européenne jouissent d'un séjour illimité. Cependant, ces derniers sont tenus de suivre les règles du pays qui les accueille. En Belgique, il faut s'inscrire au registre de la population d'une administration communale mais de nombreux Européens ne remplissent pas cette obligation par manque d'information ou parce qu'ils n'ont pas intérêt à le faire. Ces personnes restent donc inconnues et clandestines vis-à-vis des autorités belges. Au sein de l'Union européenne, une harmonisation à cet égard est nécessaire.

D'autres personnes ont obtenu une autorisation de séjour limité dont le délai est déterminé par le visa. Lorsque ce délai est dépassé, la personne concernée séjourne alors illégalement. L'autorité belge peut contrôler administrativement si une personne occupe toujours l'adresse indiquée sur le registre de la population. Elle peut ainsi dénombrer les gens qui séjournent sur le territoire belge en ayant dépassé la durée fixée par le visa.

Certaines personnes sont entrées sur le territoire belge, soit de façon clandestine, soit en ayant demandé l'asile afin de sortir de leur clandestinité, soit en restant définitivement dans la clandestinité. Or, ces dernières ne permettent pas un dénombrement administratif.

Il faut aussi faire état de la problématique du travail liée au permis de travail. Dans l'hypothèse que tel permis n'est pas renouvelé ou que telle personne entre sur le territoire sans permis de travail, en tant que touriste par exemple, la personne concernée se trouvera en situation irrégulière par rapport à la législation du travail.

Globalement, la possibilité d'être régulier, irrégulier, inconnu ou clandestin existe à trois niveaux : l'entrée, le séjour et le travail. Plusieurs combinaisons sont possibles.

1.1. L'immigration légale en Belgique

Le tableau ci-dessous retrace l'évolution du nombre d'étrangers résidant légalement dans notre pays pour les dix années écoulées. Le nombre d'étrangers sur le territoire belge est chaque fois mis en rapport avec l'évolution de la population belge au cours de la même période et avec le nombre d'étrangers naturalisés.

Évolution du nombre d'étrangers sur le territoire belge (1)

(1) Source : Rapports annuels INS.

(2) La Turquie est ajoutée à la liste des pays européens.

(3) Total pour la période de 1988 à 1998.

(4) Total pour la période de 1988 à 1998

On peut constater que la proportion d'étrangers résidant sur notre territoire est restée remarquablement stable. Elle oscille autour des 9,7 %. À première vue, on pourrait en conclure que le solde migratoire est proche de zéro.

Il faut toutefois tenir compte également du fait que, chaque année, un certain nombre d'étrangers acquièrent la nationalité belge. Le nombre d'étangers qui acquièrent la nationalité belge a augmenté de manière significative à partir de 1992. On peut s'attendre à ce que la modification du Code de la nationalité se traduise par une nouvelle augmentation de leur nombre. Le solde migratoire est cependant positif : il atteint entre 20 000 et 30 000 personnes par an. Le fait qu'il y ait un nombre équivalent d'étrangers qui acquièrent la nationalité belge explique pourquoi le solde migratoire positif n'apparaît pas dans les statistiques.

Comme 239 239 personnes ont déjà acquis la nationalité belge depuis 1989, force est de constater que c'est presque exclusivement en raison de leur venue que la population belge a augmenté de 272 917 unités au cours de la même période. Si l'on ne tient compte uniquement que de la période 1988-1998, les étrangers et les « nouveaux Belges » représentent, ensemble, 12,1 % de la population belge à la fin de celle-ci. Pour pouvoir élaborer une politique d'intégration efficace, il faut également tenir compte du fait que la répartition géographique de cette population n'est pas uniforme.

Il faut évidemment placer ces données dans la bonne perspective. Il faut savoir que 63 % des étrangers qui résident sur le territoire sont issus d'un pays de l'Union européenne et que 12 % sont originaires d'un pays européen qui ne fait pas partie de l'Union. Outre ces personnes, les Turcs (70 701) et les Marocains (125 082) étaient les plus nombreux en 1998. Chaque année, quelque 2 000 à 3 000 Turcs et Marocains émigrent vers notre pays.

Les chiffres permettent également de constater qu'en 1999, l'on a enregistré une croissance spectaculaire du nombre de demandeurs d'asile. Ils étaient 35 778 cette année-là (chiffres fournis par l'OE). Il est évident que les services compétents devront être suffisamment équipés pour pouvoir examiner efficacement leur cas. On comprend, surtout depuis que le gouvernement a fait savoir qu'il allait accélérer considérablement l'examen des demandes d'asile, que l'on ne pourra pas atteindre les objectifs définis sans faire un effort important.

Un rapport de l'OCDE souligne les différences importantes qui existent au sein de l'Union européenne en matière d'immigration. En France, le taux de la « nouvelle immigration » atteindrait 2 pour 1 000, alors qu'elle serait de 7,5 pour 1 000 en Allemagne. Il y a également de grandes différences entre les États membres de l'Union européenne en ce qui concerne la présence d'étrangers sur leur territoire. Au Luxembourg, par exemple, les étrangers représentent 35 % de la population, mais ces pourcentages sont nettement moins élevés dans les « nouveaux » pays d'immigration : 2 % en Italie et en Espagne, 6,3 % en France, 9 % en Allemagne, 3,6 % au Royaume-Uni. En Suisse, ce pourcentage atteindrait 19 %.

Concernant ce phénomène, le professeur Poulain a fait remarquer que plus un pays est petit, plus il y aura de population étrangère. Par exemple, la Principauté de Monaco et le Liechtenstein ont une population étrangère extrêmement élevée. La population du Grand-Duché du Luxembourg est constituée de 30 % d'étrangers. La ville de Luxembourg compte, quant à elle, une population étrangère de plus de 40 %. Ce montant diminue fortement si l'on exclut les étrangers qui proviennent de pays membres de l'Union européenne.

Le Grand-Duché du Luxembourg reçoit très peu de demandes d'asile. Au contraire, la situation migratoire de la Suisse ou des Pays-Bas peut être comparée à celle de la Belgique : 16 % d'étrangers en Suisse, 6 % aux Pays-Bas et de 9 à 10 % en Belgique.

Dans chacun de ces pays, le pourcentage des étrangers des « pays tiers » (c'est-à-dire des pays non membres de l'Union européenne) s'élève à 3 %.

Les pays du Nord sont largement au-dessus du quota des demandes d'asile et comptent une importante population d'étrangers. Cela vaut également pour l'Allemagne, avec plus de 2 000 000 de Turcs, et pour l'Autriche, qui est très proche de l'ancienne Yougoslavie.

Les pays du Sud de l'Europe ont servi de portes d'entrée, bien qu'ils aient déjà fermé leurs portes dans le cadre d'une politique européenne. En effet, les pays candidats-membres de l'Union européenne ont été informés de cette politique.

Cependant, il faudrait se demander comment organiser l'accueil des personnes qui ne savent plus vivre chez elles et ne pas seulement se poser la question de savoir combien d'immigrés la Belgique aura besoin en termes économiques.

L'on ignore que, dans le passé, il y a toujours eu de l'immigration. En Belgique, on a connu des mouvements migratoires importants après la Deuxième Guerre mondiale, avec l'entrée des Italiens et puis des Marocains et des Turcs. Actuellement, l'information circule à une vitesse impressionnante. Cela est fondamental en termes de migration parce que des gens sont au courant qu'il y a des opportunités ailleurs. Des filières favorisent encore cette information, vraie ou fausse.

La mobilité, elle aussi, s'est davantage généralisée, ce qui influe l'immigration de façon non négligeable. Au sein de l'Union européenne, la mobilité des jeunes actifs s'intensifiera énormément. Les pays qui ouvrent leurs frontières s'avantagent, même en termes économiques, comme le montre le cas des États-Unis. Par contre, aux USA, aucun système public d'assistance sociale n'a vu le jour, contrairement à ce qui se passe en Europe. De ce fait, l'immigration coûte cher pour les pays européens. Il serait possible d'essayer de changer les choses dans les pays en difficulté afin que les citoyens de ces pays trouvent ce dont ils ont besoin chez eux.

L'Office des étrangers a communiqué les chiffres suivants concernant l'évolution du nombre de visas délivrés durant la période 1995-1999 (voir aussi l'annexe nº 14).

(1) Février à décembre 1999.

A = Accord

R = Rejet

S = Sans objet

(1) Février à décembre 1999.

(2) Depuis 1977.

A = Accord

R = Rejet

I = Irrecevable

D = Demande en révision ­ Article 64, 8º

Il faut souligner que l'Office des étrangers ne peut pas générer automatiquement ces chiffres. Les statistiques que l'Office des étrangers mentionne dans ses rapports annuels sont le reflet des dossiers qui sont traités par service.

Il manque cependant un aperçu général de l'évolution de la migration légale dans notre pays. Il semble pourtant que ce soit là un instrument élémentaires pour la politique et il est donc incompréhensible que ces données ne puissent pas être mises à disposition automatiquement.

1.2. Les demandes d'asile

En ce qui concerne la procédure de demande d'asile, le professeur Poulain a indiqué que durant la période de 1988 à 1999, 180 000 demandes d'asile ont été introduites auprès de la Belgique. Cette estimation prend en compte le fait qu'en 1999, le plafond prévu a été dépassé (35 778 demandes). Pendant cette même période, 12 000 demandes environ ont été acceptées et ces personnes ont donc bénéficié du statut de réfugié, en vertu de l'application de la Convention de Genève.

De nombreux dossiers sont encore en examen à l'heure actuelle, c'est pourquoi ce résultat est incomplet, quoiqu'il soit inférieur aux 10 % parfois avancés.

À titre indicatif, 40 000 dossiers sont en attente d'une décision de l'Office des étrangers, du Conseil d'État ou encore du Commissariat général pour les réfugiés et les apatrides. Parmi ces 40 000, 13 000 demandeurs se sont désistés explicitement. On peut supposer qu'ils ne séjournent plus en Belgique, mais sans aucune certitude.

Au total, durant la période de 1988 à 1999, 115 000 personnes ont été refusées définitivement après avoir épuisé tous les recours possibles. Les personnes concernées ont reçu un ordre de quitter le territoire et seront éventuellement éloignées. Il faut souligner qu'en sus de ce nombre de 115 000 personnes, il faut prendre en compte les « dépendants », c'est-à-dire les enfants, les époux ou les épouses qui ne sont jamais repris dans les statistiques. Bien qu'il n'existe pas de statistique exacte, l'on peut estimer que plusieurs dizaines de milliers de personnes appartiennent à cette catégorie de « dépendants ».

Les 40 000 demandeurs d'asile en attente d'une décision pourraient partiellement profiter des mesures de régularisation, pour autant qu'ils remplissent les conditions de régularisation prévues. Concrètement, 6 000 personnes entrent dans ces critères (ou 8 000 si on tient compte des personnes accompagnées de leurs enfants).

La question se pose alors de ce qu'on fait des 32 000 autres personnes qui n'entreront jamais dans les critères de régularisation. Leurs demandes d'asile seront examinées de façon « classique », en d'autres mots, selon les procédures existantes. L'arriéré dans le traitement de ces dossiers devra donc rapidement être résorbé.

1.3. Immigration clandestine en Belgique

Dans son analyse du phénomène de la clandestinité, le professeur Poulain s'est basé en premier lieu sur le nombre de demandeurs d'asile déboutés.

Les 115 000 personnes qui ont reçu un avis de quitter le territoire ne l'ont probablement pas suivi dans la plupart des cas. Un grand nombre d'entre elles se trouvent toujours sur le territoire belge. Ces gens sont inscrits dans un registre d'attente. Il existe de ce fait une possibilité de vérification.

Grosso modo, on peut estimer que 70 000 à 80 000 de ces personnes se trouvent toujours sur le territoire belge. Parmi elles, 18 000 à 22 000 personnes ont attendu pendant trois ans et 10 000 à 12 000 pendant quatre ans, avant d'obtenir une réponse négative.

Si on considère ces deux catégories, 20 000 personnes au minimum et 30 000 au maximum se trouvent dans les conditions de régularisation. Si on ajoute les « dépendants », on en arrive au total de 40 000 régularisations possibles. Il faut souligner que ce nombre n'est cependant qu'une estimation assez fidèle puisqu'on se fonde sur des dossiers vérifiables. Cela veut dire que, au minimum, 40 000 personnes resteront à vie dans la clandestinité.

En outre, il faut aussi prendre en considération le nombre important de personnes entièrement inconnues qui, en fait, sont les véritables clandestins illégaux. Pour les estimer, il existe des moyens directs et indirects.

Les méthodes directes sont intitulées : « Delphi », « boule de neige » et « régularisation ».

La méthode « Delphi » consiste simplement à demander une estimation des clandestins illégaux aux responsables politiques, aux organisations non gouvernementales (ONG), etc. Il s'agit en quelque sorte d'une méthode assez empirique. Trois estimations ont circulé dans les années 80.

90 000 clandestins illégaux ont été dénombrés sur la base du nombre d'illégaux d'un pays voisin, proportionnellement réduit à 10 % selon l'importance relative de la population.

À Genève, une estimation a été faite avec l'aide du ministère complétent qui donnait des résultats allant de 40 000 à 80 000 clandestins illégaux.

Récemment, une estimation transmise par le ministre de l'Intérieur indiquait 50 000 à 70 000 clandestins illégaux.

La méthode « boule de neige » consiste à chiffrer combien de clandestins il y a dans une communauté précise, avec le risque de doublons. Généralement, les clandestins qui ne proviennent pas de l'Union européenne, sont regroupés et cette méthode permet de les tracer.

La méthode de la « régularisation » consiste à constater le résultat d'une procédure de régularisation. Celle-ci, par extrapolation, conduira à une estimation du total de personnes clandestines illégales sur le territoire de la Belgique. Afin de faire réussir la procédure de régularisation, il faut essayer de se mettre dans la peau d'un clandestin illégal et se demander quel intérêt la personne impliquée pourrait trouver à sortir de la clandestinité et à se déclarer auprès de l'administration communale.

Mises à part ces méthodes directes, des méthodes indirectes existent. Dans les statistiques de l'état civil, on peut détecter le nombre de naissances et de décès de gens qui ne figurent pas au Registre national. De même, on peut découvrir des clandestins illégaux lorsqu'ils sont admis dans un hôpital, lorsqu'ils émargent au CPAS ou lorsqu'ils travaillent irrégulièrement, etc.

Si on additionne le chiffre maximum de personnes connues remplissant les conditions de régularisation à l'estimation des personnes clandestines, on atteint un montant total approximatif de 100 000 personnes.

1.4. Conclusions

La commission constate qu'il importe de mieux cerner les réalités migratoires touchant la Belgique.

La commission trouve qu'il est à la fois particulièrement significatif et inquiétant que l'on ne soit pas encore parvenu à quantifier le phénomène migratoire qui s'est amplifié au fil des ans. On ne dispose de données chiffrées pertinentes, ni concernant les divers canaux légaux par lesquels on peut pénétrer dans le territoire, ni concernant le phénomène des migrations illégales.

Pour pouvoir mettre au point un processus décisionnel politique adéquat, l'on doit absolument arriver à traduire en statistiques, les divers aspects de la politique en matière de migration, surtout si l'on ne peut prendre certaines mesures qu'en se fondant sur l'analye des chiffres et sur l'évolution de ceux-ci. La commission estime par conséquent qu'il y a lieu de faire établir ces statistiques pour qu'elle puisse les examiner une fois par an au moins et, partant, mesurer l'efficacité de la politique qui est menée.

Pour ces raisons, elle recommande vivement la constitution d'une base de données et la publication de rapports annuels.

Elle rappelle que le Centre pour l'égalité des chances et la lutte contre le racisme, en collaboration avec le Hoge Instituut voor de Arbeid (HIVA, KUL) et le Centre d'étude de gestion démographique pour les administrations publiques (GéDAP, UCL), a déposé un projet en ce sens.

Ce projet vise à faciliter l'accès aux informations statistitiques et juridiques relatives aux migrations par leur structuration en une base de données qui serait organisée en fonction des objectifs du rapport annuel.

Il suggérait également l'établissement d'un rapport annuel donnant des informations précises, d'ordre quantitatif et qualitatif, sur les migrations en Belgique. Ce rapport reprendrait :

­ le point sur la situation des migrations internationales en Belgique pendant l'année écoulée;

­ la mise en évidence de l'évolution conjoncturelle à court et à moyen terme;

­ des hypothèses explicatives quant à ces évolutions.

Un tel rapport constituerait un document de référence pour le monde politique afin d'éclairer et de guider son action et apporterait en même temps des éléments d'information et d'analyse visant à alimenter le débat public sur les politiques de régulation des flux migratoires.

La commission rappelle que ce projet a été approuvé par la conférence interministérielle sur la politique des immigrés mais qu'à défaut de financement, il n'a pu être concrétisé.

Pareil suivi de la problématique de l'immigration devrait également permettre un approfondissement de la réflexion sur la migration; on pourrait alors tenir compte, et de la pression démographique induite par la baisse de la natalité dans notre pays, et des conséquences de cette situation pour notre économie et notre prospérité ainsi que la pression démographique émanant des pays en voie de développement causée par l'abîme entre les pays riches et les pays pauvres.

2. L'accueil en Belgique, l'aide sociale
et les mesures d'intégration

A. Introduction

L'accueil des étrangers en Belgique est organisé de façon très variée selon la catégorie à laquelle ils appartiennent : il y a les citoyens de l'Union européenne, les personnes travaillant pour les institutions internationales et les diplomates, les personnes entrant dans le pays dans le cadre du regroupement familial, les chercheurs universitaires, les étudiants, les touristes, les demandeurs d'asile et ceux qui entrent le pays sans titre de séjour légal.

La régularité de leur présence sur le sol belge dépend de la possession d'un titre régulier (carte de séjour, autorisation d'établissement, passeport).

Ces titres sont souvent subordonnés à la possession d'autres documents (permis de travail ou carte professionnelle) ou forment le préalable à l'obtention d'autres droits (visa, minimex ou aide sociale).

La plupart de ces titres sont précaires et le statut de ces étrangers peut changer en fonction d'événements objectifs ou de l'écoulement de certains délais.

L'objet de la présente analyse est ramené aux domaines qui posent problème dans le cadre de l'étude par la Commission de l'Intérieur de la politique du gouvernement en matière d'immigration.

À en voir les déclarations et les initiatives du nouveau gouvernement ainsi que celles de ses précédesseurs successifs, leurs préoccupations concernent surtout les formes de présence qui sont dangereuses du point de vue de l'ordre public ou du coût pour la société.

Il est dès lors logique que les aspects visés par la présente étude se rapportent surtout aux illégaux et aux candidats-réfugiés politiques, ou ceux qui se déclarent comme tels. Cette focalisation est compréhensible d'autant plus que les personnes tombant sous ces catégories échappent ou risquent d'échapper au contrôle des instances publiques et forment, de ce fait, un danger potentiel accentué pour les normes légales (travail au noir, criminalité) ou le tissu social (poches de pauvreté).

Selon que les étrangers disposent ou non de moyens de subsistance (qu'il s'agisse d'une fortune personnelle, d'un revenu provenant du travail ou de la sécurité sociale), l'approche des autorités est différente. L'absence de moyens provoque des implications qui vont de la simple illégalité de leur présence sur le territoire, à la prise en charge par le CPAS.

La simple illégalité de la présence (qui demeure un délit) n'est plus poursuivie systématiquement. L'Office des étrangers délivre un ordre de quitter le territoire (OQT), et laisse le plus souvent ces personnes en liberté. Ils vivent le plus souvent de travail en noir, de solidarité familiale ou communautaire, de charité ou, à défaut, de délinquence, petite ou grande.

B. Les illégaux ou les personnes en attente d'un statut, et leur accueil

1. Les INAD

En ce qui concerne l'accueil de personnes sans documents de séjour valables, un problème spécifique est posé pour ceux qui sont retenus à l'aéroport. Ils sont déclarés « inadmissibles » (INAD). Leur présence étant assimilée à une présence sur territoire « neutre », ils sont censés n'avoir jamais pénétré sur le territoire belge.

Ils sont illégaux et abrités à l'aéroport en attendant un renvoi sur un prochain vol de retour.

Ces retours sont effectués en vertu des conventions internationales en matière de navigation aérienne (Convention de Chicago du 7 décembre 1944 ratifiée par la loi du 30 avril 1949; Convention de Tokyo). Ils représentent environ la moitié des éloignements.

L'État fédéral et la société anonyme de droit public, Belgian International Airport Company (BIAC), contribuent à cet effort qui incombe en essence aux compagnies aériennes. Comme titre de séjour (très temporaire), on leur remet un document « annexe 11 » (voir Rapport du Sénat, nº 1-768/1, p. 224).

Il y a, lors de la détention dans ce centre, un sérieux problème qui est celui des mineurs (voir point II.5 du présent rapport).

La commission s'est rendue sur place en date du 24 novembre 1999.

2. Les demandeurs d'asile

2.1. Historique ­ Introduction

En dehors des considérations sur la procédure, la Commission s'est aussi penchée sur la situation existante et les modifications projetées par le gouvernement en matière d'accueil des demandeurs d'asile (appelés aussi candidats-réfugiés politiques).

Par demandeur d'asile l'on entend chaque étranger qui revendique une protection de l'État belge en application des conventions internationales conclues par la Belgique en matière d'asile.

Cette protection est accordée provisoirement à chaque demandeur jusqu'au jour où une décision définitive est prise à son égard.

Selon l'époque, la loi et la jurisprudence ont réglé différemment la définition de la notion « décision définitive » (décision selon le cas de l'Office des étrangers, du CGRA, de la CPRR ou du Conseil d'État) au regard des conséquences que comporte cette période de protection pour l'individu au niveau de son instance et de son accueil.

2.2. Les centres ouverts

L'accueil et l'hébergement des demandeurs d'asile était à l'origine une tâche des CPAS en vertu de la loi organique du 8 juillet 1976 des CPAS. Depuis la mise en vigueur de l'article 57ter de la loi sur les CPAS (loi du 30 decembre 1992), l'État fédéral prenait en charge à raison de 100 % les frais d'accueil et d'hébergement de toutes les personnes demandeuses d'asile (voir exposé de M. J. Vande Lanotte, en sa qualité de vice-premier ministre et ministre du Budget, de l'Intégration sociale et de l'Économie sociale, audition du 13 octobre 1999).

Le séjour pendant la période allant de l'arrivée jusqu'à la décision déclarant la demande d'asile recevable, se déroulait en règle dans un centre ouvert, organisé ou subventionné par l'État. Depuis peu, une circulaire 23 décembre 1999 du ministre Vande Lanotte incite les CPAS à organiser eux-mêmes des centres, ceux de l'État et de la Croix-Rouge ne suffisant plus à contenir les nouveaux candidats-réfugiés politiques.

La régularité de ce type de séjour est attestée par le « modèle 26 ».

Il se passe dans les « centres ouverts » conventionnés, c'est-à-dire que leur exploitation est concédée à la Croix-Rouge, qui obtient pour ces services 1 100 francs par jour par personne par lit occupé.

Il s'agit de centres de taille moyenne. La Croix-Rouge estime qu'à ce prix, ils sont rentables à partir de 300 lits (voir déclaration de M. Emonts, président du CPAS, audition du 27 octobre 1999).

2.3. Les demandes irrecevables

Dès l'instant où leur demande est déclarée irrecevable, avec un sursis éventuel pour la durée de la procédure d'annulation au Conseil d'État, les demandeurs d'asile sont considérés comme illégaux, et reçoivent un ordre de quitter le territoire.

Selon le cas, ils sont laissés en liberté, ou détenus dans un centre fermé (que cela soit celui de Bruges, de Merksplas, de Vottem ou le centre 127bis) et sont sujets à expulsion.

2.4. Les personnes en instance de demande d'asile

Dès que la demande est déclarée recevable, l'étranger est envoyé à une commune pour s'inscrire au registre des étrangers.

Cette désignation se fait en vertu du « plan de répartition » qui trouve sa base légale dans l'article 54 de la loi sur les étrangers qui prévoit que « le ministre ou son délégué peut déterminer un lieu obligatoire d'inscription pour (...) » (article 54 de la loi du 15 décembre 1980, modifié ainsi par la loi du 24 mai 1994).

En fait, avant que cette loi ne soit déposée au Parlement, le ministre a voulu, à la rédaction du projet de loi, coupler cette obligation d'inscription à l'obligation dans le chef des demandeurs d'asile de résider effectivement dans la commune à laquelle ils seraient affectés, mais le Conseil d'État a considéré que c'était inconstitutionnel (voir Doc. Sénat, 1993-1994, nº 1015-2, p. 3). Cette résidence obligatoire aurait, en effet, été contraire au droit à la liberté de mouvement protégé par la Constitution.

Par le plan de répartition, le ministre avait voulu :

­ répartir équitablement la charge financière de la présence de candidats-réfugiés démunis entre les diverses communes du Royaume;

­ éviter des concentrations d'étrangers de même nationalité dans les grandes villes, ressemblant fortement à des « ghettos ».

Finalement, seule la répartition financière a été atteinte.

Au fil des ans, il est apparu que ce système devenait de plus en plus vidé de son sens, puisque les étrangers démunis (qui forment la plus grande partie des demandeurs d'asile) déménageraient de fait de plus en plus vers les grands centres.

Après cette première mutation, il y a eu un deuxième mouvement, émanant de filières d'être humains, qui s'accaparaient de l'aide financière octroyée aux demandeurs d'asile selon le même taux que le minimex l'était aux Belges.

Pour cette raison on a commencé à chercher des alternatives à l'aide financière.

Cette limitation de l'aide aux étrangers a connu une longue genèse (voir rapport, Doc. Sénat, nº 1-768/1, p. 326 e.s.). L'aide a finalement été abolie pour les demandeurs d'asile déboutés, avec le vote de la loi du 15 juillet 1996, modifiant sur ce point la loi organique des CPAS du 8 juillet 1976. La seule forme d'aide subsistante était l'aide médicale urgente.

Sans sa déclaration gouvernementale le gouvernement actuel annonce son intention d'aller encore plus loin, en limitant l'aide aux demandeurs d'asile à une aide en nature, au lieu de l'aide financière au taux minimex.

Le vice-premier ministre et ministre du Budget et de l'Intégration sociale, M. Vande Lanotte, l'a confirmé lors de son audition du 13 octobre 1999, pendant laquelle il annonçait la nouvelle loi intervenue en de ce domaine entre-temps (loi du 24 décembre 1999 portant des dispositions sociales et diverses, chapitre VII).

Le vice-premier ministre a fondé cette transformation de l'aide en monnaie vers une aide en nature sur le fait que les trafiquants d'êtres humains rackettent les candidats-réfugiés pour qu'ils leur remettent les montants reçus du CPAS. Il croit que c'est le seul moyen de combattre les trafiquants et d'éviter de la sorte le fameux « effet d'aspiration ».

Il croit aussi que les CPAS doivent être capables d'organiser pareille aide, et les avertit que s'ils se montrent trop peu collaborants, il sévira par des sanctions. Il admet qu'il puisse y avoir une forme mixte, ne fut-ce que pour donner une somme comme argent de poche.

L'aide en nature « pure » a été contestée par les représentants des CPAS (voir audition de Mme Keuleers, présidente du CPAS de Malines, et de M. Emonts, président du CPAS de Liège et président de la « Section CPAS » de l'Union des villes et des communes wallonnes (UVCW) du 27 octobre 1999).

Les CPAS préfèrent garder leur autonomie d'appréciation quant à la nature de l'aide à accorder.

Ils craignent d'abord que les petites entités ne disposeront pas d'assez de possibilités pour créer une infrastructure lourde et permanente (ouverte 24 h/24 h). Dans certaines communes, il n'y a même pas de bâtiments disponibles, et il serait illusoire de vouloir y remédier à brève échéance par d'autres moyens : la seule solution consisterait alors à construire de nouveaux bâtiments, ce qui est une oeuvre de longue haleine.

Un exemple frappant a été livré par M. Beke, bourgmestre de Gand (audition du 20 octobre 1999), qui a dû rouvrir une école désaffectée pour accueillir le flux de tziganes et autres nouveaux candidats-réfugiés. C'est la Croix-Rouge qui a assumé l'exploitation avec l'aide de volontaires. Au bout de quelques semaines, la situation hygiénique devenait tellement desespérée qu'il a dû evacuer le bâtiment.

Certains CPAS ne disposent pas non plus de cuisines.

Le vice-premier ministre admet toutefois que dans certains cas, l'aide soit aussi apportée sous forme d'argent liquide. Ce qui est de toute façon admis est l'octroi d'argent de poche (150 fr/jour). Il se basera surtout sur la bonne foi des CPAS pour juger si des sanctions s'imposent.

Les CPAS sont également soucieux d'obtenir plus de subsides pour ces tâches. Il faudrait en tout cas que l'aide en nature continue à être subsidiée à raison de 100 % pour les candidats-réfugiés, comme c'est le cas actuellement pour l'aide au taux minimex. Il faudrait aussi que l'intervention de l'État soit calculée pour les centres d'hébergement par lit créé et non par lit occupé.

Certains grands CPAS peuvent se charger de l'aide « intégrale » en nature, mais ne désirent le faire que les premiers mois. Après cela, le processus d'intégration doit commencer, et le candidat-réfugié doit apprendre à vivre de façon indépendante. Une possibilité consiste à partager les logements sociaux, ce qui serait toutefois inique vis-à-vis des candidats belges qui attendent parfois depuis des années pour y accéder. Mme Keuleers, présidente du CPAS de Malines, se félicite de la décision de la Vlaamse Huisvestingsmaatschappij de déroger aux dispositions réglementairew en vue de loger les étrangers en attente d'une décision.

3. Les déboutés

Une fois qu'ils sont déboutés, les anciens demandeurs d'asile sont censés quitter le pays.

Suite à la modification de la loi sur les CPAS par la loi du 15 juillet 1996, l'intervention du CPAS est limitée à l'aide médicale urgente pour cette catégorie de personnes. La mutation du régime d'aide « plein », lié au statut de candidat-réfugié, à celui de débouté, se fait après une période de transition (soit après l'entrée en vigueur de l'OQT, soit, s'ils n'est pas exécutable, après le changement de la situation dans le pays d'origine qui rend le retour possible).

Par son arrêt nº 43/98 du 22 avril 1998, la Cour d'arbitrage a jugé que l'obligation des CPAS vis-à-vis des candidats-réfugiés déboutés ne s'éteint que lorsque le recours auprès du Conseil d'État est épuisé.

Les CPAS, hôpitaux et prestataires de soins ont été mis au courant de la répercussion de cette décision par circulaire du secrétaire d'État à l'Intégration sociale du 9 décembre 1998.

Lorsque le ministre juge que le retour est impossible ou lorsque le CGRA a formulé dans sa décision de rejet une clause de non-reconduite, l'expulsion est, en règle générale, suspendue, mais le statut du débouté demeure inchangé, c'est-à-dire qu'il reste expulsable.

Mais à la différence des déboutés « simples », ces déboutés-là bénéficient d'une prolongation ponctuelle de l'échéance de leur ordre de quitter le territoire, de trois mois d'abord, et d'un an ensuite.

Ceci leur permet de continuer à bénéficier de l'aide sociale de façon complète.

Après ces deux prolongations, l'intéressé peut être autorisé à un séjour provisoire, ce qui confirme le droit à l'aide sociale (voir déclaration du ministre Vande Lanotte, dans le Rapport, Doc. Sénat, nº 1-768/1, p. 253). Il s'agit d'une pratique administrative, formalisée dans la circulaire ministérielle du 14 novembre 1997.

En cas de non-prorogation du délai, ils redeviennent expulsables comme des déboutés « simples ».

Si on décide de les expulser, cela se fait par le fait d'un choix aléatoire par le ministre ou son délégué. La commission n'a pu déceler aucun système sur base de critères clairs. En tant que tel, ce choix a toutes les apparences d'un choix au hasard. Le débouté est alors envoyé de force à un centre fermé et de préférence au centre 127bis si un vol l'attend. Il y sera retenu pour une durée limitée à 5 mois, sauf prolongation si l'expulsion échoue de son fait (par exemple résistance).

4. Le statut temporaire

La Belgique ne connaît pas de « Statut B », c'est-à-dire, statut spécifique et légal visant à protéger les personnes qui quittent leur pays, non pas en se fondant sur une crainte pour leur vie à cause de leur appartenance à l'une des catégories citées par la Convention de Genève, mais à cause des événements graves qui se passent dans leur pays.

La Belgique a pourtant pris des mesures exceptionnelles lorsque de telles situations se passent. Ce fut le cas lors des événements en Hongrie en 1956, et au Chili lors de l'installation de la dictature de M. Pinochet, mais aussi plus récemment, lors des troubles en Bosnie-Herzégovine et au Kosovo.

À défaut d'un tel statut, la Belgique applique ce qu'elle appelle un « statut temporaire », relevant plutôt de la pratique administrative que de la loi (voir circulaire ministérielle du 19 avril 1999 pour le Kosovo).

Elle se déclare disposée à adopter pareil « Statut B » si cela se fait de concert avec les autres pays de l'Union européenne, ce qui tarde à venir (voir la situation au Kosovo). La Belgique a fait un pas substantif en ce sens, puisque rien que lors du conflit du Kosovo, elle a accepté d'héberger temporairement 20 000 Kosovars alors que d'autres grands pays ont fait proportionnellement un effort moins important.

La durée de ce statut temporaire pose, elle aussi, problème.

Jusqu'à présent, le gouvernement belge a fixé lui-même les dates de début et de fin de la période durant laquelle une protection provisoire était accordée aux habitants d'un pays déterminé.

À cet égard aussi, une solution européenne uniforme eut été préférable, mais elle ne s'est pas réalisée, du moins pas en ce qui concerne la détermination de la date de la clôture de l'opération d'accueil.

Le titre de séjour que ces réfugiés obtiennent est un document ad hoc (voir l'annexe A à la circulaire ministérielle du 19 avril 1999, dans les annexes du Rapport du Sénat, nº 1-768/4, p. 69).

Il est assimilé à un permis de séjour de six mois. Les personnes déplacées sont inscrites au registre des étrangers avec la mention « attestation temporaire personne déplacée ».

Cette inscription leur ouvre le droit à une aide du CPAS et à un permis de travail, lequel doit toutefois être demandé séparément aux régions. Il s'agit d'un permis de travail temporaire, qui devient caduc dès que le réfugié ne dispose plus d'un titre de séjour.

Le CPAS récupère cette aide en tout ou en partie auprès de l'État fédéral en application des articles 4 et 5 de la loi du 2 avril 1965 relative à la prise en charge des secours accordés par les CPAS.

Une fois que le délai fixé pour l'opération d'accueil est écoulé, les personnes qui restent en Belgique deviennent des clandestins, à moins qu'elles n'aient acquis à temps un autre titre de séjour, par exemple en demandant le statut de réfugié politique.

Cependant, la plupart des 20 000 Kosovars qui sont venus en Belgique ont manifestement l'intention de retourner dans leur pays et de le reconstruire.

Pour ce faire, ils sont aidés par l'Organisation internationale des migrations (OIM), qui, à la demande des Kosovars, a déjà organisé trois vols charters. Il faut noter que l'OIM elle-même a conseillé aux Kosovars de ne pas rentrer chez eux avant l'hiver.

Le retour sous le statut de protection temporaire présente en tout cas un avantage financier pour les intéressés : ils reçoivent de cette façon une « prime » de 100 000 francs à raison de 60 % au départ et 40 % sur place, sur présentation de pièces justificatives relatives aux frais de réinstallation.

Sinon, ils ne recevraient que 16 000 francs de l'État belge, à l'instar de toutes les autres personnes qui retournent volontairement chez elles.

5. Les personnes ayant obtenu un titre de séjour

5.1. Introduction

La régularisation classique est en principe une prérogative du ministre, qui décide souverainement s'il accorde le droit de séjour.

Le ministre de l'Intérieur Vande Lanotte a quelque peu structuré la jurisprudence prétorienne qui s'était développée au fil des dernières années, en accordant un préjugé positif à certaines catégories, par le biais d'une circulaire ministérielle datée du 15 décembre 1998. Cette circulaire a été abolie par celle du 7 octobre 1999 qui se fondait elle-même sur l'arrêté royal du 6 octobre 1999. Bien que cet arrêté ait été suspendu par un arrêt du Conseil d'État, l'article 9, § 3, de la loi du 15 décembre 1980 n'en reste pas moins valable. Le sort de la circulaire du 9 octobre 1999 est moins clair, mais on peut supposer que sa disposition contenant l'abolition de la procédure reste en vigueur.

La demande introduite sur base de l'article 9, § 3, ne procure aucun droit à un titre de séjour ni à l'aide sociale, sauf à l'aide médicale urgente si le demandeur est en même temps demandeur d'asile débouté.

Un projet de loi relative à la régularisation de séjour de certaines catégories d'étrangers séjournant sur le territoire du Royaume a été déposé à la Chambre des représentants, et transmis au Sénat après son adoption, sous le nº 2-202/1. Ayant été adopté finalement par les deux Chambres, le texte a été publié le 10 janvier 2000 alors que sa publication était initialement prévue le 5 janvier 2000 (voir déclarations du ministre, in Rapport, doc. Sénat nº 2-202/3, p. 31 et CRA 15 décembre 1999, doc. Sénat 2-17, p. 13).

La publication de cette loi fait courir le délai de trois semaines dont disposent les étrangers se trouvant illégalement sur le territoire pour demander la régularisation de leur séjour. L'introduction de la demande n'ouvre aucun droit au séjour, et ne procure, dès lors, aucun bénéfice au niveau de l'aide sociale (voir Rapport, doc. Sénat, nº 2-202/3, p. 36).

Ce n'est que lorsqu'une décision définitive sera prise en leur faveur que ce droit s'ouvrira.

5.2. En vertu de l'article 9, § 3, de la loi du 15 décembre 1980

Comme dit, ci-dessus, l'article 9, § 3, de la loi sur les étrangers permet à tout moment au ministre d'admettre un étranger sur le territoire belge, qui s'y trouve déjà sans documents valables, ou avec des documents risquant d'être périmés (par exemple visa touristique venant à échéance).

Cette demande peut se faire exceptionnellement sur le territoire belge, de sorte que l'étranger ne doive pas retourner à son pays inutilement pour obtenir auprès du consulat belge ses documents de séjour.

L'article 9, § 3, ne règle en fait que les modalités du dépôt de la demande de « régularisation ». La régularisation habituelle n'est pas un droit pour l'étranger, mais la possibilité pour le ministre de régler les cas exceptionnels.

Celui qui sera ainsi régularisé séjournera officiellement en Belgique, et aura dès lors accès à l'aide sociale, au même titre que quiconque obtient un document lui permettant d'entrer en Belgique.

Son statut ne différera pas d'un étranger « légal ». Le fait d'être « régularisé » implique l'octroi d'un permis de séjour d'un an au minimum.

Il y a toutefois une singularité qui découle de l'arrêté royal du 15 février 2000, paru au Moniteur belge du 26 février 2000. À l'instar des régularisés en vertu de la loi du 22 décembre 1999, il bénéficiera d'une dispense de permis de travail, même s'il ne peut rester qu'un an.

La circulaire du 15 décembre 1998 du ministre Vande Lanotte ayant été abolie par celle du 6 octobre 1999 du ministre Dusquene, il ne subsiste aucune règle précise qui règle la matière, ce qui laisse désormais toute latitude au ministre.

5.3. En vertu de la nouvelle loi du 22 décembre 1999

La nouvelle loi (doc. Sénat nº 2-202/8, et Moniteur belge du 10 janvier 2000, pp. 578 e.s.) instaurant la régularisation de certaines catégories d'étrangers se trouvant dans le pays de façon illégale, aboutira pour ceux-ci à une situation de séjour en conformité avec la loi.

Selon les déclarations faites initialement par le ministre en commission, il s'agirait d'un permis de séjour de courte durée (1 an), prorogeable 4 fois, et débouchant après ces 5 ans sur une autorisation d'établissement illimitée, selon la pratique administrative en vigueur en la matière depuis des décennies. Le ministre a déclaré ensuite dans l'exposé des motifs précédant le projet de loi devenu loi entre-temps que pareille régularisation mènerait d'office à l'obtention d'une autorisation d'établissement.

Dès l'instant de leur « régularisation », ces personnes ne seront plus des illégaux, et bénéficieront de la plénitude des droits à l'aide sociale dans le sens le plus large (en ce compris par exemple le droit aux allocations familiales garanties).

Ils ont le droit au travail en vertu des dispositions du nouvel arrêté royal du 15 février 2000, paru au Moniteur belge du 26 février 2000, qui dispense cette catégorie d'étrangers d'un quelconque permis de travail (A, B ou C).

3. L'opération spéciale de régularisation
en application de la loi du 22 décembre 1999

A. Introduction

Le texte de l'accord de gouvernement de l'actuel gouvernement Verhofstadt I dit ceci :

« En ce qui concerne les personnes en séjour illégal, un organe autonome indépendant disposant d'un personnel suffisant devra, dans le cadre d'une procédure qui respecte les droits de la défense, se prononcer, au cas par cas, sur une régularisation éventuelle, en se basant sur des critères stricts définis préalablement. La demande doit être formulée dans un bref délai après la mise en vigueur. Entreront en ligne de compte conformément à ces critères :

(1) les demandeurs d'asile en fin de procédure qui n'ont pas reçu de décision exécutoire dans un délai de quatre ans (trois ans pour les familles avec des enfants en âge de scolarité) pour autant qu'ils ne représentent aucun danger pour l'ordre public et n'aient commis aucune fraude manifeste lors de l'introduction de la demande ou de la procédure,

(2) les personnes qui, pour des raisons indépendantes de leur volonté, ne peuvent retourner,

(3) les personnes gravement malades,

(4) les personnes qui peuvent faire valoir des circonstances humanitaires bien définies et qui ont développé des attaches sociales durables dans le pays. »

D'après la note d'orientation générale relative à une politique globale en matière d'immigration, approuvée par le Conseil des ministres du 1^er octobre 1999, quelque 50 000 à 75 000 illégaux se trouveraient sur notre territoire. Ce chiffre se base sur une étude du Sénat français, qui a recensé, en collaboration avec le Bureau international du travail, le nombre de clandestins en France.

La note annonçait que le gouvernement allait prendre un arrêté royal à effet limité, pour fixer les critères de régularisation.

Pour le reste, l'on a prévu que seuls quelques cas spécifiques pourront encore bénéficier d'une régularisation, et ce, pour éviter que l'article 9, alinéa 3, de la loi du 15 décembre 1980 ne soit encore davantage vidé de sa substance. L'arrêté royal laisse intact le pouvoir que l'article 9, alinéa 3, attribue au ministre de l'Intérieur de régulariser la situation des personnes qui n'ont pas introduit de demande sur la base de cet arrêté royal.

L'arrêté royal élaboré sur la base de cette note n'instaure en aucune façon un droit inconditionnel et automatique à la régularisation. Il permet à certaines personnes en situation irrégulière de demander que leur situation soit régularisée, à des conditions et dans un délai précis (note d'orientation générale relative à une politique globale en matière d'immigration, point III.2).

Dans la deuxième édition du Moniteur belge du 7 octobre 1999 a été publié l'arrêté royal du 6 octobre 1999 « déterminant les critères justifiant l'introduction d'une demande de régularisation de séjour sans devoir fournir la preuve des circonstances exceptionnelles visées à l'article 9, alinéa 3, de la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. Une circulaire du 7 octobre 1999 adressée aux bourgmestres, qui a été publiée au Moniteur belge du 8 octobre 1999, a commenté le contenu de cet arrêté royal.

Dans son arrêt nº 82.791 du 8 octobre 1999, le Conseil d'État a suspendu l'exécution de l'arrêté royal du 6 octobre 1999. Cet arrêt a été publié par extraits au Moniteur belge du 12 octobre 1999. À la suite de cela, le ministre de l'Intérieur a adressé d'urgence, aux bourgmestres, une circulaire dans laquelle il leur faisait savoir qu'à la suite de la suspension de l'exécution de l'arrêté royal du 6 octobre 1999, l'application de la circulaire du 7 octobre 1999 était, elle aussi, suspendue et que les demandes de régularisation qui auraient été introduites auprès des bourgmestres après le lundi 11 octobre 1999, sur la base de l'article 9, alinéa 3, continuaient à tomber sous l'application de la circulaire du 15 décembre 1998 relative à l'application de l'article 9, alinéa 3, de la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers et la régularisation de situations particulières.

Le 8 novembre 1999, le ministre de l'Intérieur a déposé à la Chambre des représentants un projet de loi « relatif à la régularisation du séjour de certaines catégories d'étrangers séjournant sur le territoire du Royaume » (doc. Chambre, 1999-2000, nº 50-234/001), dont le gouvernement a demandé l'examen d'urgence en application de l'article 80 de la Constitution. Après avoir été amélioré en commission, ce projet fut adopté en séance plénière le 25 novembre 1999 et transmis au Sénat (doc. Chambre, 1999-2000, nº 50-234/008), qui l'a évoqué et qui, après y avoir apporté des corrections en séance plénière, a pris la décision, le 16 décembre 1999, de ne pas amender (doc. Sénat, 1999-2000, nº 2-202/9).

La loi du 22 décembre 1999 relative à la régularisation du séjour de certaines catégories d'étrangers sur le terrritoire du Royaume a été publiée, conjointement avec l'arrêté royal du 5 janvier 2000 portant exécution de cette loi, au Moniteur belge du 10 janvier 2000 et est entrée en vigueur à la même date, conformément à l'article 17.

Le délai de trois semaines dont disposait l'intéressé pour introduite la demande de régularisation visée à l'article 4 de la loi du 22 décembre 1999 courait donc du 10 janvier 2000 au 30 janvier 2000 inclus.

B. Appréciation globale de la régularisation

Il est ressorti des discussions qui ont été menées au sein de la commission de l'Intérieur et des Affaires administratives qu'une grande majorité est très favorable à la régularisation. Certains membres ont rejeté une opération unique menée sur une large échelle, mais ont plaidé en faveur d'une solution structurelle consistant en une régularisation permanente dans des conditions strictes et claires. Finalement, un seul commissaire s'est opposé radicalement à la régularisation.

Entendu par la commission le 6 octobre 1999, le Centre pour l'égalité des chances et la lutte contre le racisme a exprimé sa satisfaction concernant les progrès réalisés dans ce domaine. Les textes du gouvernement rejoignent dans les grandes lignes les propositions et suggestions émises jadis par le centre, lors des auditions sur l'évaluation de la loi actuelle, qui ont eu lieu en 1997.

Les membres de la commission et les personnes entendues au cours des auditions n'en ont pas moins posé un grand nombre de questions ponctuelles.

C. Questions ponctuelles relatives à la régularisation des étrangers en séjour illégal

1. Conditions de la régularisation

Le ministre de l'Intérieur a indiqué qu'il est impossible et injuste de procéder à l'éloignement des personnes résidant sur notre territoire depuis longtemps, lorsque l'État n'a pas été à même de se prononcer sur leur demande d'asile dans un délai raisonnable. Le gouvernement régularisera la situation de ces personnes dans le cadre d'une opération unique et ce, sur la base de dossiers individuels, c'est-à-dire que ces personnes seront autorisées à séjourner de manière permanente sur le territoire du Royaume. Des précautions importantes ont été prises.

Le premier critère permet de régulariser des personnes ayant demandé le statut de réfugié et qui n'ont pas reçu de décision exécutoire dans un délai de quatre ans (trois ans pour des familles avec des enfants en âge de scolarité). Selon le quatrième critère, il faut se trouver sur le territoire de la Belgique depuis 5 ou 6 ans, et faire valoir des circonstances humanitaires ainsi que des attaches sociales durables dans le pays. Du point de vue des étrangers, l'opération est juste et nécessaire, parce que si l'on n'avait rien fait, on aurait vu se développer une situation contraire aux règles de l'ordre public. Il faut donc agir vite et bien (Audition du ministre de l'Intérieur Duquesne, le 13 octobre 1999).

Plusieurs membres ont souligné qu'il y a lieu de définir les critères d'une manière plus précise dans la loi même. Le ministre estime qu'il faut laisser un pouvoir d'appréciation à la commission de régularisation qui doit se prononcer sur la demande.

En réponse à la question d'un membre, M. Smet, responsable de la Task Force du gouvernement pour la politique de l'immigration, a déclaré que les critères de régularisation seront en effet appliqués avec la souplesse nécessaire. Le demandeur aura donc le bénéfice du doute. Toutefois, on écartera les personnes qui n'entrent manifestement pas en ligne de compte pour une régularisation. Il importe de souligner qu'en ce qui concerne l'interprétation de la notion de « délit de droit commun », la condamnation par un tribunal est un élément indispensable. Par conséquent, un simple procès-verbal ne suffit pas. La gravité du délit joue également un rôle.

Pour plus de précisions sur les quatre critères de régularisation, il est renvoyé à l'exposé introductif du ministre de l'Intérieur et aux réponses données par celui-ci aux questions posées par les membres de la commission lors de la discussion du projet de loi relative à la régularisation de séjour de certaines catégories d'étrangers séjournant sur le territoire du Royaume (doc. Sénat, nº 2-202/3, 1999-2000).

2. Délais

Conformément à l'article 4 de la loi du 22 décembre 1999, la demande de régularisation doit être introduite auprès du bourgmestre de la localité où séjourne le demandeur, dans un délai de trois semaines à partir de l'entrée en vigueur de la loi (le 10 janvier 2000).

Le bourgmestre peut, dans le mois de la réception de la demande, transmettre un rapport social contenant tous les éléments utiles relatifs à la demande dont il a connaissance (article 8, alinéa 1^er, de la loi du 22 décembre 1999).

Lorsque le demandeur n'a pas déposé toutes les pièces requises, il dispose d'un mois, à compter de l'introduction de sa demande, pour compléter le dossier (article 8, alinéa 2, de la loi du 22 décembre 1999).

Plusieurs membres de la commission estiment que ces délais ­ le délai de trois semaines pour le dépôt de la demande et le délai d'un mois ­ sont trop courts.

Tel est également l'avis du Centre pour l'égalité des chances et pour la lutte contre le racisme. Le délai imparti aux candidats à la régularisation pour compléter leur dossier est fixé à un mois. Ceci pourrait s'avérer être trop court. Un certain nombre de fonctionnaires ne tiendront pas compte de ce délai quand il s'agira de fournir des attestations ou refuseront tout simplement de les fournir, à tort ou à raison (audition du Centre pour l'égalité des chances et pour la lutte contre le racisme du 6 octobre 1999).

Le CIRÉ-OCIV est partisan d'un délai de deux mois pour introduire les demandes. La période de trois semaines est trop courte. Beaucoup de personnes veulent d'abord préparer leur dossier avec leur avocat et avec un service social, avant de demander aux communes d'ouvrir et d'envoyer leur dossier. Il faut donc éviter que des gens soient exclus de la régularisation parce que nos administrations et les pouvoirs publics ne sont pas capables de faire face au volume de travail. Ces problèmes se poseront sans doute surtout dans les grandes villes, et surtout pendant des derniers jours avant l'expiration du délai.

3. Pièces justificatives

L'article 9 de la loi du 22 décembre 1999 dispose que le dossier qui est joint à la demande de régularisation doit comprendre diverses pièces justificatives. Certaines de ces pièces doivent être présentées par tous les demandeurs. C'est par exemple le cas de la pièce justificative établissant que le demandeur séjournait effectivement sur le territoire belge au 1^er octobre 1999. La nature des autres pièces justificatives varie en fonction du critère invoqué par le demandeur.

Il y a eu beaucoup de question concrètes au sein de la commission, concernant les pièces justificatives que doit fournir le demandeur.

Quant à la notion de « fraude », le Centre pour l'égalité des chances et la lutte contre le racisme (audition du 6 octobre 1999) a souligné qu'il paraît important de savoir qui en jugera. S'agit-il du greffe ou de l'administration de la commission, ou de la commission elle-même ? Voici une question très difficile, parce que la marge d'appréciation et de subjectivité est très grande. Une délibération collégiale au sein de la commission est préférable.

Presque tous les 450 dossiers vus par la commission de régularisation qui est en place depuis le mois de janvier 1999, contiennent à un stade ou à un autre de la présence de l'étranger en Belgique une fraude d'une importance très variable.

Il y a entre autres des fraudes lors de la demande d'asile (par exemple introduction d'une demande parallèle dans un autre pays) ou une usurpation d'identité. Cette fraude ne doit surtout pas être appréciée par les greffiers de la commission.

Il faut donner une énumération exhaustive des documents à produire. Sinon, certaines situations que le gouvernement veut prendre en compte échapperont à la régularisation à défaut de moyens matériels de preuve, notamment des attestations de présence en Belgique. L'exemple est donné d'une clandestine qui s'est fait opérer en Belgique sous le couvert d'un carnet de mutuelle d'une amie. Comme elle n'a pas d'enfants, elle n'a pas la possibilité de produire une attestation d'école. Elle est pourtant en Belgique depuis 15 ans.

Lors de son audition devant la commission, pour illustrer la difficulté de présenter les dossiers, le CIRÉ-OCIV a évoqué l'exemple de quelqu'un qui présente son abonnement des transports en commun à Bruxelles, avec une photo correcte mais un nom fictif. Le CIRÉ est d'avis que c'est une preuve à prendre en considération, parce que cela prouve le séjour de la personne concernée (audition du 6 octobre 1999).

Pour des explications plus précises sur les pièces justificatives dans le cadre de la régularisation, il est renvoyé à l'exposé introductif du ministre de l'Intérieur et aux réponses données par celui-ci aux questions posées par les membres de la commission lors de la discussion du projet de loi relative à la régularisation de séjour de certaines catégories d'étrangers séjournant sur le territoire du Royaume (doc. Sénat, 1999-2000, nº 2-203/3).

4. Éloignement des étrangers après l'introduction de la demande de régularisation

Selon l'article 14 de la loi du 22 décembre 1999, il ne sera pas procédé matériellement à l'éloignement d'étrangers ayant introduit une demande de régularisation, entre le moment de l'introduction de la demande et le jour où une décision négative a été prise, sauf si l'ordre public et la sécurité nationale sont compromis, ou à moins que la demande ne réponde manifestement pas aux conditions à remplir pour qu'une régularisation soit possible.

Le ministre est d'avis que la crédibilité et l'honnêteté de l'État sont en jeu. Il souligne qu'il veut exécuter le volet « éloignements » de la politique du gouvernement. Par conséquent, il examine personnellement les dossiers d'expulsion. Il ne s'agit pour l'heure que de départs volontaires. Le ministre se réjouit qu'il y ait toujours des personnes qui acceptent de partir volontairement.

Il y a également des inadmissibles qui ne peuvent en aucun cas être considérés comme « régularisables ». Ces dossiers sont également vérifiés par le ministre lui-même avec un maximum de précautions, notamment en ce qui concerne la qualité du pays de retour. À l'avenir, le ministre donnera des instructions pour qu'on ait la certitude absolue que des personnes susceptibles d'être régularisées ne soient pas renvoyées pendant cette période (audition du ministre de l'Intérieur, 13 octobre 1999).

M. Smet, responsable de la task force du gouvernement pour la politique de l'immigration, a souligné qu'il y a lieu de distinguer les critères de régularisation de la preuve qui doit étayer une demande de régularisation (audition de M. Smet, 23 novembre 1999). Le ministre a donné à l'Office des étrangers des instructions claires selon lesquelles les personnes qui remplissent les critères et qui entrent donc en ligne de compte pour la régularisation, ne doivent pas être éloignées.

Certaines personnes séjournent dans des centres fermés; d'autres sont dispersées sur le territoire belge. Pour ce qui est des premiers, il y a lieu de faire une distinction supplémentaire entre les illégaux dits « INAD » et les autres illégaux.

En ce qui concerne les INAD, la note du gouvernement est très claire : ils ne remplissent pas les critères de régularisation. Il en va de même pour ceux qui sont, par exemple, entrés en Belgique après le 1^er octobre. À cet égard aussi, la note du gouvernement est très claire.

Les autres illégaux qui séjournent dans des centres fermés et qui peuvent remplir les critères de régularisation seront libérés, à condition qu'ils aient rempli un formulaire dans lequel est exprimée leur intention d'introduire une demande de régularisation dès que la législation ad hoc aura été votée (voir document en annexe). Dans les centres fermés, on a fort bien conscience du fait qu'une opération de régularisation de grande envergure est en préparation; les personnes qui estiment remplir les conditions vont très certainement introduire un tel formulaire, si bien que l'on se trouvera provisoirement dans l'impossibilité de les éloigner. Les personnes de cette catégorie ne courent donc aucun risque.

Pour ce qui est des illégaux résidant sur le territoire belge qui se font appréhender par un service de police, celui-ci prendra contact avec l'Office des étrangers qui déterminera s'ils peuvent ou non remplir les conditions de régularisation. S'ils peuvent les remplir, ils seront libérés et, sinon, ils seront arrêtés. Leur arrestation sera automatique en cas de trouble de l'ordre public en raison de leur appartenance à un groupement terroriste et en cas de délit de droit commun commis.

La quasi-totalité des illégaux « INAD » ont introduit une demande d'asile. Ils se trouvent dans des centres fermés, soit parce que la procédure les concernant n'est pas terminée, soit parce que leur demande a été rejetée et qu'ils attendent leur éloignement. Le ministre de l'Intérieur a également donné des instructions précises à l'Office des étrangers en ce qui concerne cette catégorie de personnes qui ne peuvent pas remplir les critères de régularisation.

Seront libérés, ceux que l'on ne peut pas rapatrier, non pas parce qu'ils ne veulent pas l'être, mais parce que leur pays d'origine fait partie des pays où règne une situation conflictuelle et où les droits de l'homme sont manifestement violés. Il existe une liste des pays en question.

Ceux qui sont gravement malades sont autorisés à accéder au territoire pour y suivre un traitement médical.

Au cours de l'audition du 23 novembre 1999, M. Smet a attiré l'attention sur le fait que la loi du 22 décembre 1999 donne au ministre de l'Intérieur le pouvoir de faire établir, par une simple décision, une liste des pays vers lesquels on ne peut refouler des étrangers. Cette liste est dressée après consultation du directeur général de l'Office des étrangers, du commissaire général aux réfugiés et aux apatrides, du ministre des Affaires étrangères et du délégué régional du Haut Commissariat aux réfugiés des Nations unies. La liste en question a été dressée il y a peu et elle a été annexée aux instructions qui ont été données à l'Office des étrangers. Cette liste a une double fonction :

· servir de référence pour la Commission de régularisation;

· permettre au ministre d'offrir une protection particulière aux personnes qui cherchent refuge en Belgique.

À l'heure actuelle, trois pays sont mentionnés sur cette liste, à savoir l'Angola, l'Afghanistan et le Sierra Leone. L'on a également mentionné sur la liste, spécifiquement pour ce qui est des habitants de ce dernier pays : le Libéria, la Guinée et la Gambie. Cette liste ne permet toutefois pas de déterminer quels sont les « pays sûrs », comme c'est parfois le cas dans les pays voisins. En d'autres termes, ce n'est pas parce qu'un pays donné n'est pas mentionné sur la liste qu'il est « sûr ». Chaque demande d'asile doit être appréciée séparément. En revanche, la demande d'asile introduite par des personnes dont l'origine est quasi sûre et qui viennent d'un pays qui figure sur la liste doit recevoir une réponse positive. Contrairement à ce qu'a prétendu la presse, la Belgique a cessé, à la demande du Haut Commissariat des Nations unies, d'encore procéder à des expulsions d'habitants du Sierra Leone vers le Libéria, la Guinée ou la Gambie. Ledit commissariat a également adressé une telle demande à d'autres pays. Il n'y mentionne toutefois ni le Sénégal, ni l'Afrique du Sud. Contrairement à d'autres illégaux qui tombent sous l'application de la Convention de Chicago, les étrangers habitant le Sierra Leone ne sont donc plus expulsés vers les trois pays précités. Ils peuvent toutefois être expulsés vers Dakar ou Lomé lorsque leur demande d'asile est rejetée. Force est toutefois de constater que de nombreux candidats réfugiés, qui prétendent être originaires du Sierra Leone, ont en réalité la nationalité d'un autre pays.

L'intervenant souligne que ladite liste de pays est sujette à des modifications et qu'elle peut être actualisée. Il y a une modification, par exemple, en ce qui concerne l'Algérie. La task force revoit cette liste régulièrement en étroite collaboration avec le Haut Commissariat des Nations unies.

5. Composition et fonctionnement de la Commission de régularisation

L'article 3 de la loi du 22 décembre 1999 prévoit la création d'une Commission de régularisation, dont la composition, le fonctionnement et les moyens d'investigation doivent être déterminés par un arrêté royal délibéré en Conseil des ministres, eu égard aux dispositions légales. L'arrêté royal du 5 janvier 2000 (Moniteur belge du 10 janvier 2000) a mis cet article à exécution. La commission se compose de huit chambres et d'un secrétariat. Chaque chambre est composée de trois membres. Un (ancien) magistrat ou un (ancien) membre d'une juridiction administrative exerce la présidence de chaque chambre. Les membres des chambres doivent être âgés d'au moins 30 ans et être de nationalité belge. Le secrétariat de la commission se compose d'un secrétariat-greffe et d'un secrétariat d'instruction. L'arrêté royal fixe également la procédure à suivre et décrit le fonctionnement de la Commission de régularisation.

Le ministre de l'Intérieur a expliqué, lors de son audition devant la commission le 13 octobre 1999, qu'un examen est prévu par une commission indépendante, composée de magistrats, d'avocats et de représentants de la Ligue des droits de l'homme. La décision finale sera prise par le ministre, mais il est clair que celui-ci suivra les avis exprimés par cette commission. Cela sera certainement le cas lorsqu'il s'agit d'un avis positif. Dans le cas d'un avis négatif, le ministre peut toujours faire valoir qu'un élément n'a pas été pris en considération.

Il y a donc un maximum de précautions, mais il faut également que l'état de droit soit respecté. Des demandes introduites par des personnes menaçant la sécurité publique ou la sûreté nationale, seront exclues du bénéfice de la régularisation.

Le gouvernement s'est doté des moyens nécessaires. Un budget d'un milliard de francs a été prévu pour le ministère de l'Intérieur pour la mise en oeuvre de la politique de régularisation et pour résorber l'arriéré existant en matière d'examen des demandes d'asile. À l'heure actuelle, 20 000 dossiers sont en retard de décision. Il est très difficile d'apprécier le nombre de personnes qui demanderont le bénéfice de la régularisation. Dans un premier temps, on compte sur 20 000 demandes. Au sein de l'administration, 150 à 200 personnes s'occupent de ces dossiers. Huit commissions seront installées afin d'examiner les demandes. En fonction des demandes qui seront réellement introduites, on devra éventuellement adapter ce dispositif.

M. Smet, responsable de la task force du gouvernement pour la politique d'immigration a expliqué que 300 contractuels seront recrutés dans le cadre de la problématique des étrangers. La moitié environ de ceux-ci seront affectés aux opérations relatives à la régularisation; le reste sera affecté à l'Office des étrangers (96 personnes), au Commissariat-général aux réfugiés et aux apatrides (82 personnes) et à la Commission permanente de recours (26). L'on suivra les procédures classiques de recrutement des contractuels, ce qui signifie que les intéressés auront réussi ou devront réussir un examen organisé par le Secrétariat permanent de recrutement. L'on a déjà mis sur pied un comité de sélection au sein duquel les administrations concernées sont représentées. Il permettra de déterminer si les candidats sont suffisamment motivés et s'il n'y a pas de problème de racisme e.a. Des annonces ont été placées dans les publications spécialisées en vue d'informer tous les candidats potentiels. Les personnes qui seront engagées se verront proposer un contrat d'un an qui pourra être prolongé.

Selon le Centre pour l'égalité des chances et la lutte contre le racisme (audition du 6 octobre 1999), le fait que ce soit une commission autonome qui juge des demandes, est un bienfait, mais risque en même temps d'entraîner des retards.

Cela va au-delà de ce qui se passe à l'étranger. En France, par exemple, les commissions préfectorales statuaient en dernière instance seulement. Il a toutefois des appréhensions quant à l'efficacité de la nouvelle commission. Celle qui existait traitait un maximum de 25 dossiers par semaine, ce qui ne permettait pas de résorber l'arriéré, malgré le fait que la procédure était écrité. Maintenant que l'on se dirige vers une procédure contradictoire, le traitement risque d'être trop long.

Il convient de ne pas perdre l'expertise des membres de l'actuelle Commission consultative des étrangers, qui fonctionne bien.

Depuis mars 1999, la 11^e Direction a ainsi rendu des décisions dans 50 % des demandes de régularisation qui lui ont été soumises. Il reste 5 953 dossiers en souffrance.

Si la procédure doit être rapide, équitable et contradictoire, il ne faut pas se faire d'illusions quant au temps nécessaire. Il faut absolument profiter de l'expérience de cette direction, si l'on veut réussir.

Il est positif de faire la distinction entre dossiers évidents et ceux qui posent problème.

Le volume à traiter sera toutefois considérable.

Il faut également réfléchir à la manière dont on juge les plaintes de l'extérieur. Le Centre pour l'égalité des chances veut contribuer à la réalisation de cet objectif, à condition que sa responsabilité soit décrite de façon très précise, parce qu'il ne veut pas mettre en cause son rôle de médiateur. Le centre n'est pas une autorité publique, ni l'émanation de différentes ONG. Cette liberté doit être garantie.

Le CIRÉ-OCIV est d'avis que les personnes concernées n'introduiront une demande de régularisation que si elles ont confiance dans la procédure. Selon la note du gouvernement fédéral concernant la politique globale d'immigration, une commission indépendante est instituée afin de prendre une décision sur la régularisation. La loi du 22 décembre 1999, par contre, prévoit seulement que cette commission rendra un avis au ministre de l'Intérieur qui, finalement, prend la décision définitive. On peut accepter que, si la commission rend un avis négatif, le ministre a encore la possiblité de prendre une décision positive. Par contre, si la commission rend un avis positif, on ne voit pas comment le ministre se départira de ces dossiers, sauf à suivre l'avis donné ou à déléguer son pouvoir à son administration, c'est-à-dire à l'Office des étrangers. Le secrétariat de la Commission de régularisation sera également assuré par des personnes venant de cet Office des étrangers. Il y a donc deux filtres avant une éventuelle décision négative.

Le CIRÉ-OCIV veut bien convaincre les sans-papiers de faire confiance aux mesures proposées, mais il est nécessaire qu'il ait lui-même confiance dans les procédures en projet. Ce problème doit être résolu dans l'arrêté royal qui réglera les modalités de fonctionnement de la Commission de régularisation. On ne peut pas rater cette occasion de régularisation, à défaut de quoi, demain, les problèmes seront encore plus graves qu'aujourd'hui.

Un autre problème est la durée de traitement des dossiers. En Espagne comme en Italie, et même en France où les dossiers ont été traités par les différentes préfectures avec l'effet pervers d'une jurisprudence différente, on a connu des arriérés. En Italie, à l'heure actuelle, on traite encore des dossiers qui ont été déposés en mars 1998. Il n'existe pas de méthode suffisamment rapide. Si l'on ne peut pas trouver un système qui comporte un certain degré d'automaticité de régularisation, on n'en sortira probablement pas. Si l'on opte pour un traitement automatisé, on doit exclure l'exception de l'atteinte à l'ordre public, comme celle des condamnations pénales, des menaces graves et des présomptions de menace grave, sinon l'opération durera probablement deux ou trois ans, quelle que soit la méthode utilisée. À l'heure actuelle, l'Office des étrangers a déjà 6 000 dossiers en souffrance.

6. Rôle des communes dans la régularisation

­ Considérations générales

Lors de son audition du 13 octobre 1999, le ministre de l'Intérieur a exprimé sa satisfaction sur la façon dont les communes ont réagi à la demande du gouvernement, résistant parfois à des pressions et à des menaces intolérables. Les communes ont été priées de maintenir leur dispositif d'accueil, de manière à recevoir les personnes qui leur demandent des renseignements. En effet, aussi longtemps que la loi sur les régularisations n'est pas votée, la procédure de régularisation, prévue par l'article 9, alinéa 3, de la loi du 15 décembre 1980, reste en vigueur. Il y a donc toujours eu une base légale pour une régularisation, et des renseignements doivent être donnés aux personnes qui le demandent.

Le ministre a indiqué qu'il a attiré l'attention du Premier ministre sur la nécessité d'une concertation avec les administrations communales mais également avec l'État fédéral et les régions afin d'aborder ensemble cette problématique. Concrètement, on doit se concerter pour assurer le même mode de travail au sein de toutes les communes et examiner les charges budgétaires que cela comporte pour les communes ainsi que tous les problèmes qui peuvent se présenter aux CPAS.

Il y a eu beaucoup de questions, en commission, au sujet des tâches qui ont été assignées aux communes en rapport avec la question des régularisations et au sujet du coût supplémentaire global que ces tâches entraîneront pour les communes. Ces points de discussion ont été examinés au cours d'une audition de plusieurs bourgmestres et échevins de diverses villes concernées qui a eu lieu le 20 octobre 1999.

­ La répercussion de la régularisation sur le nombre d'étrangers en séjour illégal

M. Vandenhove, bourgmestre de Saint-Trond, a déclaré devant la commission, le 20 octobre 1999, que 54 personnes, appartenant à 22 ménages, qui estiment pouvoir bénéficier de la régularisation, se sont déjà fait connaître dans sa ville. Ce chiffre est si impressionnant que le bourgmestre est enclin à croire que plus de 300 illégaux vivent à Saint-Trond. Il y a manifestement un problème.

M. Duriau, bourgmestre de Schaerbeek, estime que la régularisation préconisée est une mesure nécessaire. La mise en application est peut-être un peu difficile, surtout par le nombre inconnu des candidats.

La commune de Schaerbeek compte 105 000 habitants dont 3 500 demandeurs d'asile. La plupart de ces gens ne sont, heureusement, pas à charge du CPAS. Il s'agit de personnes qui ont été mises à charge d'autres CPAS mais qui se sont regroupées dans sa commune. Bien que cela ne réponde pas à l'idée initiale du plan de répartition, c'est une solution humaine étant donné que ces gens préfèrent vivre ensemble.

Le premier grand problème est que, à côté de ces 3 500 demandeurs d'asile, il y a un nombre indéterminé de clandestins. Leur régularisation lui semble plus compliquée. Il cite l'exemple d'un Bulgare qui réside illégalement en Belgique depuis neuf ans mais que personne ne connaît. Combien sont-ils dans cette situation ?

M. Beke, bourgmestre de Gand, a déclaré qu'au début du mois d'octobre 1999, après l'annonce de l'opération de régularisation, 150 personnes se sont présentées au service de la population de la ville. Une seule de ces personnes disposait d'un dossier complet. Elle est seule à avoir reçu un accusé de réception. Les autres ont reçu des informations.

Comme les dossiers n'ont pas encore été examinés quant au fond, il est très difficile de déterminer si les personnes qui se sont présentées remplissent les critères requis. On estime que quelque 40 à 50 % d'entre elles pourraient entrer en ligne de compte pour une régularisation.

Mme Struvay, échevine de la population, de l'état civil et des mairies de quartier à Liège, a rappelé que la ville de Liège compte 185 000 habitants. Le service d'accueil des étrangers est situé à deux endroits. Les ressortissants qui ne proviennent pas de membres de l'Union européenne sont reçus à la Cité administrative. Les candidats réfugiés politiques sont reçus dans un autre bâtiment.

Selon Mme Struvay, le nombre de personnes qui pourraient être régularisées est de :

(1^e catégorie) : 177 personnes + 442 personnes (114 familles) = un total de 619 personnes.

Elle a l'impression que peu de personnes répondent aux critères prévus. Le problème est qu'on ne connaît pas le nombre des clandestins et qu'il sera très difficile pour cette catégorie de prouver leur présence. Une autre catégorie risque d'avoir des problèmes pour constituer un dossier complet. Il s'agit de toutes les personnes qui auraient dû être rapatriées et qui ne l'ont pas été.

­ Informations aux communes

M. Vandenhove, bourgmestre de Saint-Trond, a répondu à la question d'un membre qu'à part la circulaire du ministre de l'Intérieur, il n'a reçu aucune directive concernant les régularisations.

­ Entraves à l'organisation pratique de la régularisation par les communes

M. Vandenhove, bourgmestre de Saint-Trond, a déclaré que deux membres de l'administration s'occupent à temps plein de l'accompagnement des étrangers. Depuis le 1^er octobre, une troisième personne a été engagée au service du centre d'asile. Lorsqu'un clandestin vient demander des renseignements, il obtient toute l'aide requise sans que la police soit avertie. Toutefois, le clandestin qui est intercepté lors d'un contrôle fortuit est mis en état d'arrestation et contact est pris avec l'Office des étrangers.

Le fonctionnement de l'Office des étrangers ne s'est pas amélioré. Il est clair que cet office doit recevoir plus de moyens et qu'il y a lieu d'assouplir la législation. Il ne serait pas inopportun que l'Office des étrangers organise des permanences locales dans les communes qui comptent de nombreux demandeurs d'asile.

M. Duriau, bourgmestre de Schaerbeek, a déclaré qu'il ne voit pas clair dans l'enquête sociale. Son administration communale s'est préparée, mais en quoi consiste l'enquête sociale ? Est-ce les assistants sociaux du CPAS ou la police communale qui doivent l'établir ? C'est une tâche qui risque d'être surhumaine vu le délai qu'on donne aux communes. Il faudra du personnel qualifié pour réaliser ces enquêtes.

Il n'est pas clairement défini si les personnes régularisées dépendront du CPAS qui aura assuré l'administration du dossier ou si elles seront réparties entre différentes communes. Si les 3 500 résidents étrangers de la commune de Schaerbeek ­ qui sont souvent à charge d'autres CPAS ­ étaient à charge de son CPAS, la situation deviendrait ingérable.

La commune de Schaerbeek n'a pas fait une campagne d'information. La campagne d'information se fait à travers la presse. Le délai imparti aux communes était tellement court qu'elles n'ont pas eu le temps. Rien n'empêche par contre qu'une campagne d'information soit organisée à travers les mouvements associatifs.

Néanmoins, il ne croit pas qu'une telle campagne puisse enlever toute crainte. Il est très difficile de dire si les gens qui se sont présentés répondent aux critères de régularisation, étant donné que la commune n'a pas encore établi de vrais dossiers.

M. Beke, bourgmestre de Gand, a décrit comment la commune s'est préparée à la régularisation. Le bureau qui s'occupe des étrangers au sein du service de la population avait déjà été renforcé. L'on avait procédé à cinq recrutements internes en vue de l'opération de régularisation. La commune entend bien s'en tenir au délai de trois semaines. À l'expiration de celui-ci, elle disposera de quatre autres semaines pour établir le rapport social. Les personnes dont la procédure est encore en cours seront invitées à introduire une demande de régularisation.

Le CPAS et le service d'intégration de la ville seront associés à la procédure.

Au début de la procédure de régularisation, les choses se passent comme suit :

· lors de la demande, un récépissé est délivré et rendez-vous est pris en vue d'un bref entretien, aux fins de la rédaction du rapport social;

· si les intéressés le souhaitent, ils peuvent se faire accompagner (assistant social, conseil, interprète);

· la police doit établir un rapport pour confirmer l'exactitude de l'adresse indiquée;

· la police fournit également un extrait du casier judiciaire;

· la personne qui introduit une demande de régularisation peut produire elle-même une série de documents;

· tous les documents sont transmis à la commission de régularisation.

Les demandes peuvent être introduites auprès du service de la population du centre administratif de la ville de Gand, mais aussi dans tous les centres de services de la ville.

Mme Struvay, échevine de la population, de l'état civil et des mairies de quartier à Liège, a expliqué que le service Population de Liège a été préparé à l'application de cette procédure. À partir du premier jour, 780 personnes au total ont été reçues. Lors de l'accueil, ces personnes ont reçu un accusé de réception et des documents (certificat de domicile, composition du ménage, etc.). Des réunions ont été organisées entre le service population, le CPAS et la police de Liège et le rôle de chacun a été bien déterminé. La police mènera l'enquête de résidence et le CPAS l'enquête sociale. Mme Struvay espère que la loi précisera le contenu de cette enquête sociale.

Elle estime qu'une campagne d'information n'est pas vraiment nécessaire étant donné que l'information a été communiquée par les médias et qu'elle est passée de bouche à oreille. Les services administratifs sont prêts à donner toutes les informations nécessaires aux demandeurs.

7. Statut des étrangers régularisés

Le ministre a indiqué qu'après la régularisation, la personne régularisée obtiendra une autorisation permanente de séjour sur le territoire du Royaume. C'est la logique d'une opération de régularisation (audition du ministre de l'Intérieur du 13 octobre 1999).

Ceci était également le point de vue du Centre pour l'égalité des chances et la lutte contre le racisme, exprimé lors de l'audition du centre devant la commission le 6 octobre 1999. Les gens qui seront régularisés le seront à titre définitif. Dans la pratique actuelle, des gens obtiennent de l'Office des étrangers une régularisation temporaire, parfois de mois en mois. Cette régularisation dépend parfois de l'état de santé de la personne concernée ou du fait qu'elle a trouvé un emploi. La nouvelle décision politique du gouvernement doit être que ces gens sont régularisés définitivement.

L'occupation de main-d'oeuvre étrangère est régie par la loi du 30 avril 1999 « relative à l'occupation des travailleurs étrangers » (Moniteur belge du 21 mai 1999), laquelle a abrogé l'arrêté royal nº 34 du 20 juillet 1967. Il s'agit d'une loi-cadre qui délègue au Roi un grand nombre de compétences. Pour exercer ses compétences en la matière, le Roi doit toutefois recueillir l'avis du « Conseil consultatif pour l'occupation des travailleurs étrangers », qui a remplacé l'ex-« Conseil consultatif de la main-d'oeuvre étrangère ». La loi du 30 avril 1999 a été exécutée par l'arrêté royal du 9 juin 1999 (Moniteur belge du 26 juin 1999).

La loi du 30 avril 1999 a conservé le principe suivant lequel les travailleurs désireux de fournir des prestations de travail en Belgique sont tenus de disposer d'un permis de travail. L'arrêté royal du 9 juin 1999 a dispensé un grand nombre de catégories de travailleurs de l'obligation d'obtenir un permis de travail. C'est notamment le cas des ressortissants d'un État membre de l'Espace économique européen, de leurs épouses et de leurs enfants, des réfugiés reconnus en Belgique, etc.

Lors de leur audition devant la commission le 27 octobre 1999, MM. Van Daele et Etienne (FGTB) ont indiqué que la FGTB a introduit, auprès du Conseil consultatif pour l'occupation des travailleurs étrangers, une demande pour que les personnes qui ont obtenu une autorisation de séjour pendant un an, à condition qu'elles trouvent un permis de travail, puissent bénéficier de l'article 9, alinéa 16, de l'arrêté royal du 9 juin 1999 portant exécution de la loi du 30 avril 1999 relative à l'occupation des travailleurs étrangers. Celui-ci autorise un employeur à les engager sans tenir compte de l'état du marché du travail. Si les personnes sont régularisées, on doit voir clair sur le type de permis de travail qui peut leur être délivré.

Le Moniteur belge du 26 février 2000 a publié l'arrêté royal du 15 février 2000 qui accorde une dispense de l'obligation d'obtenir un permis de travail aux ressortissants étrangers autorisés au séjour en application de la loi du 22 décembre 1999 relative à la régularisation de séjour de certaines catégories d'étrangers séjournant sur le territoire du Royaume. La vice-première ministre et ministre de l'Emploi et du Travail a commenté son projet lors d'une audition organisée le 1^er février 2000.

Les personnes régularisées auront accès au marché du travail comme quiconque a une autorisation d'établissement. Elles auront également accès à des programmes de formation. Que l'on ne se leurre pas : elles n'auront par contre aucun privilège ou droit de préséance par rapport à leurs collègues en règle.

Aussi auront-elles à accomplir une période de stage avant de pouvoir bénéficier des allocations de chômage.

Selon la ministre, elles pourront participer à des stages organisés par les services régionaux de l'emploi, mais il faudra de nouvelles mesures réglementaires afin qu'elles puissent participer à d'autres programmes qui ne sont accessibles qu'aux demandeurs d'emploi en règle avec la période de stage.

La ministre indique également que les réductions de charges patronales ne seront accordées que selon la règle en vigueur. Il faudra donc qu'elles aient travaillé officiellement. Les périodes avant la régularisation ne peuvent être admises, à moins qu'il y ait eu des périodes d'activités admises.

Les personnes régularisées dans le cadre de la loi du 22 décembre 1999 ne seront pas les seules à bénéficier de cette dispense. À la suite d'une observation du Conseil d'État, les personnes régularisées en application de l'article 9, alinéa 3, de la loi de 1980 seront aussi dispensées de l'obligation d'obtenir un permis de travail.

8. Régularisations sur la base de l'article 9, troisième alinéa, de la loi du 15 décembre 1980

Lors de son audition devant la commission le 13 octobre 1999, le ministre a souligné que l'article 9, alinéa 3, de la loi de 1980, selon lequel, dans des circonstances exceptionnelles, une demande de régularisation auprès du bourgmestre est permise, reste d'application. On sait que cet article donne un pouvoir extrêmement important et discrétionnaire au ministre de l'Intérieur. On ne dit nulle part ce qui doit guider ou limiter le ministre pour reconnaître un séjour de plus de trois mois sur le territoire. Il rappelle qu'à l'origine cette disposition a été insérée dans la loi pour permettre de prolonger la carte de séjour des travailleurs étrangers, utilisés comme main-d'oeuvre en Belgique, qui résidaient déjà depuis plusieurs années sur notre territoire. À l'heure actuelle, la situation est comparable à celle des années 60 à beaucoup d'égards. Bien qu'il s'agisse d'autres circonstances, il serait aberrant d'imposer à ceux qui se présentent aux guichets pour obtenir une régularisation qui leur est acquise théoriquement, de retourner spécialement dans leur pays d'origine rien que pour introduire leur demande de séjour.

Selon un membre, il est important que le ministre conserve son pouvoir discrétionnaire prévu par l'article 9, alinéa 3, de la loi de 1980 sur les étrangers. Ainsi, on peut lui présenter des cas, en dehors de la procédure figée de régularisation, pour lesquels le ministre peut prendre une décision humaine. Cette possibilité doit être maintenue.

Transférer ce pouvoir à une commission « indépendante », c'est soustraire ce pouvoir au contrôle du Parlement. Dans une procédure spécifique de régularisation, il faut garder ce pouvoir prétorien sous le contrôle du Parlement.

Un autre commissaire estime qu'il n'appartient pas au pouvoir exécutif de prendre de telles décisions. Il s'est avéré au cours de la précédente législature qu'aucun des ministres de l'Intérieur successifs n'était en mesure d'examiner tous les cas dans le cadre défini par l'article 9 de la loi. En effet, quand le nombre de cas concrets est vraiment fort élevé, le ministre ne peut pas se prononcer sur l'ensemble de ceux-ci, ce qui explique que l'examen de certains dossiers laisse actuellement à désirer. L'on observe également une tendance à l'objectivation dans le monde judiciaire. Le ministre de la Justice ne doit en effet plus se prononcer sur les cas concrets de libération conditionnelle; c'est à une autre instance spécifiquement compétente en la matière qu'il appartient de le faire. Les choses évoluent dans le bon sens à cet égard, si bien que les dossiers peuvent être examinés plus posément. C'est une question de modernisation de l'administration publique.

D. Déroulement de la procédure de régularisation (10 janvier 2000 ­30 janvier 2000)

1. Visite de la commission aux communes bruxelloises

Le 13 janvier 2000, c'est-à-dire le quatrième jour de la période de trois semaines qui a débuté le 10 janvier, la commission de l'Intérieur et des Affaires administratives a fait une visite de travail aux communes d'Ixelles, Schaerbeek, Koekelberg et Molenbeek dans le cadre de l'opération de régularisation des étrangers en séjour illégal. On a pu tirer les conclusions provisoires suivantes.

­ Nombre de formulaires délivrés

Initialement, plusieurs communes avaient délivré de très nombreux formulaires de demande, mais les véritables demandes de régularisation n'ont pas été tellement nombreuses. On pouvait s'attendre à ce que de nombreuses demandes fussent encore introduites pendant les derniers jours de la période de régularisation.

Comme les formulaires de demande sont les mêmes pour l'ensemble du Royaume, ils pouvaient être utilisés dans toutes les communes en vue de l'introduction d'une demande de régularisation.

­ Services assurés par les communes

Les demandeurs devaient s'adresser à des guichets, qui se trouvent le plus souvent à la maison communale. Dans certaines communes, les demandeurs devaient emprunter l'entrée réservée à la police.

Les heures d'ouverture des guichets étaient généralement les mêmes que celles des autres services communaux. À Ixelles, les guichets n'étaient ouverts que de 8 h 30 à 12 h 30; ceux de Schaerbeek restaient ouverts jusqu'à 19 heures.

­ Rapport social

Les communes mettaient à disposition un formulaire qui devait être complété par le demandeur en vue de la rédaction d'un rapport social, qui était rédigé soit par le CPAS, soit par la police.

­ Problèmes concrets posés par les régularisations

Le plus souvent, les administrations pouvaient faire face aux problèmes qui se posaient. On peut néanmoins signaler les problèmes suivants :

­ Pas de point de rencontre central au ministère de l'Intérieur.

­ Les personnes qui ont un passé judiciaire n'osaient guère se manifester.

­ On demeure dans le vague en ce qui concerne le traitement des personnes qui cohabitent : ensemble ou séparément ?

­ Quel est le sort des membres de la famille qui séjournent à l'étranger (entre autres les enfants, ...) ?

­ Il est difficile d'obtenir des attestations pour ceux qui ont été occupés clandestinement.

2. Lettre de la commission au ministre de l'Intérieur

Lors de leur audition devant la commission le 26 janvier 2000, le CIRÉ-OCIV et le Centre pour l'égalité des chances et la lutte contre le racisme ont déclaré que, bien que généralement la procédure de régularisation se passe bien et que les fonctionnaires fassent tout pour bien compléter leur travail, ils savaient d'avance que les problèmes les plus importants se manifesteraient pendant les derniers jours de la période de trois semaines de régularisation. Les demandeurs voulaient bien préparer leur dossier, ce qui demande du temps tant dans les services sociaux que dans les communes. Le CIRÉ a demandé aux communes de délivrer un accusé de réception à ceux qui présentent le formulaire et une pièce d'identité parce que tous les rendez-vous sont déjà pris. Le CIRÉ a également demandé aux communes d'ouvrir leurs guichets le dernier week-end de la période de régularisation. Après le 30 janvier 2000, il reste encore un mois pour compléter le dossier.

La commission a décidé, le 26 janvier 2000, d'adresser au ministre de l'Intérieur une lettre comprenant le passage suivant :

« La commission de l'Intérieur et des Affaires administratives du Sénat a, à l'unanimité, décidé de recommander au ministre de l'Intérieur de veiller à clarifier d'urgence la possibilité d'un dépôt des formulaires de régularisation jusqu'au dimanche 30 janvier 2000 à minuit, soit auprès de son cabinet, soit auprès du secrétariat de la Commission des régularisations, lorsque les bureaux communaux auront terminé leur période d'ouverture additionnelle éventuelle de ce samedi et de ce dimanche. »

E. Résultats de la procédure de régularisation

Selon les données communiquées par le ministre de l'Intérieur le 1^er mars 2000, le nombre total de dossiers de régularisation introduits s'élève à 32 662; ces dossiers concernent quelque 50 600 personnes, dont environ 23 000 enfants. 70 % des dossiers ont été introduits au cours de la dernière des trois semaines.

Le nombre de dossiers introduits s'élève à 9 422 pour la Flandre, à 6 346 pour la Wallonie et à 11 464 pour Bruxelles, où on a donc enregistré le plus grand nombre de demandes.

Ventilées par nationalité, les demandes de régularisation proviennent pour la plupart de Congolais (17,6 %), de Marocains (12,2 %) et de ressortissants de la Petite-Yougoslavie (5,6 %) et, dans une moindre mesure, de Turcs (4,7 %), de Polonais (4,3 %) et de Pakistanais (4,2 %).

Dans un tiers des cas, les demandeurs ont coché plus d'un critère leur permettant de prétendre à une régularisation. Les critères les plus invoqués pour justifier la demande sont les raisons humanitaires (quatrième critère : 77 %), la longueur de la procédure d'asile (premier critère : 24 %) et l'impossibilité de rentrer dans le pays d'origine (deuxième critère : 23 %). 9 % des demandeurs ont invoqué une maladie grave.

Le ministère a annoncé que la Commission de régularisation sera composée de cinq chambres francophones et de trois chambres néerlandophones, conformément à la répartition linguistique des dossiers introduits. Le personnel du secrétariat de la commission comptera 150 membres. Le ministre évalue à plus d'un an le temps nécessaire à l'examen de tous les dossiers et à la conclusion définitive de la procédure.

4. Les éloignements

A. La note du gouvernement d'orientation générale relative à une politique globale en matière d'immigration

D'après la note d'orientation générale relative à une politique globale en matière d'immigration, approuvée par le Conseil des ministres le 1^er octobre 1999, c'est dès leur arrivée que les personnes à éloigner doivent être prises en charge, notamment au niveau psychologique, par du personnel qualifié, en nombre suffisant, spécialement formé et tenu à une déontologie stricte. Ce personnel (assistants sociaux, psychologues, etc.) devra leur expliquer et leur faire accepter l'aspect inéluctable de l'éloignement, mais surtout leur faire comprendre que le retour dans leur pays ne doit pas être considéré comme honteux ou suspect. Pour les personnes dont la durée du maintien en centre fermé dépasse quinze jours, un plan d'accompagnement social doit être mis en place (par exemple des cours de langues ou d'informatique). Le personnel qui a en charge ces personnes, tant dans les centres fermés qu'à Zaventem, doit également bénéficier d'un accompagnement psychologique visant notamment à expliquer la légitimité du processus.

Des mesures préventives s'imposent afin de réduire à un minimum le nombre de personnes conduites à nos frontières au risque de s'y voir refouler parce qu'elles ne remplissent pas les conditions d'accès au territoire :

1. Une bonne politique en matière de délivrance des visas permettra de faire diminuer le nombre de refoulements. Cette politique doit être menée au niveau tant européen que national.

­ Elle consiste, au niveau européen, dans la poursuite de l'harmonisation des conditions d'accès au territoire Schengen ainsi que de la coopération consulaire locale. À cet égard, le gouvernement belge envisagera de réintroduire l'obligation de visa pour un certain nombre de pays de l'Est.

­ Au niveau national, diverses initiatives seront prises visant à une meilleure information des demandeurs de visa, par exemple par la diffusion de brochures informatives relatives aux conditions générales d'octroi du visa.

2. Il convient de sensibiliser les compagnies aériennes à la politique d'immigration et de les responsabiliser par le biais de mesures tant dissuasives que compensatoires. Les compagnies aériennes doivent être conscientes de leur responsabilité par rapport aux passagers jugés non admissibles car n'étant pas en possession des documents nécessaires. Le système de responsabilisation ne peut en tout cas pas mettre à mal le principe de non-refoulement garanti par l'article 33 de la Convention de Genève.

Des amendes administratives seront donc imposées en application de l'article 74/4bis de la loi du 15 décembre 1980 aux compagnies qui amènent ce type de passagers, afin qu'elles renforcent le contrôle des documents de voyage dans les aéroports d'embarquement. L'amende administrative s'élève actuellement à 150 000 francs par passager transporté. La plupart des compagnies ne paient pas les sommes dues et contestent leur responsabilité sans toutefois saisir le tribunal de première instance devant lequel un recours est ouvert par voie de requête.

Les compagnies qui ne transportent qu'un nombre infime de passagers inadmissibles pourront, si elles le désirent, demander à conclure un protocole d'accord avec le ministre ou son délégué. Outre la réduction du montant des amendes administratives, ce protocole vise à instaurer une collaboration étroite entre la compagnie aérienne et le ministre de l'Intérieur ou son délégué. Il fixera les devoirs et les responsabilités de chaque contractant. Le nouveau modèle de protocole d'accord prévoira à cet effet un système dégressif du montant des amendes administratives dues en fonction du nombre d'INADS transportés par la compagnie durant une certaine période; la fixation des modalités de contrôle dans les aéroports d'embarquement desservis par la compagnie, ainsi qu'une information et une aide à la compagnie pour les questions ayant trait aux documents de voyage et autres papiers d'immigration.

Les personnes qui tentent d'entrer sur le territoire, munies de faux papiers, ou qui ne répondent pas aux conditions d'entrée autres que celle de posséder un document de voyage pourvu, le cas échéant, du visa requis, seront refoulées dès leur arrivée.

­ En cas de refus de départ volontaire, un éloignement par avion de ligne régulière sera proposé et exécuté, le cas échéant, sous escorte. Au besoin, on procédera à des éloignements forcés par avion, organisés par les pouvoirs publics. Dans ce dernier cas, les personnes refoulées seront accompagnées par un médecin et un observateur actif sur le terrain des droits de l'homme.

­ Pour les délinquants ayant commis des infractions graves, on pourra organiser des éloignements à bord de petits avions.

Dans tous les cas où la contrainte est nécessaire, il ne pourra en être fait usage qu'en tenant compte des risques que cela comporte. L'on ne pourra recourir à la force que dans un but légitime qui ne peut être atteint autrement. Tout recours à la force doit être raisonnable et proportionné à l'objectif poursuivi. Tout usage de la force est précédé d'un avertissement, à moins que cela ne rende cet usage inopérant.

La note du gouvernement fait une distinction entre l'éloignement volontaire et l'éloignement forcé.

1. L'éloignement volontaire

­ En premier lieu, tout sera mis en oeuvre pour que les personnes acceptent leur éloignement sur une base volontaire. Ce départ volontaire sera encouragé par la préparation psychologique des personnes concernées, en présentant l'éloignement comme une mesure inéluctable afin de ne leur donner aucun faux espoir. Une certaine souplesse sera également de mise pour répondre dans la mesure du possible aux éventuelles revendications purement matérielles que l'intéressé peut faire valoir comme condition à son retour (aide au retour, arrangements relatifs au document de voyage, bagages, contacts divers, ...).

­ En deuxième lieu, on veillera à ce que les lieux « situés à la frontière » soient améliorés dans leur structure d'accueil provisoire. Les conditions matérielles peuvent être rendues plus supportables en améliorant le confort grâce à une augmentation de l'espace disponible pour le centre des INADS de l'aéroport de Zaventem. Des aménagements intérieurs pourront également être réalisés dans les centres 127 et 127bis de façon à augmenter le confort des résidents.

­ On veillera également à ce que le retour de ces personnes puisse avoir lieu rapidement, de façon à réduire considérablement la durée de séjour dans ces lieux situés à la frontière. On demandera aux compagnies concernées de donner la priorité aux réservations des INADS sur le vol retour.

­ On envisage aussi d'augmenter le nombre d'éloignements qui, pour des raisons matérielles, est fixé actuellement à vingt par jour, en octroyant des moyens supplémentaires aux autorités chargées de l'éloignement.

Toutes ces dispositions doivent permettre de prévenir l'éloignement forcé.

2. L'éloignement forcé

Cet éloignement doit être envisagé à l'heure actuelle pour un certain nombre de personnes qui se trouvent depuis très longtemps dans un centre et qui sont entrées dans une logique de refus systématique de toute tentative d'éloignement volontaire, si bien que l'éloignement forcé est la seule possibilité encore envisageable.

a) Éloignement par vol organisé par les autorités publiques

Compte tenu de cette situation, il appartient à l'État belge d'organiser l'éloignement de ces personnes par avion de ligne régulière, le cas échéant, sous escorte. Il serait donc indiqué que l'État reprenne à son compte les INADS concernés qui doivent en principe être éloignés par la compagnie aérienne qui les a amenés. L'État peut effectivement les éloigner en lieu et place de la compagnie, mais celle-ci devra financer, au moins en partie, le coût de cet éloignement, pour autant que sa responsabilité est engagée.

Actuellement, les centres fermés sont occupés par des personnes qui refusent de partir sur une base volontaire. À titre indicatif, durant la période du 30 juin 1999 au 29 août 1999 (2 mois), il y a eu, sur un total de près de 300 tentatives d'éloignement, 250 échecs. Seuls 49 éloignements ont pu avoir lieu, dont 9 remises à la frontière en vertu de la Convention de Dublin. Le nombre dérisoire de retours volontaires rend inévitable l'éloignement forcé. À l'exception d'un retour sous escorte effectué par une compagnie étrangère, il n'y a pas eu d'éloignements sous escorte, compte tenu du refus catégorique d'un grand nombre de pilotes de la Sabena, exprimé par la voie du BCA (Belgian Cockpit Association), de prendre à leur bord des INADS escortés. Cette attitude a sonné le glas des éloignements sous escorte, la Sabena étant fortement concernée par le problème des INADS.

Ce refus de la part des pilotes pose avec acuité le problème des éloignements forcés par d'autres moyens que des vols réguliers et conduit à mettre en oeuvre les propositions en matière d'éloignement forcé qui ont été émises par la Commission Vermeersch.

Cette commission a présenté quelques pistes de réflexion intéressantes en proposant des éloignements à bord d'avions spéciaux. Cette piste est actuellement à l'examen et un expert conciliateur a été désigné comme sous-traitant pour trouver la compagnie privée qui sera chargée de ces vols.

Outre ces vols privés, d'autres pistes seront également explorées, notamment :

1. l'éloignement par avion de ligne affrété directement grâce à une synergie entre plusieurs compagnies aériennes, voire une synergie avec des compagnies de pays limitrophes, possédant chacune des facilités telles que le droit d'atterrissage dans les pays de destination ou de transit;

2. l'éloignement par avion civil affrété par la Défense nationale;

3. l'éloignement par petits avions d'une capacité de quinze personnes.

L'éloignement au moyen de ces avions privés sera spécialement réservé aux personnes les plus récalcitrantes au moment du départ, à savoir celles qui se sont déjà opposées à plusieurs reprises de façon violente à leur départ ou qui représentent un danger pour l'ordre public ou la sécurité nationale, conformément aux propositions de la Commission Vermeersch.

Les éloignements forcés se feront néanmoins toujours en concertation avec toutes les instances concernées afin d'évaluer les risques liés à l'éloignement. Ces risques seront évalués après analyse du profil de tous les INADS concernés. Une analyse psychologique de la population des centres fermés sera donc entreprise afin de répertorier les personnes qui refusent catégoriquement de partir sur une base volontaire, car les éloignements forcés resteront naturellement l'exception à la règle générale que doivent constituer l'éloignement volontaire et, dans une moindre mesure, l'éloignement sous escorte.

Les illégaux enfermés dans les centres fermés pour illégaux bénéficieront du même accompagnement psychologique et social que les INADS.

Actuellement, les centres pour illégaux sont également au bord de la saturation. Comme un nombre important de personnes sont interceptées chaque jour sur le territoire et que la priorité est donnée actuellement à l'éloignement des INADS, qui est du ressort des compagnies aériennes, les centres pour illégaux ne désemplissent pas. Il faut également noter que le nombre de personnes à éloigner fait l'objet d'un quota depuis les consignes de sécurité; ce quota fixe à vingt le nombre journalier d'éloignements effectués par la gendarmerie du détachement de sécurité de Zaventem, ce qui laisse peu de place à l'éloignement des illégaux.

Tout comme les INADS, certaines personnes qui y sont détenues en vue de leur rapatriement refusent de partir.

Faute de place dans les centres, un nombre important de personnes trouvées en situation de séjour illégal sur le territoire se voient délivrer un ordre de quitter le territoire auquel elles n'obtempèrent pas, ce qui augmente considérablement le nombre d'illégaux sur le territoire. À cela s'ajoute qu'il n'y a pas encore de politique efficace d'éloignement réel et que cette absence de politique attire encore plus d'illégaux.

Les illégaux en provenance des pays de l'Est sont particulièrement nombreux. Comme la majorité de ces pays sont candidats à l'Union européenne, il ne sont plus soumis à l'obligation de visa pour les pays Schengen. Ils peuvent dès lors entrer facilement sur le territoire munis de leur passeport national. Certains n'hésitent pas à demander l'asile pour avoir droit à l'aide sociale et un grand nombre d'entre eux travaillent clandestinement en Belgique. Vu leur grand nombre, leur éloignement par avion de ligne est difficile. Dès lors, un éloignement à plus grande échelle s'impose. L'organisation de vols spécifiques par les autorités publiques semble être une nécessité.

L'organisation de vols privés mixtes, c'est-à-dire des vols qui prennent en charge aussi bien des illégaux que des INADS, n'est pas exclue. Actuellement, c'est le profil de la personne à éloigner qui détermine le type d'éloignement.

La Belgique est confrontée en ce moment à un nouvel afflux de Slovaques. Ces Slovaques demandent l'asile dès leur entrée sur le territoire dans le seul but d'avoir accès à la couverture sociale dont ils peuvent actuellement bénéficier par le biais du droit d'asile, d'autant plus que les conditions économiques dans leur pays d'origine ne sont pas favorables. Ces Slovaques sont entrés légalement sur le territoire sous le couvert d'un passeport national en cours de validité, mais restent ici dès que leur demande d'asile est faite. Il se sont vu notifier un ordre de quitter le territoire, mais n'obtempèrent pas et s'installent en grand nombre dans certaines villes qui connaissent à présent une concentration de Slovaques. Cette concentration a été rendue possible par le fait que ces demandeurs d'asile ont pu choisir librement leur lieu de résidence pendant l'examen de leur demande puisqu'ils étaient entrés légalement sur le territoire.

Un projet de rapatriement collectif est à l'examen, tant pour donner un signal aux autorités slovaques que pour éloigner ce grand nombre d'illégaux dont la présence ne peut pas être tolérée plus longtemps.

Le ministre de la Défense devra, au besoin, mettre un avion à disposition pour effectuer ce rapatriement.

b) Éloignement sous la responsabilité de la compagnie aérienne : l'éloignement sous escorte

La Convention de Chicago dispose qu'il appartient à la compagnie aérienne qui a amené la personne jugée non admissible, d'assurer son retour à l'aide de son propre personnel de sécurité. La compagnie responsable prendra donc les précautions nécessaires afin de pouvoir effectuer cet éloignement dans le respect de la dignité humaine et des normes de sécurité. Seul l'éloignement des passagers Sabena est assuré par la gendarmerie du détachement de la sécurité de l'aéroport de Zaventem en vertu du protocole d'accord que la Sabena a conclu avec la gendarmerie le 4 janvier 1999.

En tout état de cause, l'autorité du commandant de bord sera respectée. Toutefois, si celui-ci refuse l'embarquement d'une personne, il sera invité à faire prendre acte de son refus et, au besoin, à le motiver afin que de nouvelles dispositions puissent être prises dans le respect des normes de sécurité.

Toutes ces dispositions s'appliquent également au rapatriement des personnes se trouvant en séjour illégal sur le territoire, qui seront rapatriées par l'État dans les mêmes conditions que les passagers jugés non admissibles, afin de s'inscrire autant que faire se peut dans le cadre des directives du ministre de l'Intérieur en matière d'éloignement.

B. Opinion de Mme Ndioro Ndiaye, directeur général adjoint de l'Organisation internationale pour les migrations (OIM)

Lors de son audition du 16 novembre 1999, Mme Ndioro Ndiaye, directeur général adjoint de l'Organisation internationale pour les migrations (OIM) a déclaré être particulièrement heureuse de saluer la note d'orientation générale relative à une politique globale en matière d'immigration approuvée par le Conseil des ministres le 1^er octobre 1999. Cette note se réfère à un certain nombre d'éléments auxquels l'OIM souscrit pleinement :

1. le gouvernement belge vise une politique de retour effectif dans de bonnes conditions pour les demandeurs d'asile déboutés et les migrants en situation irrégulière, postulat également mis en avant par l'OIM dans la mise en oeuvre de ses programmes d'aide au retour;

2. l'affirmation par le gouvernement que les causes des phénomènes migratoires doivent être prises en compte se traduit pour l'OIM par la volonté d'établir et de maintenir un dialogue soutenu entre pays d'origine, de transit et d'accueil des migrants;

3. les mesures préventives accompagnant la migration irrégulière se retrouvent dans une large mesure dans les opérations de terrain de l'OIM qui les développe et les adapte aux diverses réalités locales;

4. l'idée de la création d'un observatoire permanent de l'immigration figure également dans le programme d'action de l'OIM qui a installé, ou planifie d'étendre des facilités semblables dans nombre de pays.

Ce sont là quelques-uns des éléments d'une gestion efficace des flux migratoires qui rapprochent la Belgique et l'OIM et constituent autant de points potentiels appelant un approfondissement de nos relations opérationnelles mutuelles.

En Belgique, comme presque partout ailleurs en Europe, le flux croissant des demandeurs d'asile et des migrants irréguliers vers des pays de transit ou d'accueil constitue un défi particulièrement complexe et important à relever. De facto, la migration illégale représente aujourd'hui l'un des principaux motifs de préoccupation de la communauté internationale. L'un des objectifs stratégiques de l'OIM consiste à aider les États et les migrants dans leur recherche des solutions aux problèmes et aux causes de la migration illégale. L'organisation internationale pour les migrations considère l'aide au retour comme un bon exemple de l'appui qu'elle peut apporter aux migrants et aux gouvernements dans ce domaine.

L'OIM défend l'idée selon laquelle les demandeurs d'asile déboutés et les migrants irréguliers doivent rentrer dans leurs pays lorsqu'ils ont épuisé toutes les procédures administratives légales leur permettant d'être reconnus comme réfugiés ou d'obtenir une autorisation de séjour pour d'autres motifs pertinents. C'est aux gouvernements qu'il appartient de choisir les méthodes, les modalités et le calendrier des retours. Par conséquent, la question n'est pas de savoir si les retours doivent avoir lieu, mais quand et comment ils doivent avoir lieu.

De l'avis de l'OIM, il existe essentiellement deux options pour procéder efficacement au retour des demandeurs d'asile déboutés et des migrants illégaux sans motif valable de séjour :

· le retour volontaire assisté par l'OIM, ou le cas échéant d'autres partenaires, dont l'intéressé peut demander à bénéficier si cette possibilité lui est offerte, ou encore,

· le retour forcé organisé par les autorités gouvernementales en application des dispositions légales du pays concerné si l'intéressé n'a pas quitté le territoire à l'expiration du délai qui lui a été imparti. Il peut alors retourner dans son pays par ses propres moyens ou sous les auspices de l'OIM.

Néanmoins, il faut le dire clairement : le retour volontaire est intrinsèquement lié au retour forcé. Sans l'existence du retour forcé, la proposition d'une aide au retour volontaire n'aurait aucun sens. L'option de retour volontaire assisté de l'OIM est offerte aux migrants lorsque la seule autre solution envisageable est le retour par la force en application des mesures que prévoit la loi. Cette option est également offerte aux migrants qui ne sont pas encore menacés d'expulsion. Cependant, l'OIM n'organise pas les retours forcés incombant à la seule responsabilité des États. Mis à part les personnes qui sont sous le coup d'un arrêté d'expulsion immédiate en vertu de dispositions légales particulières, il importe que l'OIM ait rapidement accès à tous les rapatriés potentiels, afin qu'elle puisse, dans des conditions convenues de commun accord, les conseiller dans le sens de l'option de retour assisté qu'elle leur offre. C'est en effet la condition requise pour que le plus grand nombre de rapatriés soient informés des avantages du programme de l'OIM, et qu'ils soient aussi nombreux que possible à demander à en bénéficier.

Selon Mme Ndiaye, l'expansion, au cours des 20 dernières années, des programmes et des activités de l'OIM dans le domaine du retour de demandeurs d'asile déboutés et de migrants illégaux a rendu nécessaire un réexamen constant de la portée de l'engagement de l'organisation dans ce domaine, notamment quant à la signification qu'il convient de donner à l'expression « retour volontaire ». Pour l'OIM, le caractère volontaire du retour est démontré lorsque le migrant exprime librement sa volonté de retourner dans son pays ou, tout au moins, ne manifeste pas son refus de retourner et n'oppose aucune résistance à son embarquement ou ne donne aucun autre signe de protestation. Dès l'instant où il est clair, dans une situation donnée, qu'il faudra avoir recours à la force physique pour effectuer un transfert, c'est aux autorités nationales qu'il appartient de régler cette situation.

En ce qui concerne l'assistance préalable au départ et afin d'utiliser le peu de temps disponible pour encourager les migrants concernés à examiner soigneusement les options qui leur sont offertes, et plus spécialement l'option de retour volontaire assisté de l'OIM, l'organisation apporte d'emblée toute une gamme de services d'aide au retour : services de consultation, d'établissement de documents, d'identification, de formation, de sélection médicale si nécessaire, d'arrangements préliminaires de transport, etc. Cette assistance leur est offerte aussi longtemps qu'ils continuent d'envisager l'option de retour volontaire. Dès lors que les personnes concernées choisissent de rejeter cette option ou de rentrer par leurs propres moyens, c'est la force publique qui se charge d'appliquer les mesures nécessaires conformément à la législation en vigueur. Dans de tels cas, l'OIM ne peut pas, par exemple, gérer elle-même des centres de transit pour personnes rapatriées par la force ou encore d'autres espaces placés sous la surveillance de gardes, car la responsabilité en incombe aux forces de l'ordre. L'OIM ne peut pas davantage prendre la responsabilité de recruter des agents d'escorte pour accompagner les personnes rapatriées par la force ou encore prendre des dispositions pour le transport de ces agents d'escorte. S'agissant de l'accomplissement des dernières formalités de transport ou autres arrangements pour le retour de personnes par la force, le pays hôte ­ ou l'OIM, selon le cas ­ transmettrait de tels cas à un autre organisme.

Dans la phase suivant le retour, l'OIM peut fournir une aide à la migration sous la forme d'une assistance à la réintégration, de contrôles, de cours de formation, etc., même en faveur des personnes rapatriées par la force, dès lors que l'assistance en question est jugée adéquate par les pays de départ et d'accueil concernés. Finalement, dans ses programmes de retour volontaire, l'OIM s'efforce de faire en sorte que les groupes de personnes vulnérables, notamment lorsqu'ils comprennent des femmes et des enfants, fassent l'objet d'une attention particulière.

L'OIM reste convaincue que l'aide au retour volontaire, lorsqu'on peut y avoir recours, est à conseiller dans la mesure où elle tient compte de la décision de la personne concernée, lui donne le temps de se préparer au retour et évite les stigmates de la déportation et ses répercussions néfastes au moment de la réintégration. Il faut en outre prendre en considération le coût général de l'aide au retour et le comparer au coût d'un séjour prolongé, qui aboutirait éventuellement à une déportation.

Dans la plupart des cas, le retour volontaire a plus de chances d'apparaître comme une solution durable comparée au retour forcé. Là où une aide à la réintégration est accordée, elle comble le vide entre le retour et les premières démarches pour l'obtention d'un logement et d'un emploi, ce qui renforce considérablement les chances d'une réintégration réussie et durable. L'aide au retour est souvent une solution plus réaliste que la déportation si l'on considère les coûts et la logistique de cette dernière mais aussi l'absence de coopération interne et les répercussions politiques dans le pays et à l'étranger. Dans ces conditions, les programmes d'aide au retour de l'OIM se sont révélés être un complément utile aux retours forcés, favorisant en fin de compte un chiffre optimal de retours.

Les avantages pour les pays d'accueil faisant appel aux programmes d'aide au retour de l'OIM, couvrent non seulement des aspects financiers et un taux de retour optimisé, mais résident surtout dans la coopération entre les personnes concernées et leurs pays d'origine (notamment pour l'obtention des documents de voyage). Ils permettent de miser sur le caractère définitif du retour, perçu de manière plus positive par l'opinion publique et les ONG.

Les pays d'origine sont également bénéficiaires. Les retours forcés peuvent se traduire par des frictions, une incompréhension et une perception différente des priorités entre les gouvernements des pays d'origine et d'accueil. Dans un contexte de retour volontaire, les nationaux des pays d'origine sont mieux traités. C'est un point de plus en plus mis en exergue au sein des communautés immigrées dans les pays de destination, qui, elles aussi, peuvent être concernées par les conséquences de la migration illégale.

Les pays de transit profitent de retours vers les pays d'origine. Il est fréquent que les victimes du trafic d'êtres humains se trouvent bloquées en cours de route, du fait du renforcement des contrôles aux frontières des pays de destination. Les frais de retour des migrants à partir des pays de transit sont alors partagés avec les régions ou les États de destination. Le moment venu, et grâce en partie à l'allégement du fardeau financier que constitue la présence des migrants bloqués sur leur sol, les pays de transit sont à même d'élaborer leurs propres programmes, de mettre au point une politique spécifique de lutte contre l'immigration illégale, notamment sous la forme de programmes de retour autofinancés, et peuvent ainsi conclure des accords appropriés de réadmission conformes aux règles internationales en la matière.

C. Exécution de la note du gouvernement

Plusieurs membres de la commission ont souligné à plusieurs reprises l'importance du chapitre de la note du gouvernement relatif aux éloignements.

L'importance de ce pilier a également été soulignée par le ministre de l'Intérieur. Lors de ses auditions devant la commission du 30 septembre 1999 et du 13 octobre 1999, le ministre a indiqué que les chiffres sont inquiétants. Si on laisse augmenter le nombre de personnes en situation irrégulière, la situation devient ingérable. Il faut donc mettre en oeuvre une politique d'éloignement. Les éloignements doivent se dérouler dans des conditions humaines et avec la dignité nécessaire. Tous ceux qui arrivent en Belgique doivent bénéficier au maximum d'un accompagnement sur le plan social, psychologique et en ce qui concerne la formation. Ce dernier aspect est important, que ces gens restent ici, ou qu'ils retournent vers leur pays d'origine, où ils peuvent utiliser cette formation.

Bien que les départs volontaires n'ont jamais cessé, les éloignements forcés ont été arrêtés par le gouvernement précédent. On a convaincu bon nombre de gens qui espéraient qu'en résistant, ils avaient une chance de voir l'autorité faiblir et continuer d'accepter leur présence sur notre territoire. Le résultat est que, sur 300 éloignements qui auraient dû être faits depuis le mois de juin 1999, seulement 50 ont été exécutés. Le ministre a souligné l'importance du signal que la Belgique donne par ces mesures d'éloignement vis-à-vis de l'extérieur. La Belgique a une réputation d'être une véritable passoire qui ferait qu'on y entre et qu'on s'y installe sans problèmes.

Si l'on n'est pas favorable à la politique des frontières ouvertes, il faut procéder à des éloignements. Il existe un consensus là-dessus. Cependant, certaines personnes ont toujours des objections contre la manière dont on le fait. Toutes les organisations qui se mobilisent pour aider les étrangers, doivent également aider le gouvernement à faire en sorte que les éloignements se déroulent dans de meilleures conditions, aussi bien sur le plan psychologique que sur le plan social. Quand personne ne se mobilise, on laisse le ministre de l'Intérieur seul avec les gendarmes. Ce n'est pas la bonne solution. Dans la réalité, lorsque des problèmes se posent, ces organisations ne sont plus là. Cependant, ils doivent assumer leur part de responsabilité.

Le ministre a demandé au directeur général de l'Office des étrangers, qui a des contacts permanents avec chaque pays dont émane un afflux important, d'être extrêmement précis. Concernant le contrôle à la frontière, même pour les inadmissibles, le ministre indique qu'il n'y a aucun danger de voir renvoyer quelqu'un vers un pays où il pourrait courir un risque. Cela figure clairement dans les instructions destinées à l'administration.

Les commissaires ont insisté à plusieurs reprises sur le fait qu'il fallait une exécution simultanée de l'ensemble des volets de la note du gouvernement.

Le ministre a toujours souscrit à ce point de vue et a souligné l'interaction des divers piliers sur lesquels repose la note du gouvernement. Pour garantir qu'ils soient exécutés simultanément, il a demandé à être assisté d'une task force sous la direction d'une personne ayant le grade de chef de cabinet adjoint, ce qui est de nature à renforcer son autorité en ce sens qu'elle peut parler au nom du ministre.

Au cours de son audition devant la commission, le 23 novembre 1999, M. Smet, responsable de cette task force, a souligné que la task force n'est pas là pour s'opposer aux administrations, mais pour travailler avec elles. L'Office des étrangers, le Commissariat général aux réfugiés, la Commission permanente de recours des réfugiés, le Conseil d'État, l'administration de l'Intégration sociale, les Affaires étrangères et la gendarmerie y sont représentés. La task force se réunit plusieurs fois par semaine pour évaluer la mise en oeuvre de la politique gouvernementale et mettre sur pied des actions spéciales, s'il y a lieu. On échange également les données statistiques nécessaires. Elle doit également veiller à ce que toutes les administrations et tous les acteurs pensent et agissent à l'unisson. En ce qui concerne les refoulements, la mission de la task force est surtout de coordonner.

D. Catégories d'étrangers dont le séjour en Belgique est refusé

Lors de son audition du 23 novembre 1999 devant la commission, M. Schewebach, directeur général de l'Office des étrangers, a exposé que, lorsqu'on parle d'illégaux et de leur éloignement, il faut savoir que la mise en oeuvre des éloignements n'est qu'une des tâches de l'Office des étrangers. Il faut distinguer trois catégories de personnes dont le séjour est refusé.

Parmi les personnes arrivant en Belgique et se trouvant à l'une de nos frontières, il y a des passagers ordinaires qui ne sont pas en règle de séjour et il y a ceux dont la demande d'asile à la frontière a été rejetée par les agents de l'Office des étrangers ou par le commissaire général aux réfugiés. Ensuite, il y a des gens qui sont arrêtés à l'intérieur du pays, comme les personnes en situation illégale par infraction à la loi de 1980 sur l'entrée et le séjour des étrangers et comme les demandeurs d'asile déboutés.

Aux frontières, il y a des passagers inadmissibles « ordinaires » : des soi-disant « hommes d'affaires » ou des touristes essayant de pénétrer en territoire belge. La gendarmerie est l'autorité principale pour contrôler cela. L'Office des étrangers dispose également d'un service d'inspection des frontières, qui intervient pour quelques cas et qui, de plus, est une sorte d'instance d'appel contre les décisions de la gendarmerie. Ce service et la gendarmerie exécutent les éloignements et font l'enregistrement auprès des compagnies aériennes. En ce qui concerne les personnes demandant l'asile, le « Bureau réfugiés » (ou « Bureau R ») examine la situation sur place, comme le Centre 127bis. S'il y a un refus d'entrée motivé, un recours auprès du commissaire général est possible. Lorsque la procédure est terminée, la personne est transférée au Centre 127bis pour des raisons pratiques et en attendant la décision du commissaire général. Le « Bureau R » fait l'enregistrement auprès des compagnies aériennes pour le retour, en collaboration avec elles. Les compagnies aériennes sont responsables du rapatriement en vertu de la Convention de Chicago.

En ce qui concerne la deuxième catégorie, les personnes à l'intérieur du pays, les demandeurs d'asile déboutés définitivement sont assimilés aux illégaux, puisque les pays d'origine ne sont pas en mesure de savoir que les personnes concernées ont demandé l'asile. Le « Bureau clandestins » (ou « Bureau C ») transmet le dossier à une cellule centrale de rapatriement. Il en est de même des délinquents, condamnés pour des crimes et des délits de droit commun, qui sont traités par le « Bureau délinquants » (ou « Bureau D »). La même procédure s'applique lorsque ces personnes ont purgé leurs peines et doivent quitter le territoire.

La troisième catégorie est composée des étrangers qui sont arrêtés, qui peuvent être rapatriés immédiatement puisqu'ils sont en possession de documents de voyage et dont on veut éviter la rétention par l'Office des étrangers. Pour cette catégorie, le « Bureau C » fait également les enregistrements. Dans tous ces cas, l'Office des étrangers fait l'enregistrement auprès des compagnies aériennes.

Le colonel Franckx, chef du détachement de sécurité de l'aéroport national, a expliqué, au cours de son audition du 23 novembre 1999, quelle était la terminologie utilisée par la gendarmerie :

­ « DEPO » est le terme général utilisé pour désigner les étrangers qui doivent être rapatriés;

­ un « DEPU » est un DEPO qui n'est pas escorté;

­ un « DEPA », par contre, est un DEPO qui est escorté;

­ « INAD » est l'abréviation d'« inadmissible » et désigne un étranger qui n'est pas admis et sera refoulé;

­ un « ANAD » est un INAD qui est escorté, soit par le transporteur, soit, dans des cas exceptionnels, par la gendarmerie.

E. Cadre juridique des éloignements

La base réglementaire en matière d'éloignement d'étrangers comprend les textes suivants :

­ la Convention de Chicago du 7 décembre 1944, approuvée par la loi du 30 avril 1947, portant sur l'aviation civile, dont l'éloignement des étrangers constitue un aspect;

­ la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers, qui a été exécutée par l'arrêté royal du 8 octobre 1981;

­ un arrêté royal du 3 mai 1991 portant réglementation de l'aviation civile;

­ l'article 37 de la loi sur la fonction de police du 5 août 1992 qui détermine les cas où l'usage de la force est autorisé;

­ un protocole d'accord conclu le 4 janvier 1999 entre le ministère de l'Intérieur et la Sabena concernant les ANADS;

­ les directives définitives relatives à l'usage de la force en cas d'éloignement, qui ont également été élaborées en 1999 par le ministre de l'Intérieur;

­ un projet d'arrêté ministériel relatif à la coopération avec les compagnies aériennes, lequel a été soumis pour avis au Conseil d'État et est déjà appliqué dans la pratique.

F. Déroulement des procédures d'éloignement dans la pratique

Lors de l'audition du 23 novembre 1999 devant la commission, M. Smet, responsable de la task force pour la problématique des étrangers, le colonel Franckx, chef du détachement de sécurité de l'aéroport national et M. Schewebach, directeur général de l'Office des étrangers, ont exposé les modalités concrètes des éloignements.

Le ministre de l'Intérieur a donné des instructions à l'Office des étrangers concernant les refoulements. On applique le « système en cascade », ce qui signifie que l'on donne à chacun la possibilité de repartir volontairement. Ce n'est qu'en cas d'échec que l'on recourt à l'éloignement forcé, si possible sans employer la force mais, s'il le faut, sous la contrainte. Les refoulements se font de préférence par vols ordinaires, mais des avions spéciaux peuvent aussi être affrétés. Depuis le 3 novembre 1999, les éloignements forcés ont repris. Initialement, il y a eu un éloignement forcé sous escorte par jour, puis deux, et ensuite trois.

Bien entendu, de nombreux départs sont volontaires. Dans les centres fermés, on remarque que ce système recommence à fonctionner et que cela ne sert à rien de refuser de collaborer aux départs. De plus en plus de personnes partent donc sans résistance. Le but de la task force est de faire partir le plus grand nombre possible de personnes qui ont reçu un ordre de quitter le territoire. Celles qui sont susceptibles de bénéficier de la régularisation ne sont en aucun cas éloignées. Cependant, afin que toutes les précautions soient prises, l'Office des étrangers est invité à soumettre au ministre tout dossier relatif à des personnes dont il estime qu'elles ne peuvent manifestement pas prétendre à une régularisation. Le bénéfice du doute joue donc en faveur de l'étranger en question. On tente néanmoins d'inciter ces personnes à partir de leur plein gré.

Le colonel Franckx, chef du détachement de sécurité de l'aéroport national, a confirmé que, dans la mesure du possible, on s'efforce d'abord de faire partir les gens sur une base volontaire, c'est-à-dire sans opposition. Si on n'y parvient pas, on recourt à la force. Cela peut se faire sans escorte jusque dans le pays d'origine (l'intéressé n'est accompagné que jusqu'à l'avion) ou avec escorte dans l'avion. Enfin, il existe une quatrième catégorie, pour laquelle même l'escorte jusque dans le pays d'origine ne suffit pas.

La décision de conduire ou non l'étranger à l'aéroport incombe à l'Office des étrangers. La gendarmerie n'intervient qu'une fois l'étranger arrivé à l'aéroport. Dès cet instant, le chef de l'escorte de la gendarmerie prend entièrement en charge la procédure jusqu'à ce que l'étranger soit conduit à l'avion. Chaque escorte se voit désigner un responsable, qui peut à tout moment arrêter l'opération. Si le chef de l'escorte de la gendarmerie estime que la contrainte employée est démesurée ou disproportionnée, elle peut toujours surseoir à l'éloignement. La gendarmerie juge seulement de la nécessité ou non d'interrompre de telles procédures jusqu'à ce que l'on ai accompagné l'étranger à l'avion. En cas d'interruption, on prend contact avec l'Office des étrangers, qui reconduit l'intéressé dans un centre fermé.

Chaque escorte est accompagnée d'un cadre, d'un officier ou d'un adjudant, qui peut vérifier à distance si les directives sont bien respectées. Actuellement, plus aucun éloignement sous escorte n'est filmé.

M. Schewebach, directeur général de l'Office des étrangers, a également souligné qu'une fois que le processus d'éloignement a été entamé, tous les services d'origine et « la hiérarchie » peuvent intervenir à tout moment pour interrompre un rapatriement, notamment lorsqu'il y a un recours auprès du Conseil d'État ou des autorités judiciaires.

Actuellement, compte tenu des directives du ministre, les différents bureaux de l'Office des étrangers ne peuvent pas éloigner tant que le ministre n'a pas statué. Il y a un conseiller général adjoint qui vise toutes les propositions de rapatriement avec leurs modalités (sans contrainte, avec contrainte légère ou sous escorte de la gendarmerie). Ces dossiers sont visés par le directeur général de l'Office des étrangers lui-même, et puis transmis à M. Smet, en tant que responsable de la task force. Dès que le ministre donne son feu vert, l'Office des étrangers exécute l'éloignement. S'il y a un problème, il est interrompu immédiatement.

Dans la pratique, en cas d'incident, le fonctionnaire de service avertit son chef de bureau. À ce moment, les mesures immédiates sont prises. À partir du moment où la personne concernée a été mise à la disposition de la gendarmerie, c'est celle-ci qui obtient la compétence. Si l'officier compétent de l'aéroport décide d'arrêter l'éloignement pour une raison quelconque, l'Office des étrangers en prend acte. L'office récupère la personne concernée après avoir décidé de son sort : soit on lui donne un ordre de quitter le territoire, soit on la remet dans un centre fermé. Il peut s'agir alors du centre d'où elle vient ou d'un autre centre.

G. Organisation du détachement de sécurité de la gendarmerie de l'aéroport national

Le colonel Franckx, chef du détachement de sécurité de l'aéroport national, a expliqué que la section du contrôle des frontières était la section la plus importante au sein de la « cellule contacts et informations » où sont centralisées toutes les informations provenant de l'extérieur. Une sous-section de cette cellule s'occupe des contrôles effectifs aux frontières; une autre est composée de spécialistes en faux titres de voyage. Il y a également un certain nombre de fonctionnaires de l'immigration et des personnes responsables des éloignements.

La section « Contrôle des frontières » a augmenté son effectif, qui est passé de 145 à 212 unités. En outre, un profil spécifique a été élaboré pour les différentes catégories de personnel, comme les contrôleurs aux frontières, les escorteurs et les agents chargés de l'immigration. Au cours du recrutement, on détermine, par le biais d'un examen, si les candidats satisfont à un certain nombre de critères de sélection. Une fois engagés, ils suivent une formation dans laquelle l'accent est mis sur le multiculturalisme, les aptitudes à la communication et les aptitudes sociales, la gestion des conflits et la maîtrise de la violence. Les membres du personnel doivent également connaître les directives applicables aux expulsions, en particulier en ce qui concerne l'usage de la force. Enfin, la connaissance du français, du néerlandais et de l'anglais est nécessaire pour bien communiquer avec les étrangers. Depuis quelques mois, une équipe d'assistants sociaux et de psychologues travaille à l'aéroport. Ils sont chargés d'accompagner jusqu'à l'avion les personnes qui doivent être expulsées sous escorte.

Les intéressés suivent une bonne formation d'une semaine en vue des missions dont ils seront chargés. Ils doivent en outre suivre, avec succès, un stage de six mois au sein du détachement. La formation contient un volet relatif au multiculturalisme. Cela signifie que les gendarmes concernés reçoivent des informations de base sur certains groupes ethniques et certaines religions. Ils peuvent ainsi mieux réagir lorsqu'ils sont confrontés à des situations concrètes. Une formation juridique portant sur l'usage de la force et sur les procédures leur est aussi dispensée. On leur apprend en outre les principes d'organisation et d'exécution, les techniques de communication et de persuasion, les risques médicaux, etc.

D'éventuels dérapages ne sont évidemment pas à exclure pour autant. Les gendarmes ayant trop recours à la force sont écartés sur-le-champ du service. Les plaintes éventuelles émanant d'organismes extérieurs font l'objet d'une enquête, soit de l'Inspection générale, soit du parquet, soit du comité P. Il est déjà arrivé par le passé que certains membres du personnel soient écartés du service et que des mesures disciplinaires soient prises.

H. Le matériel utilisé par la gendarmerie lors des éloignements

Selon les déclarations du colonel Franckx devant la commission le 23 novembre 1999, le détachement de sécurité de la gendarmerie de l'aéroport national sera équipé de nouveaux véhicules de transfert qui sont spécialement conçus pour transporter les étrangers à expulser des locaux du détachement vers l'avion.

Des tenues de protection ont aussi été demandées pour protéger les gendarmes contre les agressions éventuelles de la part des étrangers. Il s'agit concrètement de vestes et de gants destinés à réduire les risques pour les gendarmes de se faire mordre, agripper, traîner par terre, etc. En réponse à une question d'un commissaire, le colonel Franckx insiste sur le fait que cette tenue ne sera pas portée systématiquement lors de tous les éloignements.

On a également demandé de nouvelles menottes pour remplacer les liens en plastique qui sont utilisés actuellement. Le détachement a déjà reçu des postes de radio et des ordinateurs supplémentaires.

La BIAC va construire pour le 1^er avril 2000, un nouveau bâtiment réservé spécifiquement aux expulsions. L'unité de la gendarmerie présente à l'aéroport national réclamait des infrastructures spécifiques. Les éloignements étaient, en effet, bien moins nombreux auparavant, surtout ceux sous escorte. L'accroissement des effectifs de détachement a nécessité l'agrandissement des infrastructures, tant pour les contrôles aux frontières que pour les éloignements.

I. Le recours à la force et aux calmants

En ce qui concerne l'administration de médicaments, le colonel Franckx a renvoyé aux directives du ministre de l'Intérieur du 22 juillet 1998 dans lesquelles il est précisé qu'on ne peut pas administrer de calmants ou autres médicaments en vue de maîtriser la personne et contre le gré de celle-ci. Cela signifie que les calmants ou autres médicaments ne peuvent être administrés que lorsque trois conditions sont réunies :

­ ils doivent être administrés par un médecin;

­ ils doivent l'être pour des raisons médicales;

­ ils doivent l'être à la demande de l'intéressé ou dans son intérêt.

Par conséquent, la gendarmerie n'administre pas de médicaments pour inciter l'intéressé à partir volontairement ou à collaborer à son départ forcé. Il n'y a pas non plus de médecin présent lorsque l'intéressé est accompagné vers l'avion.

Le colonel Franckx a répondu à plusieurs questions posées à ce sujet par les commissaires que, si un étranger ne réclame pas de médecin, il n'en verra pas. Par contre, s'il en réclame un, il obtiendra ce qu'il demande. Une équipe médicale est présente à l'aéroport et elle intervient lorsque la gendarmerie le demande.

Le colonel Franckx dit souscrire au point de vue d'un commissaire suivant lequel il était absolument exclu d'administrer un médicament en vue de faciliter l'expulsion forcée. La chose n'est possible que lorsque l'intéressé a besoin de médicaments en permanence et que cela n'empêche pas son expulsion, ou lorsque l'intéressé a un problème médical qui résulte des événements mêmes. Lors de l'élaboration de la modification de la législation qui est intervenue en 1996, on a dit explicitement que l'administration des médicaments devait être effectuée par un médecin. C'est ce qui se fait aujourd'hui.

En ce qui concerne l'usage de la force, le colonel Franckx a renvoyé à la directive du 2 juillet 1998, qui énumère les moyens qui peuvent être utilisés ainsi que ceux qui ne peuvent pas l'être. Pour ce qui est de ces derniers, il s'agit entre autres de l'usage du coussin et de l'administration de calmants. Les moyens autorisés sont ceux qui sont également utilisés pour les autres missions de la gendarmerie dans le cadre de la police administrative ou judiciaire.

En ce qui concerne spécifiquement l'usage des menottes, le projet d'arrêté ministériel du ministre des Transports prévoit que les menottes utilisées devront être approuvées par l'administration de l'Aéronautique. Pour l'heure, la gendarmerie utilise exclusivement des menottes en plastique, comme auparavant.

Par ailleurs, l'article 37 de la loi sur la fonction de police est d'application. Cet article dispose que le recours à la force doit être légitime, proportionné et raisonnable.

À la demande d'un commissaire qui désirait savoir si l'on connaît des cas où cette directive n'a pas été appliquée correctement, le colonel Franckx a répondu qu'il n'avait pas connaissance de faits indiquant une infraction à la directive du 2 juin 1998. Avant cette dernière, il n'y avait pas d'instructions générales. Après l'incident malheureux de Sémira Adamu, des instructions provisoires ont été données et examinées attentivement par la « Commission-Vermeersch ». Ces instructions ont débouché sur la directive susvisée. Le colonel Franckx admet qu'il y a eu quelque rancoeur au sein de la gendarmerie en raison de la confusion au sujet du recours à la force. Depuis l'existence de la directive, cette confusion a été éliminée et on a intégré la progressivité dans l'usage de la force. Par conséquent, les gendarmes n'ont plus qu'une compétence d'appréciation dans les limites fixées par la directive. À l'heure actuelle, celle-ci est donc satisfaisante pour les gendarmes.

Le refus du ministre a empêché la commission de se rendre compte par elle-même des conditions de l'escorte et de l'emploi de la force, sans que sa présence soit visible.

J. Situation dans les centres fermés

Lors de son audition devant la commission du 6 octobre 1999, M. Cornil, directeur adjoint du Centre pour l'égalité des chances et la lutte contre le racisme, a attiré l'attention de la commission sur l'arbitraire absolu qui se manifeste en ce qui concerne le choix des personnes à détenir. Il n'y a en effet aucune répartition des illégaux en catégories selon un degré de priorité. Il en découle que c'est le fait du hasard qu'un tel se trouve enfermé, tandis qu'un tel autre, qui se trouve dans les mêmes conditions, est libéré lorsqu'une rafle s'opère. L'appréciation de la sélection est trop laissée à l'appréciation de l'Office des étrangers et plus particulièrement au Bureau C (c'est-à-dire le « Bureau Clandestins »).

Dans la mesure où la détention de mineurs d'âge est illégale, elle continue à être préoccupante. Il y a moyen de concilier la situation illégale avec le respect de la convention internationale sur les droits de l'enfant, en dehors d'une détention de longue durée. La loi prévoit des possibilités de résidence surveillée, ce qui permettrait au ministre de résoudre le problème de certaines familles avec enfants.

La nécessité se fait sentir de former le personnel des centres fermés. Il y a des situations aberrantes, par exemple, à Bruges, où l'on trouve, par le hasard des réformes institutionnelles, 24 chauffeurs et 54 surveillants, mais pas un seul psychologue. Il faut assurer aux détenus un accompagnement social et psychologique.

Par ailleurs, il faut leur assurer une certaine formation, afin qu'ils puissent profiter de ce « socle de savoir » à leur retour, avant de se réinsérer sur place. Ceci, à l'instar de ce qui se passe dans les centres ouverts gérés par la Croix-Rouge.

Il est toutefois inadmissible psychologiquement de laisser des gens en détention sans aucune certitude quant à la fin absolue de celle-ci. Ceci est néfaste pour l'ambiance générale dans les centres fermés.

Plusieurs commissaires ont été sensibles à ces préoccupations. La situation dans les centres fermés peut effectivement être améliorée pour ce qui est tant du logement et de la formation des étrangers que de la durée du séjour et des règles en vigueur dans ces centres. Le droit de visite, pour ne citer qu'un exemple, y est moins bien réglé que dans les prisons. Les personnes en centres fermés ne peuvent recevoir la visite que de la famille au sens strict du terme alors qu'elles auront toutes les peines du monde à démontrer qu'elles ont de la famille ici. Le droit de visite doit être étendu aux personnes n'appartenant pas à la famille.

Certains membres estiment que la détention administrative de mineurs d'âge n'est pas justifiée du point de vue humain.

K. L'admissibilité juridique d'une détention de plus de cinq mois dans un centre fermé

Un membre de la commission attire l'attention sur le problème qui se pose lorsque l'on organise un retour sans opposition, que l'on qualifie trop souvent à tort de « retour volontaire ». Il arrive, dans le cadre de cette procédure, que l'on sorte des personnes d'un centre fermé pour les amener à l'aéroport, qu'on leur demande à cet endroit si elles désirent retourner volontairement et qu'elles répondent par la négative, puis qu'elles soient ramenées dans un centre fermé. L'on remet ainsi le compteur à zéro en ce qui concerne la procédure, ce qui permet aux autorités de se justifier devant la chambre du conseil.

La Cour de cassation a partiellement approuvé cette procédure. L'intervenant estime cependant, en tant qu'ancien membre de la Chambre des représentants ayant pris part au débat sur l'élaboration de la loi « Vande Lanotte » que le but poursuivi n'était pas celui-là. L'on dispose d'un ou de deux mois pour mettre le dossier en ordre, après quoi l'on doit se justifier à intervalles réguliers devant la chambre du conseil. La méthode qui est appliquée actuellement ne respecte pas cette règle. Il serait souhaitable de prendre une initiative législative pour redresser la situation.

M. Smet, responsable de la task force pour la politique des étrangers, nie que l'on amène des personnes à l'avion pour les inciter à partir volontairement. Soit l'intéressé rentre volontairement dans son pays, soit il est expulsé par la force ­ sous escorte ou non.

La loi prévoit explicitement un délai maximum de cinq mois pour ce qui est de la détention en centre fermé. Les directives du ministre mentionnent également ce délai maximum. Comme il n'y a plus eu d'expulsions forcées pendant une longue période en raison des circonstances de fait, certains étrangers sont détenus depuis plus de cinq mois dans un centre fermé. L'on a demandé maintenant à l'Office des étrangers d'expulser sous escorte les intéressés dans les cas où la chose est possible. Dans les cas où ce serait impossible, ces personnes seront libérées avec l'ordre de quitter le territoire dans les cinq jours.

L'on espère toutefois pouvoir éviter à l'avenir que des personnes restent enfermées plus de cinq mois dans un centre fermé. Les illégaux sont aussi de plus en plus convaincus qu'il est préférable de partir volontairement que sous la contrainte. Les mentalités ont déjà changé.

M. Schewebach, directeur général de l'Office des étrangers, a confirmé ces explications. Le ministre de l'Intérieur a donné récemment l'instruction d'appliquer strictement la loi en ce qui concerne les détentions, qui ne peuvent plus dépasser une période de 5 mois.

M. Smet, responsable de la task force pour la politique des étrangers, a précisé que le but n'était pas de procéder à des simulacres d'expulsion comme l'a suggéré un membre.

M. Schewebach a fait observer que de précédents ministres ont demandé à l'Office des étrangers de faire des essais d'éloignement ­ pas des simulacres ­ qui peuvent déjà être arrêtés dans le centre fermé, dans le véhicule de transfert ou à l'aéroport. À tout moment, il y a donc possibilité d'arrêter les choses.

L. Responsabilité des compagnies aériennes

Le 24 novembre 1999, la commission a eu, lors d'une visite au détachement de sécurité de l'aéroport national, un échange de vues sur les éloignements avec des représentants de l'Administration de l'aéronautique, de la Belgian Cockpit Association, du détachement de sécurité de l'aéroport national de la gendarmerie et de la Sabena.

Le colonel Franckx, chef du détachement de sécurité de la gendarmerie de l'aéroport national a attiré l'attention sur le fait que, dans le cadre de la politique d'expulsion, on travaille de plus en plus avec des partenaires extérieurs. Les agents chargés de l'immigration accompagnent parfois les étrangers jusque dans leur pays d'origine. On envisage d'organiser des vols au moyen de petits avions d'affaires. Le détachement a conclu des protocoles avec la Sabena ainsi qu'avec l'Office des étrangers et une concertation tripartite a lieu tous les mois avec ces instances.

Un dossier d'accompagnement est créé pour chaque personne expulsée. Le système du « Last Minute Boarding » (LMB) a été remplacé par le « preboarding », qui consiste à faire monter à bord en premier, et non plus en dernier, la personne qui doit être rapatriée. Cette méthode permet au commandant de bord d'évaluer la situation. En outre, on trouve dans certains avions des « jump seats », qui peuvent être utilisés pour installer la personne en question. Les passagers sont également informés de la situation. Lors de chaque expulsion sous escorte, une coordination est prévue avec Sabena Security, de manière à obtenir un consensus à bord de l'avion.

Le projet d'arrêté ministériel de la ministre des Transports ne laisse planer aucun doute sur les responsabilités précises de chacun. La gendarmerie amène l'étranger à bord. Une fois que ce dernier a embarqué, le commandant de bord est le seul responsable. Dans la pratique, on organise une concertation préalable entre le commandant de bord, le chef de l'équipe qui accompagne les étrangers et, le cas échéant,le chef d'équipage de l'avion. Lors de cette concertation, on discute de ce qui est permis et de ce qui ne l'est pas, par exemple les menottes, l'utilisation des « jump seats », etc. Le commandant de bord peut décider que l'étranger faisant l'objet de la mesure d'éloignement restera menotté jusqu'après le décollage ou lui enlever les menottes immédiatement. Il peut également décider de s'opposer à l'éloignement.

Le projet d'arrêté ministériel évoque en outre un document dans lequel le service de sécurité évalue la personne à éloigner sur le plan de l'agressivité, etc. Le commandant de bord signe ce document.

M. Van den Bossche (Belgian Cockpit Association) a souligné que la Convention de Tokyo consacre en droit international l'autorité du commandant de bord d'un avion. Les pilotes sont prêts à collaborer pour aider à résoudre le problème des rapatriements. Le compromis qu'ils ont accepté dans le cadre de l'accord conclu avec la ministre des Transports est toutefois basé sur la bonne volonté des personnes à rapatrier.

La Belgian Cockpit Association formule deux objections à l'encontre de la nouvelle procédure. Auparavant, le commandant de bord était certes informé du rapatriement imminent, mais l'intéressé n'était amené à bord qu'au tout dernier moment, après l'embarquement de tous les autres passagers. De ce fait, le commandant de bord pouvait difficilement évaluer la situation et il était plutôt enclin à refuser le rapatriement. La nouvelle procédure apporte sans doute une amélioration à cet égard.

Mais en second lieu, la BCA estime qu'un vol de ligne ordinaire n'est pas le moyen approprié pour rapatrier des personnes contre leur gré.

M. Nicolai, représentant de Sabena, a exprimé sa crainte que la nouvelle procédure n'apporte pas la solution espérée et ne permette pas d'augmenter le nombre de rapatriements. À son avis, la seule solution est l'organisation de rapatriements collectifs en concertation avec les autorités locales.

M. Duerinck (Administration de l'Aéronautique) a précisé que l'administration de l'Aéronautique est chargée du contrôle de la sécurité des aéroports. Conformément aux accords bilatéraux relatifs à l'aviation, l'Administration de l'Aéronautique procède régulièrement à une évaluation de la sécurité des aéroports de destination. Si dans un pays donné, on embarque régulièrement des passagers non munis de documents valables, il y a non seulement un problème d'immigration illégale, mais aussi un problème général de sécurité.

C'est pourquoi l'Administration de l'Aéronautique est favorable à une concertation sur le problème avec la gendarmerie. Actuellement, deux services nationaux différents sont présents à l'étranger sans qu'il y ait concertation entre eux. Il a plusieurs possibilités pour améliorer la coopération entre les différents services publics belges :

­ concertation et échange d'informations entre les services;

­ approche commune des problèmes de sécurité dans les aéroports étrangers par l'intégration des agents de l'immigration dans les programmes de sécurité;

­ fourniture d'une assistance technique et d'une formation aux pays concernés.

L'Administration de l'Aéronautique juge souhaitable que le ministre de l'Intérieur et la ministre des Transports créent un organe de coordination chargé de dresser l'inventaire de tous les problèmes et de mettre au point une forme de collaboration. M. Duerinckx souligne d'ailleurs que la ministre des Transports a demandé à plusieurs reprises d'être associée aux discussions relatives aux protocoles.

Les différentes administrations aéronautiques européennes se réunissent tous les six mois pour échanger des informations. À chaque fois, la Belgique ne dispose que de données partielles.

Un membre demande si l'on revend les billets des personnes arrêtées en Belgique sans papiers valables alors qu'elles sont seulement en transit. M. Lesceux, de la Sabena, répond par la négative. On n'a pas assez de temps avant le départ du vol pour revendre ce billet. L'appareil décolle tout simplement avec un passager en moins. M. Lesceux a lui aussi souligné les difficultés concrètes auxquelles les compagnies aériennes et les pilotes sont confrontés en cas de rapatriement. Il est même arrivé que des membres d'ONG ou de groupes d'action achètent des billets pour pouvoir faire du raffut à bord de l'avion en vue d'empêcher un rapatriement.

M. Schewebach, directeur général de l'Office des étrangers, a ajouté que les autorités belges ne peuvent pas autoriser les personnes qui sont entrées sur le territoire belge de façon illégale à continuer leur voyage vers un autre pays pour lequel elles sont déjà en possession d'un ticket valable. Les services d'immigration des autres pays les renverront à Bruxelles national puisque c'est l'aéroport de provenance. À ce moment-là, elles se trouvent de nouveau entre les mains des autorités belges. C'est d'autant plus vrai lorsqu'il s'agit d'un pays-Schengen.

La majorité des commissaires s'inquiètent du cadre juridique dans lequel les officiers de l'immigration remplissent leurs missions, surtout en cas de refus de personnes auxquelles on interdit l'accès à l'avion.

5. Catégories spécifiques

5.1. Femmes

Lors de l'établissement du rapport nº 1-768/1, la commission, relayée en cela par le Sénat tout entier (voir vote des recommandations en séance plénière du 16 juillet 1998, Annales 1-211, p. 6151) avait demandé au ministre de porter une attention particulière aux femmes demanderesses d'asile, surtout vu sous l'angle du « genre ».

Durant toute la procédure d'asile, et surtout lors des interrogatoires, la femme-demanderesse d'asile mérite un traitement particulier (interrogation par une femme, acceptation du critère de poursuites sur base du « genre » pour l'octroi du droit d'asile, etc.). Ces prérogatives devraient être accordées aux femmes aux 3 échelons (OE, CGRA et CPRR).

Il demeure incertain que tout a été accompli en cette matière. Certes, l'amélioration de la qualité des agents et la féminisation du cadre de ces trois organismes permettent aujourd'hui de se conformer à ces recommandations, mais il faudrait que cela se traduise en des textes réglementaires clairs au niveau des services (arrêtés ministériels, notes de service).

Au niveau de l'acceptation du motif de discrimination sur base du « genre », le CGRA a adopté une attitude positive (voir son rapport annuel 1997, p. 79).

Mais à défaut de décisions publiées, il est impossible de savoir s'il s'agit là d'une attitude systématique ou ponctuelle.

Depuis le rapport d'évaluation du Sénat ci-dessus référencé, le sort des femmes dans l'immigration s'est toutefois fortement détérioré.

L'attention est portée surtout vers de nouvelles formes d'esclavagisme, qui font que la femme n'est pas seulement exploitée dans son pays d'origine, mais continue à l'être dans nos pays européens par le fait de la traite des êtres humains.

Les auditions des responsables du BCR de la gendarmerie et du magistrat national, M. Brammertz, ont révélé que ce trafic existe sur une large échelle, et prend des formes multiples, dont l'exploitation des femmes dans les réseaux de prostitution n'est qu'une facette.

Dans ce contexte très organisé, certaines maffias d'origines diverses (pays de l'Europe centrale et de l'Est, Chine et Nigeria principalement), organisent des immigrations avec un « service intégré », c'est-à-dire qu'elles recrutent les femmes sur place, qu'elles organisent les voyages, qu'elles fournissent des faux papiers et qu'elles donnent des instructions à certaines pour l'introduction d'une demande d'asile politique.

Mis à part une analyse sommaire tirée des constatations très éparses contenues dans un rapport de la BSR de Bruxelles sur le proxénétisme albanais, les interlocuteurs de la gendarmerie et le magistrat national auditionnés se disent assez démunis face à ce nouveau phénomène, vu la parcellisation et le caractère international des filières. Il est dès lors très difficile de remonter jusqu'à la tête des réseaux. Seuls quelques passeurs ont pu être démasqués et jugés jusqu'à présent. (Voir rapport annuel 1998 du Centre pour l'égalité des chances et la lutte contre le racisme, sur la lutte contre la traite des êtres humains.)

Vu l'ampleur du phénomène, la commission a estimé nécessaire de constituer une sous-commission sur la traite des êtres humains et la prostitution.

À ce même sujet, le gouvernement a remis à la Chambre des représentants le rapport pour l'année 1998 sur la lutte contre la traite des êtres humains (voir doc. Chambre, nº 50-310/001). Sous la rubrique de la prostitution exercée par des étrangères en situation illégale (p. 13), rien de bien précis n'est signalé, sauf qu'il est pris soin d'incarcérer et d'expulser si possible les prostituées sans titre valable de séjour.

Le fait que la politique vis-à-vis des spécificités des femmes-demanderesses d'asile ait été si peu ambitieuse jusqu'en 1998 (année des derniers rapports) confirme en tout cas que la situation s'est complètement transformée depuis peu et a pris des formes vraiment inquiétantes à l'aube du nouveau millénaire.

L'on ne peut par ailleurs pas éviter de poser la question de savoir pourquoi le gouvernement et ses services aient été si peu prévoyants, alors que des phénomènes comme la chute du mur de Berlin avaient déjà commencé à se faire sentir très vite, au niveau de la criminalité, entre autres dans le milieu de la prostitution.

5.2. Les étudiants

Les étudiants ont fait l'objet d'une attention particulière dans le rapport du Sénat nº 1-768/1.

La caractéristique la plus évidente de cette catégorie d'étrangers est que leur présence sur le territoire belge est limitée à la durée des études. Cela pose problème dans le chef de ceux qui se voient tentés après leurs études, par le marché de l'emploi en Belgique.

Du point de vue strict de l'octroi du visa pour étudiants, l'on peut concevoir le retour immédiat de l'étudiant, une fois son cours terminé. L'argument employé en premier lieu est la prévisibilité de la fin du délai. D'autres invoquent la moralité qui amène à considérer que si un étudiant se fait payer ses études par un pays hôte, il est normal qu'il réintègre son pays après ses études pour rentabiliser sur place l'investissement consenti en sa personne. Ce dernier argument ne vaut évidemment que pour les boursiers.

Dans un cas comme dans l'autre, il arrive parfois que l'étudiant ait fondé une famille avant ou après son arrivée. Dans ce cas-là, la famille, et notamment l'épouse, est considérée, du point de vue du droit de séjour, comme « l'annexe » de l'étudiant.

Ceci pose problème pour certaines femmes qui se font chanter en cas de mésentente familiale : soit elles restent avec leur mari envers et contre tout, soit elles le quittent, mais dans ce cas elles tombent d'office dans l'illégalité. Ce dernier pas amène la plupart d'entre elles de rester dans la clandestinité, soit parce qu'elles n'ont pas le droit au retour selon les coutumes africaines, ni d'ailleurs les moyens pour se payer un billet d'avion pour le retour, soit parce qu'elles n'ont pas envie de quitter la relative richesse qu'elles trouvent en Belgique, ni les amis qu'elles se sont faits ici entre-temps.

Mme Ndiaye, directeur général de l'OIM, a souligné lors de son audition qu'on ne saurait pas éviter ce dernier réflexe, que ce soit dans le chef de l'épouse ou dans celui de l'étudiant lui-même qui a fini ses études, et qui, de ce fait, tombe lui-même dans l'illégalité.

Son diplôme ne lui offre souvent aucune perspective dans son pays, de sorte qu'il préfère la « richesse » toute relative en Belgique à la misère en Afrique. En somme, il est devenu un réfugié économique.

Cela ne saurait, selon Mme Ndiaye, dissuader les pays riches de continuer à investir dans la formation des jeunes venus des pays pauvres, parce que dans les cas où l'opération réussit, c'est-à-dire, dans les cas où le jeune diplômé s'installe dans son pays d'origine, il se crée d'office un lien économique avec le pays où il a effectué ses études, parce qu'il s'approvisionnera en matériel auprès des firmes qu'il connaît. C'est ainsi que les médecins achètent des médicaments et des instruments au pays où ils ont étudié.

Une autre conclusion, résultant entre autres de l'exposé du professeur Poulain, est qu'il faut prévoir non seulement un séjour unique pour les études, mais également un retour pour des formes de formation continuée. Cet espoir de pouvoir revenir à intervalles réguliers, donnera moins l'impression au diplômé d'être coupé définitivement de son « pays phare ».

5.3. Les mineurs d'âge

Depuis longtemps, l'accueil des mineurs d'âge a posé problème en matière de politique d'immigration. Qu'il s'agisse de demandeurs d'asile ou de « simples » illégaux, ils méritent un traitement particulier en vertu de nombreux textes nationaux et internationaux. Parmi ces derniers, le rapport nº 1-768/1 mentionnait déjà les recommandations du HCNUR et, en les faisant siennes, la commission de l'Intérieur et des Affaires administratives les intégrait dans les recommandations qu'elle adressait elle-même au gouvernement (voir ce rapport, p. 380). Ce sont surtout les mineurs non accompagnés qui posent problème dans la pratique journalière des services d'immigration.

Le premier problème qui se pose à l'arrivée ou la découverte de personnes se déclarant mineurs d'âge, est de savoir s'ils sont vraiment âgés de moins de 16 ans. Cela se fait par l'examen osseux des poignets. La technique est fiable dans la plus grande partie des cas, mais il y a des cas-limite peu clairs.

Suit alors le problème de la détention, s'il s'avère qu'il s'agit bien de mineurs. Accompagnés ou non, ces derniers sont souvent, du moins dans un premier stade, gardés en centre fermé. Le ministre actuel a encore répété ce que ses prédécesseurs avaient dit, c'est-à-dire qu'il préférait les garder en lieu sûr pour les protéger contre les menaces venant de l'extérieur (proxénètes, trafiquants de toutes sortes) en attendant qu'on retrouve des alliés, pour les renvoyer, ou qu'on leur trouve un centre spécialisé pour les héberger à moyen terme, et au minimum jusqu'à leur majorité.

Les communautés étant seules compétentes pour l'organisation de pareils « placements », le ministre de l'Intérieur dépend d'elles pour y envoyer des enfants. La Communauté flamande a été précurseur en ouvrant un centre spécialisé pour mineurs étrangers (illégaux ou en instance d'asile) à Alost. Par ailleurs, les maisons d'accueil classiques peuvent également accueillir ces enfants, mais uniquement dans la mesure de leur capacité en nombre de places disponibles.

Dans leur note conjointe du 3 octobre 1998 au Conseil des ministres, le ministre Van den Bossche et le secrétaire d'État à l'Intégration sociale, M. Peeters, s'étaient engagés formellement sur différents points (voir Rapport d'évaluation de la loi sur les étrangers nº 1-768/4, pp. 33-34) en faveur des mineurs étrangers.

Cette note renvoyait à des démarches déjà entreprises pour aboutir à une définition des notions « mineurs d'âge » et « mineurs d'âge non accompagnés ». En plus, une réglementation pour la tutelle spécifique des mineurs non accompagnés d'origine étrangère fut annoncée, en collaboration avec le ministre de la Justice. Enfin, une série de mesures ponctuelles, annonciatrices d'une réglementation générale, furent promises, comme l'instauration d'une centralisation des mesures de suivi par un seul responsable, et l'établissement de fiches uniformisées devant permettre d'effectuer un contrôle homogène des mineurs.

En outre, cette note contenait une promesse formelle de traduction des recommandations du HCNUR dans des textes réglementaires, de faire tout pour que l'accueil soit amélioré, en établissant des accords de coopération État/communautés, et enfin de limiter le séjour dans les centres à un strict minimum.

Hormis l'ouverture d'un centre spécialisé à Alost (voir supra), il ne semble pas y avoir eu beaucoup de réalisations des points annoncés. La note du 1^er octobre 1999 du nouveau ministre de l'Intérieur au gouvernement n'en parle en tout cas que très indirectement.

Le problème est loin d'être résolu, ainsi qu'en témoignent les interventions de différents côtés, qui se disent toutes inquiètes.

Nous n'en prenons comme exemple que le Rapport et les Recommandations du 15 décembre 1999 édités par le groupe de travail relatif à la détention de mineurs, sous les auspices du délégué général de la Communauté française aux Droits de l'Enfant, ainsi que les « Recommandations générales dans le traitement des demandes d'asile introduites par des femmes », éditées sous les auspices du Nederlandstalige Vrouwenraad.

6. Retour volontaire, dissuasion
et coopération au développement

Alors qu'au courant des discussions ayant abouti au rapport d'évaluation du 23 juin 1998 de la loi sur les étrangers (doc. Sénat, nº 1-768/1), la commission entendait s'inquiéter surtout des modalités de l'expulsion des étrangers auxquels avait été signifié un ordre de quitter le territoire, l'ampleur du phénomène de l'immigration clandestine a amené la commission cette fois-ci, à approfondir sa réflexion, de sorte que ce qui était considéré jadis comme une question plutôt technique, soit analysé dorénavant comme un problème de société.

Il en est résulté que la commission s'est penchée sur le problème global de la migration, et y a consacré trois auditions de membres du gouvernement n'ayant en principe aucune compétence directe dans le domaine de l'application de la loi du 15 décembre 1980 sur les étrangers. Il se fait en effet que l'on ne peut plus considérer la politique d'immigration sous l'angle de la seule adéquation entre entrées légales et les besoins économiques correspondants.

La forteresse Europe n'en étant pas vraiment une, vu la perméabilité de ses frontières, l'on ressent de plus en plus la nécessité de se pencher sur le sort des personnes humaines qui se cachent derrière le « clandestin » ou le « faux chercheur d'asile ».

Même si l'on considère que les frontières ne sont pas ouvertes, et que du point de vue administratif la suite logique de l'ordre de quitter le territoire est le départ volontaire ou forcé, il est de plus en plus évident que l'État n'a plus la possibilité matérielle de refouler ou de renvoyer la grande masse des illégaux. Ce même État doit dès lors utiliser tous les incitants dont il dispose pour que le départ se fasse sur une base volontaire, ou du moins de façon à ce que l'étranger soit motivé positivement à accepter la mesure prise à son encontre.

Ceci ne signifie pas que la piste du retour volontaire n'a pas été suivie auparavant par les gouvernements successifs ni qu'elle n'a pas été privilégiée. Mais elle ne l'était que de façon ponctuelle.

Ce n'est que suite au drame du Kosovo que le gouvernement a radicalement opté pour un retour massif, accompagné sur place, parce qu'il s'est rendu compte que le flux de cette importance méritait un traitement homogène et collectif.

Ce retour d'un type nouveau a été rendu possible grâce à l'OIM dont on a découvert les capacités d'organisation dans le domaine de l'accompagnement au retour et surtout de la réintégration.

La commission a d'ailleurs auditionné Mme Ndiaye, directeur général de l'OIM à Genève. Selon ses dires, l'OIM ne demande pas mieux que de collaborer à de telles expériences de retour volontaire avec un suivi dans le pays d'origine. Elle a pour cela tous les atouts par sa présence partout dans le monde en tant qu'organisation intergouvernementale.

La commission a suivi avec attention ce genre d'expériences, en allant jusqu'à se rendre compte sur place le 18 novembre 1999 à l'aéroport de Zaventem de la façon dont se déroula une opération de retour volontaire, organisée par l'OIM. Il y fut constaté que 147 Kosovars albanophones se réjouissaient de pouvoir rentrer au pays, grâce à l'aide de l'OIM dont l'octroi d'une somme de 100 000 francs ne fut pas la moindre facette motivante. Cette somme leur était promise, payable en deux fois, soit 60 000 francs au départ et le solde de 40 000 francs après l'achat sur place de matériaux de construction, sur présentation de la facture à un agent de l'OIM au Kosovo.

La commission s'est aussi souciée du déroulement d'une autre opération de rapatriement qui a eu un retentissement plus important que la précédente dans la presse. Il s'agissait du renvoi d'une centaine de Roms slovaques par un avion affrété par la compagnie aérienne nationale slovaque.

Certains sénateurs ont assisté à titre personnel au retour de ces Roms dans leur village et en ont retenu que leurs conditions de vie sur place étaient déplorables.

Afin de faire la part des choses, la commission a organisé une audition avec l'ambassadeur de Slovaquie, qui a plaidé la cause de son pays, en attestant que la pauvreté est endémique chez la plupart des Roms, mais que cela ne résulte pas tellement d'une politique de discrimination de la part du gouvernement, mais plutôt d'un manque de volonté de sédentarisation et d'intégration de la part des Roms eux-mêmes. Il cite comme exemple de l'effort que le gouvernement entreprend pour y remédier, la fondation d'un réseau d'écoles de « rattrapage » afin de permettre aux enfants Roms d'atteindre le même niveau de scolarisation que les enfants du même âge d'autres peuples, qui constituent la nation slovaque.

La commission s'est inscrite ainsi, tout comme le gouvernement d'ailleurs, dans une approche plus globale du phénomène.

C'est dans ce contexte qu'elle a invité le vice-premier ministre et ministre des Affaires étrangères, M. Michel, et le secrétaire d'État à la Coopération, M. Boutmans, à communiquer leur point de vue dans cette matière.

De façon générale, M. Michel s'est déclaré plein de bonne volonté pour participer à des retours de cette nature, mais a ajouté que vu les moyens réduits dont il dispose, il ne saurait prendre beaucoup d'initiatives propres à la Belgique seulement. L'option de l'octroi de subsides au projet de scolarisation des Roms slovaques reste ouverte, mais elle ne peut se régler via les canaux habituels, c'est-à-dire l'aide au développement, parce que seuls les pays reconnus comme sous-développés par l'OCDE peuvent bénéficier de cette aide.

Les pistes européenne ou celles liées à l'OTAN semblent offrir plus de perspectives à cet égard. L'on pense par exemple à la conférence des donateurs du Balkan.

Le secrétaire d'État, M. Boutmans, est parti de la même constatation, c'est-à-dire qu'il faut s'en tenir à la liste de l'OCDE pour cette nouvelle forme d'aide qu'est le retour volontaire avec réintégration sur place.

Il est prêt à soutenir des projets qui rentrent dans ce critère, mais à deux conditions :

1º L'aide doit être ciblée sur des pays où la présence belge est déjà acquise pour d'autres projets. Il n'est pas question d'éparpiller les projets vers des pays sans logistique belge.

2º L'aide ainsi accordée doit être utile au développement. Il ne s'agit pas de mettre à charge de la coopération les retombées négatives de la politique gouvernementale en matière d'immigration clandestine.

Il ravisera lorsqu'il aura fait l'inventaire de tout ce qui existe actuellement comme programmes en la matière, disséminés dans son budget.

Il y a là, par exemple, une somme modique inscrite à titre de coopération « proactive », qui est destinée à financer les activités de formation destinée aux candidats-réfugiés politiques dans les centres ouverts de la Croix-Rouge, pendant la première période d'environ quatre mois que dure la procédure de recevabilité. L'on part du principe que seule une partie infime de candidats passera le cap de la recevabilité. Le précédent gouvernement prôna l'extension de ces activités aux centres fermés, destinés à recevoir les « expulsables » (voir rapport nº 1-768/4, pp. 28-29).

Au vu des déclarations de ces deux membres du gouvernement, il appert que le tournant fondamental pris par les gouvernants en matière de retours volontaires d'immigrés se trouvant illégalement en Belgique, ne se traduit pas de façon aisée dans la politique pratique.

La Belgique devra s'adapter, tout comme l'Union européenne, à cette nouvelle donne, en prenant en compte la différenciation de la migration (en termes de traitement structurel) entre les flux migratoires venant des pays « classiques », qui se trouvent loin de nos frontières (l'Afrique principalement), et les nouveaux flux venant des pays de l'ancien Bloc de l'Est (aussi bien européens que caucasiens).

Ces derniers ont la particularité d'être continentaux, ce qui les rend plus efficaces en termes de passage des frontières que les autres flux traditionnels qui passent par les airs ou par la mer.

Il faut en outre tenir compte que pour bon nombre de ces pays, la Belgique a aboli l'imposition du visa, ce qui rend l'Union européenne encore plus perméable pour ceux-ci, puisqu'ils peuvent s'introduire légalement sur le sol belge en tant que touristes.

Une partie de ces « touristes » ne commettent donc aucune infraction à la loi sur les étrangers, mais leur présence leur offre la possibilité de commettre d'autres actes illégaux, comme le travail au noir ou la traite des êtres humains. Au niveau des agences concernées par l'application de la loi sur les étrangers (comme l'Office des étrangers), l'on ne peut faire que constater leur va-et-vient. La Belgique ne peut favoriser leur retour que par des conventions bilatérales en matière de lutte contre les pourvoyeurs d'emploi ou les trafiquants qui se trouvent souvent dans le pays d'origine.

Pour ce qui concerne les flux migratoires venant des pays d'outre-mer, notre pays dispose d'un nombre d'atouts jusqu'ici trop peu exploités, pour dissuader certains candidats à l'immigration et plus particulièrement ceux qui sont pris en charge par un réseau de traite des êtres humains, ou ceux qui prennent des risques inconsidérés pour venir en Europe à l'instar des deux garçons qui se sont introduits dans un train d'atterrissage d'un avion Sabena pour arriver morts, gelés, à Zaventem.

En ce qui concerne la dissuasion immédiate au départ, un renforcement du contrôle s'impose de toute évidence, puisque de plus en plus de partants se sont procuré des documents falsifiés. Les compagnies aériennes sont tenues de par la Convention de Chicago, de faire ce contrôle, sous peine d'amendes très lourdes. Or, les compagnies ne sont pas équipées pour faire un travail d'investigation au niveau de la falsification des documents. Certains grands pays, comme le Canada (voir l'audition de M. Lundy, le 22 novembre 1999), pratiquent depuis longtemps un système par lequel la compagnie nationale se fait assister par des officiers d'immigration à la source même, c'est-à-dire au départ des futurs clandestins.

Ces agents font plus que le contrôle de papiers d'identité; ils traquent également les filières de traite des êtres humains.

La Belgique vient de mettre en place un groupe similaire d'officiers d'immigration, spécialisés en matière de faux papiers. Il s'agit exclusivement de membres de la gendarmerie, qui seront postés dans les aéroports sensibles en vertu d'un protocole d'accord Sabena/État belge.

Ils ne font qu'offrir une assistance technique et ne disposent d'aucune façon de compétences judiciaires sur le sol de l'État étranger.

L'on peut se faire quelques réflexions au sujet de cette pratique :

1. L'effet dissuasif est immédiat. Les agents spécialisés savent déterminer mieux que n'importe quel préposé de la Sabena, si les documents sont des faux.

En outre, ils récoltent par la même occasion des informations très utiles sur les réseaux qui alimentent les trafics. Il leur est bien sûr interdit d'interroger les partants à ce sujet, à moins qu'un accord bilatéral ne les y autorise, ce qui ne semble pas être le cas actuellement.

2. Le fait que ces officiers d'immigration se trouvent sur le sol d'un État étranger en vertu d'une convention Sabena/État belge, sans que l'État tiers n'y soit associé est peut-être inconfortable.

Ils sont là en tant que techniciens, mais ils ne peuvent pas renier leur qualité de gendarme. Cela pourrait indisposer l'État tiers. Leur présence ne passe pas inaperçue.

Par ailleurs, le risque d'une certaine collusion avec les services policiers de l'État tiers au niveau de l'échange d'information est réel. Ainsi ne serait-il pas impossible que nos officiers passent des informations sensibles au sujet de personnes qui sont munies de faux papiers, mais qui le font pour échapper au régime de l'État qu'ils veulent quitter. Le refus d'entrée sur l'avion d'un opposant au régime qui prétend vouloir demander l'asile politique en Belgique serait fondé uniquement sur l'existence de faux papiers. Mais la personne déboutée risque d'être repérée si nos officiers passent l'information à titre d'échange de bons procédés. Ce risque doit être combattu, et, qui plus est, le passager qui est dans ce cas devrait pouvoir être admis dans l'avion en tant que demandeur d'asile, le cas échéant après consultation de l'Office des étrangers.

La dissuasion sur place à long terme pourrait également être améliorée par le biais de la coopération technique à laquelle l'administration de l'Aéronautique du ministère de la Communication et des Transports est partie prenante via l'OACI (Organisation de l'aviation civile internationale). Cette organisation se charge de l'amélioration des dispositifs de sécurité des aéroports internationaux et la Belgique dispose par ce biais d'un levier pour intervenir dans le domaine de la dissuasion. Si des mesures plus efficaces avaient été prises à Bamako, les deux jeunes Guinéens ne seraient pas parvenus à s'infiltrer dans le train d'atterrissage de la Sabena.

L'Administration de l'aéronautique est par ailleurs chargée de l'évaluation régulière des divers aéroports africains fréquentés par la Sabena. En fonction de ces inspections, elle établit un classement et un programme de mesures de sécurité à prendre. Ceci est un levier supplémentaire afin d'imposer certaines normes aux pays grands « fournisseurs » de clandestins.

L'Administration de l'aéronautique s'est plainte, à l'occasion de la visite rendue par la commission aux installations aéroportuaires de Zaventem (le 24 novembre 1999) du manque de feed-back de la part de la gendarmerie, ce qui l'empêche d'ajuster sa politique.

La nouvelle approche du retour volontaire, développée ci-dessus, n'apporte malheureusement pas une solution à court terme au problème des illégaux qui doivent hic et nunc être expulsés. Nul ne peut empêcher le gouvernement d'appliquer la loi pour cette catégorie de personnes.

Il en a d'ailleurs fait un des trois piliers de sa politique d'immigration (régularisation ­ activation des dossiers d'asile ­ expulsion des résidents illégaux).

Sans oublier les mérites de l'opération humanitaire de régularisation, il reste un fait qu'il y encore dans le pays un nombre considérable d'illégaux et il y a lieu de supposer que ce nombre accroît (affluence issue des pays de l'ancien Bloc de l'Est).

Les centres fermés, qui sont en fait l'antichambre de l'expulsion, ne savent plus contenir qu'une fraction de ces illégaux.

Le spectre pour un candidat à l'immigration illégale de se retrouver un jour dans un de ces centres peut jouer un rôle dissuasif. Mais cela n'empêche que même à ce stade-là, l'humanité dans le traitement des résidents doit être de mise, d'autant plus que, comme le disent certains opposants à ce système de façon lapidaire : « Ils n'ont commis aucun délit sauf le fait d'être en Belgique de façon illégale. »

Ils méritent un traitement qui ne soit pas pire que celui d'une prison. Les gouvernements successifs s'y sont employés en fournissant des locaux plus adaptés et plus grands, en améliorant l'équipement, en instaurant un règlement d'ordre intérieur qui règle clairement les droits et devoirs des résidents, en engageant du personnel spécialisé (assistantes sociales comprises).

Comme dit ci-dessus le gouvernement précédent a même prôné l'instauration de cours de formation pour ceux qui doivent partir à l'instar de ce qui se passe dans les centres ouverts. Il y a lieu de rappeler également que, suite à une initiative du Sénat, la durée maximale du délai de détention a été ramenée de huit à cinq mois.

Les conditions de vie dans ces centres n'en demeurent pas moins stressantes, aussi bien pour les résidents que pour le personnel. L'accompagnement psychologique n'est pas un luxe exorbitant ni pour les uns, ni pour les autres.

Un bon accompagnement psychologique et social peut aussi avoir un effet dissuasif indirect. La personne qui se rend compte que l'illégalité n'est pas toujours payante, va sans aucun doute communiquer ce désappointement à ses concitoyens qui la questionneront à son retour.

Ce message ne saura toutefois avoir qu'un effet très limité, et ne va pas retenir à lui seul l'afflux de candidats qui n'ont rien à perdre. C'est entre autres une des conclusions que tirait Mme Ndiaye, directeur général de l'OIM, des analyses qu'elle avait faites de différents systèmes élaborés par les gouvernements afin de mieux gérer et contrôler les flux migratoires.

7. Le volet européen et international

A. Introduction

L'analyse des causes des phénomènes migratoires amène à conclure que seul un dialogue permanent entre les pays d'origine, les pays de transit et les pays d'accueil peut donner des résultats.

Tant les causes que les mesures politiques doivent faire l'objet d'une analyse et d'une coordination à la fois quantitatives et qualitatives. La volonté d'émigrer s'explique par diverses raisons : possibilité d'améliorer la qualité de la vie, angoisse face à la pauvreté, à la guerre, à l'insécurité, aux catastrophes écologiques et aux violations des droits de l'homme. Simultanément, de nombreux pays intensifient les contrôles frontaliers et multiplient les formalités d'émigration requis. L'émigration légale est partout en régression; quand la croissance économique est bonne, la demande de main-d'oeuvre est constante.

Il suffit d'examiner tous ces facteurs conjointement pour déjà constater une forte augmentation de l'émigration irrégulière et du trafic des êtres humains. La conséquence logique en est l'apparition d'une sériee de « dispensateurs de services » qui font commerce de cette émigration irrégulière. Concrètement, il s'agira de fournisseurs de documents de voyage frauduleuse, de transporteurs, de passeurs clandestins ou encore de placeurs de main-d'oeuvre à l'étranger, autant de nouveaux créneaux pour les organisations criminelles internationales. Celles-ci infiltrent ou contrôlent totue la filière de migration, jusques et y compris les centres d'entraînement à la prostitution. Attirés par la promesse d'un bon travail avec à la clé une amélioration substantielle, ces gens se retrouvent tout simplement entre de mauvaises mains.

Le profil du migrant prisonnier du trafic des êtres humains est désormais bien commun. Dans le pays de transit comme dans le pays de destination, ils sont en situation de dépendance. Les documents s'avèrent irréguliers, les passeports sont confisqués par les employeurs ou les souteneurs, ce qui rend les intéressés extrêmement vulnérables dans un environnement qui leur est étranger; ils sont continuellement sous pression pour assurer la survie de leur famille et rembourser leurs dettes aux trafiquants d'êtres humains. Qui plus est, ces circonstances touchent non seulement les illégaux, mais souvent aussi les migrants réguliers qui cherchent du travail.

Dans la plupart des cas, cela ne se limite donc pas à l'exploitation économique; il y a abus sexuels, maltraitance, violences. Bien souvent, ceux qui ne disposent pas des papiers appropriés sont immédiatement considérés comme des sans-papiers, ce qui, dans de nombreux pays, les exclut des formes les plus élémentaires d'assistance sociale, médicale et légale. Celui qui est renvoyé dans son pays sans autre forme de procès est souvent confronté à une série de problèmes, comme le retrait de son passeport ou des restrictions pour sortir du pays.

Le trafic des êtres humains à l'échelle mondiale est devenu un commerce global qui génère des bénéfices énormes pour les trafiquants comme pour les organisations criminelles. Il pose de gros problèmes aux autorités des pays concernés et représente, pour ceux qu'il touche, un risque inhumain d'exploitation et de violation des droits humains. Dans de larges parties du monde, les sanctions sont inexistantes ou insuffisantes, la lutte contre le phénomène est à peine coordonnée et manque d'efficacité les migrants potentiels sont bien souvent inconscients des risques que leur font courir leurs projets d'émigration.

La commission aura l'occasion de revenir sur cette problématique lors de l'examen du rapport que lui fournira la sous-commission « Traite des êtres humains et prostitution ».

B. LA STRATÉGIE EUROPÉENNE EN MATIÈRE DE MIGRATION

Les grands mouvements de migrants illégaux dans les pays de la Communauté et la réaction individuelle peu convaincante des États membres n'ont pas tardé à mettre au jour le fléau que constitue l'absence d'approche globale.

Les contacts informels à partir de 1975 et les recommandations du groupe dit « Trevi », n'ont pas empêché qu'il a fallu attendre jusqu'en 1985 pour que l'on puisse parler d'une véritable action intergouvernementale.

L'analyse du processus décisionnel et essentielle pour la recherche de la réponse à apporter à la demande d'une stratégie européenne efficace pour l'avenir.

1. L'accord de Schengen

Le traité de base de 1957 définissait l'objectif de libre circulation des personnes au sein de la Communauté, mais n'abordait pas la problématique du passage des frontières, de l'immigration, de l'asile et des visas.

Comme on n'avait guère enregistré de progrès dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, la France, l'Allemagne et le Benelux signent l'accord dit de « Schengen ».

Le but était clairement de réduire les entraves aux frontières internes et d'intensifier le contrôle aux frontières externes.

L'espace Schengen s'est peu à peu étendu à presque tous les États membres, excepté le Royaume-Uni et l'Irlande. L'Italie a signé les accords le 27 novembre 1990, l'Espagne et le Portugal le 25 juin 1991, la Grèce le 6 novembre 1992, l'Autriche le 28 avril 1995, ainsi que le Danemark, la Finlande et la Suède le 19 décembre 1996.

Le Royaume-Unie a demandé en mars 1999 à participer à certains aspects de la coopération basée sur Schengen : la coopération policière et judiciaire en matière pénale, la lutte contre les stupéfiants et le système d'information (SIS). La commission a formulé un avis favorable à cette demande le 21 juillet 1999. La décision devra être prise par le Conseil. Toutefois, le probème particulier de Gibraltar, source de litiges entre l'Espagne et le Royaume-Uni, pourrait retarder le processus.

2. Le Traité de Maastricht et le Conseil européen d'Edimbourg

Le 7 février 1992 fut signé le Traité sur l'Union européenne, aussi appelé Traité de Maastricht. Conformément à l'ancien article K.1 dudit traité, les États membres considèrent comme des questions d'intérêt commun la politique d'asile, les règles régissant le franchissement des frontières extérieures des États membres par des personnes et l'exercice du contrôle de ce franchissement, ainsi que la politique d'immigration et la politique à l'égard des ressortissants des pays tiers.

En décembre 1992, le Conseil européen d'Edimbourg adopta la déclaration de principes sur la politique des migrations.

À la suite de la chute du mur de Berlin, et surtout de l'exode massif au départ de la Bosnie-Herzégovine à cause de la guerre, il avait fallu passer à l'action. Dès cette époque ont été tracés les contours d'une approche européenne, caractérisée par une volonté commune :

­ de remédier aux causes de la migration par des mesures appropriées dans les pays d'origine;

­ d'arrêter une stratégie commune pour assurer la protection temporaire des migrants;

­ de lutter contre l'immigration illégale;

­ de conclure les accords avec les pays de transit et les pays d'origine;

­ de ratifier la Convention dite de « Dublin » et d'adopter la Convention sur les frontières externes.

3. La politique européenne jusqu'en 1998

La Communication de la Commission européenne de 1994 sur l'immigration et la politique d'asile avait pour objectifs :

­ de trouver une réponse intégrée et cohérente aux problèmes de l'époque;

­ de jeter les bases d'une politique migratoire efficace;

­ de définir une structure en vue d'une action commune.

Les principaux éléments concernaient donc des actions dissipant la pression qu'engendre la migration en mettant en place des mécanismes de contrôle effectifs et en renforçant la position de ceux que l'on peut considérer comme des migrants légaux. Il s'est toutefois avéré que cette démarche se heurtait à une série d'obstacles :

­ il n'y avait pas de véritable volonté politique;

­ la perception du problème différait selon les pays;

­ le cadre légal et institutionnel était insuffiant.

C'est la raison pour laquelle on peut dire qu'entre 1994 et 1998, l'Union européenne n'a jamais pu faire mieux que quelques mesures fragmentaires sans résultats substantiels, faute d'un cadre de travail général qui aurait pu assurer un développement durable.

Le rôle de la Commission a été insuffisant, malgré le droit d'initiative que lui donnait le Traité de Maastricht, au même titre qu'aux États membres. Il n'y eut aucun contrôle réel des mesures prises par ceux-ci. Les Conventions internationales, comme celle de Dublin semblaient être le seul tissu conjonctif entre eux. On n'est jamais allé plus loin que des recommandations et des résolutions, qui n'étaient pas contraignants pour les États membres. La Convention de Dublin de 1990 reste le seul instrument significatif. Enfin, la règle de l'unanimité dans le processus décisionnel s'avéra également un obstacle insurmontable.

Il est donc clair que l'Europe n'était pas à même de réagir vite et bien à des événements critiques et à un exode de masse.

En outre, l'approche dite « du troisième pilier » recelait encore les entraves suivantes :

­ la limitation du contrôle légal par la Cour de justice à ce qui avait été convenu explicitement lors de l'examen des litiges entre États membres;

­ les dysfonctionnements dans la communication avec le Parlement européen, qui n'a été informé qu'a posteriori et n'a pas été consulté comme prévu;

­ enfin, les intérêts nationaux ont constamment empêché la prise de décision.

4. Le Traité d'Amsterdam

Le Traité d'Amsterdam conclu le 2 octobre 1997 a profondément modifié les fondements de la coopération européenne entre la justice et les affaires intérieures. La politique en matière d'asile et l'immigration relèvent dès à présent du premier pilier et peuvent désormais donner lieu à des directives, une réglementation, des prises de décisions, des recommandations et des opinions.

Depuis l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam le 1^er mai 1999, le Conseil peut prendre des décisions concernant :

­ la fixation des critères et des mécanismes qui déterminent quel État membre examinera une demande d'asile émanant d'un citoyen d'un État non membre;

­ les conditions minimales d'accueil de demandeurs d'asile dans les États membres;

­ les normes minimales auxquelles les réfugiés d'États non membres doivent satisfaire;

­ les normes minimales pour la procédure d'octroi ou de refus du statut de réfugié au sein des États membres.

En outre, une série d'autres mesures ont été arrêtés en ce qui concerne :

­ les conditions de base relatives à l'accueil temporaire de réfugiés provenant d'États non membres qui ne peuvent pas retourner dans leur pays et aux personnes qui doivent bénéficier d'une protection internationale;

­ une répartition équilibrée, entre les États membres, des charges qu'entraîne l'accueil ainsi que de ses conséquences.

En ce qui concerne la problématique de l'asile, le Conseil peut désormais prendre, à la majorité qualifiée, des mesures pour une période maximale de six mois lorsqu'un pays est confronté à une situation exceptionnelle d'immigration.

Quant à la politique migratoire, des mesures ont été prises concernant :

­ les conditions d'accueil et de séjour et les conditions de procédure pour l'octroi d'un visa à plus long terme et d'autorisations de séjour, y compris en cas de regroupement familial;

­ l'immigration clandestine et le séjour en situation illégale, y compris le rapatriement des clandestins.

Les États membres peuvent prendre des mesures politiques propres pour autant qu'ils respectent le Traité d'Amstersdam et les accords internationaux.

Un certain nombre de mesures définissent également les conditions dans lesquelles des citoyens d'États non membres qui séjournent légalement dans un État membre peuvent résider dans un autre État membre et les droits dont ils jouissent.

5. La présidence autrichienne

La Déclaration du 19 novembre 1998 de la présidence autrichienne appelait à une politique cohérente, axée sur le moyen terme, mettant en oeuvre les résultats du Sommet d'Édimbourg, de la déclaration de 1994 de la Commission et du Traité d'Amsterdam de 1997.

Le document autrichien traite des sous-domaines suivants :

a) réduction de la pression migratoire dans les pays d'origine par :

­ une intervention dans les zones de conflits,

­ une extension de l'aide au développement et de la coopération économique,

­ une coopération politique entre pays d'origine et pays de destination;

b) limitation de l'immigration clandestine et suppression de réseaux d'immigration clandestine sur le plan de la criminalité organisée;

c) contrôle des flux migratoires par :

­ une amélioration et une standardisation de l'obtention d'informations,

­ un contrôle quantitatif de la nouvelle immigration;

d) harmonisation de la législation relative à la migration d'habitants de pays tiers, et plus précisément au regroupement familial;

e) un concept général d'efficacité du contrôle de la migration légale à tout moment :

­ dans le pays d'origine lors de l'octroi d'un visa,

­ dans le pays de transit lors du contrôle des déplacements,

­ dans le pays de transit lors de la mise en application de la politique européenne existante,

­ dans le contrôle aux frontières extérieures,

­ par la mise en place de structures de sécurité aux frontières intérieures,

­ dans les pays de destination par des procédures rapides;

f) la détermination d'un statut de migrant légal en vue de leur intégration. Nouvelles mesures de protection en faveur des réfugiés :

­ par la mise sur pied d'une structure de protection temporaire,

­ par des programmes de réintégration socialement acceptables dans les pays d'accueil,

­ par des programmes de réintégration bénéficiant d'un soutien international,

­ par une réforme de la procédure d'asile,

­ par la réduction du nombre de demandes d'asile qui ne sont absolument pas crédibles;

g) des accords entre pays d'origine et pays de transit sur l'harmonisation des normes en matière de prévention et de repatriement;

h) l'européanisation effective de la politique migratoire européenne.

À l'issue d'un Conseil européen tenu à Cardiff (juin 1998), on a opté pour un plan à moyen terme (deux ans) et un plan à long terme (cinq ans), dans lesquels ont été arrêtés les objectifs ainsi qu'une liste de mesures concrètes. L'ensemble a été adopté fin décembre 1998 au sommet européen de Vienne.

La déclaration finale du sommet de Vienne de fin décembre 1998 circonscrit la politique européenne comme suit (article 85) :

« En matière d'asile et d'immigration, le Conseil européen rappelle la nécessité de solutions globales pour ce qui est de la protection temporaire et d'un système de solidarité européenne. Il demande instamment au Conseil de poursuivre ses travaux sur la protection temporaire, la solidarité européenne, Eurodac, les règles applicables aux ressortissants des pays tiers et une stratégie globale en matière de migrations. À cet égard, le Conseil européen se réjouit de la décision du Conseil d'instituer un groupe de haut niveau pour les questions d'asile et de migration. »

Le sommet de Vienne a également approuvé le plan d'action du Conseil et de la Commission concernant la mise en oeuvre des décisions prévues par le Traité d'Amsterdam à propos de la création d'un espace global unique de sécurité, de liberté et de justice.

6. La présidence finnoise et le sommet européen de Tampere

Le 24 septembre 1999, à l'issue d'un large débat, la présidence finnoise a soumis au « Comité stratégique sur l'immigration, les frontières et l'asile » du Conseil une série de lignes d'action en vue d'une stratégie européenne en matière de migration et d'asile.

L'idée fondamentale est que les questions de l'immigration et de l'asile ne doivent pas être abordées uniquement sous l'angle de la justice et de la politique intérieure, mais aussi sous d'autres angles, et plus précisément ceux de la politique sociale, de la politique étrangère ainsi que de la politique économique et de la coopération au développment.

Cette politique doit être concrète, de manière à permettre une application uniforme, mais elle doit aussi être suffisamment flexible pour que chaque État ait la possibilité d'intégrer dans sa politique la spécificité des problèmes auxquels il est confronté. Le caractère ouvert de cette politique permettra de tenir compte de tous les aspects démographiques ainsi que des marchés du travail à l'intérieur de l'Union européenne et en dehors de celle-ci. La politique sera basée sur la solidarité et tirera sa légitimité démocratique d'un large soutien au sein du Parlement européen ainsi que la transparence des processus décisionnels.

Le sommet crucial de Tampere qui s'est tenu en octobre 1999 en Finlande représentera à terme un tournant dans l'élaboration d'une politique européenne en matière d'asile et de migrations.

Au cours de ce sommet, on a mis l'accent sur la nécessité d'un partenariat avec les pays d'origine. Ces partenariats concerneront notamment la lutte contre la pauvreté, l'amélioration des conditions de vie et l'emploi. Le partenariat sera focalisé sur la prévention des conflits, la promotion de la démocratie et la protection des droits de l'homme, en particulier pour les minorités, les femmes et les enfants.

L'approche commune de la politique en matière d'asile sera fondée sur la Convention de Genève. On a proposé un délai d'un an. Le système « Eurodac » pour les demandeurs d'asile doit être achevé et mis en oeuvre sans tarder.

On privilégie le traitement équitable des citoyens de pays tiers. Les citoyens en séjour légal se verront attribuer un ensemble de droits et de devoirs comparables à ceux des citoyens européens. La non-discrimination sur les plans économique, social et culturel ainsi que les mesures contre le racisme et la xénophobie doivent être élaborées dans le cadre de l'article 13 du Traité européen.

La nouvelle politique en matière de mouvements migratoires devra faire l'objet de campagnes d'information en collaboration avec les pays d'origine et les pays de transit. Ces campagnes doivent aborder l'immigration légale ainsi que toutes les formes de traite des êtres humains. La possibilité d'un service unique de visa peut être envisagée. La Commission doit achever le travail législatif pour la fin de l'an 2000. Les États membres ont l'obligation de combattre en collaboration avec Interpol, les réseaux et organisations criminels et ce, spécialement en ce qui concerne les femmes et les enfants. Les États candidats sont censés appliquer les accords de Schengen. Les frontières extérieures doivent être contrôlées par des professionnels spécialement entraînés. Le Conseil insiste sur les programmes d'aide pour les retours volontaires et la lutte contre la traite des êtres humains dans les pays d'origine et les pays de transit.

C. Conclusion

Depuis trop longtemps, les intérêts nationaux ont entravé et bloqué le processus décisionnel relatif à une politique européenne en matière de migrations et d'asile. Aujourd'hui, il est évident que ce problème concerne l'ensemble de l'Union européenne.

L'exode des Croates, des Bosniaques et des Kosovars, l'immigration clandestine d'Iraquiens et de Kurdes ainsi que l'émigration globale en provenance des pays du Maghreb démontrent l'intensité et l'actualité du problème. Une politique européenne ne saurait être le produit des options politiques nationales en la matière.

Des obstacles tels que l'intérêt personnel, la position géographique et les restrictions institutionnelles peuvent freiner, mais non bloquer, l'exigence d'une politique européenne.

La Belgique peut parfaitement jouer un rôle de pionnier dans l'élaboration de cette politique européenne qui, après le Sommet de Tampere, doit être concrétisée.

III. RECOMMANDATIONS

1. Analyse chiffrée de l'immigration

Le Chapitre II.1. « Analyse de la migration en Belgique » montre non seulement que l'immigration en Belgique n'a pas fait l'objet d'une étude globale et cohérente, basée sur des chiffres récents et complets, mais aussi que la politique en matière de migration n'a pas été mise en rapport avec le contexte international et l'évolution démographique et qu'on ne l'a jamais étudiée à la lumière de son impact économique.

À ce jour, le gouvernement s'est intéressé uniquement aux symptômes : maîtrise du problème des demandeurs d'asile, régularisation limitée pour les illégaux, contrôle strict sur l'octroi des visas. Il manque cependant une vision globale du problème de la migration. Développer une base de données fiables est le premier élément d'une telle vision.

C'est pourquoi la commission recommande au gouvernement de s'atteler à la collecte de données statistiques récentes et complètes sur la migration. Cette information doit être disponible pour tous les stades de la procédure, s'étendre à des paramètres tels que la reconnaissance, la détention et retour, et être ventilée par sexe et en faisant la distinction entre personnes mineures et personnes majeures. Le centre pour l'égalité des chances et la lutte contre le racisme qui en est chargé, doit pouvoir disposer de ces chiffres de la part des services compétents.

Les informations qui seront ainsi collectées doivent être regroupées dans un rapport annuel à l'attention du gouvernement et du Parlement. Ce rapport doit déboucher sur un débat parlementaire sur l'ensemble du problème de la migration.

2. Accès au territoire

La commission insiste pour que l'effort qui a été entrepris en matière de délivrance de visas dans les ambassades se poursuive. L'information des demandeurs, la formation du personnel local d'ambassade, le traitement et la transmission des informations entre les postes diplomatiques et l'administration belge doivent faire l'objet d'une attention renforcée et d'une évaluation régulière.

La commission constate que l'accès au territoire de personnes qui fuient légitimement leur pays en raison de persécutions, risque d'être entravé par des dispositifs mis en place dans les pays d'origine. Elle demande que des efforts soient entrepris par le gouvernement pour éviter que des personnes qui répondent aux critères de la Convention de Genève ne se voient interdire l'accès au territoire belge en raison de dispositions prises par ce même gouvernement par ses agents stationnés à l'étranger.

La commission demande de définir le rôle précis du fonctionnaire de l'immigration, de préférence un arrêté royal, afin d'assurer un fonctionnement transparent.

La commission constate que l'accès au territoire pour certaines catégories de personnes telles que les hommes ou femmes d'affaires ou les universitaires, les artistes et les membres de famille de personnes vivant régulièrement en Belgique, n'est guère facilité. Il importe d'en tenir compte à l'avenir.

Pour les citoyens des pays de l'Est il faudrait envisager de leur accorder plus systématiquement des permis de séjour de courte durée, afin de leur permettre d'accéder temporairement au marché de l'emploi officiel et retourner ensuite vers leur pays, plutôt que de se trouver devant le fait accompli du travail au noir. La Commission n'est pas convaincue que la réintroduction de l'obligation de visa soit un bon instrument pour remédier à cette problématique.

3. Réforme de l'administration et formation du personnel

Dans sa note du 1^er octobre 1999, le gouvernement annonça une réforme des administrations dans les domaines de compétence touchant à la matière de l'immigration. Il y fut annoncé la création d'une Administration fédérale de l'immigration, d'une Administration fédérale de l'asile ainsi que d'une Juridiction administratives des réfugiés. La commission s'inquiète de l'absence de toute communication à ce sujet de la part du gouvernement, et désire être impliquée dans cet important processus de réforme.

L'effort de formation du personnel appelé à traiter les dossiers des demandeurs d'asile (formation dans le domaine de la législation sur les étrangers, communication, techniques d'accueil et d'interview) doit être poursuivi, même au sein des nouvelles administrations à créer.

Entre-temps, la commission plaide une nouvelle fois pour un fonctionnement plus efficace de l'Office des étrangers ainsi que pour une plus grande rigueur dans la transmission des informations et la collaboration entre les service fédéraux et les administrations locales et avec les services de police.

Les administrations et les commissions doivent pouvoir fonctionner objectivement et c'est la raison pour laquelle il faut dépolitiser la désignation, la nomination et la promotion du personnel.

4. Centres d'accueil de réfugiés

Un accueil des candidats réfugiés doit être organisé afin de permettre de leur apporter une aide, dès la demande d'asile, peu importe que leur demande soit favorablement accueillie ou non.

Les centres d'accueil doivent être de préférence de petite taille. Une répartition équilibrée des centres dans le pays doit rester garantie. Il n'empêche que dans la plupart des cas, les centres d'accueil suscitent des réticences de la part des habitants des communes concernées, surtout de la part des riverains. Voilà pourquoi il est primordial que des séances d'information avec les riverains soient organisées avant l'implantation et la mise en service d'un tel centre. Il faut en outre assurer des normes de qualité par un monitoring continuel. Des formations doivent être dispensées au sein de ces centres et des activités doit y être organisées.

5. L'accueil durant la période d'examen de la demande d'asile

La fourniture d'une aide matérielle aux candidats réfugiés ­ sous forme de logement, de soins de santé et d'aliments, en lieu et place d'une aide financière ­ est une manière de combattre les abus. Cependant, en raison des différences structurelles existant entre les différents CPAS, il est impératif de maintenir le choix pour tout CPAS entre une aide matérielle et une aide financière. Il faut en plus faire la clarté sur les possibilités de réalisation des projets, notamment en ce qui concerne le montant du forfait. Ce montant permet-t-il aux CPAS d'assurer un bon accueil ? En effet, tous les CPAS ne disposent pas des mêmes possibilités. À ce sujet, l'autorité fédérale doit étudier l'existence de normes générales de qualité en matière d'aide matérielle et baser ses directives sur les résultats de cette étude. Par ailleurs, il y a le problème créé par la pratique de certaines autorités locales qui renvoient systématiquement les demandeurs d'asile vers d'autres communes. Les sanctions pécuniaires applicables sont-elles effectives ?

Tandis que le gouvernement prône l'octroi d'aide sociale en nature aux demandeurs d'asile, il serait envisageable de prolonger l'octroi de cette aide aux déboutés en dehors de l'aide médicale urgente.

La commission préconise une augmentation des remboursements octroyés par l'État fédéral aux CPAS dont relèvent dans les faits les candidats réfugiés, afin que chaque CPAS recouvre l'entièreté des frais exposés.

6. Situation spécifique des enfants

Il est indispensable que la Belgique respecte les engagements internationaux auxquels elle a souscrit concernant les mineurs non accompagnés.

En ce qui concerne les enfants accompagnés ou non de leurs parents, la commission entend que l'on mette fin à leur enfermement dès que celui-ci ne répond plus aux conditions du Traité sur les droits de l'enfant, à moins que cet enfermement soit nécessaire à leur protection.

Il faut veiller à ce qu'une prise en charge des enfants pendant ce temps soit assurée de sorte qu'ils puissent bénéficier d'une scolarité dispensée pendant la période d'attente.

La commission souhaite que le gouvernement fédéral mène des négociations avec les Communautés de sorte qu'elles assument leurs compétences en la matière.

Les mineurs ne peuvent être refoulés vers leur pays de nationalité ou leur pays d'origine qu'à condition que leurs parents se trouvent dans ce pays ou qu'un centre d'accueil puisse les recueillir.

La commission estime qu'il est très important de mettre fin au vide concernant le problème des demandeurs d'asile mineurs non accompagnés et ce, en particulier pour ce qui est du régime de tutelle indispensable. Ces enfants et ces jeunes doivent être considérés comme des enfants d'abord, et seulement ensuite comme des réfugiés. Ils ont droit à l'assistance et à l'accès aux services sociaux au même titre que n'importe quel enfant. En outre, ils ont bien entendu aussi le droit de bénéficier de soins adaptés à leur situation précaire ainsi que de l'attention que requièrent leurs traumatismes spécifiques.

La situation des mineurs d'âge entrant illégalement en Belgique, accompagnés ou non, demeure préoccupante. Le traitement qui leur est réservé à Zaventem doit être substantiellement revu afin d'éviter qu'ils deviennent victimes des agissements des trafiquants d'êtres humains.

Selon les déclarations de l'Office des étrangers, il s'agit, pour la Belgique entière, de quelques centaines de cas par an, dont il y a lieu de se préoccuper.

Dans le cadre de la lutte contre la traite des êtres humains, cette préoccupation devrait s'étendre au-delà de leur présence en Belgique. Un suivi, même dans la zone Schengen, doit être organisé.

7. Situation spécifique des femmes

Il est souhaitable de veiller à ce que des directives officielles spécifiques garantissent une procédure d'asile et de régularisation respectueuse envers les femmes dans tous les domaines (audition, accueil, détention, retour, santé, formation). Le nécessaire doit être fait afin que le personnel administratif en Belgique reçoive une formation particulière sur la problématique relative à la situation de la femme.

La commission estime que des directives écrites sont d'autant plus nécessaires que les poursuites fondées sur le sexe ne sont pas mentionnées explicitement comme motif de poursuites dans la convention de Genève sur les réfugiés (1951). En attendant que l'on comble cette lacune en actualisant comme il se doit la loi du 15 décembre 1980, des directives écrites lèveront tous les doutes ou toutes les ambiguïtés en la matière, du moins dans notre pays.

Dans le cadre de la lutte contre le trafic des êtres humains, il convient d'accorder aux centres d'accueil Pag-asa, Payoke et Suraya un encadrement adéquat et des moyens structurels suffisants, pour qu'ils puissent s'acquitter de leurs missions de manière correcte et continue.

8. Situation spécifique des étudiants

Un pays comme le nôtre doit certainement offrir aux étudiants étrangers la possibilité d'acquérir chez nous des connaissances scientifiques. Après leurs études, ces étudiants doivent cependant être intégrés dans la vie sociale de leur pays d'origine. Leurs connaissances et les chances qui leur ont été données leur permettront de bâtir l'avenir de leur pays. Il faut à tout prix éviter une fuite des cerveaux dans les pays d'origine, car un tel phénomène ne fait que renforcer le fossé entre les riches et les pauvres et, partant, les flux migratoires. Un étudiant étranger qui ne retourne pas dans son pays à l'issue de sa formation représente une occasion manquée pour ce pays et un gaspillage de ressources de développement pour le pays dans lequel il a étudié. Le gouvernement doit évaluer la situation actuelle et prendre les mesures nécessaires.

Les étudiants qui seront rentrés dans leur pays après la fin de leurs études auront la possibilité de suivre de manière récurrente et interrompue des formations complémentaires de courte durée dans notre pays.

Ceci leur permettra de ne pas s'isoler du pays qui leur sert de pays-phare pour leur formation, en ce compris leur formation continuée.

9. Régularisation des étrangers

Indépendamment du débat lié à la loi elle-même, pour lequel la commission approuve l'objectivation de certains critères de régularisation prévue par la loi, elle estime que la fixation de tels critères ne doit pas exclure une appréciation adaptée de chaque situation. Il ne faudrait en effet pas que ces conditions objectives servent de prétexte pour débouter des personnes qui, bien que ne répondant pas à ces conditions, se trouvent néanmoins dans une situation extrêmement précaire. Par conséquent, il est important que le ministre conserve le pouvoir prévu par l'article 9, alinéa 3, de la loi de 1980 sur les étrangers lui permettant de prendre une décision humaine. Si cette compétence était transférée vers une commission indépendante, l'on soustrairait ce pouvoir au contrôle du Parlement.

L'article 6 de la loi stipule que les étrangers qui ont commis une fraude manifeste lors de leur procédure de demande d'asile sont exclus du bénéfice de la loi. Cette notion de fraude manifeste n'est pas définie de façon précise par la loi. Dès lors, pareille lacune pourrait donner lieu à des interprétations excessives ou absurdes de la notion : ainsi, si l'on assimile à une fraude l'illégalité de la présence sur le territoire des candidats à la régularisation.

Il est impératif de veiller à ce qu'il ne se crée pas de discriminations entre les demandeurs suivant la commune auprès de laquelle ils introduisent leur demande de régularisation. On peut en effet craindre l'existence de différences de traitement en fonction des aspirations politiques des entités communales. Semblables discriminations ne peuvent être tolérées.

L'enquête sociale prévue par la loi doit être réalisée par des assistants sociaux, plus enclins que les services de police à créer un rapport de confiance entre le candidat réfugié et l'administration belge.

Pour les « régularisables », des mesures devraient êtres prévues, le jour où ils deviennent réguliers : le gouvernement devrait prévoir une enveloppe financière spécifique afin que les communes et les CPAS ne doivent pas supporter ce fardeau de façon arbitraire.

Le plan de répartition ne sera en effet pas applicable à cette nouvelle catégorie d'habitants.

Les personnes régularisées doivent pouvoir bénéficier d'une couverture sociale intégrale.

L'État fédéral doit assumer son soutien aux CPAS dès le début de la procédure.

10. Droit au travail

Les personnes régularisées vont pouvoir s'insérer sur le marché de l'emploi, grâce à la dispense de permis de travail prévue à l'arrêté royal du 15 février 2000.

Il serait souhaitable qu'elles bénéficient en outre des programmes de remise à l'emploi : les ALE, les PTP et les emplois de service, le plan d'embauche. Les CPAS qui engagent des personnes dans le cadre des articles 60, § 7, et 61 de la loi du 8 juillet 1976, bénéficieront de l'intervention de l'État dans le coût des personnes engagées pour autant que les personnes dont il s'agit soient inscrites effectivement au registre de la population.

D'autre part, la commission constate qu'il y a là une discrimination par rapport à d'autres étrangers résidant légalement en Belgique, en vertu d'un permis de séjour limité. Il est souhaitable d'envisager la suppression du système des cartes de travail, en liant d'office le droit au travail au permis de séjour.

11. Centres fermés

Il faudrait que le délai de détention des illégaux soit le plus court possible. La pratique de la prorogation de facto du délai maximal actuel de 5 mois lors d'une vaine tentative d'expulsion, doit être interdite explicitement par une nouvelle loi.

La politique d'immigration ne devrait plus, sur le long terme, nécessiter à l'avenir l'option des centres fermés.

Les programmes de formation dans ces centres, qui doivent être organisés, doivent être orientés sur le besoin de réintégration dans le pays d'origine. La qualité de la vie dans les centres fermés doit être conforme à la dignité humaine. L'intimité, l'hygiène et un encadrement spécialisé permettront d'adoucir les moments difficiles. La participation d'un personnel d'encadrement externe spécialisé peut se révéler très utile.

12. Retour dans le pays d'origine

La politique du gouvernement belge à l'égard des demandeurs d'asile déboutés et des migrants en situation irrégulière doit viser un retour dans de bonnes circonstances. Le respect des conditions humaines et des droits de l'Homme lors de l'éloignement du territoire est fondamental, même dans l'hypothèse où il s'agit d'un retour forcé.

Il incombe au gouvernement de déterminer les modalités pratiques de l'exécution de cette mesure.

Des initiatives en vue de retours volontaires d'illégaux devraient être encouragées, surtout quand il s'agit de projets englobant une aide dans le pays de provenance en vue d'une réintégration sur place.

L'OIM doit avoir accès à tous les rapatriés potentiels afin de permettre à ceux-ci de connaître les avantages que leur offre cette possibilité.

L'État belge doit développer des programmes spécifiques avec l'OIM.

On doit mener une politique structurée. Cela requiert des moyens considérables ainsi que des procédures de suivi local, des réseaux et une gestion orientée sur le résultat. Dans le cadre de la Coopération au développement, l'administration de la DGCI fournit, en collaboration avec l'OIM, le financement nécessaire pour des projets de retour dans les pays du tiers-monde. Les projets similaires pour l'Europe centrale et orientale doivent être mis sur pied dans un cadre différent.

13. Protection des minorités ethniques

Les minorités ethniques souffrent, dans certains pays, du manque de moyens des gouvernements en place. La commission recommande une politique de soutien aux organisations de défense des droits de l'homme dans ces pays. Le retour des étrangers dans leur pays d'origine serait dès lors lié au respect, par le gouvernement de ce pays, d'un programme de protection des minorités ethniques mis en place en collaboration avec une institution de défense des droits de l'homme active dans les régions où les droits des minorités ethniques sont menacés. Les ambassades belges doivent spécialiser leurs diplomates pour mener à bien le suivi avec l'institution, si elle existe.

14. Rapports-pays

La commission rappelle, suite aux recommandations émises sous la législature précédente, sa proposition d'instaurer l'utilisation de rapports-pays en tant qu'instruments officiels de la politique d'éloignement et de rapatriement. La rédaction de tels rapports serait coordonnée par le département des Affaires étrangères.

15. Statut temporaire

La commission souhaite modifier la loi en prévoyant l'instauration d'un statut B permettant de conférer à certaines personnes qui ne tombent pas dans le champ d'application de la Convention de Genève mais qui ne peuvent pas retourner dans leur pays d'origine pour des raisons indépendantes de leur volonté (par exemple en raison de situations de guerre, ...) un statut de séjour provisoire à durée limitée, pouvant éventuellement être prolongé. Ce statut de séjour leur ouvrirait un droit à des prestations sociales et à un permis de travail. Le gouvernement doit également prendre l'initiative de défendre un tel statut au niveau européen.

La commission souhaite que le gouvernement octroye un statut provisoire de séjour aux personnes qui n'entrent pas dans le champ d'application de la Convention de Genève et craignent la persécution.

Ceci pourrait régler aussi bien la situation de ceux qui viennent en groupe en Belgique pour fuire des situations de guerre, que celle d'individus qui sont venus ici à cause d'une pareille situation et qui ne peuvent rentrer dans leur pays à cause de cela, qu'ils soient ou non demandeurs d'asile déboutés.

Les rapports-pays (cfr. supra) pourraient être mis à profit pour cette dernière catégorie.

16. Formations et soutien aux processus d'éducation de niveau secondaire et de niveau universitaire dans le pays d'origine

La commission préconise l'organisation de formations directement dans les pays d'origine. Créer de telles formations permettrait aux nationaux de posséder les bases indispensables leur donnant accès à un emploi dans leur pays.

Ces formations doivent être également axées sur l'émancipation de la femme.

De telles formations peuvent également être envisagées lors du retour de réfugiés déboutés. Il est nécessaire de renforcer la coopération au développement dans ce sens.

Toutes ces formations doivent êtres adaptées aux besoins des pays d'origine.

17. Suivi de la politique d'immigration

Le gouvernement devrait clarifier davantage ses intentions sur la création de l'observatoire dont question dans sa note.

Il est indéniable que les programmes de formation, d'échange et de coopération dans le domaine de la politique d'asile, de la politique d'immigration et du franchissement des frontières extérieures contribuent dans une large mesure à étendre les connaissances en matière d'immigration. Notre pays doit donc exploiter au maximum les possibilités offertes par le programme Odysseus (Programme de formation, d'échanges et de coopération dans le domaine des politiques de l'asile, de l'immigration et du franchissement des frontières) qui a été approuvé par le Conseil européen le 19 mars 1998 pour une durée de cinq ans. Au moment de fixer le contenu effectif des programmes annuels, on peut alors mettre en place des projets axés sur la formation et l'échange de fonctionnaires, la désignation d'officiers de liaison, l'étude et la recherche centrées sur le développement et la diffusion de matériel didactique. Il va de soi qu'il est essentiel de réaliser une étude comparative des meilleur techniques en matière de politique d'asile.

Vu l'importance de la question de l'immigration et l'opportunité d'un suivi parlementaire du flux des nouveaux demandeurs d'asile et de la politique en la matière, il est nécessaire que le gouvernement rende davantage compte au Parlement, et au moins 2 fois par an, par exemple en établissant des rapports sur l'évolution de la situation. Il est souhaitable que le Parlement soit informé des évolutions constatées au niveau des flux migratoires (nombre de demandeurs d'asile, nombre d'illégaux appréhendés, pays d'origine, constatations faites concernant les routes migratoires, la traite des êtres humains, ...).

18. Burden sharing

Le souci de parvenir à des évolutions durables et positives dans les migrations mondiales pose inévitablement le problème de la solidarité mondiale et de la détermination de la contribution réelle de chacun.

Le financement du retour, réintégration incluse, est essentiel et débouche inéluctablement sur la demande d'une répartition des charges. Ceci implique qu'à ce jour, ni le monde politique, ni les milieux universitaires, ne sont parvenus à concrétiser cette réflexion indispensable, que ce soit sur le plan qualitatif ou le plan quantitatif.

On doit pourtant quantifier les charges liées à une politique internationale stable en matière d'immigration. Il est nécessaire également de répondre aux questions suivantes :

­ quel est le coût à court et moyen terme pour les pays qui refusent une politique de répartition des charges ?

­ quels pourraient être les critères pour concrétiser cette technique sur le terrain ?

­ de quelles techniques créatives dispose-t-on en vue de permettre aux pays les plus touchés d'accélérer la mise en oeuvre et le financement de mesures politiques ? À ce sujet, on peut envisager un système de stimulants tant pour les bailleurs de fonds que pour les bénéficiaires.

Il semble indiqué d'utiliser la technique des fonds structurels pour financer la réalisation de grandes options politiques dans diverses régions-cibles, comme cela a été fait auparavant dans la Communauté européenne, et dans le cadre de laquelle une approche de la base au sommet permet d'assurer un soutien adéquat dans la région.

La commission propose dès lors la création d'un fonds spécifique européen permettant le retour des immigrés illégaux. Le fonds devrait fonctionner selon les mêmes principes que les fonds structurels UE.

19. Un cadre européen, condition sine qua non

Une politique d'immigration à la fois efficace et humaine suppose d'abord et avant tout une politique européenne harmonisée. Le gouvernement belge doit participer activement à la mise en oeuvre des recommandations de la réunion informelle de Turku et du sommet de Tampere. Ces recommandations doivent être traduites dans des programmes d'actions concrets. Durant la présidence de 2001, le gouvernement pourra utiliser l'évaluation des accords du sommet de Tampere comme levier.

La politique d'asile et d'immigration n'étant pas des compétences-UE, il est impossible pour des États candidats à l'adhésion de mener une politique d'assimilation à l'exemple de celle de l'Union européenne, ce qui fait que la divergence en Europe ne cesse de croître. Pour cette raison également, il est nécessaire que les États membres de l'Union européenne adoptent une stratégie plus uniforme, de telle sorte que la politique d'asile, une fois devenue compétence communautaire, soit intégrée dans l'acquis communautaire et doive donc, par définition, être mise en oeuvre par l'État candidat au moment de l'adhésion.

Il est souhaitable de conclure des accords au niveau européen, notamment sur les points suivants :

­ élaboration d'une politique européenne commune dans les domaines distincts mais étroitement liés, de l'asile et des migrations;

­ développement d'une approche globale des migrations abordant les aspects politiques, les droits de l'homme et les questions de développement dans les pays et régions d'origine et de transit, et impliquant la réduction de la pauvreté, l'amélioration des conditions de vie et des possibilités d'emplois, la prévention des conflits, la consolidation des États démocratiques et le respect des droits de l'homme;

­ mise en place d'un régime d'asile européen commun fondé sur l'application intégrale et globale de la Convention de Genève, maintenant le principe de non-refoulement et comportant, à court terme, une méthode claire et opérationnelle pour déterminer l'État responsable de l'examen d'une demande d'asile, des normes communes pour une procédure d'asile équitable et efficace, des conditions communes minimales d'accueil des demandeurs d'asile, le rapprochement des règles sur la reconnaissance et le contenu du statut de réfugié, ainsi que des mesures relatives à des formes subsidiaires de protection (article 63, § 1^er, Traité CE). Il y a lieu d'élaborer un statut de protection au sein de l'UE.

­ mise en place d'une politique commune active en matière de visa et de faux documents incluant une coopération plus étroite entre les consultats de l'UE dans les pays tiers, et, le cas échéant, l'établissement de bureaux communs chargés de la délivrance des visas UE (article 62, Traité CE);

­ rapprochement du statut juridique des ressortissants de pays tiers de celui des ressortissants des État membres, de manière à permettre l'octroi à une personne résidant légalement dans un État membre pendant une période déterminée et titulaire d'un permis de séjour de longue durée, de droits uniformes aussi proches que possible que ceux dont jouissent les citoyens de l'Union européenne (article 63, § 4, Traité CE);

­ adoption d'une directive européenne sur le regroupement familial et le droit des étrangers à vivre en famille.

20. Évolution internationale

Tenant compte du prérapport de l'ONU sur la dénatalité et l'immigration de remplacement, la commission propose que cette problématique soit examinée tant au plan mondial qu'au niveau européen. Dans l'optique de la présidence belge de l'Union européenne, une conférence internationale explorant la question sous l'angle scientifique aussi bien que social paraît être une excellente initiative.

La commission estime que le débat avec les interlocuteurs sociaux sur l'avenir des flux migratoires doit rapidement être entamé, compte tenu du développement du marché de l'emploi.

À cet égard, il faut se baser sur une approche positive du phénomène, en ce sens que l'immigration autorisée ne doit pas se borner à écrémer les cadres du tiers monde ou des pays de l'ancien bloc de l'Est.

Par ailleurs, une réorientation des possibilités d'immigration ne peut avoir d'effet discriminatoire pour les immigrés de la deuxième et de la troisième génération, présents dans notre pays. Notre société doit investir pleinement pour permettre à ce groupe d'accéder à l'enseignement et au marché du travail.

Enfin, il y a lieu de trouver un équilibre entre le soutien financier à l'étranger, et le respect des droits de l'homme. Le respect des minorités fait partie intégrante des droits de l'homme.

Une politique européenne uniformisée n'exclut pas que la Belgique puisse conclure des accords bilatéraux afin d'optimaliser la coopération plus spécialement avec les pays d'Europe centrale ou d'Europe de l'Est. Il faut toutefois veiller à ce que cette coopération ne se fasse pas au détriment des accords multilatéraux.

IV. APPROBATION DES RECOMMANDATIONS ET DU RAPPORT

Les recommandations ont été adoptés par 8 voix et 4 abstentions. Le présent rapport a été adopté à l'unanimité des 12 membres présents.

(1) Rapport du 23 juin 1998 (Doc. Sénat, nº^s 1-768/1 et 2), rapport du 27 avril 1999 (Doc. Sénat, nº^s 1-768/3 et 4).

(2) Proposition de loi (Doc. Sénat, nº 1-648/1) devenue loi du 29 avril 1999 modifiant l'article 77, alinéa 2, de la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers (Moniteur belge du 26 juin 1999) et proposition de loi (Doc. Sénat, nº 1-911/1) devenue loi du 29 avril 1999 visant à réduire la durée de la détention administrative des étrangers en séjour illégal sur le territoire belge (Moniteur belge du 26 juin 1999).

(3) United Nations Population Department (UNPD).

(4) Workers without frontiers : the impact of globalization on international migration, Peter Stacker, International Labour Organization.