Sénat de Belgique

SESSION DE 1999-2000

10 FÉVRIER 2000

Proposition de loi modifiant la législation électorale provinciale

(Déposée par MM. Frans Lozie et Jacky Morael)

DÉVELOPPEMENTS

Lors de la dernière réforme de l'État, les élections provinciales ont été couplées aux élections communales et ont dès lors lieu tous les six ans; ce sera le cas pour la deuxième fois en l'an 2000.

Jusqu'en 1991, ces élections provinciales se tenaient en même temps que les élections de la Chambre et du Sénat et retenaient de ce fait moins l'attention de la population. En outre, le système des districts électoraux et les apparentements sont si complexes qu'il est difficile pour l'électeur de se rendre compte de l'impact de sa voix sur la composition du conseil provincial.

Depuis 1994, l'intérêt pour ces élections a pourtant augmenté radicalement. Lors de chaque élection communale, on essayait en effet ­ en fait à tort ­ de tirer des conclusions sur les rapports de forces entre les partis politiques qui déterminent la carte politique au niveau national. Cette extrapolation à partir des élections communales était d'autant plus difficile que des listes locales se constituent souvent en vue de ces élections, de même que des rassemblements de sections locales de partis différents. Par contre, lors des élections provinciales, ce sont généralement les partis politiques nationaux qui s'affrontent. Ces élections provinciales sont ainsi devenues un baromètre assez précis de la politique nationale. Mais, pour rendre aux élections provinciales l'intérêt qu'elles méritent de la part des électeurs, il faudrait modifier en profondeur la loi électorale provinciale en vue de simplifier le système et d'instaurer une relation plus directe entre le vote de l'électeur et le résultat de l'élection.

Les modifications proposées sont basées sur trois principes :

­ un regroupement des actuels districts électoraux en un maximum de trois circonscriptions par province ;

­ un apparentement élargi au niveau provincial entre les listes d'un même parti présentées dans les différents districts électoraux;

­ une dévolution moins aléatoire des sièges attribués par apparentement entre les districts de la province.

Regroupement des districts électoraux

Les dix provinces belges sont actuellement découpées en pas moins de 98 districts électoraux, ce qui représente une moyenne de près de dix districts par province. Cet émiettement des territoires provinciaux a pour conséquence que plus de la moitié des districts comptent moins de sept sièges à pourvoir, et qu'un quart en comptent même moins de cinq ! Il est clair qu'à un tel niveau, le scrutin ne peut pas prendre la dimension provinciale qu'il devrait avoir. Les listes qui se présentent étant limitées à quelques personnalités du terroir, la campagne provinciale ne peut dépasser les enjeux de clochers.

Un tel découpage pouvait présenter une certaine logique à l'époque où les élections provinciales étaient simultanées avec les élections législatives : la représentation micro-territoriale des conseillers provinciaux équilibrait en quelque sorte la représentation macro-territoriale des parlementaires nationaux. Mais maintenant que, depuis 1995, les élections provinciales sont jumelées avec les élections communales, la compensation doit être réalisée dans l'autre sens. C'est d'ailleurs cette logique renversée qui prévaut, depuis 1995 également, dans les deux nouvelles provinces issues de la scission de la province du Brabant.

Pour que les élections provinciales prennent leur sens plein et entier, il est dès lors impératif de regrouper ces nombreux petits districts en des circonscriptions plus larges, en sorte que le territoire provincial ne soit découpé qu'en un maximum de trois districts électoraux. Sauf pour la province du Brabant wallon qui ne compte déjà que deux grands districts, nous proposons que ces nouveaux districts soit calqués sur les circonscriptions définies pour les élections de la Chambre des représentants (en ce qui concerne les provinces du Hainaut, de Flandre occidentale et de Flandre orientale) ou pour les élections régionales (en ce qui concerne les autres provinces). Le nombre de sièges à pourvoir dans ces nouveaux districts s'échelonnera ainsi entre 12 (Huy-Waremme) et 49 sièges (Anvers).

Le regroupement des districts électoraux actuels en circonscriptions plus larges nécessite une modifications fondamentale de l'arrêté royal du 15 octobre 1993 portant répartition des conseillers provinciaux entre les districts électoraux.

Le tableau ci-dessous présente le redécoupage des districts électoraux ainsi que la répartition des sièges entre ces nouveaux districts électoraux, recalculée sur la base du recensement de 1991. La dernière colonne indique également les différences avec la situation actuelle. De petits glissements de sièges se produisent en effet à la suite de la nouvelle répartition des districts électoraux en entités plus étendues. Le nombre de sièges attribués actuellement à chaque province reste cependant inchangé.

Élargissement de l'apparentement à l'ensemble de la province.

La loi organique des élections provinciales prévoit actuellement que l'apparentement entre les listes de candidats déposées dans les districts est limité à l'arrondissement administratif. La composition du conseil provincial n'est dès lors pas véritablement proportionnelle aux résultats du scrutin à l'échelle de la province. Pour que les élections provinciales deviennent authentiquement proportionnelles, l'apparentement doit être étendu à l'ensemble du territoire provincial, en sorte que la répartition des sièges soit la plus proche possible de la répartition des voix au sein de la population représentée.

Un tel élargissement est en outre rendu inévitable par le regroupement des districts électoraux en circonscriptions plus vastes. En effet, du fait que les nouveaux districts proposés sont souvent plus étendus que les arrondissements administratifs, la limitation de l'appartement au niveau de ces arrondissements ne peut plus être retenue. Pour que le système de l'apparentement continue à jouer entre un maximum de trois circonscriptions par province, il ne peut être étendu qu'à l'ensemble du territoire provincial. Ce faisant, le niveau d'apparentement pratiqué en Brabant wallon, du fait que celui-ci n'est constitué que d'un seul arrondissement administratif, sera généralisé à toutes les provinces.

Cet élargissement du niveau d'apparentement entraînera bien évidemment une modification sensible des résultats électoraux, dans le sens d'une répartition des sièges plus fidèle à la répartition des voix. Cette meilleure représentation proportionnelle au niveau des élections provinciales aura également pour conséquence d'assurer, au sein des pouvoirs locaux, un meilleur équilibre politique avec les élections communales, lesquelles respectent nettement moins bien le principe de proportionnalité du fait du nombre souvent réduit de sièges à pourvoir et, surtout, de l'application du système dit « Imperiali » qui désavantage beaucoup plus les petites listes.

L'élargissement de l'apparentement à l'ensemble de la province nécessite également de revoir fondamentalement la définition du quorum électoral. Alors qu'actuellement, ce quorum exclut du système de l'apparentement les groupes de listes qui n'ont pas atteint 66 % du diviseur électoral dans aucun district d'un même arrondissement, nous proposons que le quorum électoral soit désormais fixé à 5 % du total général des votes valables et que, pour accéder à l'apparentement, ce quorum doive être atteint sur l'ensemble de la province.

Outre qu'il n'est plus adapté au regroupement des districts proposé, le quorum actuel présente en effet l'inconvénient d'être basé sur le diviseur électoral, lequel est relativement constant d'un district à l'autre. L'accès d'un groupe de listes à l'apparentement dépend dès lors davantage de la taille des districts électoraux que de la force électorale des listes qui s'y présentent. C'est la raison pour laquelle le quorum électoral actuel élimine davantage de partis dans les provinces peu peuplées et dans les provinces découpées en un grand nombre de circonscriptions, quand bien même leurs pourcentages de voix restent d'un ordre de grandeur sensiblement équivalent d'une province à l'autre.

Le nouveau quorum évite ces écueils, puisqu'il provoque l'élimination d'un groupe de listes uniquement en fonction de son pourcentage de voix. Puisqu'il s'agit d'accéder à l'apparentement au niveau provincial, ce quorum doit en outre être atteint, non plus dans au moins un des districts électoraux, mais sur l'ensemble de la province. Ainsi, seuls les partis ayant une assise provinciale suffisamment large pourront prétendre à la répartition des sièges complémentaires qui n'ont pas pu être attribués au niveau des districts, ce qui aura également pour conséquence de limiter le morcellement de la représentation au sein du conseil provincial.

Dévolution moins aléatoire des sièges entre les districts

Le système de l'apparentement est souvent critiqué en ce qu'il produit parfois, au niveau des districts, des répartitions peu cohérentes des sièges attribués aux groupes de listes. La législation électorale fait en effet preuve en la matière d'une complexité injustifiée qui rend le système relativement abscons. Une fois la répartition proportionnelle des sièges complémentaires au niveau de l'ensemble de la province acquise, la dévolution de ces sièges entre les districts doit donc être rendue plus cohérente et davantage conforme à la force politique de chaque liste électorale.

Le système actuellement prévu par la loi organique des élections provinciales est en effet fondé sur la méthode des « plus grands restes ». Cette méthode présente le double inconvénient, d'une part, de ne permettre l'attribution que d'un seul siège complémentaire par liste, alors que l'ensemble du groupe peut se voir attribuer, grâce à l'apparentement, plus de sièges complémentaires qu'il ne compte de listes; et d'autre part, de répartir les sièges complémentaires entre les districts sans égard pour les chiffres électoraux des listes qui s'y sont présentées, au point que la répartition des sièges qui en résulte peut apparaître sans logique, désordonnée, voire purement aléatoire.

Le système actuellement prévu par le Code électoral pour les élections législatives n'est pas tellement meilleur. Certes, il permet d'attribuer plusieurs sièges complémentaires par liste. Par contre, du fait qu'il est fondé sur la méthode D'Hondt, il favorise les chiffres électoraux élevés. De ce fait, les listes les plus fortes et les circonscriptions les plus grandes sont servies les premières, ce qui ne laisse aux petits partis que les petites circonscriptions dans lesquelles, justement, ils sont les moins présents. Certaines attributions circonscriptionnelles peuvent dès lors se révéler aberrantes. C'est ce qu'on a parfois appelé les « chinoiseries de l'apparentement » pour en dénoncer le principe même.

Cependant, ces aberrations, en ce qu'elles dépendent uniquement de la méthode de redistribution des sièges complémentaires entre les listes de circonscription, n'ont rien d'inéluctables. Favorisant moins les chiffres électoraux élevés, la méthode de la série impaire, dite « Sainte-Lagüe », permet une répartition circonscriptionnelle beaucoup moins incohérente, sans interdire l'attribution de plus d'un siège complémentaire par liste. C'est cette méthode que nous proposons dès lors d'introduire afin de rendre à l'apparentement sa crédibilité au niveau de la conformité de la répartition politique des sièges par rapport à la hiérarchie des partis au sein de chaque district.

Deux autres modifications contribuent également à cet objectif (1). Premièrement, le système proposé réparti les sièges complémentaires entre toutes les listes de tous les districts, sans tenir compte de l'ordre d'attribution des sièges complémentaires entre les groupes de listes au niveau provincial, et ce contrairement à ce que prescrit tant le Code électoral que l'actuelle loi électorale provinciale. Cet ordre d'attribution au niveau provincial est en effet sans pertinence pour la dévolution des sièges entre les listes circonscriptionnelles et empêche au contraire que les sièges complémentaires soient distribués rationnellement entre les districts.

Deuxièmement, des règles particulières sont énoncées dans l'hypothèse où un siège attribué à une liste ne peut être pourvu faute de candidats en nombre suffisant sur cette liste ou dans l'hypothèse où un siège attribué à un groupe ne peut être pourvu faute de liste présentée dans le district où ce siège doit être pourvu. Ces règles permettent de réattribuer ce siège à une autre liste du même groupe. Elles évitent ainsi de porter atteinte à la répartition proportionnelle, contrairement à la législation actuelle qui réattribue le siège vacant à une autre liste du même district. Le siège n'est réattribué à un autre groupe que dans la seule hypothèse où ce siège ne peut être pourvu faute de candidats en nombre suffisant sur toutes les listes du groupe auquel ce siège avait été attribué.

Il faut encore préciser que, contrairement à l'élargissement de l'apparentement à l'ensemble du territoire provincial, les modifications apportées au système de dévolution des sièges complémentaires entre les districts ne modifie en rien la répartition politique des sièges entre les groupes de listes.

Commentaire des articles

Article 2

Le premier paragraphe de l'article 15 de la loi organique des élections provinciales est modifié afin que les listes présentées dans un district électoral puissent former groupe, en vue de l'apparentement, avec des listes présentées dans d'autres districts de la province en général, plutôt que dans d'autres districts du même arrondissement administratif.

Les autres paragraphes de l'article 15 sont modifiés en conséquence pour ce qui concerne la détermination du bureau central chargé de procéder à la répartition des sièges en cas d'apparentement.

Article 3

L'article 20, §§ 1^er , 3 et 4, de la loi électorale provinciale est profondément modifié afin de mettre en place un système plus équitable de répartition entre les districts des sièges attribués aux groupes de listes par le bureau central provincial.

L'article 20, § 2, alinéa 3, est également modifié pour introduire un quorum électoral qui soit fonction du total général des votes valables (5 %) sur l'ensemble de la province, plutôt que du diviseur électoral (66 %) dans au moins un des districts apparentés.

D'autres dispositions de l'article 20 sont légèrement modifiées afin de les mettre en concordance avec l'élargissement de l'apparentement à l'ensemble de la province, comme énoncé dans le commentaire de l'article précédent.

Article 4

L'article 32 de la loi organique des élections provinciales est légèrement modifié afin de tenir compte des changements apportés à l'article 20 de cette loi et de l'élargissement de l'apparentement à toute la province.

Article 5

Cet article abroge l'article 43 de la loi électorale provinciale, qui contient une disposition transitoire relative à la scission de la province du Brabant et devenue superflue depuis.

Article 6

Cet article établit la nouvelle division des provinces en districts électoraux en adaptant le tableau visé à l'article 2 de la loi provinciale.

Article 7

Cet article adapte le tableau concernant la répartition des sièges provinciaux entre les nouveaux districts électoraux.

Article 8

Cet article fixe l'entrée en vigueur de la présente loi au prochain renouvellement intégral des conseils provinciaux.

PROPOSITION DE LOI

CHAPITRE I^er

Disposition préliminaire

Article 1^er

La présente loi règle une matière visée à l'article 78 de la Constitution.

CHAPITRE II

Modifications de la loi du 19 octobre 1921 organique des élections provinciales

Art. 2

À l'article 15 de la loi du 19 octobre 1921 organique des élections provinciales, modifié par les lois du 5 juillet 1976 et du 16 juillet 1993, sont apportées les modifications suivantes :

1º dans le § 1^er , les mots « du même arrondissement administratif » sont remplacés par les mots « de la même province »;

2º dans les §§ 2 et 7, les mots « chef-lieu de l'arrondissement administratif » et les mots « chef-lieu de l'arrondissement » sont chaque fois remplacés par les mots « chef-lieu de la province »;

3º dans les §§ 2, 4, 5 et 6, les mots « bureau central d'arrondissement » sont chaque fois remplacés par les mots « bureau central provincial ».

Art. 3

À l'article 20 de la même loi, remplacé par la loi du 16 juillet 1993, sont apportées les modifications suivantes :

1º l'alinéa 2 du § 1^er est remplacé par les alinéas suivants :

« Il divise les chiffres électoraux par ce diviseur et fixe ainsi, à chaque liste, son quotient électoral, dont les unités indiquent le nombre de sièges immédiatement acquis.

Si un de ces sièges ne peut être attribué faute de candidats en nombre suffisant sur une liste, ce siège est ajouté aux sièges complémentaires encore à attribuer par le bureau central provincial.

À l'exclusion des listes comptant un nombre de candidats inférieur ou égal à leur quotient électoral, le bureau principal de district divise ensuite chaque quotient, autant de fois qu'il y a de sièges non immédiatement attribués, successivement par 1, 3, 5, etc. si la liste n'a pas encore de siège; par 3, 5, 7, etc. si elle en a obtenu un; par 5, 7, 9, etc. si elle en a obtenu deux, et ainsi de suite. La fraction ainsi obtenue représente le droit éventuel de la liste à occuper le ou les sièges complémentaires encore à attribuer par le bureau central provincial. »;

2º dans l'alinéa 3 du § 1^er et dans les alinéas 1^ers des §§ 2 et 3, les mots « bureau central d'arrondissement » sont chaque fois remplacés par les mots « bureau central provincial »;

3º dans l'alinéa 2 du § 2, les mots « pour l'ensemble de l'arrondissement » sont remplacés par les mots « pour l'ensemble de la province »;

4º dans l'alinéa 3 du § 2, les mots « dans aucun district » sont supprimés et les mots « soixante-six pour cent du diviseur électoral fixé en vertu du § 1^er , alinéa 1^er » sont remplacés par les mots « cinq pour cent du total général des votes valables de l'ensemble de la province »;

5º les alinéas 4 et suivants du § 3 sont remplacés par les alinéas suivants :

« Le bureau central provincial range les fractions inscrites aux procès-verbaux de district visés au dernier alinéa du § 1^er , de toutes les listes formant groupe de la province, dans l'ordre de leur importance, la première étant celle qui se rapproche le plus de l'unité.

Il indique en regard de chaque fraction ainsi classée le nom du groupe et le nom du district auxquels elle se rapporte.

Le premier siège dans l'attribution complémentaire revient à la liste dont la fraction est classée en tête, et ainsi de suite.

Si la fraction venant en ordre utile se rapporte à un district qui se trouve avoir été déjà complètement pourvu, il n'est pas attribué de siège supplémentaire à la liste correspondant à cette fraction. Il en va de même si la fraction venant en ordre utile se rapporte à un groupe dont le total des sièges attribués directement ou complémentairement aux listes qui le constituent est déjà égal au nombre de sièges qui lui revient en vertu du § 2.

Si un des sièges complémentaires ne peut être attribué à un groupe faute de liste apparentée dans un district non encore complètement pourvu, le dernier siège complémentaire attribué est réattribué, selon le mode décrit aux alinéas précédents, à l'exclusion de la liste se rapportant à la dernière fraction utile. L'opération est répétée autant de fois que nécessaire. »;

6º le § 4 est remplacé par la disposition suivante :

« § 4. Si un siège ne peut être attribué faute de candidats en nombre suffisant sur une liste, tous les sièges correspondants aux fractions venant en ordre utile à partir de la fraction qui correspond au siège non attribué, sont réattribués selon le mode décrit au paragraphe précédent, à l'exclusion de la liste ne comptant pas un nombre suffisant de candidats. L'opération est répétée autant de fois que nécessaire.

Si un siège ne peut être attribué selon le mode décrit à l'alinéa précédent faute de candidats en nombre suffisant sur toutes les listes constituant un groupe, ce siège est réattribué, en poursuivant les opérations indiquées au § 2, à l'exclusion du groupe ne comptant pas un nombre suffisant de candidats sur les listes qui le constituent. Les opérations indiquées au paragraphe précédent sont ensuite recommencées à partir de la fraction correspondant au siège qui n'avait pu être attribué. L'opération est répétée autant de fois que nécessaire. »

Art. 4

À l'article 32 de la même loi, modifié par la loi du 30 décembre 1993, sont apportées les modifications suivantes :

1º dans l'alinéa 2, les mots « d'un même arrondissement » sont remplacés par les mots « de la province »;

2º dans l'alinéa 4, les mots « bureau central d'arrondissement » et les mots « à l'article 20, § 1^er , 2^e alinéa » sont remplacés respectivement par les mots « bureau central provincial » et par les mots « à l'article 20, § 1^er , dernier alinéa ».

Art. 5

L'article 43 de la même loi est abrogé.

CHAPITRE III

Modification du tableau relatif à la composition des districts électoraux

Art. 6

Le tableau figurant à l'annexe 10 de la loi ordinaire du 16 juillet 1993 visant à achever la structure fédérale de l'État est remplacé par le tableau suivant :

« COMPOSITION DES DISTRICTS ÉLECTORAUX

I. PROVINCES DE LA RÉGION WALLONNE

PROVINCE DU BRABANT WALLON

PROVINCE DE LIÈGE

PROVINCE DE HAINAUT

PROVINCE DE LUXEMBOURG

PROVINCE DE NAMUR

II. PROVINCES DE LA RÉGION FLAMANDE

PROVINCE D'ANVERS

PROVINCE DE LIMBOURG

PROVINCE DE FLANDRE ORIENTALE

PROVINCE DU BRABANT FLAMAND

PROVINCE DE FLANDRE OCCIDENTALE

CHAPITRE IV

Modification de l'arrêté royal du 15 octobre 1993 portant répartition des conseillers provinciaux entre les districts électoraux

Art. 7

Le tableau figurant à l'article 1^er de l'arrêté royal du 15 octobre 1993 portant répartition des conseillers provinciaux entre les districts électoraux est remplacé par le tableau suivant :

CHAPITRE V

Disposition finale

Art. 8

La présente loi entre en vigueur lors du prochain renouvellement intégral des conseils provinciaux.

(1) Cf. J. Beaufays et H. Breny, « L'apparentement aux élections législatives », Courrier hebdomadaire du CRISP , 1972, nº 585.