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3 FÉVRIER 2000
1. La présente proposition de déclaration de révision de la Constitution vise à inscrire explicitement les droits de l'enfant dans la Constitution belge. En effet, les droits de l'enfant sont des droits de l'homme et ils font donc partie des droits fondamentaux qui sont reconnus dans notre État de droit. C'est la raison pour laquelle il convient de donner aux droits de l'enfant une base constitutionnelle mûrement réfléchie.
2. Le titre II de la Constitution a été déclaré sujet à révision « en vue d'y insérer des dispositions nouvelles permettant d'assurer la protection des droits de l'enfant à l'intégrité morale, physique, mentale et sexuelle » (Déclaration du pouvoir législatif, voir le Moniteur belge nº 88 du 5 mai 1999).
Conformément à cette déclaration de révision, Mme de T'Serclaes a déposé au Sénat, le 16 juillet 1999, une proposition « de révision du titre II de la Constitution en vue d'y insérer des dispositions nouvelles permettant d'assurer la protection des droits de l'enfant à l'intégrité morale, physique, mentale et sexuelle » (doc. Sénat, nº 2-21/4).
Le 27 janvier 2000, l'assemblée plénière du Sénat a adopté la proposition insérant dans le titre II de la Constitution un article 22bis libellé comme suit : « Chaque enfant a droit au respect de son intégrité morale, physique, psychique et sexuelle. La loi, le décret ou la règle visée à l'article 134 garantissent la protection de ce droit. »
3. Le fait que les sénateurs aient estimé à l'unanimité qu'il y a lieu d'inscrire les droits de l'enfant dans la Constitution est évidemment une bonne chose. Ils ont adressé un signal clair aux autorités, qui sont appelées à en déterminer le contenu concret. Leur initiative a donc été un pas dans la bonne direction, mais un pas seulement. Le droit de l'enfant à l'intégrité ne constitue en effet qu'un élément, important certes, mais néanmoins partiel de l'ensemble des droits de l'enfant.
4. La commission des Affaires institutionnelles du Sénat à estimé que la déclaration de révision du 5 mai 1999 ne fournit pas la possibilité de détailler les droits de l'enfant dans la Constitution, et qu'elle concerne simplement le droit à l'intégrité de l'enfant. Elle ne permet donc pas, selon cette commission, au constituant de reconnaître pleinement tous les droits de l'enfant.
Pourquoi a-t-on choisi de limiter à ce point la portée de la déclaration de révision ? Sans doute la réponse se trouve-t-elle dans le projet de déclaration de révision du gouvernement : celui-ci faisait référence à la décision de la Conférence interministérielle pour la protection des droits de l'enfant de suivre la recommandation faite en la matière par la Commission nationale contre l'exploitation sexuelle des enfants (doc. Sénat, nº 1-1374/1, 1998-1999, p. 2). Ladite commission nationale insistait dans son rapport final pour que le droit à l'intégrité physique, psychique et sexuelle soit inscrit dans la Constitution. Il est évident que si elle l'a fait, c'est dans le cadre de la mission particulière qui lui a été assignée. Elle s'est penchée sur le problème de l'exploitation sexuelle des enfants et non pas sur la question du statut juridique global des enfants.
5. Nous tenons toutefois à souligner que la commission nationale inscrivait elle-même le problème de l'exploitation sexuelle des enfants dans le contexte beaucoup plus large de leur situation sociale et juridique générale. « La prévention et la prise en charge de l'exploitation sexuelle et de la maltraitance des enfants ne produiront des effets qu'à la condition d'impliquer également les valeurs individuelles et sociales qui sont sous-jacentes dans la discussion. (...) La politique n'aura également un sens que si elle tient compte de ces valeurs comme commun dénominateur pour de nombreuses formes d'injustice envers les enfants. Ces valeurs devront faire partie d'une politique de prévention nécessaire (Les enfants nous interpellent ..., Rapport final de la Commission nationale contre l'exploitation sexuelle des enfants, p. 8).
6. Tous ces éléments ont conduit au dépôt de la présente proposition de déclaration de révision du titre II de la Constitution, qui vise précisément à y inscrire de manière proactive l'intégralité des droits de l'enfant.
7. Il ressort du rapport de la discussion de la proposition de loi du 16 juillet 1999 en commission des Affaires institutionnelles du Sénat (et de l'audition qui a eu lieu au cours de celle-ci) (Rapport Taelman, doc. Sénat, nº 2-21/4) que les experts se sont montrés favorables à l'inscription, au sens le plus large possible, des droits de l'enfant dans la Constitution.
Dans cette optique, le professeur Lemmens (KUL) a déploré la marge restreinte dont dispose la constituante. Il a souligné que le droit de l'enfant à l'intégrité morale, physique, mentale et sexuelle n'est qu'un droit parmi d'autres que le droit international reconnaît aux enfants. Selon lui, il convient de faire en sorte que la prochaine déclaration de révision permette de consacrer plus de place aux droits de l'enfant dans la Constitution. En effet, l'inscription d'un seul droit de l'enfant dans la Constitution pourrait donner à penser à tort qu'en Belgique, les enfants ne peuvent prétendre que de manière fort limitée aux bénéfices des droits reconnus à l'échelon international (Rapport Taelman, p. 29-30).
Le professeur Meulders-Klein (UCL) a estimé, quant à lui, qu'il est bon d'insister sur les droits des enfants de manière solennelle et symbolique, comme l'a fait la Convention relative aux droits de l'enfant qui a reçu l'adhésion de plus de cent pays dans le monde. Si les dispositions de droit belge ne sont pas suffisantes pour protéger les droits de l'enfant solennellement proclamés au niveau international, il est bon et même nécessaire de consacrer expressément ces droits dans la Constitution (Rapport Taelman, p. 41 et 42).
8. La deuxième audition, au cours de laquelle l'on a entendu des représentants d'ONG, a également fait apparaître qu'il y a une demande univoque de reconnaissance constitutionnelle plus large des droits de l'enfant.
Damien Vandermeersch, juge d'instruction à Bruxelles et membre de la Commission nationale contre l'exploitation des enfants, a estimé que le fait de donner une place centrale à l'enfant dans la Constitution peut avoir une dimension symbolique. C'est pourquoi il a suggéré d'introduire une disposition selon laquelle chaque enfant est un sujet de droit, d'une part, et d'indiquer clairement quels sont les droits de l'enfant, d'autre part (cf. rapport Taelman, p. 21).
Selon Katlijn Declercq, ancienne secrétaire de la Commission nationale contre l'exploitation sexuelle des enfants et responsable d'ECPAT-Belgique, il serait déplorable que l'inscription des droits de l'enfant dans la Constitution ne soit que l'expression du souci de protéger les enfants. Si la Belgique entend dégager un rayonnement positif sur la scène internationale, elle se doit de renforcer les droits des jeunes à participer et à anticiper (cf. rapport Taelman, p. 17).
Lieve Stappers, directrice de Child Focus, a déclaré qu'on ne peut pas trop focaliser le débat sur la notion de protection. Or, c'est précisément ce qui arrive lorsqu'on accorde trop de poids à la notion d'« intégrité ». Cette notion fait en effet largement l'impasse sur l'idée de participation. Les enfants ont en effet le droit d'être protégés et il est bon que ce droit soit reconnu par la Constitution, mais le débat sur leurs droits ne peut pas être réduit à cet unique aspect. La position juridique des enfants doit refléter un équilibre entre prévention, participation et protection (cf. rapport Taelman, p. 19-20).
9. La reconnaissance constitutionnelle des droits de l'enfant est importante à plus d'un titre. La question a déjà été examinée en détail dans le cadre d'une proposition de déclaration que nous avions déposée en 1996 et qui visait à réviser le titre II de la Constitution en vue d'y insérer les dispositions assurant la protection des droits de l'enfant (doc. Sénat, nº 496/1 du 9 décembre 1996).
10. L'inscription des droits des enfants dans la Constitution est importante du fait que la Constitution a une grande valeur symbolique. En tant que norme juridique suprême, elle doit être le reflet explicite de la société et des préoccupations qui existent au sein de celle-ci. La reconnaissance constitutionnelle des droits de l'enfant attesterait en tout cas de leur importance.
En inscrivant les droits de l'enfant dans la Constitution, la Belgique peut montrer à sa population et aux pays étrangers, qu'ils constituent un élément essentiel à l'ordre juridique. En consacrant les droits de l'enfant dans la Constitution, on lèverait tous les doutes sur la réalité de ces droits dans l'ordre juridique interne.
11. L'inscription des droits de l'enfant dans la Constitution est également indiquée du point de vue pédagogique, car elle constitue l'un des meilleurs moyens d'informer concrètement la population de l'existence de ces droits, et de la convaincre de leur nécessité.
Finalement, une bonne connaissance des droits de l'enfant constitue la meilleure protection contre une violation éventuelle de ceux-ci et la meilleure garantie d'un plus grand respect des enfants.
12. L'inscription des droits de l'enfant dans la Constitution est importante parce que la Constitution a une fonction de programmation : elle oriente l'action des forces politiques en fonction de principes fondamentaux et d'objectifs permanents (cf. Rimanque, K., dans Het opnemen in de Grondwet van economische en sociale rechten, Chambre des représentants, p. 16-17).
Nous renvoyons à cet égard au professeur Lemmens (cf. rapport Taelman, p. 28), qui souligne que l'inscription des droits de l'enfant dans la Constitution ne serait pas sans conséquences juridiques. Ce ne serait pas une opération gratuite; elle créerait, pour les pouvoirs publics, des obligations négatives et des obligations positives. De par l'obligation négative, ils devraient s'abstenir en principe de toute ingérence dans le domaine de ces droits. On ne peut limiter les droits fondamentaux que s'il y a une raison suffisante de le faire.
De par l'obligation positive, ils devraient prendre dans certains cas des mesures pour protéger les droits en question.
13. L'inscription des droits de l'enfant dans la Constitution est importante parce que les textes internationaux relatifs aux droits des enfants ne donnent pas pleinement satisfaction au niveau interne belge.
Nous pensons en premier lieu à cet égard à la Convention de l'ONU du 20 novembre 1989 relative aux droits de l'enfant, qui est entrée en vigueur en Belgique le 15 janvier 1992. Cette convention constitue indubitablement la plus grande réalisation en matière de protection juridique des enfants. C'est grâce à elle que l'on a, pour la première fois dans l'histoire, reconnu expressément les enfants comme des sujets de droit à part entière, comme des titulaires de droits humains. Contrairement à de nombreuses autres conventions sur les droits de l'homme, cette convention vaut pour une très large partie de la société. Elle accorde aux enfants un statut juridique qui repose sur trois piliers : les mesures en faveur des enfants, la protection de ceux-ci et leur participation.
À divers endroits, la convention met l'accent sur l'obligation pour les États de promouvoir les droits des enfants (Verhellen, E., « Kinderrechten in Europa », Panopticon, 1993, p. 197). L'article 4 de la convention dispose explicitement que les États parties s'engagent à prendre toutes les mesures législatives, administratives et autres qui sont nécessaires pour mettre en oeuvre les droits reconnus dans cette convention.
La Convention relative aux droits de l'enfant ne prévoit nulle part que ses dispositions sont directement applicables dans le droit national d'une partie contractante. L'objectif des États parties n'était manifestement pas d'accorder aux enfants des droits dont ils pourraient se prévaloir directement devant les tribunaux nationaux (Verhoeven, J., « La mise en oeuvre de la Convention des Nations unies sur les droits de l'enfant. Observations en droit des gens », dans La convention sur les droits de l'enfant et la Belgique, sous la direction de M. T. Meulders-Klein, Story-Scientia, Bruxelles, 1992, p. 66-67).
Le caractère complexe de la convention, qui prévoit à la fois des droits civils traditionnels et des droits économiques, sociaux et culturels, rend difficile toute analyse de ses effets directs. Il faut, en effet, examiner chaque disposition distinctement et sous ses divers aspects. L'examen de la jurisprudence (voir A. Alen et W. Pas, « De directe werking van het VN-Verdrag inzake de rechten van het kind », Kinderrechtengids, Deel 1, 1.1 Algemeen; A. Vandaele, « De directe werking van het VN-Verdrag inzake de rechten van het kind : een stand van zaken », Kinderrechtengids, Deel 1, 1.1 Algemeen) amène à une conclusion fort partagée.
Plusieurs tribunaux belges ont jugé, au cours des cinq dernières années, que la convention comporte une série de dispositions qui sont directement applicables dans le cadre de la législation nationale belge (présentation du premier rapport de la Belgique relatif à la Convention des Nations unies sur les droits de l'enfant, ministère de la Justice, p. 125).
Par contre, la Cour de cassation a nié, dans deux arrêts non publiés du 4 novembre 1999, l'effet direct de certains articles de la convention.
Dans l'état actuel des choses, la question de savoir si des enfants peuvent ou non forcer vraiment, en justice, le respect des droits qui leur ont été attribués dépend donc du pouvoir discrétionnaire concret des tribunaux. Cela limite l'effectivité immédiate de la convention dans l'ordre juridique belge, dans la mesure importante où l'effet direct de la convention n'est pas reconnu. L'inscription des droits de l'enfant dans la Constitution permettra de faire la clarté sur l'effet direct de ces droits.
14. La reconnaissance des droits de l'enfant dans la Constitution s'ajoutant à la reconnaissance qui est déjà assurée dans le cadre de la convention relative aux droits de l'enfant présente encore un avantage supplémentaire. Les conventions internationales ne garantissent en tout cas que des droits minimaux. Tout État est libre d'offrir une plus large protection dans le cadre de sa législation interne [Développements de la proposition de MM. Stroobant et Taminiaux concernant la révision du titre II de la Constitution en vue d'y insérer un article 24bis relatif aux droits économiques et sociaux, doc. Sénat, nº 100-2/3º (SE 1991-1992), p. 7]. La reconnaissance constitutionnelle des droits de l'enfant permet d'étendre et/ou de développer les droits de l'enfant qui sont définis dans la Convention relative aux droits de l'enfant.
15. Enfin, la reconnaissance constitutionnelle d'un droit a aussi des conséquences en ce qui concerne l'interprétation d'autres normes. Dès qu'un droit est consacré par la Constitution, il devient un fil conducteur pour ce qui est de l'interprétation de diverses autres normes.
16. Une inscription plus détaillée des droits de l'enfant dans la Constitution, au sens de la présente proposition de déclaration de révision du titre II de la Constitution, ne doit pas donner lieu à une énumération fastidieuse de tous les droits de l'enfant. Il faut veiller à formuler les choses de manière concise, mais sans résumer les droits de l'enfant au droit à l'intégrité.
C'est la raison pour laquelle nous sommes partisans d'une reconnaissance constitutionnelle intégrale des droits de l'enfant sur la base des trois grandes lignes de force qui font partie de l'essence même de la Convention relative aux droits de l'enfant.
17. La première ligne de force est celle des mesures en faveur des enfants. Ceux-ci ont droit aux soins de santé, à l'éducation et l'enseignement, à la sécurité sociale, à des possibilités de recours, à des garanties pour ce qui est des procédures judiciaires et des soins spéciaux s'ils sont handicapés, appartiennent à des groupes minoritaires ou sont victimes de violences ou de conflits armés. Cela est inscrit implicitement dans la notion plus large de développement, qui ne peut être concrétisée que si les mesures en question ont été prises.
La deuxième ligne de force concerne la protection des enfants, notamment contre l'enlèvement, l'exploitation commerciale, les sévices, l'esclavage, l'exploitation sexuelle ou la peine de mort.
La troisième ligne de force, qui est aussi la plus récente, concerne la participation des enfants à la vie sociale. Les enfants ont la liberté d'avoir une opinion, la liberté d'association, le droit à l'information, le droit à la vie privée et le droit de participer à la vie socioculturelle. Ils ont aussi le droit d'être entendus dans toutes les procédures qui les concernent.
| Sabine de BETHUNE. |
Les Chambres déclarent qu'il y a lieu à révision du titre II de la Constitution, en vue d'y insérer des dispositions nouvelles relatives aux droits de l'enfant.
| Sabine de BETHUNE. Martine TAELMAN. Nathalie de T' SERCLAES. Clotilde NYSSENS. Vincent VAN QUICKENBORNE. |