2-16/2 | 2-16/2 |
5 JANUARI 2000
De RAAD VAN STATE, afdeling wetgeving, vierde kamer, op 22 november 1999 door de voorzitter van de Senaat verzocht hem, binnen een termijn van ten hoogste een maand, van advies te dienen over een wetsvoorstel « tot regeling van de hulpdiensten en tot opheffing van de wet van 31 december 1963 betreffende de civiele bescherming » (Gedr. Stuk, Senaat, nr. 2-16/1) heeft op 20 december 1999 het volgende advies gegeven :
ONDERWERP VAN DE ADVIESAANVRAAG
Per brief van 19 november 1999 heeft de voorzitter van de Senaat het advies van de afdeling wetgeving van de Raad van State gevraagd binnen een termijn van ten hoogste één maand, over een wetsvoorstel « tot regeling van de hulpdiensten en tot opheffing van de wet van 31 december 1963 betreffende de civiele bescherming », ingediend door mevrouw Anne-Marie Lizin.
Deze brief gaat vergezeld van een schrijven van de voorzitster van de commissie voor de Binnenlandse Zaken en voor de Administratieve Aangelegenheden, die de voorzitter van de Senaat ervan in kennis stelt dat de commissieleden het voormelde wetsvoorstel om advies aan de afdeling wetgeving wensen voor te leggen.
Dat schrijven bevat de volgende passage :
« Cette proposition vise une intégration des unités de la protection civile avec les services régionaux d'incendie et de secours.
Notre commission souhaite que l'avis porte notamment sur la possibilité d'une telle intégration par une loi ordinaire, tenant compte des compétences des différentes autorités et cela, au niveau fédéral, régional et provincial. »
De afdeling wetgeving van de Raad van State wordt dus hoofdzakelijk geraadpleegd in verband met de verenigbaarheid van het wetsvoorstel met het systeem van verdeling van de bevoegdheid voor civiele bescherming, met inbegrip van de brandweerdiensten, over de federale overheid, de gewesten en de plaatselijke overheden.
Doordat de afdeling wetgeving geadieerd is binnen een termijn van ten hoogste één maand, overeenkomstig artikel 84, eerste lid, 1º, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, zal ze zich beperken tot het onderzoek van die bevoegdheidskwestie (I), alsmede van de kwestie betreffende de opneming van het wetsvoorstel in het bestaande regelbestand (II).
Doordat de afdeling wetgeving de indiener van het wetsvoorstel geen vragen heeft kunnen stellen, heeft ze genoegen moeten nemen met de toelichting en met het dispositief van het voorstel om de doelstellingen te proberen te begrijpen.
Om deze reden worden in het advies bijwijlen verschillende denksporen gevolgd, omdat de ontworpen bepalingen soms op verschillende manieren kunnen worden opgevat.
I. De verdeling van de bevoegdheid voor civiele bescherming, met inbegrip van de brandweerdiensten
1. Deze materie wordt hoofdzakelijk in de wet van 31 december 1963 betreffende de civiele bescherming in grote trekken geregeld.
Er dient eveneens te worden verwezen naar de nieuwe gemeentewet en, inzonderheid, naar de artikelen 135, § 2, tweede lid, 5º, 143 en 144, alsmede naar de wet van 26 juli 1971 houdende organisatie van de agglomeraties en de federaties van gemeenten, waarvan artikel 4 inzonderheid bepaalt dat brandweer en dringende medische hulpverlening aangelegenheden zijn die de gemeenten aan de agglomeratie of de federatie van gemeenten kunnen overdragen.
Zowel in de bijzondere wet van 16 juli 1993 tot vervollediging van de federale staatsstructuur als in de gewone wet van 16 juli 1993 met hetzelfde onderwerp, wordt de wil van de wetgever te kennen gegeven dat de civiele bescherming binnen de bevoegdheidssfeer van de federale overheid blijft vallen.
Zo wordt uitdrukkelijk bepaald in artikel 6, § 1, VIII, 1º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, zoals het gewijzigd is bij de bijzondere wetten van 8 augustus 1988 en 16 juli 1993, dat de gewesten niet bevoegd zijn voor verenigingen van provincies en gemeenten, wat het specifieke toezicht inzake brandbestrijding betreft.
Door in paragraaf 4 van artikel 6 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen een onderdeel 6º op te nemen, beperkt de bijzondere wet van 16 juli 1993 aldus wederom het erbij betrekken van de deelregeringen uitsluitend tot « het ontwerpen van de federale algemene bepalingen bedoeld in artikel 9, § 1, tweede lid, van de wet van 31 december 1963 betreffende de civiele bescherming ».
Met het wijzigen van de wet van 31 december 1963 betreffende de civiele bescherming streeft de voormelde gewone wet van 16 juli 1993 van haar kant twee doelstellingen na (1) :
enerzijds de versterking van de rol van de federale overheid inzake civiele bescherming, door uitdrukkelijk te bepalen dat de Koning bevoegd is om de algemene regels van het personeelsstatuut van de brandweerdiensten vast te stellen, en dit voor alle brandweerdiensten, namelijk zowel de gemeentelijke en intergemeentelijke brandweerdiensten als de Brusselse Hoofdstedelijke Dienst voor brandweer en dringende medische hulp, opgericht bij een ordonnantie van 19 juli 1990;
anderzijds, gelet op de specifieke rechtssituatie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, dat krachtens artikel 48 van de bijzondere wet van 12 januari 1989 betreffende de Brusselse Instellingen de bevoegdheden van de Brusselse agglomeratie mag uitoefenen, de afschaffing van het specifieke toezicht, alsook van de inspectie georganiseerd door de Koning, ten aanzien van de brandweerdienst van dat gewest.
Uit die twee wetten, die beide dateren van na de bijzondere wet van 12 januari 1989 betreffende de Brusselse instellingen, blijkt dat de autonomie waarover alleen het Brussels Hoofdstedelijk Gewest beschikt in zoverre het de vroegere bevoegdheden van de Brusselse agglomeratie uitoefent, niet volledig is wanneer dat gewest het personeelsstatuut of de werkwijze van zijn brandweerdienst vaststelt.
Al deze bepalingen verankeren dus de bevoegdheid van de federale overheid terzake.
Terecht rijst de vraag of die bevoegdheidsverdeling door sommige bepalingen van het voorliggende wetsvoorstel niet op losse schroeven komt te staan.
2. Artikel 3 van het voorstel bepaalt immers het volgende :
« Met inachtneming van de prerogatieven van de bevoegde autoriteiten, wordt de minister van Binnenlandse Zaken belast om, in overleg met de gewesten, het algemeen beleid inzake hulpdiensten en het beheer van de hulpdiensten te coördineren.
Bovendien zorgt de Koning ervoor, op voorstel van de minister van Binnenlandse Zaken en in overleg met de gewesten wat hun bevoegdheden betreft, dat de hulpdiensten worden georganiseerd op een manier die een doeltreffende operationele samenwerking garandeert. »
Zo bepaalt artikel 5 van het wetsvoorstel ook dat met de gewesten zal worden overlegd wanneer de Koning vaststelt wat de gemeenten bijdragen in de financiering van de hulpdiensten.
Het wetsvoorstel voorziet aldus in overleg met de gewesten, enerzijds voor de coördinatie van het algemene beleid inzake hulpdiensten en voor het beheer van die diensten en anderzijds voor een doeltreffende operationele samenwerking tussen de hulpdiensten.
Dat overleg heeft betrekking op aspecten van de civiele bescherming, in de zin van de voormelde wet van 31 december 1963, die thans onder de bevoegdheid van de federale overheid vallen.
Indien de indiener van het voorstel het werkterrein van de gewesten in het kader van dat beleid wil uitbreiden door ze te laten deelnemen aan het ontwerpen van andere verordeningsbepalingen dan de zuiver rechtspositionele bepalingen waarin artikel 6, § 4, 6º, van de voormelde bijzondere wet voorziet, kan dat alleen door een wijziging van die bijzondere wet.
Als daarentegen niet dat de bedoeling is, maar wel de gewesten in de uitoefening van hun bevoegdheid voor gewoon toezicht de hulpdiensten mede te laten beheren, niet door ze bij de uitwerking van de eigenlijke verordeningsbepalingen te betrekken, maar door een overlegcomité ad hoc op te richten, dan nog moet die bedoeling verenigbaar zijn met de autonomie van de gewesten. Dat overleg is immers alleen op vrijwillige basis mogelijk (2).
Bovendien wordt de aandacht van de indiener van het voorstel in dat geval ook gevestigd op artikel 92ter , eerste lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, krachtens hetwelk de Koning (en niet de wetgever) de vertegenwoordiging van de gewesten in de beheers- of beslissingsorganen van nationale instellingen en organen, onder meer met een adviserende en controlerende taak, die Hij aanwijst, kan regelen bij een met instemming van de gewestregeringen uitgevaardigd besluit, vastgesteld na overleg in de Ministerraad.
Bijgevolg zou de redactie van het voormelde artikel 3 op menig punt moeten worden verbeterd zodat de bedoelingen van de indiener van het genoemde voorstel duidelijk tot uiting komen.
Wat het voormelde artikel 5 betreft, heeft het overleg met de gewesten dat bij dat artikel wordt ingesteld, betrekking op de uitwerking van een verordeningsbepaling waarbij wordt voorgeschreven hoeveel elke gemeente in de financiering van de hulpdiensten bijdraagt.
Zulk een bepaling wijzigt impliciet artikel 6, § 4, 6º, van de bijzondere wet en schendt aldus die bevoegdheidsverdeling.
Bijgevolg moet deze bepaling via een bijzondere wet worden aangenomen en uit het onderzochte wetsvoorstel worden weggelaten.
3. In diezelfde gedachtegang staat het niet aan de federale wetgever om de gewestregeringen via een gewone wet bij de uitoefening van het specifieke toezicht te betrekken.
Zo bepalen de artikelen 22 en 23 van het wetsvoorstel enerzijds dat « de gemeenteraden bij de gewestregering in beroep kunnen gaan tegen de beslissingen van de gouverneur die hen betreffen » en anderzijds dat « ... de gewestregering zich over het beroep uitspreekt binnen vijfentwintig dagen te rekenen van de dag volgend op de ontvangst ».
Volgens artikel 7, eerste lid, b) , van de voornoemde bijzondere wet blijft de federale Staat bevoegd voor de organisatie en de uitoefening van een specifiek toezicht op handelingen die verband houden met aangelegenheden waarvoor hij bevoegd is.
De uitoefening van dat specifieke toezicht sluit evenwel niet uit dat de gewesten een gewoon toezicht uitoefenen, dat in dat geval van aanvullende aard is.
Het is immers mogelijk dat het specifieke toezicht tot welbepaalde handelingen beperkt is en dat andere handelingen nog onder het gewone toezicht vallen.
De federale gewone wetgever mag het onderzoeken van administratieve beroepen die in het kader van het specifieke toezicht worden ingesteld, dus in geen geval aan de gewestregeringen overlaten.
De voormelde artikelen 22 en 23 moeten grondig worden herzien.
4. Artikel 25 van het wetsvoorstel heft de voornoemde wet van 31 december 1963 op, zonder dat acht wordt geslagen op artikel 6, § 4, 6º, van de voornoemde bijzondere wet, dat de gewestregeringen betrekt bij de koninklijke besluiten die « de algemene bepalingen » bevatten « binnen de perken waarvan de personeelsformatie, de bezoldigingsregeling en het administratief statuut, de weddeschalen, de toelagen en de vergoedingen, alsook de voorwaarden van werving, benoeming en bevordering voor het personeel van de openbare brandweerdiensten worden vastgesteld ».
Door de voornoemde wet van 31 december 1963 op te heffen, wijzigt het wetsvoorstel impliciet het voornoemde artikel 6, § 4, 6º, doordat het voorstel het vormvereiste dat de gewesten bij de totstandkoming van sommige bepalingen moeten worden betrokken, komt te vervallen.
De vraag rijst of een bijzondere wet impliciet gewijzigd kan worden door een gewone wet (3).
a) Om die vraag te kunnen beantwoorden, moet eerst de oorsprong van artikel 6, § 4, 6º, worden onderzocht.
Deze bepaling is nauw verbonden met de bevoegdheid van de gewesten om krachtens artikel 7 van de voornoemde bijzondere wet het gewone toezicht op de beslissingen van de gemeentelijke overheden uit te oefenen.
In 1993 wijzigt de gewone wetgever de nieuwe gemeentewet om de bevoegdheid van de Koning om de algemene bepalingen van het statuut van het gemeentepersoneel vast te stellen, op te heffen.
De gemeentelijke autonomie wordt aldus op dat gebied hersteld. « De gewestelijke overheden van hun kant hebben terzake geen reglementerende doch een toezichthoudende bevoegdheid ».
De gemeenteraden zullen dus zo wordt in de parlementaire voorbereiding onderstreept « binnen de perken van het toezicht van de daartoe bevoegde overheden, autonoom de personeelsformatie, de wervings- en bevorderingsvoorwaarden, de bezoldigingsregeling en de weddeschalen, alsmede, met eerbiediging van de bepaling van het gewijzigde artikel 148, de toelagen en vergoedingen van het gemeentepersoneel kunnen vaststellen » (4).
Aangezien artikel 162 van de Grondwet niet met het oog op regionalisering van de nieuwe gemeentewet herzien is, is indertijd besloten om het statuut van het gemeentepersoneel weer toe te vertrouwen aan de gemeentelijke overheden (5), zodat het gewestelijke toezicht buiten het bestek van de federale regelgeving zou vallen.
Voor de brandweerdiensten en de diensten van de gemeentepolitie daarentegen heeft de wetgever van 1993, zoals hierboven al is vermeld, de eenheid van het politie- en het brandweerbeleid willen handhaven. Daartoe heeft hij de Koning belast met het uitvaardigen van de algemene bepalingen in het kader waarvan de gemeenten onder meer de rechtspositie van de personeelsleden van die diensten zullen moeten bepalen.
Om die federale bevoegdheid iets af te zwakken, is in de bijzondere wet evenwel vastgelegd dat de gewestregeringen bij het ontwerpen van die federale algemene bepalingen betrokken worden, een verplichting die lijkt voort te vloeien uit het gewone toezicht dat aan de gewesten is toevertrouwd.
b) In het wetsvoorstel wordt niet alleen de wet van 31 december 1963 betreffende de civiele bescherming opgeheven (artikel 25), maar wordt bovendien voorgeschreven dat de Koning als enige bepaalt welke regels zullen gelden voor onder meer de opleiding en het personeelsstatuut « van de beroeps- en de vrijwillige medewerkers van de hulpdiensten » (artikel 4).
Het wetsvoorstel heeft blijkbaar tot doel die aangelegenheid in handen van de federale overheid te concentreren.
Het voorstel bevat evenwel een zeer grote onduidelijkheid. Er staat immers niet ondubbelzinnig in wat er met de gemeentelijke brandweerdiensten zal geschieden.
Het is echter belangrijk dat te weten om te kunnen uitmaken of de gewesten bij de aangelegenheid moeten worden betrokken, zoals in artikel 6, § 4, 6º, van de voornoemde bijzondere wet wordt voorgeschreven. Het erbij betrekken van de gewesten hangt immers nauw samen met het feit dat de gewesten bevoegd zijn voor het gewone toezicht op de gemeentelijke instellingen.
Uit het wetsvoorstel lijkt te kunnen worden afgeleid dat het de bedoeling is de hulpdiensten, dus zowel de civiele bescherming als de brandweerdiensten, op basis van de provincies te organiseren.
In de toelichting wordt voorts opgemerkt :
« Bovendien moet voor de gevallen waarbij de gebeurtenis de geografische grenzen van een provincie overschrijdt, in een gewestelijke coördinatie worden voorzien. In feite zou het om een soort « generale interventiestaf » van de hulpdiensten gaan.
Een dergelijk operationeel model zal het probleem van de gemeentegrenzen uit de weg ruimen. Zowel het personeel als het materieel zullen op de best mogelijke manier kunnen worden ingezet ... ».
Uit het dispositief van het wetsvoorstel blijkt dat « de hulpdiensten onderverdeeld (worden) in provinciale hulpdiensten » (artikel 9, eerste lid) en dat
« de provinciale diensten door de Koning, op advies van het provinciaal comité, onderverdeeld (worden) in plaatselijke hulpdiensten », die
(worden) ingedeeld in vier categorieën, namelijk :
1º ( de vijf grote diensten, gelegen in Antwerpen, Brussel, Charleroi, Gent en Luik;
2º de hoofdcentra van de hulpdiensten;
3º de hulpdiensten;
4º de voorposten » (artikel 13, § 1).
Deze onderscheiden begrippen worden noch in de toelichting, noch in het dispositief van het wetsvoorstel nauwkeurig gedefinieerd.
Als teruggegrepen wordt op de voornoemde wet van 31 december 1963, en bepaaldelijk op het koninklijk besluit van 8 november 1967 houdende, voor de vredestijd, organisatie van de gemeentelijke en gewestelijke brandweerdiensten en coördinatie van de hulpverlening in geval van brand, vallen zowel de gemeentelijke brandweerdiensten, de gewestelijke brandweerdiensten, de intergemeentelijke brandweerdiensten en de Brusselse Hoofdstedelijke Dienst voor Brandweer en Dringende Medische Hulp onder de openbare brandweerdiensten.
Krachtens artikel 6 van het voornoemde koninklijk besluit kunnen de gemeenten die een brandweerdienst bezitten het personeel en het materieel indelen in een centraal kazernement en in één of meer vooruitgeschoven posten.
De gewestelijke brandweerdiensten zijn opgericht op basis van artikel 10 van de voormelde wet van 31 december 1963 en omvatten verscheidene gemeenten waarvan één als centrum van die gewestelijke brandweerdienst moet worden aangewezen.
Krachtens artikel 10ter van de voormelde wet van 31 december 1963 kan de gemeente die als centrum van een gewestelijke groep is aangewezen, met verschillende gemeenten van die groep een intercommunale brandweervereniging vormen.
Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest ten slotte, zoals al is onderstreept, heeft op basis van artikel 5 van de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse instellingen een instelling van openbaar nut voor de administratie van de brandbestrijding en de dringende medische hulp opgericht.
Bij het voornoemde koninklijk besluit van 8 november 1967 zijn de gewestelijke brandweerdiensten in drie categorieën ingedeeld.
Zo maken de brandweerdiensten van de steden Brussel, Antwerpen, Gent, Luik en Charleroi volgens artikel 12 van dat koninklijk besluit deel uit van categorie X; categorie Y omvat de brandweerdiensten van de gemeenten Aalst, Aarlen, Bergen, Brugge, Doornik, Geel, Genk, Hasselt, Hoei, Kortrijk, La Louvière, Lommel, Leuven, Marche-en-Famenne, Mechelen, Namen, Oostende, Oudenaarde, Roeselare, Sint-Niklaas, Turnhout, Verviers, Veurne en Waver; categorie Z omvat alle brandweerdiensten die niet voorkomen in de voorgaande categorieën en onder een groepscentrumgemeente ressorteren.
Volgens deze indeling moeten de brandweerdiensten van categorie X beroepsdiensten en de brandweerdiensten van categorie Y beroepsdiensten of gemengde diensten zijn.
De voornoemde wet van 31 december 1963 heeft dus de gemeenten in hoofdzaak belast met de taken van brandbestrijding.
Het wetsvoorstel lijkt daarentegen de rol van de provincies te benadrukken wat de organisatie van de « hulpdiensten » betreft, aangezien de plaatselijke hulpdiensten naar luid van het voornoemde artikel 13, § 1, van het wetsvoorstel, louter een onderverdeling van de provinciale diensten zijn.
Artikel 20 van het wetsvoorstel lijkt evenwel de gemeenten te betrekken bij het beheer van de hulpdiensten wat betreft de formatie van het operationeel personeel en de formatie van het administratief en het logistiek personeel van die diensten.
Het wetsvoorstel brengt ook geen enkele wijziging aan in de nieuwe gemeentewet, waarvan artikel 135, § 2, tweede lid, 5º, stelt dat de gemeentelijke overheden onder andere de nodige hulp moeten verstrekken om rampen en plagen, zoals brand, epidemieën en epizoötieën te voorkomen en te doen ophouden.
De artikelen 143, tweede lid, en 144 van de nieuwe gemeentewet, die betrekking hebben op de rechtspositieregeling van de leden van de gemeentelijke brandweerdiensten, zijn in deze context eveneens van belang. Welnu, de wijzigingen die in het wetsvoorstel besloten liggen, hebben geen betrekking op die bepalingen.
Aangezien de « plaatselijke brandweerdiensten » ook nog binnen het door het wetsvoorstel uitgewerkte systeem blijkbaar samengesteld blijven uit gemeentelijke brandweerdiensten, mag het wetsvoorstel dus niet voorbijgaan aan de ratio legis van artikel 6, § 4, 6º, van de voornoemde bijzondere wet.
Bijgevolg mag het wetsvoorstel geen impliciete wijzigingen aanbrengen in de bijzondere wet en behoort het te worden herzien opdat de bevoegdheidsverdeling ter zake in acht wordt genomen.
6. In het wetsvoorstel lijkt ook geen rekening te worden gehouden met de bijzondere situatie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, dat zijn eigen dienst voor brandweer en dringende medische hulp heeft opgericht.
Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest is op grond van artikel 166, § 2, van de Grondwet en artikel 48 van de voornoemde bijzondere wet van 12 januari 1989 gemachtigd om de bevoegdheden van de Brusselse agglomeratie uit te oefenen, waaronder ook brandbestrijding en dringende medische hulp.
Die organisatie van bevoegdheden heeft evenwel niet geleid tot regionalisering van de civiele bescherming wat louter het Brussels Gewest betreft.
Overeenkomstig artikel 4 van de voornoemde bijzondere wet van 12 januari 1989, heeft het Brussels Hoofdstedelijk Gewest dezelfde bevoegdheden als de twee overige gewesten, namelijk die welke vastgesteld zijn in de voornoemde bijzondere wet van 8 augustus 1980.
Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest behoort dus rekening te houden met deze bevoegdheidsverdeling wanneer het wenst op te treden inzake brandbestrijding.
Zijn bevoegdheid wordt in die gevallen door middel van verordeningen uitgeoefend wat de Brusselse Hoofdstedelijke Raad betreft en door middel van besluiten wat de Brusselse hoofdstedelijke regering betreft (artikel 52 van de voornoemde bijzondere wet van 12 januari 1989).
Zoals er hiervoren op is gewezen, is het loutere gevolg van de hervormingen van 1993 dat aandacht is besteed aan de bijzondere situatie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, door onder andere in de voornoemde wet van 31 december 1963 elke vorm van toezicht op de dienst voor brandweer en dringende medische hulp van dit gewest alsook de door de Koning georganiseerde inspectie van deze dienst ongedaan te maken.
Die twee uitzonderingsgevallen daargelaten, valt de dienst voor brandweer van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest onder dezelfde regeling als de overige brandweerdiensten.
Dat is meer bepaald de reden waarom in de voornoemde wet van 31 december 1963 nu eens sprake is van « openbare brandweerdiensten », dan weer van « gemeentelijke en gewestelijke brandweerdiensten », met dien verstande dat met de eerste benaming zowel de gemeentelijke, als de gewestelijke brandweerdiensten en de door het Brussels Hoofdstedelijk Gewest opgerichte dienst voor brandweer en dringende medische hulp bedoeld worden.
Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest moet, zoals de gemeenten, rekening houden met de algemene bepalingen die de Koning heeft uitgevaardigd ingevolge artikel 9, § 1, van de genoemde wet van 31 december 1963, zowel wat de organisatie van de openbare brandweerdiensten betreft, als ten aanzien van de personeelsformatie, de bezoldigingsregeling en het administratief statuut, de weddeschalen, de vergoedingen en de toelagen, alsook de voorwaarden voor werving, benoeming en bevordering van de leden van de openbare brandweerdiensten.
De genoemde wet van 31 december 1963 is aldus aangepast om rekening te houden met het Brussels Hoofdstedelijk Gewest.
Het wetsvoorstel lijkt zich echter zo goed als niet te bekommeren om dit geval; alleen in artikel 13, § 1, tweede lid, 1º, wordt gewag gemaakt van de « plaatselijke hulpdienst » in Brussel, die tot de categorie « van de grote diensten » behoort.
Het wetsvoorstel wil « de hulpdiensten » voornamelijk op provinciaal niveau organiseren door organen op te richten die tot taak zullen hebben ofwel de hulpdiensten te organiseren, ofwel toe te zien op de operationele doeltreffendheid, alsook het materieel van de hulpdiensten te beheren, de opleiding van het personeel te verzorgen, of nog, de preventie te organiseren (artikel 10 van het wetsvoorstel).
Wat zal er, gezien deze optie, juist geschieden met de dienst voor brandweer en dringende medische hulp van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, een gewest dat buiten de indeling van het grondgebied in provincies is gelaten ?
Het voorstel moet bijgevolg herzien worden om rekening te houden met de bestaande brusselse hoofdstedelijke dienst voor brandweer en dringende medische hulp.
Kortom, in het licht van de verdeling van de bevoegdheden over de federale Staat en de gewesten, moet het wetsvoorstel grondig herzien worden met het oog op de naleving van de voorschriften van de bijzondere wetten tot hervorming van de instellingen.
Indien de indiener van het wetsvoorstel de bevoegdheidsverdeling inzake civiele bescherming in ruime zin wil wijzigen, is een bijzondere wet vereist.
II. Samenhang tussen het wetsvoorstel en de bestaande wetteksten
1. Verscheidene bepalingen van het wetsvoorstel, onder meer de artikelen 15, 16 en 17, hebben betrekking op het ingrijpen van de « mobiele urgentie- en reanimatiediensten » in nauwe samenwerking met de hulpdiensten.
De dringende medische hulp is evenwel geregeld in een specifieke wet, namelijk de wet van 8 juli 1964.
Terwijl het wetsvoorstel wel de wet van 31 december 1963 betreffende de civiele bescherming opheft, zegt het nergens wat er geschiedt met de wet betreffende de dringende geneeskundige hulpverlening.
Ook al behoort de dringende medische hulp voorzeker tot de bevoegdheid van de federale Staat (6), dan nog moet de indiener van het wetsvoorstel waken over de samenhang tussen de geldende rechtsregels en de bepalingen die hij wil invoeren.
Zo bijvoorbeeld worden de vereisten van artikel 16 van het voorstel niet gesteld in de genoemde wet van 8 juli 1964.
De indiener van het voorstel dient meer uitleg te verschaffen over de verbanden tussen het voorstel en de genoemde wet van 8 juli 1964.
Ook hier wordt gewezen op de bijzondere situatie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, waar de bevoegdheden voor brandbestrijding en dringende medische hulp door eenzelfde instelling van openbaar nut uitgeoefend worden, een instelling die is opgericht krachtens de genoemde ordonnantie van 19 juli 1990.
2. Artikel 4 van de wet van 30 juli 1979 betreffende de preventie van brand en ontploffing en betreffende de verplichte verzekering van de burgerrechtelijke aansprakelijkheid in dergelijke gevallen, bepaalt dat de gemeenteraden verordeningen inzake preventie van branden en ontploffingen kunnen uitvaardigen.
Zo ook wordt bij artikel 6 van deze wet een Hoge Raad voor beveiliging tegen brand en ontploffing ingesteld, waarvan de taak er enerzijds in bestaat alle maatregelen inzake beveiliging tegen brand en ontploffing voor te stellen, en anderzijds advies te geven over ieder ontwerp-besluit betreffende de preventie van branden en ontploffingen.
Artikel 10, § 6, van het voorstel stelt de oprichting, in iedere provincie, van een commissie belast met preventie in het vooruitzicht. Die commissies hebben tot taak :
« 1º alle preventie-verantwoordelijken bij te staan,
2º toe te zien op de eenvormigheid van de preventieverslagen,
3º de nodige documentatie beschikbaar te stellen,
4º deel te nemen aan de verschillende bestaande preventie-commissies,
5º deel te nemen aan het beoordelen van de aanvragen tot afwijking. »
Opnieuw rijst de vraag wat er geschiedt met de genoemde wet van 30 juli 1979 en, meer in het bijzonder, met hoofdstuk I van die wet, dat handelt over de preventie van brand en ontploffingen.
3. De Raad van Staat vraagt zich tevens af of het wetsvoorstel een weerslag kan hebben op de wet van 21 januari 1987 inzake de risico's van zware ongevallen bij bepaalde industriële activiteiten.
Luidens die wet moet de minister die bevoegd is voor civiele bescherming er onder meer voor zorgen dat rampenplannen voor hulpverlening worden opgemaakt om te voorkomen dat er zich zware ongevallen voordoen die veroorzaakt worden door sommige industriële activiteiten (artikel 7, § 2, 1º, van de genoemde wet).
Kan in het licht van die wet aangenomen worden dat het « nationale crisiscentrum », opgericht bij artikel 6 van het wetsvoorstel, daarbij betrokken wordt, of nog, de « federale speciale interventiegroep » (SIG), waarin artikel 7 van het voorstel voorziet en die onder meer bevoegd is voor « acties in een nucleaire, bacteriologische of chemische omgeving » ?
Nogmaals, in het wetsvoorstel moet duidelijk worden aangegeven wat de weerslag is op de bestaande rechtsregels.
Dezelfde vragen rijzen met betrekking tot de wet van 15 april 1994 betreffende de bescherming van de bevolking en van het leefmilieu tegen de uit ioniserende stralingen voortspruitende gevaren en betreffende het Federaal Agentschap voor nucleaire controle.
Artikel 22 van die wet bepaalt dat het Federaal Agentschap voor nucleaire controle
« ... technische hulp (verleent) bij de uitwerking van de noodplannen die de minister van Binnenlandse Zaken beslist (en) ... een interventiecel voor de noodgevallen organiseert. »
Zoals reeds is opgemerkt, vertrouwt artikel 7 van het wetsvoorstel aan een federale speciale interventiegroep complexe operaties toe, onder meer in een nucleaire, bacteriologische of chemische omgeving.
Bovendien bepaalt artikel 2 van het wetsvoorstel dat de hulpdiensten « ook als taak (hebben) in te grijpen in geval van ernstige risico's of zware technologische of daarmee vergelijkbare ongevallen » en dat ze « voorts (...) een technisch of logistiek ondersteunende rol (kunnen) spelen bij het optreden van gespecialiseerde diensten ».
Wederom geldt dat het wenselijk is dat de indiener van het wetsvoorstel nauwkeurig bepaalt wat de weerslag is van het voorstel op de wet van 15 april 1994.
Deze lijst van wetten die door de geplande hervorming geraakt kunnen worden is waarschijnlijk niet volledig.
Voordat dit wetsvoorstel wordt aangenomen, dient de wetgever na te gaan welke weerslag die hervorming heeft op het bestaande regelbestand om rechtsonzekerheid en gebrek aan samenhang te voorkomen.
De kamer was samengesteld uit :
De heer R. ANDERSEN, kamervoorzitter;
De heren P. HANSE en P. LIENARDY, staatsraden;
De heren P. GOTHOT en J. van COMPERNOLLE, assessoren van de afdeling wetgeving;
Mevrouw M. PROOST, griffier.
Het verslag werd uitgebracht door de heer P. VANDERNACHT, auditeur. De nota van het Coördinatiebureau werd opgesteld door de heer C. AMELYNCK, referendaris.
De overeenstemming tussen de Franse en de Nederlandse tekst werd nagezien onder toezicht van de heer R. ANDERSEN.
| De griffier, | De voorzitter, |
| M. PROOST. | R. ANDERSEN. |
(1) Stuk Kamer, nr. 897/1, 92/93, blz. 70 en 71.
(2) Zie in die zin arrest nr. 74/97 van 17 december 1997 van het Arbitragehof, punt B.8.3.
(3) Een soortgelijke vraag is gerezen tijdens de hervorming van de politiediensten. Artikel 189 van de nieuwe gemeentewet is immers opgeheven bij de wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus; artikel 6, § 4, 7º, van de voormelde bijzondere wet van 8 augustus 1980 bepaalt evenwel dat de gewestregeringen betrokken moeten worden bij het ontwerpen van de algemene bepalingen die de Koning op basis van het voornoemde artikel 189 vaststelt om te bepalen binnen welke perken de gemeenteraden de formatie, de bezoldigingsregeling en het administratief statuut, de weddeschalen, de toelagen of vergoedingen alsook de voorwaarden van werving, benoeming en bevordering van de leden van het gemeentepolitiekorps kunnen bepalen (zie advies L. 28 080/1/V-2/V van de afdeling wetgeving van de Raad van State, bekendgemaakt in Stuk Kamer, nr. 1676/5, 97/98).
(4) Stuk Kamer, nr. 897/1, 92/93, blz. 63.
(5) Coenen A., « Le droit communal entre organisation et contrôle », Mouvement communal, 1994, blz. 517.
(6) Zie in die zin arrest nr. 63/95 van 12 juli 1995 van het Arbitragehof (Belgisch Staatsblad van 17 augustus 1995).