Sénat de Belgique

SESSION DE 1998-1999

21 AVRIL 1999

Projet de loi modifiant l'article 306 du Code judiciaire

RAPPORT

FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DE LA JUSTICE PAR M. DESMEDT

La commission de la Justice a examiné le présent projet de loi au cours de ses réunions des 24 et 31 mars 1998, 21 avril 1998 et 21 avril 1999.

I. EXPOSÉ INTRODUCTIF DU MINISTRE DE LA JUSTICE

Le ministre commente brièvement le projet de loi à l'examen. La proposition initiale de modification de l'article 306 du Code judicaire prévoyait une dispense de l'obligation de résidence pour certaines catégories de magistrats. Estimant que ce texte comportait une série d'imperfections techniques, le gouvernement déposa un amendement à la Chambre. Cet amemendement fait une distinction entre, d'une part, les dispenses sur demande motivée (afin d'éviter des automatismes au niveau de la cassation, etc.) et, d'autre part, les dispenses sur demande motivée et avis préalable du chef de corps pour toutes les autres catégories. Après une discussion technique, la proposition et l'amendement ont été adoptés à l'unanimité en sous-commission de la Justice de la Chambre. Le projet à l'examen a également été adopté à l'unanimité en commission de la Justice de la Chambre.

Compte tenu du fait que le projet ne comporte que deux articles, la commission décide de passer immédiatement à la discussion de ceux-ci.

II. DISCUSSION DES ARTICLES

M. Vandenberghe dépose à l'article 2 un amendement rédigé comme suit (doc. Sénat nº 1-900/2, amendement nº 1) :

« Au § 2 de l'article 306 proposé, apporter les modifications suivantes :

A. Au premier tiret, insérer les mots « , aux référendaires » entre les mots « de cette cour » et les mots « et aux greffiers ».

B. Après le huitième tiret, insérer deux nouveaux tirets, rédigés comme suit :

« ­ sur avis du premier président de la cour d'appel, aux juges de complément nommés au ressort de cette cour;

­ sur avis du premier président de la cour du travail, aux juges de complément nommés au ressort de cette cour; ».

C. Insérer, après le dixième tiret, un nouveau tiret, rédigé comme suit :

« ­ sur avis du procureur général près la cour d'appel, aux substituts de complément du procureur du Roi nommés au ressort de cette cour et aux substituts de complément de l'auditeur du travail nommés au ressort de la cour du travail; ».

D. Au dernier tiret, remplacer les mots « aux greffiers en chef et aux greffiers » par les mots « et aux greffiers en chef. »

Justification

a) les référendaires près la Cour de cassation sont, eux aussi, tenus par une obligation de résidence (voir l'article 305, deuxième alinéa, du Code judiciaire);

b) et c) voir l'article 305, troisième alinéa, du Code judiciaire (inséré par l'article 15 de la loi du 10 février 1998 complétant le Code judiciaire en ce qui concerne la nomination de juges de complément, Moniteur belge du 20 février 1998);

d) l'obligation de résidence vise uniquement les greffiers en chef des justices de paix et des tribunaux de police, et non leurs greffiers (voir respectivement le premier et le dernier alinéa de l'article 305 du Code judiciaire).

L'auteur explique qu'il s'agit d'un amendement technique. Premièrement, il estime que les référendaires de la Cour de cassation doivent également pouvoir être dispensés de l'obligation de résidence.

Deuxièmement, il souhaite régler le problème des juges de complément des cours d'appel et des cours du travail.

Troisièmement, les substituts de complément du procureur du Roi et les substituts de complément des auditeurs du travail doivent également entrer dans le champ d'application du projet à l'examen.

Enfin, l'intervenant propose d'omettre les greffiers, étant donné que seuls les greffiers en chef sont concernés par l'obligation énoncée à l'article 305.

Un membre fait remarquer que la proposition de loi déposée par M. Verwilghen était plus radicale. Elle a été amendée à l'initiative du gouvernement. Lorsqu'on compare le texte voté à la Chambre et l'actuel article 306 du Code judiciaire, qui permet déjà d'accorder une dispense, ce que le ministre fait d'ailleurs régulièrement, en quoi consiste le changement, mis à part l'avis motivé ?

Le ministre répond que le texte nouveau prévoit d'autres catégories et est plus flexible.

Un membre constate que l'énumération contenue à l'article 2 est très longue, et demande quels sont les magistrats qui ne tombent pas dans le champ d'application de cet article.

Le ministre répond que la possibilité de dispense est prévue pour tous les magistrats, sans exception.

Le précédent intervenant déclare que le texte à l'examen pose dès lors un problème légistique. Si le gouvernement vise la totalité des fonctions, pourquoi les énumérer ? Cela suscitera la question de savoir quelles catégories échappent au champ d'application de l'article. De plus, au § 2, ce sont, à chaque fois, les chefs de corps qui rendent des avis pour accorder une dispense de l'obligation de résidence. Il est légistiquement contre-indiqué de procéder à l'énumération de tous les magistrats du royaume dans plus de 10 alinéas. Pourquoi ne pas prévoir simplement que la dispense est accordée moyennant l'avis du chef de corps ? Enfin, l'amendement nº 1 est justifié : certaines catégories avaient été oubliées.

Un membre constate que l'on reviendrait ainsi au texte de départ, qui mettait fin à l'obligation de résidence.

Le ministre rappelle que la proposition de départ visait à supprimer ce système. Le gouvernement préfère quant à lui un système où subsiste un certain contrôle de la part des chefs de corps, de façon que des situations excessives ou inacceptables puissent être exclues. La dispense doit être possible pour tout le monde, mais, dans certains cas, moyennant un avis.

La proposition d'abrogation de l'alinéa 3 de l'article 306 du Code judiciaire n'entraîne pas la suppression de l'interdiction de dispense pour la catégorie de magistrats visés dans cet alinéa. Tel serait par contre le cas si cette abrogation était accompagnée de la mention explicite des fonctions visées. La réécriture de l'article 306 permet de prévoir avant tout une possibilité générale de dispense, laquelle est étendue aux fonctions visées à l'ancien alinéa 3, tout en remplaçant les termes « présidents des tribunaux » par les termes « présidents des tribunaux de première instance, des tribunaux du travail et des tribunaux de commerce ». Ensuite, une possibilité de dispense est également prévue pour certaines fonctions, mais uniquement après avis du chef de corps. Cette disposition existait déjà, mais est étendue aux membres et greffiers des tribunaux de première instance, des tribunaux du travail et des tribunaux de commerce, aux substituts du procureur du Roi et aux auditeurs du travail, ainsi qu'aux greffiers et greffiers en chef des justices de paix et des tribunaux de police. Le ministre convient qu'en effet, une formule plus simple pourrait être trouvée. Enfin, la demande adressée au Roi doit être motivée, afin d'éviter que cette possibilité de dispense ne devienne automatique.

À la suite de cet échange de vues, le ministre dépose un amendement (doc. Sénat nº 1-900/2, amendement nº 2), rédigé comme suit :

« Remplacer le § 1^er de l'article 306 proposé par la disposition suivante :

« § 1^er . Sur demande motivée, le Roi peut accorder une dispense de l'obligation de résidence au premier président de la Cour de cassation, au procureur général près la Cour de cassation, aux chefs de corps des cours et tribunaux, aux juges de paix et aux juges au tribunal de police. »

Pour répondre à la demande de la commission d'arriver à une formulation plus générale, le ministre estime souhaitable d'envisager les deux paragraphes séparément. Dans le projet de loi adopté par la Chambre, le § 1^er énumère les personnes auxquelles le Roi peut accorder, sur demande motivée, une dispense de l'obligation de résidence sans qu'aucun avis soit nécessaire à cet effet. On avait opté pour cette énumération pour des raisons de clarté mais aussi parce que les juges de paix et les juges aux tribunaux de police, qui ne sont pas « chef de corps », sont repris au § 1^er . En outre, la notion de chef de corps ne figure pas encore à l'heure actuelle dans le Code judiciaire et risquait donc de susciter une certaine ambiguïté au niveau de son contenu concret. La définition de ce terme ne sera formalisée que dans le projet de loi relatif au Conseil supérieur de la Justice.

L'amendement nº 2 du gouvernement ne parle pas seulement des chefs de corps mais aussi des juges de paix et des juges aux tribunaux de police. Ne rentrent pas non plus dans la notion de « chef de corps » le premier président de la Cour de cassation et le procureur général près cette même cour, qui doivent dès lors eux aussi être mentionnés à l'article 306. On obtient ainsi une disposition générale, mais qui comporte néanmoins encore une part d'énumération.

Le gouvernement n'a pas jugé opportun de proposer aussi une disposition générale pour le deuxième paragraphe. Ce paragraphe vise les greffiers, pour lesquels il est difficile d'insérer une disposition générale. On peut difficilement considérer le président du tribunal de première instance comme le chef de corps des greffiers au sens propre du terme. On doit donc de toute manière recourir à une énumération. Il est par conséquent indiqué de conserver la disposition dans sa formulation actuelle, surtout qu'un avis doit être donné.

Pour le surplus, le gouvernement n'est pas opposé à l'amendement nº 1 (doc. Sénat, nº 1-900/2). Le projet à l'examen n'inclut pas les juges de complément pour la bonne et simple raison qu'il y a eu un décalage dans le temps entre le vote du projet de loi relatif aux juges de complément, d'une part, et le dépôt de la proposition de M. Verwilghen et son examen en sous-commission et en commission de la Justice de la Chambre, d'autre part.

L'ajout proposé par l'amendement n o1 est donc tout à fait justifié. Les référendaires qui sont soumis à l'obligation de résidence bien que n'étant pas des magistrats, sont également visés. La correction technique proposée pour les greffiers et les greffiers en chef est également justifiée.

Un membre estime qu'il y a lieu de vérifier si l'amendement du gouvernement couvre toutes les catégories de magistrats. Les procureurs généraux près les cours d'appel, les présidents des tribunaux de première instance et des tribunaux de travail, les auditeurs du travail et les procureurs du Roi sont tous visés par l'appellation « chef de corps ».

Un membre n'est pas convaincu qu'il soit techniquement difficile de simplifier le texte du § 2 de l'article 306. Ce paragraphe vise d'abord une série de magistrats. Restent alors les greffiers. Ne suffit-il pas d'insérer une phrase selon laquelle, pour les greffiers, l'avis est donné par le magistrat qui dirige le greffe dont ils font partie ? Par ailleurs, l'intervenant demande si l'avis des magistrats est un avis conforme. En d'autres termes, quand un procureur estime que l'on ne peut pas accorder de dispense et qu'il rend un avis négatif, le Roi ou le ministre peut-il quand même l'accorder ?

Le ministre répond qu'il s'agit d'un avis non obligatoire. Une fois que l'avis motivé a été rendu, la décision appartient au ministre. Cela ressort du texte et il n'est pas nécessaire de le spécifier.

Un membre demande de préciser, à titre de justification de l'amendement du gouvernement, que l'on anticipe sur la définition de chef de corps et de dire aussi clairement ce que l'on entend par ce terme.

Par ailleurs, il se rallie à l'observation d'un intervenant précédent concernant le § 2. Il y a déjà suffisamment d'inflation législative. Ici aussi, il serait parfaitement possible de concentrer le texte et de faire référence non pas au chef de corps mais plutôt au corps ou au tribunal auxquels les intéressés ressortissent. De nouvelles catégories de magistrats viennent régulièrement s'ajouter aux catégories existantes, comme c'est le cas par exemple des juges suppléants. Une disposition générale permettrait de résoudre ce problème et serait préférable à une énumération limitative.

Le ministre répond que l'énumération du § 2 est nécessaire dans un souci de clarté. On a tenté de simplifier le texte, en déployant des trésors d'imagination mais, finalement, une énumération a été jugée indispensable pour la clarté. On peut, par exemple, difficilement qualifier de magistrats les référendaires qui ont été insérés par l'amenendement nº 1. Il convient donc de les mentionner à part. Il en va de même pour les greffiers, qui pourraient éventuellement encore faire l'objet d'une disposition distincte. Mais le texte n'y gagnerait pas en clarté. Pour qui faudra-t-il au juste qu'un avis soit rendu ? Une énumération exhaustive et claire est de loin préférable en pareil cas.

Un membre convient que l'autorité appelée à rendre un avis étant chaque fois une autorité différente, il est difficile de trouver une formulation générale.

Un autre membre estime qu'il y a malgré tout une certaine logique dans la désignation de l'autorité chargée de rendre un avis. Il s'agit en définitive de quatre catégories : la magistrature assise, la magistrature debout, les greffiers et les référendaires. Ce sont leurs chefs directs qui doivent rendre un avis, à savoir respectivement l'avocat général et le procureur général.

Un autre membre estime que l'approche choisie dans la proposition de loi était quand même la bonne. Combien de demandes de dispense de l'obligation de résidence ont-elles été rejetées ? À sa connaissance, aucune. Compte tenu de la mobilité actuelle, quel sens a encore une obligation de résidence de nos jours ? La seule chose qui importe, c'est le pouvoir disciplinaire du chef de corps sur les magistrats qui travaillent sous son autorité. La question qui se pose est : sont-ils présents ? Sont-ils à l'heure ou prétendent-ils avoir été pris dans les embouteillages ? Le membre ne voit pas ce qui change ici sur le fond par rapport au texte actuel de l'article 306. Le parquet est organisé sur une base hiérarchique. Les procureurs généraux exercent donc une tutelle sur tous les magistrats. Alors pourquoi prévoir encore ces intermédiaires ? De plus, on pourrait également inscrire dans la loi que la dispense doit être accordée « par le supérieur hiérarchique », qui fera bien le nécessaire à cet effet. Le texte à l'examen cadre mal avec une approche nouvelle de la magistrature.

Enfin, l'intervenant cite l'exemple suivant : tous les conseillers limbourgeois de la cour d'appel d'Anvers demeurent dans leur ressort, mais y rencontrent d'importants problèmes de mobilité. Que résoudra-t-on en autorisant, par exemple, les conseillers limbourgeois à aller habiter à Liège ou à Gand ?

Les seules personnes pour lesquelles un service doit être assuré sont les juges de paix et les juges de police (ces derniers parce qu'ils doivent donner leur autorisation à toute perquisition dans le cadre de la législation en matière de douanes et accises, et les juges de paix parce que l'on doit toujours pouvoir trouver d'urgence un juge de paix dans le cadre de la protection des malades mentaux), et éventuellement les présidents en référé. Il s'agit cependant de tableaux de service qui doivent être élaborés par les tribunaux mêmes. Il arrive régulièrement que, quand ils sont de service, les procureurs généraux et les avocats circulent en dehors de leur ressort avec un bipeur. Le régime proposé est donc assez archaïque.

Un intervenant précédent se demande lui aussi si l'obligation de résidence a encore un sens. Certains magistrats habitent même à l'étranger. Les parquets, qui étaient très stricts sur ce point dans le passé, font désormais preuve de plus de souplesse. Reste à savoir s'il y a encore des exceptions à la règle et si le régime actuel doit être maintenu ou remplacé par une règle plus adaptée. Cette mesure a, en effet, toujours été tournée.

Un membre fait remarquer que c'est à présent exclu puisque la nouvelle législation oblige la police à s'assurer que la personne concernée habite bel et bien à l'adresse indiquée. De plus, il renvoie à l'amendement gouvernemental déposé à la Chambre, qui explique pourquoi la proposition de loi initiale n'est pas praticable (doc. Chambre, nº 85/2, 97/98).

La justification précise que : « La proposition d'abrogation de l'alinéa 3 de l'article 306 du Code judiciaire n'entraîne pas la suppression de l'interdiction de dispense pour la catégorie de magistrats visée dans cet alinéa ».

Le ministre était donc manifestement d'accord sur l'objectif de la proposition de loi, à savoir la suppression de l'obligation de résidence.

Le ministre déclare que la discussion de principe porte sur l'article 305. Le but poursuivi par l'auteur de la proposition de loi était précisément d'étendre la dispense, ce qui était techniquement impossible en supprimant simplement du texte un certain nombre de catégories. Cela n'impliquait pas qu'elle bénéficiaient pour autant de la dispense.

Le gouvernement a voulu porter remède aux imperfections techniques et étendre à toutes les catégories celles désignées par l'auteur de la proposition de loi, afin que chacun puisse bénéficier d'une dispense.

Une distinction est cependant faite entre deux catégories. Il y a, d'une part, les chefs de corps, les juges de la Cour de cassation, les juges de paix et les juges de police, pour lesquels aucun avis n'est nécessaire. Il y a, d'autre part, une deuxième catégorie de personnes, pour lesquelles un avis doit être rendu. L'idée est que la possibilité d'obtenir une dispense doit être générale, mais qu'une certaine forme de territorialité continue à jouer. Tel est le choix de principe qui a été fait et qui va dans le même sens que l'objectif de l'auteur de la proposition, qui souhaitait arriver à une possibilité de dispense pour chacun, tout en conservant l'obligation de résidence en tant que telle. La mise en oeuvre concrète de la dispense, sur avis ou non, appartient au Roi. Le Code judiciaire contient un certain nombre de dispositions sur la base desquelles on peut effectivement soutenir qu'il doit y avoir une obligation de résidence pour certaines catégories. On pourrait également supprimer l'article 305, qui impose l'obligation de résidence, et prévoir une série d'exceptions. C'est l'image-miroir de ce qui est proposé ici, puisque l'obligation de résidence demeure mais qu'une dispense est possible. Le ministre trouve plus logique d'étendre le régime actuel. Il ajoute que d'après la direction générale de l'Organisation judicaire du ministère de la Justice, il n'y a qu'une quinzaine de demandes par an, ce qui peut justifier le maintien de l'obligation de résidence en tant que telle. Par contre, il semble bien que de telles demandes soient toujours acceptées.

Un membre estime qu'il convient d'examiner ce problème dans son ensemble et que l'on ne peut pas se contenter de dire qu'il faut maintenir l'obligation de résidence.

Tout d'abord, cet élément peut intervenir dans le cadre des nominations et des promotions. Le lieu de résidence du candidat peut en effet parfois entrer en ligne de compte comme élément de l'évaluation.

Ensuite, on ne peut pas présenter le fait de contourner l'obligation de résidence comme une possibilité, comme cela se fait parfois actuellement. Il arrive qu'un magistrat hérite d'une maison et qu'il ne puisse pas l'habiter parce qu'elle est située en dehors de son ressort.

Enfin, il est un fait que même si l'on habite sur le territoire du ressort, des problèmes de mobilité peuvent se poser. Il s'agit en fin de compte d'un seul et unique corps. Laissons donc un peu plus de liberté aux magistrats. Il se conçoit mal que tous les citoyens d'Europe jouissent de la liberté d'établissement tandis que les magistrats soient tenus de rester « à pied d'oeuvre ». La disponibilité pour la fonction pourra être réglée par le tableau de service.

Le gouvernement dépose un amendement (doc. Sénat nº 1-900/2, amendement nº 3), rédigé comme suit :

« Remplacer le § 2 de l'article 306 proposé par la disposition suivante :

« § 2. Sur demande motivée, le Roi peut accorder une dispense de l'obligation de résidence :

sur avis du premier président de la Cour de cassation, aux membres de cette cour et aux référendaires placés sous son autorité près cette cour;

sur avis du procureur général près la Cour de cassation, au premier avocat général, aux avocats généraux et aux référendaires placés sous son autorité près cette cour;

sur avis de leur chef de corps, aux membres magistrats visés à l'article 305, alinéa 2;

sur avis, respectivement, du premier président de la cour d'appel, du premier président de la cour du travail ou du procureur général près la cour d'appel, aux magistrats visés à l'article 305, alinéa 3;

sur avis, respectivement, du premier président ou président des cours ou tribunaux, du juge de paix ou des juges au tribunal de police, aux membres du greffe visés à l'article 305. »

Justification

Par souci d'une plus grande clarté légistique, il est recommandé de simplifier la formulation du deuxième paragraphe de l'article 306 proposé.

Le ministre souligne que les référendaires ont été ajoutés. On a néanmoins tenu compte également de l'article 135bis du Code judiciaire qui prescrit, concernant les référendaires près la Cour de cassation, que le premier président et le procureur général déterminent, de commun accord, le nombre de référendaires placés sous leur autorité respective. Il est donc logique que le permier président comme le procureur général aient compétence d'avis pour les référendaires placés sous leur autorité respective.

Un membre maintient qu'il serait souhaitable, sur le plan légistique, de revoir l'ensemble du chapitre III du Code judiciaire. Le maintien d'une obligation de résidence ne lui paraît pas nécessaire, sauf pour les juges de paix et les juges de police. Il propose donc concrètement que l'article 305 ne soit plus applicable qu'aux juges de paix et aux juges de police. L'article 306 disparaîtrait et l'article 307 se limiterait à la tutelle sur les juges de paix et les juges de police et aux sanctions qui peuvent leur être infligées.

Un membre pose la question de savoir à quel stade de la procédure intervient la dérogation possible. Le fait de vouloir ou non résider à tel endroit, peut-il être déterminant pour la nomination d'un magistrat ?

En second lieu, il demande sur quels critères les chefs de corps doivent baser leur avis. Cet avis ne doit-il pas être motivé ? Le texte proposé lui semble trop vague et ne mentionnne aucun critère, aucune condition pour la dérogation, ce qui lui semble inhabituel.

Le ministre répond à la première question que l'obligation de résidence ne constitue pas un critère de nomination.

La dispense est accordée sur demande motivée. Les critères de l'avis sont appréciés sur la base de la demande motivée. Les critères spécifiques ne sont pas repris dans la loi, mais pourront être demandés au service concerné du département de la Justice.

Le précédent intervenant observe qu'il existe deux types de motivation. Ainsi, la motivation peut être liée à la personne qui demande la dérogation, ou liée à la situation dans laquelle se trouve le service.

La condition de ne pas perturber le service n'est pas mentionnée. Quant aux conditions liées à la personne, elles peuvent être très subjectives. Les critères lui semblent donc devoir être précisés, afin d'éviter une décision arbitraire.

Au terme de la discussion, la commission a décidé, le 21 avril 1998, de surseoir au vote du projet, jusqu'à l'adoption par la Chambre du projet de loi sur le Conseil supérieur de la Justice (doc. Chambre, nº 49-1677/15).

III. VOTES

Après l'adoption par la Chambre du projet de loi susmentionné, et après un nouvel échange de vues, la commission a procédé aux votes lors de sa réunion du 21 avril 1999.

L'article 1^er a été adopté à l'unanimité des 9 membres présents.

Les amendements nº^s 2 et 3 du gouvernement (doc. Sénat, nº 1-900/2) à l'article 2 ont été, moyennant quelques corrections formelles au texte français, adoptés à l'unanimité des 9 membres présents, de même que l'article 2 ainsi amendé.

L'amendement nº 1 (doc. Sénat, nº 1-900/2) a été retiré.

L'ensemble du projet de loi amendé a été adopté à l'unanimité des 9 membres présents.

À la même unanimité, confiance a été faite au rapporteur pour la rédaction du présent rapport.