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15 FÉVRIER 2000
La loi du 26 juillet 1962 relative à la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique fixe la procédure à suivre lorsque la prise de possession immédiate est indispensable. L'expropriation d'extrême urgence (et la procédure qui constitue en fait une procédure d'exception) est devenue aujourd'hui plutôt la règle que l'exception et s'est substituée de fait à la procédure ordinaire en matière d'expropriation, qui est réglée par la loi du 17 avril 1835.
La loi du 26 juillet 1962 a instauré une procédure accélérée devant le juge de paix, alors que la procédure ordinaire en matière d'expropriation doit s'exercer devant le tribunal de première instance.
Le principe de cette procédure d'exception consiste à faire précéder la procédure ordinaire devant le tribunal de première instance par une intervention simplifiée du juge de paix, dont la décision doit être considérée, eu égard à l'instruction sommaire, par essence comme provisoire, sauf acquiescement des expropriés (1). La décision du juge est toutefois rendue en dernier ressort, étant donné qu'il est précisé explicitement que le jugement n'est susceptible d'aucun recours (cf. art. 8 et 14). On respecte ainsi la règle constitutionnelle (article 16 de la Constitution), qui veut que l'exproprié reçoive une indemnité « préalable ». On respecte la règle constitutionnelle qui reconnaît à tout exproprié le droit à un dédommagement « juste et donc intégral », en prévoyant la possibilité d'engager une procédure en révision lorsque l'exproprié estime ne pas pouvoir accepter l'indemnité fixée par la juge.
Eu égard au caractère unilatéral de la protection offerte par l'article 16 de la Constitution aux citoyens expropriés, cette procédure en révision devant le tribunal de première instance ne peut être intentée que par l'exproprié, ce qui implique deux conséquences importantes.
1º Seul l'exproprié a le droit de considérer l'indemnité provisoire comme définitive. L'expropriant n'a pas le droit de considérer celle-ci comme définitive ni de s'opposer à ce qu'elle soit majorée ultérieurement si cette majoration est requise pour satisfaire au prescrit de l'article 16 de la Constitution. Par ailleurs, l'expropriant n'a pas non plus le droit de considérer l'indemnité provisoire comme non définitive et ne peut exiger qu'elle soit réduite. Une action en remboursement de l'indemnité provisoire d'expropriation préjudicie à une application bien comprise de l'article 16 de la Constitution, qui prévoit que l'autorité expropriante doit indemniser intégralement l'exproprié (au moins pour le transfert de possession) avant le transfert de propriété (2).
La présente proposition de loi vise à mettre un terme à l'interprétation administrative et, partant, judiciaire injustifiable sur le plan éthique, selon laquelle les autorités agissent, d'une part, comme si l'indemnité d'expropriation en contrepartie de laquelle l'envoi en possession a été accordé est constitutionnelle et donc intégrale lorsque cette thèse leur permet d'obtenir cet envoi et allèguent, d'autre part, quelques jours plus tard, que l'indemnité d'expropriation fixée était inconstitutionnelle, car injuste et excessive, lorsque cette thèse leur permet de réclamer le remboursement d'une partie de l'indemnité d'expropriation allouée.
2º Lors de l'envoi en possession, l'exproprié n'est pas tenu de renoncer à ses droits à une indemnité complète. Il peut, par une action en révision ou par un recours introduit devant la cour d'appel, tenter d'obtenir une majoration de l'indemnité d'expropriation octroyée à titre provisionnel et l'expropriant ne peut lui dénier ce droit en invoquant le transfert de propriété. Il s'ensuit que seul l'exproprié peut entamer une procédure en révision (3).
Lorsque la procédure provisoire devant le juge de paix, menée conformément à la loi d'exception du 26 juillet 1962, est suivie d'une action en révision devant le tribunal de première instance, il convient de suivre la procédure d'évaluation prévue par la loi de base en matière d'expropriation (loi du 17 avril 1835, telle qu'elle a été modifiée par la loi du 9 septembre 1907). Cette procédure d'évaluation spécifique n'a en effet pas été supprimée par la loi du 10 octobre 1967 contenant le Code judiciaire et les règles qu'elle prescrit doivent être respectées devant le tribunal de première instance (article 2 du Code judiciaire).
Le maintien de cette procédure est important dans la mesure où il s'agit du droit de l'exproprié d'obtenir réparation du préjudice qu'il a subi, et non d'un litige civil l'opposant à l'administration expropriante. L'exproprié n'introduit pas une demande en paiement d'une indemnité et ne doit pas faire la preuve du préjudice subi. C'est le juge qui, sur la base d'une enquête ordonnée d'office, détermine finalement l'importance du préjudice et fixe l'indemnité à accorder en compensation de celui-ci.
Que l'action en expropriation et en fixation de l'indemnité d'expropriation soit intentée devant le tribunal de première instance par l'expropriant (en vertu de l'article 2 de la loi du 17 avril 1835) ou par l'exproprié (procédure en révision fondée sur l'article 16 de la loi d'exception du 26 juillet 1962) ne peut avoir aucune incidence sur la procédure à suivre devant le tribunal de première instance (4). C'est précisément cette procédure d'évaluation qui assure la sécurité juridique de l'exproprié (5).
Le fait de ne pas avoir respecté scrupuleusement ces règles a donné lieu à de nombreuses injustices et à de fâcheuses inepties lorsque les expropriés ont été condamnés au remboursement des indemnités d'expropriation qui leur avaient été allouées. Les administrations de plusieurs intercommunales (tant pour la construction d'autoroutes que dans le cadre de l'expansion économique) ont chargé le comité d'acquisition d'introduire, après avoir mené une procédure d'expropriation devant la justice de paix, une action en révision devant le tribunal de première instance en vue de réclamer le remboursement des indemnités d'expropriation fixées à titre provisoire par le juge. Dans un nombre assez important de cas, par suite de l'interprétation et de l'application erronées de l'article 16 de la loi du 26 juillet 1962, il a été fait droit à ces demandes de remboursement (6).
Ces jugements et arrêts condamnant un exproprié au remboursement des « indemnités provisoires » qui lui avaient été allouées par le juge de paix, contiennent une violation du droit, garanti par la Constitution, à une juste et préalable indemnité en cas de privation de propriété ainsi que de l'article 1er du premier protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
L'expression « indemnité provisoire » est une dénomination juridique (7) qui désigne l'indemnité allouée par le juge de paix en dernière instance sous réserve d'aquiescement de l'exproprié. S'il n'accepte pas la décision du juge, l'exproprié et lui seul peut introduire une action en révision.
Dans bon nombre de cas, l'intentement de l'action en révision par les administrations expropriantes a eu des conséquences dramatiques pour les expropriés. On connaît des cas où, plusieurs années après l'expropriation, l'exproprié a dû rembourser un montant qui, majoré des intérêts, excédait le montant initial des indemnités d'expropriation. Il s'ensuit que l'exproprié doit revendre le bien comparable qu'il avait acquis avec les indemnités d'expropriation initiales, et qu'en fin de compte, il ne conserve plus rien des indemnités d'expropriations initiales. Il peut même arriver que le solde définitif soit négatif et que l'expropriation coûte de l'argent à l'exproprié. Tout aussi tragiques sont les cas dans lesquels les héritiers de l'exproprié reçoivent le décompte d'une indemnité d'expropriation révisée, majorée des intérêts.
L'exemple concret ci-après (choisi parmi tant d'autres) atteste la gravité de la situation. En 1971, un élevage familial de vaches laitières fait l'objet d'une expropriation. Le juge de paix fixe l'indemnité provisionnelle à trois millions de francs. Plus tard, ce montant est réduit de moitié. La mère, terrassée par ces événements, décède peu de temps après. Le père décède également un an plus tard. Les trois enfants, tous mineurs d'âge au moment de l'expropriation, sont appelés à la cause après le décès de leurs parents. Au terme d'une procédure qui a duré plus de vingt ans, il leur sera réclamé un montant de 4,8 millions de francs.
Il ne s'agit pas, en l'occurrence, de quelques cas individuels. Il s'agit de plus de trois mille dossiers de personnes qui ont été expropriées au cours des vingt-cinq dernières années, qui se sont vu octroyer une indemnité dite « provisionnelle » dans le cadre d'une procédure devant le juge de paix, et qui ont été condamnées plusieurs années plus tard à rembourser une grande partie de celle-ci, voire, dans certains cas, un montant supérieur à l'indemnité initiale.
L'absurdité de cette situation n'a pas non plus échappé à l'attention des plus hauts magistrats. C'est ainsi que le procureur général près la Cour de cassation, E. Krings (8), estimait que « (...) le pouvoir qu'a le juge de paix (art. 595 du Code judiciaire) d'octroyer des indemnités provisionnelles dans le cadre de la procédure d'extrême urgence engagée en cas d'expropriation pour cause d'utilité publique conformément à la loi du 26 juillet 1962, (lui) semble très important. L'intervention du juge de paix revêt une très grande importance pour les justiciables, dès lors qu'elle leur permet d'obtenir une indemnité dans les plus brefs délais, sans qu'ils aient à attendre la clôture de la procédure d'expropriation. Il est toutefois déplorable que, trop souvent, les indemnités accordées soient revues, plusieurs années plus tard, par le tribunal de première instance, assez régulièrement en vue d'en diminuer le montant, de sorte que les expropriés sont contraints de restituer ce montant majoré des intérêts moratoires courus depuis le jour de sa réception ».
La présente proposition de modification de l'article 16 de la loi du 26 juillet 1962 vise par conséquent à établir sans la moindre ambiguïté :
1º que la faculté d'intenter une procédure en révision est réservée à la partie expropriée;
2º que lorsque la révision est fondée sur l'évaluation du préjudice causé par l'expropriation et sur la fixation de l'indemnité d'expropriation, le tribunal de première instance doit suivre la procédure d'évaluation prescrite par la loi organique du 17 avril 1835 (modifiée par la loi du 9 septembre 1907);
3º que lorsque l'expropriation est fondée sur la contestation de la régularité de l'expropriation, il faut se conformer aux règles du Code judiciaire.
4º que les procédures judiciaires encore pendantes lors de l'entrée en vigueur du présent article seront poursuivies conformément aux nouvelles règles.
5º que les expropriés qui, par une procédure en révision introduite après le 1er janvier 1972, ont été contraints de rembourser les indemnités d'expropriation allouées par le juge de paix ou qui n'ont pas obtenu en révision l'évaluation du préjudice subi, auront la possiblité, dans un délai d'un an à compter de l'entrée en vigueur de la modification de la loi, d'obtenir la réouverture de leur dossier devant le tribunal de première instance qui avait été saisi de l'action, pour qu'il soit réexaminé conformément aux nouvelles dispositions.
| Martine TAELMAN. |
Article 1er
La présente loi règle une matière visée à l'article 78 de la Constitution.
Art. 2
Les modifications suivantes sont apportées à l'article 16 de la loi du 26 juillet 1962 relative à la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique :
A) à l'alinéa 1er , le mot « expropriées » est inséré entre les mots « des parties » et les mots « n'en a demandé »;
B) l'alinéa 2 est remplacé par ce qui suit :
« L'action en révision fondée sur l'évaluation du préjudice causé par l'expropriation est instruite conformément à la procédure d'évaluation prévue par la loi du 17 avril 1835 sur l'expropriation pour cause d'utilité publique. L'action en révision fondée sur l'irrégularité de l'expropriation est instruite conformément aux règles du Code judiciaire. »
Art. 3
Les procédures judiciaires en cours lors de l'entrée en vigueur de la présente loi sont poursuivies conformément aux dispositions de la présente loi.
Les expropriés qui, par une procédure en révision introduite après le 1er janvier 1972, ont été condamnés au remboursement des indemnités d'expropriation allouées par le juge de paix ou qui n'ont pas obtenu en révision l'évaluation du préjudice subi, peuvent, dans un délai d'un an à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi, par requête introduite conformément aux articles 1026 et suivants du Code judiciaire, demander au tribunal de première instance qui a instruit l'action en révision, la réouverture du dossier selon la procédure prévue par la présente loi.
Art. 4
La présente loi entre en vigueur le jour de sa publication au Moniteur belge.
| Martine TAELMAN. |
(1) Cf. l'avis de l'avocat général J. du Jardin du 7 décembre 1990, RW 1990-1991, pp. 1332-1337; Doc. Sénat, 1960-1961, nº 13, pp. 223/237-241.
(2) Voir E. Picard, Traité de l'indemnité due à l'exproprié, Bruxelles-Paris, Larcier-Durand, 1875, p. 94; Cass. 21 octobre 1966, RW 1966-1967, p. 1281.
(3) F. Van Laer et L. Lamine, « Enkele bijzondere vraagstukken in verband met de wetgeving betreffende de onteigeningen ten algemene nutte », Jura Falconis, 1990-1991, nº 1, pp. 111-127).
(4) Avis du ministère public de Turnhout du 21 mars 1997.
(5) Cass., 7 juin 1956, Pas., I, p. 1073.
(6) F. Van Laer, « Recht en onrecht bij onteigening », Huis van de Advocaat Brussel, 28 février 1996.
(7) Cf. R. Dillemans, « Wegwijs in Recht », Louvain, Davidsfonds, p. 395.
(8) Cf. « Bevoegdheden van de vrederechters », Die Keure, 1992, p. 34.