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18 JANVIER 2000
Procédure d'évocation
Le projet de loi qui vous est soumis a été adopté par la Chambre des représentants le 16 décembre 1999 par 84 voix contre 45 et 3 abstentions. Il a été évoqué par le Sénat le 17 décembre 1999 et examiné par la commission au cours de ses réunions des 21 décembre 1999 et 11 janvier 2000.
L'analyse de la crise de la dioxine en Belgique et des précédents internationaux (la maladie de la vache folle, les problèmes qu'ont connus l'Espagne avec son huile d'olive et l'Autriche avec son vin) ont amené les spécialistes à conclure que la cause principale de toutes ces difficultés réside dans la trop grande distance qui sépare le consommateur du producteur. C'est pourquoi les pouvoirs publics doivent organiser le contrôle alimentaire de manière à pouvoir contrôler et sécuriser au maximum l'ensemble de la chaîne alimentaire.
Le gouvernement précédent avait déjà pris un certain nombre de mesures visant à structurer le contrôle alimentaire dans ce sens. Le gouvernement actuel veut, lui aussi, intégrer dans la législation belge certaines options qui se rattachent au contrôle intégral de la qualité de la chaîne alimentaire.
Pour pouvoir réaliser cette surveillance intégrale, on a fait un certain nombre de choix :
1. L'intégration de tous les services de contrôle et d'inspection en une seule unité
Le gouvernement estime que différentes administrations qui, toutes, contrôlent, de l'une ou de l'autre manière, la chaîne alimentaire et dont les compétences se chevauchent en partie doivent d'urgence être intégrées en une seule structure. Il s'agit de 5 sections, à savoir l'administration générale de la qualité des matières premières et du secteur végétal, l'administration générale de la santé animale et de la qualité des produits animaux, l'Institut d'expertise vétérinaire, l'Inspection générale des denrées alimentaires et l'Inspection de la pharmacie, en ce qu'elle s'occupe de médicaments vétérinaires.
2. La création d'un parastatal A
C'est le ministère de la Santé publique qui sera responsable de cette nouvelle unité. La structure sera celle d'un parastatal A relevant de la responsabilité politique du ministre de la Santé publique.
3. L'institution d'un comité scientifique
L'intégration des différents services permettrait à l'agence non seulement de réagir mieux et plus rapidement à certains aspects de la politique, mais également d'intervenir d'une manière proactive et préventive. C'est à cet effet que l'on crée, au sein de l'agence, un comité scientifique, composé d'experts nationaux et internationaux. Ce comité scientifique sera chargé de donner des avis et d'attirer l'attention sur les nouveaux risques qui se présenteront. En outre, ce comité doit obligatoirement être consulté sur toute initiative normative relative aux matières relevant de la compétence de l'agence. C'est pourquoi l'on a opté délibérément pour l'octroi, au comité scientifique, d'une compétence uniquement consultative. Dans le cas inverse, les normes élaborées risquaient en effet d'être trop souvent fonction du contrôle intérieur et du regard que le comité porte sur ce contrôle. Aussi cette délimitation a-t-elle été très clairement dessinée.
4. La création d'un comité consultatif
Des producteurs, des consommateurs et des fonctionnaires sont représentés au sein du comité consultatif. Les fonctionnaires des régions et des communautés, qui y siègent également, ont une vue d'ensemble de la situation dans un certain nombre de secteurs strictement régionaux, par exemple la politique en matière de déchets.
Partant des intérêts directs des consommateurs et des producteurs ou des problèmes constatés par l'administration, le comité consultatif se doit surtout d'être l'expression des forces vives de la société qui ont un lien avec sa mission consultative. À l'instar du comité scientifique, il devra réagir de manière proactive et réactive aux signaux qu'émet la société.
En comparaison de la structure actuelle de l'Institut d'expertise vétérinaire (IEV), le comité consultatif et le comité scientifique constituent une innovation. Contrairement à ce qui se passe actuellement, le point de vue du consommateur sera tout autant pris en compte que celui du producteur, et de manière équivalente. Cet important principe est plus difficilement réalisable puisque le groupe des consommateurs n'est pas aussi bien structuré et dispose de moins de moyens de fonctionnement que les organisations des producteurs. On veillera pourtant attentivement à cette parité.
Sur l'initiative de la Chambre des représentants, on institue en outre, auprès de l'agence, un point de contact où le consommateur peut obtenir des informations et déposer des plaintes concernant la sécurité alimentaire.
5. Loi-cadre
La loi qui est soumise à votre approbation confie un certain nombre de missions au pouvoir exécutif. Contrairement à ce que prévoyait le projet initial, le texte actuel délimite rigoureusement les compétences, suivant en cela l'avis du Conseil d'État. Le projet détermine avec précision quelles lois peuvent être modifiées, dans quel but et dans quel délai. On exclut de la sorte tout arbitraire de la part du pouvoir exécutif.
6. Énumération des diverses lois
L'article 5 donne un aperçu des lois pour lesquelles on demande le transfert des compétences et mentionne également des lois relatives à la production de végétaux et à l'inspection des denrées alimentaires, ainsi qu'à l'inspection pharmaceutique, pour autant que celle-ci vise des médicaments vétérinaires. Comme le gouvernement doit pouvoir intervenir à l'intérieur même des diverses administrations existantes pour créer la nouvelle agence, pareille délégation de compétences s'impose. Dans ce sens, il importe également de renvoyer expressément, dans plusieurs articles de la proposition de loi créant une agence fédérale de la sécurité alimentaire, déposée par M. Brouns à la Chambre des représentants (doc. nº 50-24, SE 1999), à une série de lois et d'arrêtés ayant trait au contenu de la modification envisagée.
7. Financement
Le projet lui-même donne une énumération assez large des éventuelles sources de financement, permettant également d'utiliser à l'avenir, d'une manière plus ou moins parallèle, les différentes formes de financement qui existent déjà au niveau des diverses entités à regrouper.
Bien que l'objectif soit de faire de la création de l'Agence fédérale pour la sécurité de la chaîne alimentaire une opération neutre sur le plan budgétaire, le gouvernement prévoit que l'on pourrait puiser dans les réserves de certaines des organisations précitées s'il devait s'avérer, lors du lancement du projet, que des dépenses supplémentaires sont nécessaires. De plus, dans le cadre des discussions en cours au niveau européen, on crée la possibilité de disposer de moyens financiers européens pour des initiatives structurelles destinées à augmenter la qualité des denrées alimentaires.
Si toutefois des moyens supplémentaires devaient encore être dégagés, il est d'ores et déjà convenu que le gouvernement leur donnera la priorité absolue.
8. Rapport entre le Conseil supérieur d'hygiène, relevant du ministère de la Santé publique, et le comité scientifique de l'Agence fédérale pour la sécurité de la chaîne alimentaire
Les compétences du Conseil supérieur d'hygiène sont bien plus larges que celles du comité scientifique. Le conseil supérieur s'occupe en effet également d'examiner des questions environnementales et de donner son avis en la matière. En outre, ce conseil collabore avec la Commission des Communautés européennes pour ce qui est de la recherche scientifique en matière de denrées alimentaires.
Il faudra pourtant, pour éviter que certaines compétences ne se chevauchent, dégraisser des conseils existants après la création de la nouvelle agence fédérale pour la sécurité de la chaîne alimentaire. Aussi est-il clair qu'après le regroupement des différents services, les structures restantes devront, elles aussi, être repensées dans un esprit créatif afin de renouveler la forme et l'organisation des fonctions restantes.
a) Observations du Conseil d'État relatives au respect des formalités préalables (voir Doc. nº 50 0232/001)
Un sénateur émet une série d'observations sur l'élaboration de la loi d'habilitation en discussion.
1. Selon lui, le vote du projet à l'examen est de nature à influencer les recettes de l'autorité fédérale ou à donner lieu à de nouvelles dépenses pour celle-ci. Pourtant, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que le ministre du Budget a marqué son accord préalable sur le projet. Le membre se demande dès lors si le ministre du Budget a déjà donné son accord. Si oui, cet accord a-t-il entraîné une modification du texte ?
2. Selon le membre, le projet soumis pour avis a été soumis pour négociation au comité des services fédéraux, communautaires et régionaux, en application de la loi du 19 décembre 1974 organisant les relations entre les autorités publiques et les syndicats des agents relevant de ces autorités.
Il ne se dégage toutefois d'aucune pièce du dossier communiqué au Conseil d'État que le Conseil des ministres se soit à nouveau réuni pour délibérer sur les conclusions de ces négociations avec les organisations syndicales, conclusions qui formulent cependant une réserve sur deux points. Le membre se demande si le Conseil des ministres s'est à nouveau réuni à ce sujet et si les conclusions précitées ont donné lieu à une modification du texte proposé.
3. Selon l'article 6, § 3bis , 5º, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, une concertation associant les gouvernements de région concernés et l'autorité fédérale doit avoir lieu pour « les mesures qui ont une incidence sur la politique agricole ». Le projet à l'examen doit dès lors faire l'objet d'une concertation formelle avec les régions.
Le sénateur souhaite connaître le contenu de cette concertation avec les régions ainsi que les éventuelles modifications de texte auxquelles cette concertation a donné lieu.
Il fait remarquer en outre que le fait d'avoir passé outre à la procédure de contestation rend la loi attaquable devant la Cour d'arbitrage, qui peut l'annuler en application des articles 1er et 124bis de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage.
Lorsque des modifications sont apportées au texte du projet pour le mettre en conformité avec les observations du Conseil d'État, le projet modifié doit être soumis pour un nouvel examen au Conseil d'État. Cela a-t-il été fait ?
b) Pouvoirs spéciaux
Un membre souligne que selon la jurisprudence constante du Conseil d'État et de la Cour d'arbitrage, une loi de pouvoirs spéciaux doit remplir quatre conditions :
il faut qu'il y ait des circonstances particulières pouvant généralement être qualifiées de circonstances exceptionnelles ou de situation de crise et qui au demeurant délimitent la période au cours de laquelle ces pouvoirs peuvent être attribués.
L'intervenant reconnaît l'existence de circonstances exceptionnelles mais il ne voit pas pourquoi les dispositions en question doivent être réglées par le biais de pouvoirs spéciaux. Il est partisan de l'élaboration complète des textes, formule qui emporte la préférence de plusieurs fonctionnaires concernés, étant donné que cela permettrait d'avoir une vue d'ensemble de la portée des différents textes élaborés.
l'attribution de tels pouvoirs doit être limitée dans le temps.
les pouvoirs conférés au Roi doivent être définis précisément, tant en ce qui concerne les finalités et les objectifs qu'en ce qui concerne les matières dans lesquelles des mesures peuvent être prises et la portée précise des mesures que le Roi est habilité à prendre doit être indiquée.
En réponse à certaines observations émises par le Conseil d'État, le gouvernement a en effet précisé plusieurs points par rapport au texte initial. La portée des modifications envisagées aux articles 5, 6, 7, 8, 10 et 11 demeure cependant fort vague et l'on ne distingue pas dans quel sens ces dispositions seront mises en oeuvre.
l'attribution, par le législateur, de pouvoirs spéciaux doit respecter toutes les normes existantes ainsi que la répartition des compétences opérées par la Constitution. L'intervenant estime que la qualification du projet posera d'importants problèmes.
Aux termes de l'article 1er , le projet de loi règle en effet une matière visée à l'article 78 de la Constitution (procédure du bicaméralisme optionnel). Il convient ici de formuler plusieurs réflexions importantes.
L'article 5 du projet de loi dispose que le Roi est habilité, par arrêtés délibérés en Conseil des ministres, à abroger, compléter, modifier, remplacer et coordonner les 15 lois spécifiques qui y sont énumérées, ainsi qu'à prendre les mesures et arrêtés d'exécution nécessaires.
Bien que, dans son avis, le Conseil d'État ne fasse aucune observation concernant la qualification du texte, il convient de rappeler la légisprudence antérieure de la section de législation.
Des avis antérieurs ont clairement fait le lien entre la qualification de la loi d'habilitation (prise sur la base de l'article 105 de la Constitution), d'une part, et la portée de l'habilitation conférée au Roi, d'autre part.
Le principe peut se résumer comme suit : une loi relevant de la procédure bicamérale optionnelle ne peut pas habiliter le Roi à prendre des mesures qui ressortissent au bicaméralisme intégral obligatoire :
« On ne saurait, en effet, admettre que le Roi puisse régler une matière qui relève de la compétence conjointe des Chambres législatives si le Sénat n'a pas, de manière concomitante avec la Chambre, donné son habilitation. »
Il y a donc lieu, lors de l'élaboration de la loi d'habilitation, de s'interroger anticipativement sur la portée des mesures que le Roi est appelé à prendre :
« Si les mesures d'exécution envisagées traitent des matières énumérées à l'article 77 de la Constitution, il faut alors considérer que le présent projet porte également sur ces matières. »
À défaut d'anticipation, on peut opter simplement pour la sécurité :
« [...] en cas de doute, il est recommandé de tenir le présent projet comme portant sur l'une ou l'autre des matières énumérées à l'article 77 de la Constitution. »
Le Conseil n'admet pas une régularisation a posteriori par le Parlement :
« D'un point de vue constitutionnel, il ne suffit pas que les arrêtés soient confirmés a posteriori par la Chambre et le Sénat. »
Si la qualification retenue par la loi d'habilitation est celle de la procédure bicamérale optionnelle, il conviendra d'en tenir compte dans l'interprétation de la loi et les pouvoirs qu'elle confère au Roi seront limités dans ce sens.
Le Conseil d'État considère donc que la loi d'habilitation relevant de la procédure bicamérale optionnelle et autorisant le Roi à prendre des mesures, n'est pas inconstitutionnelle en soi, mais qu'elle doit être interprétée de manière restrictive en fonction de sa qualification.
Il n'empêche qu'il peut paraître contestable sur le plan légistique de ne pas pouvoir donner toute sa portée à la lettre de la loi en raison de la qualification qui lui a été attribuée. Il semble préférable d'adapter la qualification au contenu de la loi plutôt que de devoir déterminer le contenu de la loi en fonction de sa qualification.
Selon une conception assez généralement admise, l'article 105 de la Constitution forme le fondement légal tant des lois d'habilitation ordinaires que des lois de pouvoirs spéciaux. Ces deux types de lois d'habilitation peuvent autoriser le Roi à abroger, compléter, modifier et remplacer des lois existantes.
Si la qualification de la loi d'habilitation est déterminante pour l'étendue de l'habilitation, il semble que la loi d'habilitation soumise à la procédure bicamérale optionnelle permette uniquement :
(1) d'abroger, ou (2) de compléter, modifier ou remplacer, les lois relevant de la procédure bicamérale optionnelle (ou les lois antérieures à l'entrée en vigueur de la nouvelle procédure législative qui sont actuellement considérées comme relevant du bicaméralisme optionnel) pour autant que les ajouts, modifications ou remplacements n'aient pas trait à une matière soumise à la procédure bicamérale obligatoire;
de compléter ou de modifier les lois qui ont reçu (à titre exceptionnel) une qualification mixte (ou les lois antérieures à l'entrée en vigueur de la nouvelle procédure législative qui sont actuellement considérées comme « mixtes »), pour autant que les ajouts ou modifications n'aient pas trait à une matière soumise à la procédure bicamérale obligatoire.
Enfin se pose la question de la portée de l'autorisation de coordination issue de la procédure bicamérale optionnelle. L'autorisation de coordination accordée, d'après sa qualification, par la procédure bicamérale optionnelle peut-elle s'appliquer à des lois réglant, en tout ou en partie, des matières relevant de la procédure du bicaméralisme obligatoire et intégral ?
Une première analyse superficielle de la question pourrait donner à penser qu'une habilitation conférée par la procédure bicamérale optionnelle doit suffire. La règle de base de la coordination est en effet qu'elle ne peut modifier le contenu des lois concernées. Ce principe découle de la règle constitutionnelle selon laquelle le Roi n'a pas le pouvoir de donner une interprétation obligatoire des lois. On considère même que la coordination n'a pas force de loi.
En revanche, lorsqu'Il réalise une coordination, le Roi est censé modifier l'ordre et la numérotation des dispositions à coordonner et modifier la rédaction de ces dispositions, sans toutefois porter atteinte aux principes qu'elles contiennent, afin de les mettre en concordance et d'assurer l'uniformité de la terminologie. En seconde analyse, on pourrait donc soutenir, à plus juste titre sans doute, que la coordination implique en tout état de cause une modification des lois concernées, même si cette modification n'est en principe que structurelle et formelle, parce qu'il faut toujours tenir compte du risque de voir les dispositions coordonnées donner lieu à de nouvelles interprétations dans leur nouveau contexte légistique. C'est d'ailleurs aussi le texte coordonné qui formera le substrat sur lequel viendront se greffer les modifications ultérieures de la loi.
Qui plus est, il y a lieu d'inférer de la légisprudence du Conseil d'État que la question de savoir si les textes coordonnés subissent ou non des modifications de fond, n'est pas pertinente en soi. La qualification des dispositions légales dépend de la matière qu'elles règlent, même lorsqu'elles ne font que reproduire des dispositions existantes. On peut ainsi se référer à un avis du Conseil d'État de 1995 selon lequel il n'est pas recommandé de reproduire intégralement dans le projet des dispositions qui ne sont modifiées que dans une mesure limitée, d'autant que la reproduction d'éléments demeurés inchangés risque de conduire le Conseil à faire observer que « cette disposition concerne une matière au sens de l'article 77 de la Constitution, pour laquelle la Chambre des représentants et le Sénat sont compétents sur un pied d'égalité ». Dans le même ordre d'idées, la section de législation précise dans un autre avis que, lorsque le texte coordonné par le législateur (il s'agissait en l'espèce de la codification du Code des sociétés) contient des dispositions soumises à la procédure bicamérale obligatoire, la qualification de ce texte doit être multiple.
Tous les éléments qui précèdent semblent conduire à la conclusion que la loi qui habilite le Roi à coordonner des lois contenant des dispositions soumises à la procédure bicamérale obligatoire, doit nécessairement être considérée comme relevant de la qualification bicamérale obligatoire.
Remarquons enfin que l'on ne peut pas tenir, à propos de l'autorisation de coordination, le raisonnement selon lequel une loi d'habilitation soumise à la procédure bicamérale optionnelle pourrait suffire pour autant qu'elle soit également interprétée de manière restrictive. La coordination ne peut en effet se limiter aux dispositions soumises à la procédure bicamérale optionnelle; elle s'applique aux lois concernées dans leur intégralité.
Il s'agit en l'occurrence d'une habilitation autorisant le Roi à supprimer, compléter, modifier, remplacer et coordonner 15 lois spécifiques et à prendre les arrêtés d'exécution et les mesures nécessaires. Plusieurs de ces lois contiennent des dispositions qui pourraient éventuellement être considérées comme soumises à la procédure bicamérale obligatoire. On peut citer à titre d'exemple :
l'article 27 de la loi du 20 juillet 1991 portant des dispositions sociales et diverses, qui complète l'article 580 du Code judiciaire (compétences des tribunaux du travail : application éventuelle de l'article 77, alinéa 1er , 9º, de la Constitution, « organisation des cours et tribunaux »);
l'article 13, § 5, de la loi du 28 août 1991 sur l'exercice de la médecine vétérinaire, pour ce qui concerne certains pouvoirs disciplinaires du Conseil régional de l'Ordre des médecins vétérinaires (juridiction disciplinaire : application éventuelle de l'article 77, alinéa 1er , 3º, en combinaison avec l'article 146 de la Constitution);
la majorité des 15 lois énumérées contiennent elles-mêmes des dispositions conférant une habilitation au Roi. Le fait que ces habilitations ne doivent pas être interprétées de manière restrictive en termes de qualification (elles sont antérieures à 1995), constitue dans plusieurs cas une raison permettant de considérer actuellement lesdites lois d'habilitation comme relevant de la procédure bicamérale obligatoire.
Un membre fait remarquer que l'article 4 du projet de loi relatif à la création d'une Agence fédérale pour la sécurité de la chaîne alimentaire prévoit que l'agence est compétente pour : « 6º l'élaboration et la mise en oeuvre d'une politique de prévention, de sensibilisation et d'information, en concertation avec les communautés et les régions » (art. 4, § 3, 6º). Il prévoit également d'instituer, auprès de l'agence, un comité consultatif comprenant entre autres des représentants des régions et des communautés (art. 7).
Selon le sénateur, on peut se demander si ces dispositions sont conformes à la répartition des compétences entre l'État fédéral et les communautés et régions.
Le principe d'autonomie implique que le législateur fédéral ne peut obliger les communautés et les régions à coopérer avec des institutions fédérales. Exception faite des questions pour lesquelles le constituant ou le législateur spécial prescrit une coopération obligatoire, la coopération doit être organisée sur une base volontaire. On ne saurait imposer unilatéralement aux communautés une forme de coopération qui n'est pas prévue par les lois sur la réforme des institutions.
L'intervenant estime qu'il serait erroné de considérer qu'il n'y a aucun problème puisque le Conseil d'État n'a émis aucune observation à ce sujet. Il s'agit en l'espèce de dispositions qui ne figuraient pas encore dans l'avant-projet et qui n'ont donc jamais été soumises pour avis au Conseil d'État.
Un autre sénateur dit craindre qu'en raison de la formulation adoptée dans le texte en discussion, la concertation avec les régions et les communautés ne donne naissance à une condition de forme légale qui devra être respectée dans tous les domaines. Pour certaines questions, une telle concertation va de soi, mais le sénateur peut imaginer que, dans certaines matières purement fédérales, l'agence souhaite communiquer des informations en restant strictement dans le cadre de ses propres compétences. Il se demande si, en proposant l'adoption de la disposition de l'article 4, § 3, 6º, le ministre ne restreindra pas outre mesure la marge de manoeuvre de l'agence.
Un membre signale que, conformément à l'article 4, § 3, 3º, l'agence aura la possibilité d'octroyer des agréments et des autorisations liées à l'exécution de sa mission. Dans ce genre de cas, on peut, du point de vue juridique, considérer que celui qui accorde une autorisation peut également la retirer. En pratique, et par exemple dans la crise de la maladie de la vache folle, on a toutefois découvert qu'en l'absence de mention explicite d'une possibilité de suspendre l'autorisation, les autorités se trouvent dans une position particulièrement faible en période de crise.
Si le retrait d'une autorisation constitue une sanction grave, la suspension, elle, est un instrument de sanction nuancé. Une disposition relative à la suspension fait défaut dans le texte, de sorte que l'autorité peut retirer des autorisations, mais peut très difficilement les suspendre. Elle risque de la sorte de se trouver dans l'impossibilité d'intervenir directement et de manière nuancée si une crise éclate.
Dans les textes qui accompagnent le projet, la ministre parle d'une distinction entre la préparation de la politique, l'élaboration des normes et le contrôle. Un membre estime qu'une telle séparation entre l'élaboration des normes et le contrôle est absolument indispensable. L'Agence ne peut en effet être à la fois juge et partie. Cependant, il importe également que le travail préparatoire puisse se faire en connaissance de cause et que les prescriptions tant fédérales qu'européennes prennent en compte la faisabilité en associant à l'élaboration des normes des hommes de terrain.
Un autre membre constate que la loi en projet ne soutient aucune disposition univoque garantissant une telle séparation entre l'élaboration des normes et le contrôle. L'article 4, § 4, dispose que l'agence donne des avis aux autorités compétentes, mais le membre se demande ce que cela signifie exactement. En effet, si le ministre ne crée pas, au sein de son département, un service chargé de la réglementation, cela signifie de fait que celui qui donnera les avis sera également chargé de la réglementation proprement dite et que les contrôles seront eux aussi effectués par la même instance.
Pour résoudre le problème, le sénateur propose d'insérer une disposition selon laquelle l'agence donne des avis d'initiative, à la demande du ministre ou à la demande du service de la Réglementation qui sera créé par le ministère des Affaires sociales, de la Santé publique et de l'Environnement.
Le sénateur estime qu'il conviendrait de prévoir explicitement dans la loi en projet à l'article 4, § 5, que l'agence peut recueillir l'avis de tiers. Il fait toutefois noter que cet article ne prévoit aucune limite de temps, ni la ratification par le Parlement. Il pourra donc être appliqué en tout temps et ouvre dès lors la possibilité de vider complètement l'agence de sa substance, de la privatiser quasi totalement par la délégation de toutes ses missions à des tiers.
La ministre a préféré énumérer concrètement les diverses compétences qui peuvent être transférées. Le sénateur souhaite émettre deux remarques au sujet de cette méthode :
En ce qui concerne les compétences de l'IEV, il va de soi que l'on mentionne la loi du 5 septembre 1952 relative à l'expertise et au commerce des viandes et la loi du 15 avril 1965 concernant l'expertise et le commerce du poisson, de volaille, des lapins et du gibier et modifiant la loi du 5 septembre 1952 relative à l'expertise et au commerce des viandes. De par la technique utilisée, le texte ne mentionne toutefois pas la loi de base portant création de l'IEV.
Le danger de cette méthode vient de ce que l'on risque de transférer les compétences tout en laissant subsister la structure même. Le sénateur suggère dès lors d'insérer, à la fin de l'article 5, un paragraphe prévoyant qu'au cas où les compétences de l'IEV seraient transférées, la loi du 13 juillet 1981 portant création d'un institut d'expertise vétérinaire serait abrogée automatiquement.
Le sénateur propose par ailleurs de fixer un délai précis pour ce qui est du transfert de toutes les compétences. La ministre de la Santé publique disposerait ainsi d'un instrument juridique lui permettant de résister aux pressions éventuelles des lobbies et à prévenir des débats de procédure dont le seul but serait de retarder le transfert des compétences.
Il se pourrait qu'à cause de manoeuvres dilatoires de ce type, l'on atteigne la fin de la période de pouvoirs spéciaux sans avoir transféré certaines compétences.
Enfin, un sénateur formule une observation juridique au sujet des dispositions de l'article 8, qui prévoit une consultation obligatoire du Comité scientifique à propos de tous les projets de loi et projets d'arrêtés royaux d'exécution des lois relatives aux matières relevant de la compétence de l'agence. Cette disposition risquerait, en effet, au cas où la loi même ne prévoirait pas de délais pour émettre l'avis, d'être utilisée ou, plus précisément, d'être utilisée abusivement aux fins de manoeuvres dilatoires visant à bloquer la politique.
Il propose dès lors de fixer dans la loi un délai dans lequel l'avis doit être rendu, délai qui ne pourrait être prorogé qu'avec l'accord du ministre.
Une membre note que les conceptions actuelles concernant le contrôle de qualité intégrale ont été développées jadis. Au cours des années passées, l'on a déjà accompli un énorme travail, en collaboration avec la Commission de lutte contre la fraude à la viande, grâce à l'élaboration de mesures structurelles comme celles qui prévoient la surveillance intégrale de la chaîne, grâce à l'analyse « Hasard » ou aux « critical control points », audits externes, etc. La sénatrice décrit brièvement le point de vue de son groupe concernant la manière de parvenir à une surveillance intégrale de la qualité dans la chaîne alimentaire. Le contrôle est organisé à trois niveaux :
Autocontrôle
Un certain nombre d'éléments, parmi lesquels le point de vue de la Commission européenne et les explications que la ministre a données en commission de la Chambre ne sont pas les moindres, ont montré qu'il fallait accorder l'attention nécessaire à l'autorégulation des entreprises et des secteurs. Le but de cette autorégulation est de responsabiliser davantage les entreprises en ce qui concerne leurs produits.
Inspection des denrées alimentaires
Le deuxième niveau de contrôle est assuré par un organisme chargé d'inspecter l'ensemble de la chaîne alimentaire. Ce service vérifie l'observation de toutes les normes, de l'agriculteur jusqu'au détaillant, autrement dit le chemin parcouru depuis l'étable jusqu'à notre assiette.
Cette inspection doit donc être polyvalente et pluridisciplinaire, parce qu'elle couvre l'ensemble de la chaîne alimentaire. Elle permet d'améliorer l'échange d'informations entre les divers échelons de la chaîne de production.
L'inspection, en outre, mène une politique de contrôle et définit les normes de contrôle.
L'agence fédérale pour la sécurité alimentaire
La troisième étape du contrôle se situe au niveau d'une instance qui veille, du seul point de vue de la santé publique, sur l'ensemble du système de ravitaillement, y compris sur les services d'inspection : il s'agit de l'agence fédérale pour la sécurité alimentaire. Cette instance est financée par des moyens généraux et fonctionne en dehors de l'univers économique.
Si ces trois niveaux sont importants, c'est parce qu'ils permettent de réaliser un certain nombre de principes de base, tel que : la fusion intégrale de tous les services d'inspection, les services d'inspection multidisciplinaires, le contrôle externe des services d'inspection, la séparation entre les instances normatives et les instances de contrôle, la responsabilité en matière de contrôle externe, l'association d'un organe consultatif scientifique et de l'instance qui détermine les normes en matière de santé publique.
Structure de l'agence
Selon les dispositions du projet, la nouvelle agence permettra de regrouper un certain nombre de personnes issues d'organisations totalement différentes et de les faire collaborer. Un sénateur craint que pareille réorganisation ne se fasse pas sans peine.
Aussi faut-il une volonté politique de responsabiliser les gens, compte tenu de leur personnalité et de leur expérience propres.
La période de rodage ne peut cependant durer trop longtemps, car ce serait contre-productif et pourrait, plutôt que d'assouplir la structure, rendre l'ensemble plus complexe.
En outre, on ne peut pas non plus attendre trop longtemps pour pourvoir aux diverses fonctions et aux divers postes à responsabilité qui sont encore en attente. Pareille quantité de facteurs inconnus peut freiner la productivité des collaborateurs.
Aussi le sénateur demande-t-il à la ministre de donner quelques informations supplémentaires sur sa façon de procéder au cours des 18 mois à venir, par exemple. Peut-elle donner des explications à propos du futur organigramme de l'organisation ?
À cet égard, un sénateur signale que l'agence devra pouvoir disposer d'une administration souple, capable de réagir rapidement et de prendre des initiatives et au sein de laquelle les divers collaborateurs prendront leur responsabilité. Lors de la crise de la dioxine, l'IEV a déjà prouvé qu'il répondait en grande partie aux critères précités. Comment la ministre pense-t-elle utiliser les potentialités de cette organisation ?
Un sénateur préfère que la situation au sommet de l'agence soit claire. L'éventuelle désignation d'un administrateur délégué adjoint pourrait donner lieu à des discussions sans fin, susceptibles de retarder le fonctionnement opérationnel de l'agence.
À propos de l'article 6, § 7, une sénatrice se demande pourquoi on a supprimé le mot « grade ». Elle pensait en effet que le but était, à l'origine, de permettre aux collaborateurs concernés d'également conserver leur grade dans la nouvelle agence.
Dans le passé, c'était surtout l'éparpillement des différentes compétences qui était à l'origine de la difficulté de surveiller l'ensemble de la chaîne alimentaire. L'intervenante se demande maintenant si la nouvelle répartition des compétences ne créera pas un nouvel éparpillement, tout autre, des responsabilités. À cet égard, la sénatrice donne l'exemple de l'Administration générale de la qualité des matières premières et du secteur végétal du ministère de l'Agriculture, qui contrôle notamment aussi les légumes et les fruits. Elle se demande qui effectuera à l'avenir les contrôles qui ne sont pas transférés à l'agence. À l'heure actuelle, l'Administration générale de la santé animale et de la qualité des produits animaux est chargée du contrôle de toutes les maladies des animaux. À l'avenir, on fera une distinction entre les maladies des animaux qui n'ont pas de répercussion sur la santé publique et celles qui en ont une. La sénatrice craint que pareille distinction ne donne lieu à un nouvel éparpillement. Comment la ministre envisage-t-elle concrètement cette classification ? Les services scindés ne vont-ils pas à nouveau se renvoyer la balle ?
Un membre cite encore un certain nombre de réflexions formulées par des membres de l'Inspection générale des denrées alimentaires, qui dénoncent d'emblée, au niveau interne, un certain nombre d'imprécisions. Aussi serait-il utile que la ministre réponde brièvement aux réflexions suivantes :
Les représentants des services extérieurs de l'IEV ont, dans chaque province, des fonctionnaires de rang 13, alors que les fonctionnaires de l'Inspection générale des denrées alimentaires sont essentiellement des personnes de rang 10. Si l'on regroupe les deux services, le supérieur hiérarchique provincial des services extérieurs sera donc chaque fois un fonctionnaire de l'IEV. Il est évident que pareille situation sera difficilement acceptée par les agents de l'Inspection générale des denrées alimentaires.
Le rôle de premier plan que l'IEV joue en divers domaines fait craindre à l'Inspection générale des denrées alimentaires que l'IEV ne la domine.
La loi du 24 janvier 1977 concerne aussi d'autres matières (les cosmétiques, le tabac, ...) que les denrées alimentaires. À qui ces matières échoiront-elles ?
Par manque de moyens budgétaires, certaines analyses demandées par l'Inspection générale des denrées alimentaires ne peuvent actuellement pas être effectuées. Pourra-t-on éviter cette situation à l'avenir ?
À l'heure actuelle, les inspecteurs pouvant effectuer le travail sur le terrain sont trop peu nombreux. A-t-on projeté de procéder à des recrutements supplémentaires d'hommes de terrain dans un proche avenir ?
L'article 124 de la loi du 14 juillet 1991 sur les pratiques du commerce et sur l'information et la protection du consommateur prévoit que toutes les décisions relatives aux denrées alimentaires doivent être soumises à l'accord des ministres qui ont les Affaires économiques et les Classes moyennes dans leurs attributions. Dans le passé, de tels procédés ont causé des retards. Il ne semble pas que le projet en discussion vise à modifier cette pratique. Est-ce exact ou ce point fera-t-il encore l'objet d'une adaptation dans un proche avenir ?
Un membre remarque que ladite agence sera créée sans qu'une étude comparative préalable ait été effectuée pour examiner la façon dont le problème est abordé dans d'autres États membres européens. Les documents explicatifs indiquent, certes, que l'agence est créée sur le modèle danois, mais l'agence danoise relève précisément de la compétence du ministre de l'Agriculture, et non de celle du ministre de la Santé publique. Il faut quand même essayer d'éviter que, dans ce dossier, l'opinion publique considère que le ministre de la Santé publique est responsable de la qualité des aliments, alors que le ministre de l'Agriculture s'occuperait uniquement de défendre les intérêts des agriculteurs.
Pour ce qui est de l'agence danoise, un autre sénateur confirme qu'elle ressortit en effet au département responsable des Denrées alimentaires, de l'Agriculture et de la Pêche. Il estime toutefois que l'on innove en faisant relever l'agence belge du département de la Santé publique. Un certain nombre d'autres principes sur lesquels se fonde l'agence danoise sont par contre très intéressants et peuvent dès lors servir de modèle à la Belgique :
Transparence parfaite pour le grand public.
Information aux consommateurs concernant les denrées alimentaires et l'alimentation.
Développement d'une infrastructure scientifique de qualité par le biais de diverses institutions scientifiques.
Promotion d'une alimentation de qualité et d'une production alimentaire durable.
Contrôle externe
Plusieurs instances, comme la Commission dioxine dans ses conclusions provisoires, Price Waterhouse dans les conclusions de son audit, ou la Commission européenne, ont déjà souligné l'importance d'un contrôle externe, l'importance du contrôle du contrôle. Rassembler plusieurs responsabilités sous la houlette d'une seule organisation peut en effet comporter des risques. Voilà pourquoi plusieurs commissaires ont déploré que l'on n'ait, jusqu'à présent, prévu aucune structure permettant de procéder à des audits externes. L'efficacité et la crédibilité de la nouvelle agence pourrait en pâtir. L'on peut opposer à cet argument que l'on s'emploie aussi à créer une telle agence au niveau européen, et que celle-ci pourra alors éventuellement contrôler l'agence belge. S'ils tiennent cependant compte des délais d'exécution des décisions au niveau européen, les commissaires n'auront aucune peine à réaliser que cette agence européenne ne verra le jour que dans quatre ou cinq ans au plus tôt.
Un sénateur partage cet avis. La Belgique ne doit pas espérer d'aide d'une agence européenne de l'alimentation dans l'immédiat. Le sénateur se demande dès lors si cette nouvelle agence fonctionnera pendant quatre ou cinq ans sans aucun contrôle externe. Comment la ministre voit-elle concrètement le contrôle externe ?
En ce qui concerne le contrôle, plusieurs commissaires s'interrogent aussi sur la manière dont le Parlement pourra assurer le suivi et le contrôle de l'avancement des travaux d'installation de la nouvelle agence.
Le projet cadre devra en effet encore être peaufiné dans l'avenir. La commission formule à cet égard le voeu que cela se fasse effectivement dans un proche avenir et en étroite concertation avec les différents parlementaires.
Financement
L'objectif est que la création de l'agence soit une opération blanche pour le budget. Or, la ministre ne peut pas garantir, selon le rapport de la Chambre des représentants, que toute l'opération sera effectivement neutre d'un point de vue budgétaire. Que faut-il en penser ?
En outre, la méthode de financement proposée suppose, selon un membre, qu'une partie du coût soit supportée par les différents secteurs et donc aussi par le secteur agricole. Comment la ministre compte-t-elle concrétiser ce financement ?
Un sénateur pense, par ailleurs, qu'il n'est pas bon d'envisager de garder à cette opération un caractère budgétairement neutre. La situation actuelle dans notre pays oblige par l'exemple l'IEV à supporter également ses frais généraux. Dans tous les autres pays, c'est l'inverse, et ce sont les autorités qui financent les frais généraux. Cette situation place nos secteurs dans une position où ils subissent la concurrence déloyale de leurs homologues étrangers.
Voilà pourquoi il estime que le gouvernement devrait être disposé à consentir un effort financier à charge du budget pour optimaliser le contrôle. Il propose dès lors d'insérer, dans le projet de loi, une disposition prévoyant que les frais généraux de l'agence seront imputés au budget.
Concertation
Un membre déplore le manque de concertation avec l'administration et avec les divers secteurs, notamment les organisations syndicales agricoles et l'union des vétérinaires, lors de l'élaboration du projet. Plusieurs sénateurs constatent en outre avec regret que cette loi en projet entrera en vigueur avant que la Commission d'enquête parlementaire sur la crise de la dioxine ait déposé ses conclusions finales.
Régions et communautés
Un sénateur considère comme primordiale la coopération avec les communautés et les régions. Une bonne coopération peut en effet éviter à terme, surtout dans le cadre d'une régionalisation plus poussée du secteur de l'agriculture, que les régions doivent également mettre sur pied une telle structure. Quelle est l'optique de la ministre à propos de cette coopération ? Si elle veut obtenir la coopération et l'accord des régions sur une base volontaire et autonome, il importe de consacrer au préalable suffisamment de temps à la concertation. Comment la ministre compte-t-elle concrétiser ce point ?
Un autre sénateur lui aurait aussi voulu avoir des précisions sur les relations entre l'agence fédérale et les régions. Il note à cet égard que la crise de la dioxine était, en réalité, une sorte de crise des déchets de PCB. On s'est trouvé, en effet, confronté à un mode de traitement des déchets totalement inapproprié. Le traitement des déchets est une compétence régionale et, rien qu'au niveau flamand, quatre administrations sont compétentes en la matière. Il importe dès lors d'organiser la coordination et la concertation formelle qui s'imposent au niveau de ces administrations ainsi que dans leurs contacts avec les autorités fédérales. Suffit-il pour cela d'associer les régions par le biais d'un comité consultatif comme le prévoit actuellement l'article 7 ?
Consommateurs
L'agence devra effectuer un travail de vulgarisation de ses activités à l'intention des consommateurs. Il est hors de question qu'elle attende pour ce faire qu'un problème se pose. Il est nécessaire que l'agence informe régulièrement le public.
Selon un membre, tous les commissaires accordent une grande importance à la qualité de l'alimentation. Une première condition nécessaire pour atteindre cette qualité est de parvenir à un contrôle approfondi et intégré de l'ensemble de la chaîne alimentaire. Malgré tout, un tel contrôle ne sera pas suffisant à lui seul. Les pouvoirs publics fédéraux ne doivent en effet jamais perdre de vue que certaines matières comme le traitement des déchets, relèvent de la compétence des régions. Or, s'il y a une défaillance à ce niveau-là, l'agence pourra difficilement intervenir.
Par ailleurs, le consommateur sera exposé à toutes sortes de risques tant que le secteur ne respectera pas une déontologie plus sévère et tant que certains carrousels seront possibles d'un pays à l'autre.
Les autorités ne peuvent par conséquent pas faire accroire à l'opinion publique que la création d'une agence fédérale pour la sécurité de la chaîne alimentaire résoudra tous les problèmes.
En ce qui concerne les premières observations, la ministre déclare que l'accord du ministre du Budget est d'ores et déjà acquis. Cet accord n'a donné lieu à aucune modification du texte. Les deux objections formulées par les organisations syndicales ont par contre été intégrées dans la version définitive du projet.
De plus, la ministre peut confirmer qu'il y a bel et bien eu une concertation formelle avec les régions, comme la loi le prescrit. Avant son dépôt à la Chambre des représentants, le projet a fait l'objet d'une concertation formelle entre l'État fédéral et les régions. Il y a en outre eu une concertation avec les gouvernements régionaux et un document officiel confirmant que chacune des régions concernées marque son accord sur les dispositions du projet a été transmis au Conseil des ministres.
S'agissant de la qualification du projet (bicaméralisme optionnel ou pas), la ministre veut surtout souligner que le projet de loi n'a certainement pas la vocation de créer une nouvelle codification qui coordonnerait les différentes législations existantes. Le but poursuivi est par contre de créer une agence à bref délai, comme indiqué dans le projet. Cette opération ne nécessite aucune intervention (légistique ou de fond) soumise à la procédure bicamérale intégrale.
Par rapport aux communautés et aux régions, la ministre a toujours formellement respecté les lois spéciales, comme elle l'a déjà indiqué précédemment. La disposition de l'article 4 relative à la concertation avec les communautés et les régions a été ajoutée à la demande de la Chambre des représentants. Elle est précisément motivée par le souci de ne pas porter atteinte aux compétences des communautés et des régions dans une matière telle que la prévention, qui présente des points de tangence avec les compétences des communautés.
L'on ne peut certainement pas interpréter cette règle comme une disposition contraignante à l'égard des régions. Au contraire, elle procède davantage du plein respect de la spécificité des régions.
En ce qui concerne la séparation entre le volet préparatoire et l'établissement de normes, le projet parle uniquement d'avis. Aucun passage du texte ne fait état de la compétence normative en tant que telle. Le but poursuivi n'est donc certainement pas de confier à l'agence cette compétence qui appartient au département de la Santé publique. Il faudra cependant réaliser les restructurations nécessaires, tout comme au sein du ministère de l'Agriculture, pour mettre en oeuvre adéquatement cette compétence normative.
Le projet ne mentionne pas la loi du 13 juillet 1981 portant création d'un Institut d'expertise vétérinaire (IEV) parce que toutes les compétences de l'IEV sont énumérées sur la liste de 15 lois figurant à l'article 5. Par ailleurs, il est clair que les moyens financiers de l'IEV sont, eux aussi, transférés à la nouvelle agence. La ministre trouve inutile d'inscrire dans la loi en projet une disposition abrogeant les textes relatifs à la structure de l'IEV, dès lors que cela peut se faire par le biais de techniques juridiques plus appropriées.
S'agissant des avis du Comité scientifique, l'article 8 du projet prévoit que le Roi détermine le fonctionnement du comité. Au moment de la mise en oeuvre, la ministre veillera à ce que les dispositions afférentes à ces avis soient suffisamment précises afin de prévenir tout problème concernant le délai dans lequel un avis doit être rendu.
Concertation
La ministre réfute l'allégation d'un membre, selon laquelle il n'y aurait pas eu une concertation suffisante avec les instances sur le terrain, préalablement à l'élaboration du projet. Les dispositions en projet ont fait l'objet de discussions approfondies tant avec les délégations des secteurs concernés qu'avec les différentes administrations. Mais il est un fait que même au sein d'une administration déterminée, les avis sur la structure et la forme dont il faudrait doter l'agence ne sont pas forcément unanimes.
Lors de l'examen du présent projet à la Chambre des représentants, les députés se sont penchés un instant sur les recommandations provisoires de la Commission dioxine.
La plupart des observations formulées dans le cadre de la Commission dioxine, concernant des questions telles que la réaction tardive à la crise, la traçabilité, la nécessité d'éviter la dispersion des contrôles et la scission entre réglementation et contrôle, ont été intégrées dans les options politiques de la nouvelle agence.
De plus, une fois que la Commission dioxine aura rendu son rapport final, la ministre devra assurément tenir compte des éventuels éléments nouveaux qu'aura dégagés le rapport pour élaborer les arrêtés royaux concrétisant la réorganisation.
Consommateurs
Les intérêts du consommateur sont pris en compte à trois niveaux :
Il est institué auprès de l'agence un comité consultatif qui est un organe tripartite au sein duquel seront représentés les pouvoirs publics, les producteurs et les associations de consommateurs. La ministre s'est engagée à veiller à ce que les représentants des associations de consommateurs soient suffisamment combatifs. De plus, le comité consultatif comptera en son sein des représentants de départements fédéraux et régionaux. Il y a fort à parier que ces départements se montreront également très attentif à la problématique des consommateurs.
Le projet prévoit aussi la création d'un point de contact distinct où le consommateur pourra obtenir des informations et auquel il pourra faire part de ses observations.
L'article 4, § 3, 6º, dispose en outre qu'une des missions de l'agence consiste à fournir des informations. Il est clair ici encore que le groupe-cible est celui des consommateurs.
Les services (services de contrôle, police, gendarmerie et douane) ont accumulé par le passé un important savoir-faire. Pour pouvoir apposer une réaction musclée aux carrousels de fraude organisés à l'échelle européenne, il s'impose de structurer ce savoir-faire et de mettre en place une collaboration efficace entre les services concernés.
La ministre déclare d'ailleurs n'avoir jamais voulu donner l'impression que la création de cette agence résoudrait tous les problèmes. Elle a cependant l'intime conviction que la nouvelle structure renforcera les moyens d'action, ce qui permettra d'intervenir plus vite et plus efficacement lorsque certains événements se produiront.
Structure de l'agence
La ministre se rallie à l'observation d'un sénateur, selon laquelle les diverses administrations n'ont aucune tradition de collaboration. Il importe dès lors de développer au sein de cette agence une nouvelle culture collective dans laquelle chacun devra mettre de côté ses préjugés envers l'autre. La tâche est ardue, mais il n'y a pas d'autre issue. Hormis l'option consistant à faire table rase, qui n'est politiquement ni réalisable ni souhaitable, il n'y a en effet pas d'autre solution.
L'organigramme de l'agence ne se composera certainement pas de services dans lesquels les anciennes administrations pourraient se reconnaître. Plusieurs arrêtés royaux détermineront la configuration définitive de l'agence. La seule chose que la ministre puisse déjà révéler à l'heure actuelle, c'est que l'idée générale est de regrouper les produits d'origine végétale, de même que les produits d'origine animale et les denrées alimentaires. À cela s'ajouteront les services de contrôle de la qualité, l'inspection interne, les laboratoires, les services administratifs et la direction générale. Le schéma général doit reposer sur des formes d'autorégulation stimulées et délimitées par la loi.
Pour ce qui est de la direction de l'agence, la ministre préfère la confier à une seule personne compétente qui maîtrise les deux langues nationales. Cependant, l'accord qui a été conclu à ce sujet stipule que le manque de connaissance de la deuxième langue nationale ne doit pas empêcher le recrutement d'une personne très compétente.
La ministre de la Santé publique et le ministre de la Fonction publique, qui prendront la décision finale sur la base d'une présélection effectuée par des bureaux de sélection, opteront pour le choix d'une personne très compétente et bilingue. Le ministre ne peut cependant pas exclure l'autre cas.
Au moment de définir les responsabilités, l'on a décidé que tout ce qui se rapporte à la sécurité alimentaire et à la protection du consommateur serait du ressort de l'agence.
À la suite de ce choix il faudra réaménager les structures qui subsisteront après la création de l'agence. Il faudra le faire en quelque sorte au travers de toutes les administrations concernées. En effet, on ne peut pas faire le choix politique de faire relever tout ce qui concerne la sécurité alimentaire d'une agence tout en laissant les anciennes structures en l'état.
Il faudra se demander en outre, dans le cadre de cette réorganisation générale, si tous les types de contrôle qui ont lieu actuellement auront encore quelque utilité à son terme. Faudra-t-il, par exemple, encore contrôler la taille des pommes ? Et, si oui, cela doit-il être fait par les pouvoirs publics ?
L'autorité devra donc déterminer les tâches qu'elle souhaite encore accomplir. Le type de réorganisation qu'il y aura lieu d'opérer dans les divers départements dépendra en partie des choix en question. Cet aspect de la réorganisation sera concrétisé également par un groupe de travail composé de personnes issues des divers services concernés.
Il y a un sentiment d'insécurité au sein de l'administration, parce que le personnel se rend compte que des grands changements sont en préparation. Il ressort de nombreuses conversations que chaque administration a peur des autres pour des raisons variables au cas par cas. C'est ainsi que la ministre a reçu une très longue lettre de l'IEV où d'aucuns nourrisent de sérieuses inquiétudes à propos de leur avenir. Le texte fournit des assurances concernant les rémunérations et l'ancienneté et à propos desquelles on ne souhaite pas déroger au principe des droits acquis. Par contre, il ne tranche pas la question des grades, qui n'a pas encore été clarifiée. En effet, on ne voit pas encore très bien comment l'on pourra résoudre concrètement le problème qui vient de ce que les grades peuvent couvrir des réalités différentes dans les divers services qui fonctionnent actuellement en parallèle. C'est pourquoi l'on a créé un groupe de travail composé de personnes issues des diverses administrations concernées dont la tâche sera justement d'examiner plus en détail cette question et de proposer des solutions concrètes. La ministre estime qu'il s'agit d'une tâche certes difficile, mais pas irréalisable. À ce sujet, elle tient encore à souligner que le ministre de l'Agriculture doit relever deux défis à la fois. Il doit en effet mettre l'agence sur pied et organiser le débat sur la régionalisation de l'agriculture. Ceci explique pourquoi bien des agents s'interrogent avec raison sur leur sort.
Contrôle externe
Il va de soi qu'à côté des inspections de l'autorité, l'autocontrôle occupera une place importante dans les nouvelles méthodes de travail. À cet égard, il importe de créer un arsenal législatif pour soumettre l'autocontrôle à certaines conditions dans la mesure où l'on ne peut pas abandonner sans plus aux gens du terrain le soin de le faire. Par ailleurs, l'agence doit être soumise à une forme de contrôle externe. Si l'agence est disposée à se conformer aux normes ISO, il y a en fait déjà une forme de contrôle externe. De plus, dans le cadre du débat européen sur la création d'une agence alimentaire, la ministre a déjà participé à trois conseils qui ont abordé la question du contrôle externe.
Les options politiques suivantes y ont été mises en avant :
Les pays qui possèdent déjà une agence considèrent tous avant tout que la nouvelle agence européenne sera un complèment à l'agence existante. Cette option politique trouve évidemment sa justification dans le fait que l'alimentation et la qualité de celle-ci ont une importance politique telle qu'aucun pays ne peut se permettre de confier la matière en question à des tiers.
On attend de l'agence européenne qu'elle fasse effectivement des propositions de normalisation.
L'on a exprimé une nette tendance à charger l'agence européenne d'exercer une certaine forme de contrôle sur les agences nationales. La ministre n'ignore pas que l'organisation d'un tel contrôle prendra beaucoup de temps. On ne peut pas attendre dès lors la mise en place d'un système supranational européen pour exercer les contrôles externes.
Pour conclure, le ministre s'engage à organiser une concertation avec le Parlement au sujet des arrêtés royaux d'exécution de la loi en projet qui doivent également préciser davantage la forme de l'agence.
Financement
Pour ce qui est de la création de l'agence fédérale, il faudra réaliser une opération neutre du point de vue budgétaire en utilisant les systèmes de financement qui existent d'ores et déjà au sein de l'administration. La ministre ajoute qu'elle nourrit toutefois des réserves à ce sujet. Elle souligne néanmoins que la Belgique pourra plus que probablement bénéficier d'aides européennes pour réaliser l'objectif en question, et, même si elle ne pouvait en bénéficier qu'une seule fois, ces aides constitueraient un soutien appréciable en vue du lancement de l'agence. Elle ajoute que la réorganisation s'accompagnera d'une évaluation qui pourrait faire apparaître que des moyens de financement supplémentaires sont nécessaires, auquel cas des mesures ad hoc seraient prises.
Le ministre renvoie aux explications qu'a déjà données la ministre de la Protection de la consommation, de la Santé publique et de l'Environnement. Il souligne que l'agence est créée sous la forme d'un parastatal A et qu'elle a pour objectif la sécurité de la chaîne alimentaire et la qualité des aliments afin de protéger la santé des consommateurs. Les missions de l'agence sont décrites à l'article 4 du projet de loi.
La direction de l'agence est confiée à un administrateur délégué qui accomplit sa mission sur la base d'un contrat de travail à durée indéterminée. L'agence est assistée par un Comité consultatif et un comité scientifique et elle est financée par le produit de droits existants ou nouveaux, des rétributions, des crédits inscrits au budget des dépenses, des dons et legs, des revenus occasionnels, le produit des amendes administratives, le produit du placement des réserves financières et un transfert unique des moyens provenant des fonds existants.
Dès que la procédure parlementaire relative au projet de loi sera bouclée, on pourra commencer à l'appliquer. En ce qui concerne le transfert des compétences qui relèvent pour l'instant des attributions du ministère de l'Agriculture, un manager sera désigné pour mener à bien l'opération.
Le ministre souligne qu'il est tout à fait favorable à la création de l'agence sous la tutelle du ministre de la Santé publique. Il juge important que les résultats du projet soient perceptibles à court terme pour le consommateur. Cela suppose un transfert des services de contrôle existants en matière de santé publique et de qualité de l'alimentation. Pour le moment, ces services doivent cependant encore remplir d'autres missions et il va de soi qu'ils devront continuer à le faire à l'avenir.
À ce sujet, il est essentiel de préparer minutieusement le personnel à ce réaménagement et de le motiver pour faire réussir la restructuration.
Les ministres de la Santé publique et de l'Agriculture ont présenté récemment au public une série de mesures de transition qui seront applicables jusqu'à ce que l'agence puisse être pleinement opérationnelle. Le ministre cite notamment les 60 000 tests sur la qualité de l'alimentation qui seront exécutés dans la foulée de la crise de la dioxine. Le programme « CONSUM » (consumers surveillance system) vise notamment à encourager les secteurs concernés à contrôler eux-mêmes la qualité des produits alimentaires.
Un sénateur juge de la plus haute importance que le secteur de l'Agriculture dise clairement que le département de la Santé publique a une responsabilité fondamentale pour ce qui est de la surveillance de la qualité du produit final qui est fourni par le secteur agricole.
Il n'en a pas toujours été ainsi dans le passé. Cela demandera vraisemblablement un effort de la part des services concernés, qui devront s'adapter à cette nouvelle approche. D'où l'importance de l'engagement que le ministre a pris de préparer ses services à ces nouvelles structures. On ne peut que s'en réjouir.
Un membre confirme que la collaboration entre les deux départements est effectivement une excellente chose. Il trouve aussi judicieux que, dans la foulée de la crise de la dioxine et en attendant la création de l'agence, le gouvernement ait élaboré un programme qui doit garantir la qualité de l'alimentation durant la période transitoire.
Tout en ayant cette période transitoire à l'esprit, on peut se demander pourquoi le projet de loi, dont le texte présente pas mal de lacunes, doit être expédié par le Parlement avec autant de précipitation. On ferait bien de laisser la Chambre et le Sénat jouer pleinement leur rôle et corriger dès maintenant le texte là où c'est nécessaire.
Le ministre a souligné à raison que le personnel doit être préparé à la restructuration. Le membre lui demande s'il peut néanmoins déjà donner des indications concrètes sur la manière dont le transfert sera effectué. Un autre membre a déjà souligné que, conformément à l'article 6 de la loi en projet, les membres du personnel concernés conserveront leur traitement et leur ancienneté, mais qu'il n'en va pas de même pour le grade, du moins pas d'après la disposition en question. On pourrait en tout cas dissiper bien des inquiétudes en faisant le plus rapidement possible la clarté sur ce genre de question.
Le mode de financement de l'agence est particulièrement important en ce qui concerne le ministre de l'Agriculture. Le gouvernement part du principe qu'il s'agit en l'espèce d'une opération budgétairement neutre. On peut sérieusement en douter. En outre, on peut se demander si les moyens qui sont dégagés pour cette matière ne devront pas être majorés de toute façon, afin de donner la marge financière nécessaire aux nouvelles structures. Toutefois, si l'on devait répercuter intégralement ces coûts supplémentaires sur le secteur concerné, celui-ci risquerait d'être confronté à de graves difficultés du point de vue de la compétitivité.
Il est donc souhaitable que le gouvernement fasse connaître ses intentions dans ce domaine au plus vite.
La concertation avec les régions est un autre domaine sur lequel la loi en projet reste très vague. Le ministre wallon de l'Agriculture semble en tout cas avoir un certain nombre de réserves au sujet de la création de l'agence. La concertation peut prendre n'importe quelle forme, de la simple information des autorités régionales à de véritables négociations. Elle peut avoir lieu avant l'élaboration d'une mesure ou après l'adoption de celle-ci. Les régions ont reçu d'importantes compétences en matière d'agriculture dans le cadre de la réforme des institutions. Afin de ne pas hypothéquer à l'avance le fonctionnement de l'agence, il est nécessaire d'organiser réellement une concertation, par exemple au sujet des arrêtés royaux qui devront être adoptés en exécution de la loi en projet.
Pour une autre intervenante, le fait que les autorités prennent les mesures nécessaires pour garantir la qualité des aliments va de soi. Une préopinante a quelque peu donné l'impression que la réussite de cette opération dépendait du transfert des compétences du département de l'Agriculture vers le ministère de la Santé publique. La membre est d'avis qu'on donne trop souvent l'impression qu'avant, la qualité des produits agricoles n'avait aucune importance et que le secteur agricole, contrairement aux autres, se désintéressait totalement de la question de savoir si les acheteurs de ses produits étaient ou non satisfaits. Ceux qui ont des contacts avec le secteur concerné savent qu'il n'en est rien. Le souci de fournir une qualité maximale est présent dans le secteur à tous les niveaux, de l'entreprise familiale individuelle aux responsables politiques.
Seulement, les personnes directement concernées ne maîtrisent pas toujours la qualité de leurs produits finaux. L'origine des difficultés qui sont survenues l'année dernière se situe dans une phase très précoce du secteur de la sous-traitance. D'ailleurs, si l'on devait en croire des informations récentes, ces problèmes n'ont pas encore tout à fait disparu et on continuerait à intégrer certaines graisses dans les farines animales en dépit de l'interdiction.
Dans ce domaine, le secteur agricole est très dépendant de tiers et c'est entre autres sur ce point que le succès de la loi en projet est fonction de la concertation avec les régions, lesquelles sont responsables de la politique en matière de déchets.
La scission et le transfert partiel des services de contrôle de l'agriculture vers la nouvelle agence sont tout aussi importants en la matière. Si l'on n'est pas assez prudent, on courra le risque de créer de nouveaux problèmes de communication. Le transfert des compétences de ces services implique que l'on transfère également les agents et les ressources correspondantes. L'intervenante se demande si cela n'aura pas pour conséquence de priver les structures restant à l'agriculture des moyens nécessaires pour remplir leurs missions. Ces services ne seront-ils pas démunis au point de n'être plus à la hauteur de leur tâche ?
Les intervenants précédents ont déjà souligné que l'agence ne pourra réussir sa mission qu'à la condition de disposer de ressources financières suffisantes. Étant donné qu'il n'est pas possible de faire affluer toutes ces ressources vers le secteur, ils jugent nécessaire d'inscrire, dans la loi en projet, des garanties claires au sujet d'un apport des finances publiques.
Quelle est la position du ministre de l'Agriculture sur cette question ?
Un autre intervenant déclare qu'en soi, le fait que les ministres de l'Agriculture et de la Santé publique soient tous deux présents et défendent de surcroît la même ligne politique est déjà une donnée politique importante.
On doit cependant étendre cette ligne politique aux services concernés. Il ne sera pas aisé de faire adopter les mêmes objectifs par des administrations différentes qui, pendant des années, ont travaillé indépendamment les unes des autres, et de les faire collaborer avec conviction pour atteindre lesdits objectifs; la chose n'est pas impensable pour autant. Or, c'est absolument indispensable pour la réussite de la loi en projet.
Il en va de même en ce qui concerne la coordination de la politique des régions, non seulement au stade de la création de l'agence, mais aussi par la suite. À ce sujet, il importe aussi de déterminer dans quelle mesure on va continuer à transférer aux régions les compétences en matière d'agriculture.
Pour conclure, le membre est lui aussi d'avis que les pouvoirs publics commettraient une grave erreur si, après tous les efforts consentis pour créer l'agence, ils négligeaient de dégager des moyens suffisants pour assurer un fonctionnement optimal de la nouvelle institution.
Le ministre de l'Agriculture répond en premier lieu que, du fait notamment de la radioscopie des services réalisée par le gouvernement précédent, on a constaté une absence manifeste de collaboration entre les services de l'Agriculture et ceux de la Santé publique. La crise de la dioxine n'a fait que confirmer les conclusions de ce rapport.
Le regroupement de tous les services concernés implique toutefois, à l'égard des administrations existantes et plus particulièrement de la DG IV et de la DG V, qu'on scinde les missions de contrôle relatives à la santé publique et à la sécurité alimentaire, d'une part, et les autres missions confiées à ces départements, d'autre part.
Dans les semaines à venir, il faudra effectivement déterminer comment certaines missions subsidiaires pourront être transférées vers la nouvelle agence sans pour autant paralyser les services restants. C'est un défi à relever. Dans les services concernés, pourtant, la confiance dans la réussite de l'opération est plus grande que la méfiance. Les services de l'Agriculture ont élaboré un avant-projet de stratégie qui, dans les prochains jours, fera l'objet d'une étude approfondie en concertation avec les départements de la Santé publique et de la Fonction publique.
Pour prévenir les accidents, il a été nécessaire de prendre une série de mesures de transition, tant pour l'Agriculture que pour la Santé publique. Ces mesures seront applicables jusqu'à ce que l'agence commence effectivement à fonctionner.
Elles ont été prises d'un commun accord par les deux départements. Si elles sont nécessaires, elle ne peuvent cependant constituer un alibi pour retarder la création de l'agence. Il est en effet indispensable que ces mesures transitoires soient rapidement remplacées par une politique à long terme univoque et coordonnée.
Bien entendu, ce projet ne pourra réussir qu'à la condition d'être soutenu par des collaborateurs motivés, mais considérer ce point comme un problème relevant du seul département de l'Agriculture serait une erreur. Il faut le replacer dans un cadre plus large, qui inclut non seulement la Santé publique, mais aussi le département chargé de la Fonction publique.
Le ministre constate que plusieurs membres ont émis des doutes quant à l'intention du gouvernement de faire de la réforme une opération budgétairement neutre. L'avenir déterminera s'ils ont ou non raison. Pour lui, il est clair que, dans l'éventualité où cette intention ne pourrait être concrétisée, des moyens supplémentaires devront être dégagés. Dans le cas contraire, l'agence n'aurait en effet aucune efficacité. Toutefois, il ne lui paraît pas souhaitable d'anticiper.
En ce qui concerne la concertation avec les régions, le ministre signale que la répartition des compétences en matière d'agriculture est abordée dans le cadre de la CIIRI. Il faudra en attendre les résultats. Dans le passé aussi, des concertations interministérielles étaient organisées régulièrement entre les différents niveaux de pouvoir. Le ministre de la Santé publique et lui-même sont convaincus que l'agence n'atteindra ses objectifs que si elle peut travailler en harmonie complète avec les régions, indépendamment de l'évolution ultérieure de la réforme de l'État. À ce sujet, le niveau européen est important également, car il contrôle une grande partie des compétences en matière d'agriculture. Jusqu'ici, l'autorité fédérale a été le principal interlocuteur des institutions européennes.
Le ministre rejoint tout à fait la thèse du membre qui a déclaré qu'on ne pouvait en aucun cas déduire de cette opération que les services de l'Agriculture n'auraient pas fait leur travail dans le passé ou que la gestion de la qualité serait une question secondaire dans le secteur de l'Agriculture. Toutefois, la radioscopie des administrations comme la crise de la dioxine ont démontré que les problèmes ne se situent pas au sein des secteurs mêmes (Agriculture ou Santé publique), mais qu'ils sont la conséquence d'une communication déficiente entre ces secteurs. C'est précisément une des raisons principales pour lesquelles on a choisi de regrouper tous les services concernés en une agence unique. On doit aussi être conscient qu'il ne s'agit pas là d'une formule magique qui permettrait de résoudre tous les problèmes. Il faudra rester vigilant à l'avenir et corriger le système en permanence.
Par ailleurs, le ministre confirme les remarques d'un membre, à savoir que l'Agriculture et la Santé publique ont les mêmes objectifs et entendent les réaliser conjointement. C'est peut-être un fait politique nouveau, mais c'est en tout cas une nécessité absolue si l'on veut obtenir des résultats concrets. Il ne faudrait pas non plus en conclure que les deux départements sont toujours du même avis.
Il y a souvent des discussions, mais la volonté d'atteindre les mêmes objectifs est présente dans les deux départements.
Un membre remercie le ministre de l'Agriculture pour ses réponses, mais il reste sur sa faim en ce qui concerne plusieurs de ses questions. Il va de soi que les mesures de transition que le gouvernement a prises à raison ne peuvent être un alibi pour retarder la création de l'agence. Il n'empêche qu'il y a actuellement une certaine latitude pour soumettre le texte en projet à un examen approfondi et en extirper une série de lacunes juridiques.
En ce qui concerne le statut du personnel, le membre espère que certaines questions concrètes auxquelles les intéressés sont confrontés aujourd'hui seront éclaircies le plus rapidement possible. Pourquoi l'article 6 de la loi en projet ne dispose-t-il pas que les grades seront maintenus en sus du traitement et de l'ancienneté ?
Pour ce qui est de l'aspect budgétaire, le ministre de l'Agriculture a déclaré que les ressources de l'agence devront être majorées si elles s'avèrent insuffisantes, mais qu'il n'est pas souhaitable d'anticiper. La question est cependant de savoir sur qui l'on va répercuter les éventuelles ressources supplémentaires : sur le budget de l'État ou sur celui du secteur concerné ? Il serait judicieux de se prononcer dès maintenant sur la question.
Le membre se réjouit par ailleurs de l'attitude positive du ministre à l'égard de la concertation interministérielle et de la collaboration entre les différents niveaux de pouvoir. Il juge essentiel que la part qui concerne la Santé publique reste une matière fédérale. Il est inconcevable que les Wallons, les Flamands ou les Bruxellois puissent faire valoir des droits différents en matière de Santé publique.
Un autre membre revient sur la déclaration du ministre au sujet de l'aspect budgétaire. Il lui semble évident qu'un projet de loi visant à créer une institution tout en transférant certains services ne puisse pas donner lieu à un calcul préalable précis des ressources nécessaires. Le gouvernement a clairement l'intention de faire de cette réforme une opération neutre sur le plan budgétaire. En cas d'échec, l'intervenant estime que les ressources devront être adaptées dans un prochain budget, dans le cadre de l'universalité du budget.
Pour ce qui est du problème de la régionalisation de l'agriculture, qui est examiné actuellement dans le cadre des conférences intergouvernementales pour la réforme des institutions (CIIRI, Esmeralda), le membre a l'impression qu'on ne doit pas trop se tourner vers l'Europe. En effet, l'Union européenne ne parle pas des « États » en tant que tels, mais des « institutions compétentes ». Dans certains secteurs, les deux notions se confondent, mais dans d'autres (souvent moins importants) comme la culture, l'État n'est pas forcément l'institution compétente; dans ce cas, il est nécessaire d'organiser une concertation fréquente entre les communautés pour parvenir à une position commune. La politique agricole de l'Union européenne n'empêche donc pas la régionalisation.
Sur le plan de la santé publique cependant, il importe de préciser clairement si l'on va régionaliser. Sans vouloir anticiper sur l'issue des travaux de la CIIRI, le membre dit avoir l'impression que l'on débouchera sur une régionalisation de l'agriculture sans toucher à la santé publique. Il adhère au point de vue d'un préopinant selon lequel il ne saurait y avoir de différence dans la manière dont les problèmes de santé publique sont abordés en Wallonie, à Bruxelles ou en Flandre. Enfin, le membre déclare que la loi en projet vise à garantir la sécurité de la chaîne alimentaire et non à intervenir dans la politique agricole. Il faudra attendre pour voir comment se déroulera la coordination avec l'agence européenne.
Un autre membre souligne qu'on crée un parastatal A, auquel les lois sur l'emploi des langues seront par conséquent applicables. L'agence ne pourra pas être opérationnelle tant qu'il n'y aura pas un cadre linguistique sur lequel la Commission permanente de contrôle linguistique aura rendu un avis. Le membre fait référence aux problèmes qui se sont posés antérieurement lors de l'approbation du cadre linguistique de la CGER, où le Conseil d'État a annulé des nominations à plusieurs reprises.
Pour ce qui est de la neutralité budgétaire, la ministre de la Santé publique renvoie à une précédente intervention. On vise clairement à réaliser une opération budgétairement neutre, mais il n'est pas certain que cet objectif pourra être atteint. Il est vrai qu'on n'a pas prévu de moyens financiers supplémentaires pour l'an 2000, mais on peut espérer une subvention de l'Union européenne, du moins pour l'an 2000, eu égard aux efforts de la Belgique pour gérer la crise de la dioxine et garantir la sécurité de la chaîne alimentaire par une réforme en profondeur. On devra bien entendu réaliser une évaluation par la suite. En cas de besoin, le financement des moyens supplémentaires sera répercuté sur le budget général de l'État. La ministre renvoie à ce sujet à un système similaire qui assure le financement de l'IEV et de certaines activités de l'Agriculture.
Elle souligne que toutes les dispositions légales relatives à la concertation avec les régions ont été respectées. Le projet de loi n'a été déposé à la Chambre qu'à l'issue de la procédure de concertation. Bien que la loi en projet s'efforce de se limiter à la compétence fédérale, le gouvernement sait parfaitement que certains points touchent aux compétences régionales, par exemple en ce qui concerne l'utilisation de matériaux recyclés. Ainsi, la loi en projet dispose-t-elle que les départements des régions seront représentés au sein des commissions d'avis.
Au sujet du personnel, le texte existant laisse effectivement une ouverture en ce qui concerne le grade. L'article 6 de la loi en projet dispose seulement que les agents concernés conservent leur ancienneté et leur traitement. On a écarté une disposition similaire au sujet du grade afin de créer suffisamment de possibilités pour la constitution de l'agence.
La dernière question concerne la consultation éventuelle de la Commission permanente de contrôle linguistique au sujet de la composition du cadre de l'agence. La ministre se propose d'examiner la question en vue du débat en séance plénière.
Un membre déclare qu'il n'y a aucun doute que dans cette matière, un parastatal A doit être assimilé à une administration centrale. De plus, les auteurs du projet de loi admettent implicitement que la législation sur l'emploi des langues est applicable en l'espèce, puisque le texte prévoit la nomination d'un adjoint au cas où le fonctionnaire dirigeant de l'agence serait unilingue.
Il serait du reste tout à fait illogique de retirer des compétences au ministère de l'Agriculture et de la Santé publique, où les cadres linguistiques sont appliqués, pour verser les agents concernés dans une nouvelle structure qui ne doit pas respecter les lois sur l'emploi des langues.
La ministre souligne que l'administrateur délégué n'est pas un fonctionnaire. Il peut être issu des administrations publiques ou venir de l'extérieur et il est engagé sous contrat de travail. Ceci dit, elle estime elle aussi que dans une agence de ce type, une bonne admistration requiert le respect des équilibres linguistiques.
Le membre signale qu'il existe des règles strictes à ce sujet. Il faut élaborer des cadres linguistiques qui doivent être soumis pour avis à la Commission permanente de contrôle linguistique. Ce n'est qu'alors qu'on pourra commencer à recruter le personnel de l'agence. Sinon, on courrait un grand risque.
Article 1er
M. Vandenberghe et Mme van Kessel déposent l'amendement nº 1 qui vise à changer la qualification de l'article 5 du projet, en disposant qu'il relève des matières qui ressortissent à l'article 77 de la Constitution.
Comme cet amendement perdrait toute raison d'être au cas où l'amendement nº 6 serait adopté, c'est ce dernier amendement qui est d'abord mis aux voix (voir plus loin).
L'amendement nº 6 ayant été rejeté par la commission, les auteurs maintiennent leur amendement nº 1.
Ils font référence aux développements et aux remarques qui ont été formulées à ce propos au cours de la discussion générale.
L'amendement nº 1 est rejeté par 9 voix contre 4.
Article 2
M. Vandenberghe et Mme van Kessel déposent l'amendement nº 2 tendant à remplacer l'article 2.
Un des auteurs précise que l'amendement vise à créer, dans le projet, un lien clair et étroit entre l'agence et le ministre responsable.
L'amendement est rejeté par 7 voix contre 3 et 1 abstention.
Article 3
M. Vandenberghe et Mme van Kessel déposent l'amendement nº 3 visant à remplacer cet article.
Un des auteurs fait remarquer que cet amendement doit être lu conjointement avec une série d'autres amendements qui ont été déposés par les mêmes auteurs. Ces amendements traduisent la conception de leurs auteurs pour ce qui est de l'organisation du contrôle alimentaire. Elle correspond globalement à celle sur laquelle repose la proposition de loi créant une Agence fédérale de la sécurité alimentaire, qui a été déposée à la Chambre des représentants par M. Brouns (doc., Chambre, nº 50-24/SE, 1999).
Comme on l'a déjà expliqué au cours de la discussion générale, l'on envisage, en l'espèce, un système de contrôle organisé à trois niveaux, à savoir l'autocontrôle par le secteur lui-même, les services d'inspection des départements compétents chargés de contrôler la chaîne alimentaire du début à la fin et le contrôle de ces services de contrôle qui devrait être confié à l'agence.
L'amendement nº 3 est rejeté par 8 voix contre 3 et 1 abstention.
Article 4
M. Vandenberghe et Mme van Kessel déposent l'amendement nº 4 A qui vise à supprimer, au § 3, 1º, les mots, « et ce, dans l'intérêt de la santé publique ».
M. Thissen dépose l'amendement nº 20 A dont l'objet est le même que celui de l'amendement nº 4 A.
Un des auteurs souligne que le membre de phrase en question est superflu et qu'il ne se justifie pas du point de vue légistique, étant donné qu'il figure déjà dans la phrase liminaire du § 3.
M. Thissen dépose l'amendement nº 20 B visant à insérer, au § 3, 2º, les mots « l'examen » entre les mots « le contrôle » et les mots « et l'expertise ».
L'amendement nº 23 déposé par M. Thissen a pour objet de donner à l'agence non seulement la possibilité d'octroyer des agréments et des autorisations, mais aussi de pouvoir les retirer et les suspendre si cela s'avérait nécessaire.
L'auteur fait remarquer que cet amendement lui a été inspiré par des observations formulées par un autre membre au cours de la discussion générale.
Le même auteur dépose l'amendement nº 20 C qui vise à remplacer au 4º de ce même paragraphe le pluriel « systèmes » par le singulier « système ».
M.Vandenberghe et Mme van Kessel déposent l'amendement nº 4 B qui vise à insérer au 5º, après les mots « en Conseil des ministres » les mots « et, lorsque ces banques de données contiennent des données à caractère personnel, après avis de la Commission pour la protection de la vie privée ».
L'amendement nº 4 C des mêmes auteurs vise à supprimer, au § 3, 6º, les mots « en concertation avec les communautés et les régions ».
Un des auteurs de ce dernier amendement renvoie aux observations qu'il a formulées au cours de la discussion générale. De telles procédures de concertation sont décrites dans la législation spéciale de réformes institutionnelles et ne peuvent pas être imposées sans autre formalité par le législateur fédéral aux régions et aux communautés.
Sur la base des mêmes considérations, M. Thissen dépose l'amendement nº 20 D qui vise à supprimer l'intégralité du 6º en question.
La ministre répond que le passage en question a été inséré dans le projet par la Chambre des représentants. La concertation dont il est question concerne la mission de l'agence pour ce qui est de l'élaboration et de la mise en oeuvre d'une politique de prévention, de sensibilisation et d'information.
Elle souligne que cette concertation n'est pas imposée unilatéralement, et que les régions et les communautés sont libres de se concerter à propos des missions de l'agence qui touchent à leurs compétences. Cela vaut aussi pur la présence des régions et des communautés au sein du comité consultatif qui est institué en application de l'article 7 du projet.
Un membre fait remarquer que la Constitution et les lois spéciales décrivent la manière dont les compétences s'exercent aux divers niveaux de pouvoir. Si l'on estime qu'il y a lieu d'organiser une concertation entre les différents niveaux, il faudra le faire en suivant les modalités définies.
Dans le cas présent, on organise, au moyen d'une procédure législative partiellement bicamérale, une concertation sur une matière, à savoir la prévention, la sensibilisation et l'information en matière de santé, que la loi spéciale de réformes institutionnelles a confiée aux communautés. Le fait que cette concertation soit facultative suppose que les entités fédérées n'aient aucune garantie qu'elles puissent intervenir dans ces matières qui relèvent pourtant de leur compétence.
La seule façon correcte de travailler consiste en l'occurrence à conclure un accord de coopération. La disposition est dès lors passible d'un recours en justice. On prend un énorme risque en laissant le texte inchangé.
M. Thissen dépose l'amendement nº 20 E dans lequel il propose de compléter le § 5 de cet article.
Les amendements nºs 4 A, 20 A et 20 B sont chacun rejetés par 8 voix contre 4.
Les amendements nºs 23, 20 C, 4 B, 4 C, 20 D et 20 E sont chacun rejetés par 9 voix contre 4.
M. Vandenberghe et Mme van Kessel déposent l'amendement nº 5, subsidiaire à l'amendement nº 4, qui vise à remplacer l'ensemble de l'article 4.
Un des auteurs renvoie à la justification et à son commentaire de l'amendement nº 3.
L'amendement subsidiaire nº 5 est rejeté par 9 voix contre 3 et 1 abstention.
Article 5
M. Vandenberghe et Mme van Kessel déposent l'amendement nº 6, qui vise à remplacer cet article par une disposition nouvelle.
Cet amendement est rejeté par 9 voix contre 3 et 1 abstention.
Article 6
M. Vandenberghe et Mme van Kessel déposent l'amendement nº 7 A, qui est fondé sur l'idée qu'une telle agence doit être dirigée par une seule personne, qui doit être bilingue.
Dans leur amendement nº 7 B, les mêmes auteurs proposent de supprimer le § 5 et le premier alinéa du § 7. Ils veulent ainsi répondre à une remarque du Conseil d'État qui considère que ces dispositions sont superflues et prêtent à confusion, puisqu'elles figurent déjà dans la loi du 16 mars 1954 relative au contrôle de certains organismes d'intérêt public.
L'amendement nº 24 de M. Thissen est retiré par son auteur.
Les amendements nºs 7 A et 7 B sont rejetés par 9 voix contre 4.
M. Vandenberghe et Mme van Kessel déposent l'amendement nº 8, subsidiaire à l'amendement nº 7, qui vise à remplacer l'article par une nouvelle disposition.
Cet amendement subsidiaire est également rejeté par 9 voix contre 4.
Article 7
M. Vandenberghe et Mme van Kessel déposent l'amendement nº 9.
Un des auteurs renvoie à des observations déjà formulées. L'obligation imposée aux communautés et aux régions de siéger au sein d'un tel organe, imposée en vertu d'une loi ordinaire dans le cadre de la procédure partiellement bicamérale, est incompatible avec le principe d'autonomie.
M. Thissen dépose l'amendement nº 21, fondé sur les mêmes considérations.
Les amendements nºs 9 et 21 sont rejetés par 9 voix contre 4.
L'amendement subsidiaire nº 10, déposé par M. Vandenberghe et Mme Van Kessel, est rejeté par un même vote.
Article 8
L'amendement nº 11 de M. Vandenberghe et Mme Van Kessel visant à remplacer cet article est rejeté par 9 voix contre 4.
M. Thissen dépose l'amendement nº 25 visant à insérer, dans cet article, un alinéa fixant les délais précis dans lesquels le comité scientifique doit rendre ses avis.
L'auteur rappelle les observations qui ont été formulées à ce propos par un autre membre au cours de la discussion générale.
La ministre renvoie au dernier alinéa de l'article, qui confère au Roi la mission de déterminer la composition et le fonctionnement du comité par arrêté délibéré en Conseil des ministres. Dans ce cadre, il doit aussi être possible d'imposer des délais maximums pour l'émission de l'avis.
Cet amendement est également rejeté par 9 voix contre 4.
Article 9
M. Vandenberghe et Mme Van Kessel déposent l'amendement nº 12, qui vise à remplacer cet article.
Cet amendement est rejeté par 9 voix contre 4.
Article 10
M. Vandenberghe et Mme Van Kessel déposent l'amendement nº 13, qui vise à remplacer cet article.
Cet amendement est rejeté par 9 voix contre 4.
Article 11
L'amendement nº 14 de M. Vandenberghe et de Mme Van Kessel, qui vise à remplacer cet article, est rejeté par 9 voix contre 4.
Article 12
M. Vandenberghe et Mme Van Kessel déposent l'amendement nº 15, qui vise à remplacer cet article.
Cet amendement est rejeté par 9 voix contre 4.
Article 13
M. Vandenberghe et Mme van Kessel déposent l'amendement nº 16, qui vise à supprimer cet article.
Cet amendement est rejeté par 9 voix contre 4.
L'amendement subsidiaire nº 17 des mêmes auteurs est également rejeté par 9 voix contre 4.
Article 14
M. Vandenberghe et Mme van Kessel déposent l'amendement nº 18, qui vise à supprimer cet article.
À titre subsidiaire, ils proposent, par l'amendement nº 19, de fixer la date d'entrée en vigueur au 1er mars 2000.
L'amendement nº 22 de M. Thissen vise à fixer la date d'entrée en vigueur de la loi au 1er avril 2000.
Un membre demande à la ministre comment elle peut justifier l'effet rétroactif de la loi en projet.
La ministre répond que dès la rédaction de l'avant-projet, l'objectif était de boucler les travaux afférents à ce projet de loi avant le 1er janvier 2000 et de commencer à rédiger les arrêtés royaux immédiatement après cette date. La principale motivation était de permettre à l'agence de remplir ses missions d'avis à très brève échéance.
Pour diverses raison, il s'est avéré impossible de respecter le délai qu'on s'était fixé. De plus, les avis juridiques exprimés à cet égard ont montré qu'il n'y avait aucune raison impérieuse de modifier la date d'entrée en vigueur envisagée, modification qui eût entraîné une énième prolongation de la procédure.
L'intervenant précédent n'est pas d'accord. Pour que l'on puisse opter pour la rétroactivité, il faut des raisons impérieuses et il n'y en a aucune. En revanche, ce qui est clair, c'est qu'il est apparu dès le début du débat que le Sénat ne pourrait pas changer un iota au projet, quelles que puissent en être les lacunes.
Un autre membre fait remarquer que l'on a déjà plaidé, dans le courant de cette discussion, en faveur d'une certaine modestie. L'agence sera incontestablement un instrument important de contrôle de la qualité de la chaîne alimentaire, mais il ne faut pas s'attendre à ce que sa création résolve tous les problèmes. La vigilance sera de mise et des corrections s'imposeront en permanence.
Or, en introduisant une rétroactivité, l'on va une fois encore tout à fait à l'encontre des attentes du grand public. On donne l'impression que tout est réglé depuis la nouvelle année alors qu'en fait, la mise en oeuvre proprement dite de la loi en projet doit encore commencer.
Un autre membre estime qu'il y a réellement des raisons qui justifient une entrée en vigueur à partir du 1er janvier 2000. L'article 10, par exemple, qui règle le financement, prévoit notamment des moyens provenant entre autres de l'Union européenne. Techniquement, il est souhaitable que le texte corresponde à l'exercice budgétaire que l'on suit ici et qui court du 1er janvier au 31 décembre.
L'amendement nº 18, l'amendement subsidiaire nº 19 et l'amendement nº 22 sont chaque fois rejetés par 9 voix contre 4.
L'ensemble du projet de loi a été adopté par 9 voix contre 4.
Le présent rapport a été approuvé à l'unanimité des huit membres présents.
| Le rapporteur,
Johan MALCORPS. |
Le président,
Theo KELCHTERMANS. |