Sénat de Belgique

SESSION DE 1998-1999

25 FÉVRIER 1999

Projet de loi portant approbation de la résolution relative à la onzième révision générale des quotes-parts des membres du Fonds Monétaire International

Procédure d'évocation

RAPPORT

FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES ET DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES PAR M. Ph. CHARLIER

La commission a discuté du présent projet de loi au cours de ses réunions des 11 et 25 février 1999.

1. EXPOSÉ DU MINISTRE

Le projet de loi qui fait l'objet de la présente discussion concerne les quotes-parts des États membres du Fonds monétaire international (FMI), qui constituent en quelque sorte le capital du FMI ou ses fonds propres.

Les quotes-parts du FMI ont pour la dernière fois été augmentées lors de la neuvième révision générale, qui est devenue effective en 1992, et sont restées inchangées depuis cette date. Depuis lors, la globalisation et l'intégration de plus en plus poussée de l'économie mondiale ont accru considérablement les flux commerciaux et les flux financiers. De plus, la crise mexicaine en 1995, et bien sûr la crise asiatique ­ le ministre y reviendra dans un instant ­, ont montré que le FMI doit pouvoir mobiliser, à bref délai, les ressources financières nécessaires pour financer les déficits de balance des paiements exceptionnels auxquels les pays peuvent être confrontés dans l'économie mondialisée d'aujourd'hui.

Ces différents arguments ont convaincu le Conseil des gouverneurs du FMI d'adopter en janvier 1998 une résolution proposant d'augmenter de 45 % les quotes-parts des pays membres du FMI, qui devraient ainsi passer de quelque 145 milliards de droits de tirage spéciaux (DTS) à 211 milliards de DTS.

Le montant de cette augmentation traduit un consensus entre, d'une part, quelques grands pays industrialisés qui défendaient une augmentation limitée, en faisant valoir le fait que les pays peuvent désormais compter sur un accès privilégié de financement auprès des marchés financiers et, d'autre part, les pays en développement soutenus par un certain nombre de pays industrialisés, comme la Belgique, qui étaient partisans d'une hausse substantielle des quotes-parts, afin de consolider durablement les ressources du FMI.

L'expérience des 18 derniers mois a bien montré que la thèse soutenue par la Belgique était la bonne. Il est illusoire de penser que les marchés financiers peuvent se substituer facilement au FMI pour apporter aux pays confrontés à une crise financière grave les liquidités nécessaires pour soutenir leurs efforts d'ajustement et éviter l'effondrement de leur monnaie. La réalité, c'est que les marchés financiers, par leur comportement moutonnier et par les effets de contagion qu'ils entraînent, ont tendance à aggraver les crises plutôt qu'à les résoudre.

C'est pourquoi il eut été opportun de retenir une augmentation supérieure à 45 %. En fait, les grands pays qui hésitaient à accorder au FMI une augmentation aussi importante ­ en particulier les États-Unis et le Royaume-Uni ­ ont réagi à l'éclatement de la crise asiatique en acceptant de conclure les négociations à l'occasion de la réunion du Comité intérimaire à Hong Kong en septembre 1997, en proposant comme compromis une augmentation de 45 %. Mais le ministre est convaincu que si ces pays avaient imaginé que la crise thaïlandaise finirait par faire trembler, par effet de contagion, l'Indonésie, la Corée, la Russie et le Brésil, ils auraient accepté une augmentation plus importante.

Cela étant dit, la crise asiatique et les effets énormes de contagion qu'elle a entraînés en Russie et en Amérique latine, n'ont pas seulement révélé que le FMI a besoin de ressources financières suffisantes, mais exigent également de poursuivre la réflexion sur les améliorations à apporter à l'architecture du système financier international et le rôle et le fonctionnement du FMI.

La discussion est en cours actuellement ­ nous avons eu l'occasion d'en discuter à l'occasion de la réunion de cette Commission consacrée au projet de loi portant sur le quatrième amendement aux Statuts du FMI.

Le ministre insistera à nouveau sur trois points :

­ un : même s'il a été imparfait et insuffisant, le FMI reste indispensable. Il est seul capable d'aider financièrement ­ avec des montants importants ­ les pays qui mettent en oeuvre les efforts nécessaires pour corriger leurs déséquilibres macro-économiques et structurels. A ceux qui veulent jeter l'enfant avec l'eau du bain, le ministre rappelle qu'il faut un instrument pour maîtriser le marché. Sans cet instrument, nous courons des dangers majeurs. Mais cet instrument doit avoir une crédibilité non seulement technique ­ cela va de soi ­, mais aussi politique. C'est pourquoi il lui paraît essentiel de renforcer les pouvoirs du Comité intérimaire afin de renforcer la légitimité du FMI. Le Comité intérimaire devrait également devenir le forum central pour discuter et décider de questions monétaires internationales.

­ deux : la crise asiatique a montré que le FMI avait en quelque sorte failli à l'une des ses missions principales : prévoir les crises et en prévenir les effets. Sur base de ce constat, il est essentiel que le FMI adapte ses pratiques de surveillance pour accroître l'efficacité de sa mission d'expert, de conseil et de juge. L'un des défis à surmonter est de trouver de nouveaux intruments et de développer de nouvelles pratiques susceptibles d'aider le FMI à déceler plus rapidement les risques de crises, et à convaincre les autorités des pays membres à prendre, à temps, des mesures d'ajustement quand le risque de crise apparaît trop important. Le cas échéant, on pourrait imaginer que le directeur général du FMI passe le relais au Comité intérimaire quand il lui apparaît que le risque de crise est élevé et que les autorités concernées ne souhaitent pas réagir.

­ trois : une réflexion fondamentale doit être engagée sur le phénomène de contagion, qui met en danger les pays qui poursuivent des politiques saines. La question est de savoir quelle devrait être la réponse du FMI, dont l'une des missions essentielles est aussi d'aider les pays à sortir des difficultés. Faut-il renforcer le rôle de prêteur en dernier ressort du FMI ? Est-ce que le FMI doit essayer de convaincre, le cas échéant, en recourant à de nouveaux instruments juridiques, le secteur privé à rester présent dans des pays dont les « fondamentaux » sont bons ? Comment faut-il appréhender le problème du hasard moral que les perspectives d'aide du FMI et de la communauté internationale engendre ? Voilà une série de questions difficiles sur lesquelles il faut continuer à réfléchir

En ce qui concerne les implications pour la Belgique, la résolution du Conseil des Gouverneurs propose que sa quote-part passe de quelque 3,1 milliards de DTS à quelque 4,6 milliards de DTS, soit environ 5,66 milliards d'euros ou 228 milliards de BEF au cours actuel du DTS.

Par rapport à l'ensemble des quotes-parts du FMI, la part de la Belgique passerait ainsi de 2,122 à 2,172 %. La Belgique continuerait à occuper la douzième place au classement des pays membres du FMI par ordre d'importance de leur quota, juste après la Chine et devant l'Inde et la Suisse.

En ce qui concerne la mise en application concrète de l'augmentation de la quote-part de la Belgique, il est prévu que dès que possible, 25 % de cette augmentation sera versée au FMI par la Banque nationale de Belgique en DTS, tandis que le solde sera réglé dans sa quasi-totalité en bons du trésor, ne portant pas intérêt et mobilisables par le FMI, en fonction de ses besoins en notre monnaie.

À ce sujet, le ministre souhaiterait revenir sur la question des implications de l'adoption de l'euro sur les relations financières entre la Belgique et le FMI. Un membre avait posé une question pertinente à ce sujet lors de la récente discussion sur le quatrième amendement aux statuts du FMI

On peut en effet se demander dans quelle mesure la Banque nationale de Belgique est autorisée à intervenir en qualité d'agent fiscal dans les opérations financières entre la Belgique et le FMI, et à procurer au FMI des euros quand le Fonds lui en fait la demande.

À première vue, cela est étonnant car l'article 104 du Traité CE, entré en vigueur le 1^er janvier 1994, contient une interdiction de financemnt monétaire du secteur public. Pour l'interprétation de cette disposition, il y a toutefois lieu de se référer au Règlement (CE) nº 3603/93 du Conseil du 13 décembre 1993 précisant les définitions nécessaires à l'application des interdictions énoncées à l'article 104 du Traité.

Ce règlement prévoit en effet explicitement en son article 7 que « le financement par ... les banques centrales nationales des obligations incombant au secteur public à l'égard du Fonds monétaire international n'est pas considéré comme un crédit au sens de l'article 104 du Traité ». Cela signifie, en d'autres termes, que ce financement n'est pas considéré comme tombant sous l'interdiction de financement monétaire. Il s'ensuit que le législateur communautaire n'a pas voulu rompre avec la tradition voulant que les opérations de coopération monétaire internationale, dont évidemment les opérations avec le FMI, sont en général effectuées et financées par les banques centrales.

L'avenir nous apprendra si cette mission sera appelée à évoluer au regard de l'évolution des relations entre le Système européen de banques centrales, la Banque centrale européenne, le FMI et les États membres de la zone euro.

Le ministre souhaiterait conclure cet exposé en notant que l'augmentation de quote-part a pris effet le 22 janvier 1998, après que le FMI ait constaté qu'une majorité de membres dont les quotes-parts représentaient plus de 85 % du total des quotes-parts avaient consenti à l'augmentation de leur quota.

La résolution du Conseil des gouverneurs prévoyait également que les pays membres du FMI devaient faire parvenir leur consentement au FMI au plus tard le 29 janvier dernier, étant entendu que le conseil d'administration du FMI était autorisé à prolonger ce délai s'il l'estimait nécessaire.

Constatant que plus de 60 membres du FMI n'avaient pas encore notifié leur consentement à participer à l'augmentation de quote-part, le conseil d'administration du FMI a décidé de prolonger de six mois la date du délai de consentement à participer à l'augmentation de leur quote-part.

Le ministre espère toutefois que bien avant la fin de cette période, la Belgique sera en mesure de notifier au FMI son consentement à participer à l'augmentation des quotes-parts du FMI.

2. DISCUSSION

Un membre fait remarquer que le genre de grille publiée en annexe du document de la Chambre nº 1745-1, fait apparaître que, parce qu'à un moment donné la Belgique faisait partie des pays développés les plus importants, on perpétue ses quotas. Cela nous amène à être à plus du double de l'Inde, à 50 % de plus que le Brésil et à peu près au même niveau que la Chine, etc.

Ces chiffres font un peu sourire. Le FMI n'a-t-il jamais envisagé un réajustement en fonction du développement économique, depuis qu'il a été créé ?

Le ministre pense qu'il faut tenir compte aussi de ce que le quota réflète également le niveau des réserves de change de même que l'importance des exportations et des importations du pays concerné.

Le membre souligne que la Belgique n'est plus la douzième puissance mondiale.

Le ministre déclare avoir été très frappé lors de la discussion sur l'Agenda 2000, lorsque les Suédois ont sorti les chiffres des richesses relatives des pays. Nous apparaissons, après le Luxembourg, comme le pays le plus riche, par tête d'habitant, de l'Union européenne, 15 % au-dessus de la France.

La Belgique fait encore partie du G10, c'est-à-dire du groupe des onze pays les plus industrialisés, et sur le plan international, notre poids économique lié à notre participation au G10, est plus important que celui, par exemple, de l'Espagne qui n'en fait pas partie.

Donc, notre situation vis-à-vis du FMI peut faire sourire, lorsqu'on voit notre place, mais elle marque bien notre poids économique ainsi que notre capacité à financer les institutions financières internationales comme le FMI et à aider ses pays membres en difficulté.

Il est question de revoir la formule des quotas et d'éventuellement les redistribuer différemment.

Le ministre pense toutefois qu'à terme on calculera non plus la contribution de tel ou tel pays faisant partie de la zone euro, mais de la zone euro dans son ensemble, qui sera donc la deuxième puissance économique du monde après les États-Unis. Et là, la proportion de notre quote part va diminuer, puisque l'importance de notre commerce avec les autres pays de la zone ne sera plus prise en compte.

Un autre membre précise que si ce projet a été évoqué, ce n'est pas parce qu'il pose problème, mais parce qu'on a estimé que, bien qu'il tombe formellement dans le champ d'application des dispositions de l'article 78 de la Constitution, le sujet est suffisamment important pour qu'on puisse lui consacrer une discussion au Sénat.

Une autre raison de l'évocation est de pouvoir réagir à ce qui a été dit à la Chambre, au cours de la discussion du projet en commission, sur le rôle de l'institution et l'orientation que devrait prendre son développement.

Il a été un peu surpris du jugement porté par le ministre sur le rôle joué par la politique dans cette institution. L'intervenant estime que le FMI souffre plutôt d'une trop grande politisation que d'un manque.

Aussi bien le problème de l'Extrême Orient que celui de la Russie trouvent leur origine dans la pression politique exercée à un certain moment pour accorder à ces pays un prêt qui ne se justifiait pas sur le plan économique, mais qui l'a été sur base de considérations géopolitiques.

Il faut donc rester nuancé dans l'appréciation de cette situation. Cette remarque vaut aussi pour l'évaluation faite par les pays à titre individuel. On ne tient compte que de l'autorité en place et non de l'opposition et ainsi on ne dispose que d'un seul son de cloche. Il est évident que l'autorité à tendance à enjoliver la situation autant que possible et à édulcorer au maximum les éléments pouvant donner lieu à critique.

Autre chose est que la couverture politique du Comité intérimaire en tant que tel doive être quelque peu renforcée, pour qu'en cas de crise cette couverture soit suffisante pour pouvoir mettre en oeuvre les orientations préconisées par les technocrates.

Tout cela est donc très différent de dire qu'il faut une plus grande politisation, sans plus.

Il est utile d'apporter ces précisions pour éviter tout malentendu.

Il est surtout important vis-à-vis du monde extérieur et des marchés financiers d'éviter de donner l'impression que le FMI sera encore plus politisé. Sinon ils vont perdre confiance en l'institution et accorder moins de valeur à ses décisions que par le passé.

Un second élément qui est apparu au cours de la discussion à la Chambre est qu'il faut veiller à ne pas inverser les problèmes. Ce ne sont pas les mouvements spéculatifs de capitaux qui sont à l'origine du problème, mais ils en sont bien la conséquence.

Et ce n'est pas en combattant ses effets qu'on supprime la cause d'un problème.

Il faut veiller à ne pas aller dans la voie de solutions qui finalement s'avéreraient à terme comme étant des subsides à une mauvaise politique.

Il est exact que les mouvements spéculatifs de capitaux peuvent causer des catastrophes. Mais lorsqu'ils se produisent c'est que des problèmes se sont révélés auparavant qui n'ont pas été suffisamment pris en considération.

Il est alors important de les identifier dans les plus brefs délais et d'y trouver remède.

Il faut donc être prudents et ne pas jeter l'enfant avec l'eau du bain. S'il est vrai que les pouvoirs du FMI sont insuffisants ils valent toujours mieux que rien du tout.

Peut-être faut-il éviter que la transition soit trop brutale, mais il ne faut surtout pas l'empêcher, c'est très important.

L'intervenant trouve que l'idée, lancée à la Chambre, d'une fusion entre le FMI et la Banque mondiale est mauvaise.

On mélangerait deux institutions qui n'ont rien à voir l'une avec l'autre. Elles occupent clairement des domaines distincts et leur création avait pour objectif des problématiques totalement différentes.

Quant au contrôle démocratique, l'intervenant trouve qu'il peut en effet s'opérer éventuellement par l'intermédiaire du Comité intérimaire.

Mais il faut se garder d'appliquer par analogie au FMI la situation existant à l'ONU. Cela mènerait le FMI à sa perte, bien que ce soit cependant un point de vue défendu par certains à la Chambre.

L'intervenant remercie le ministre pour la réponse qu'il a donnée à sa question concernant le rôle de la Banque nationale dans le financement du FMI.

Pour le surplus, il déclare pouvoir approuver le projet de loi sans restriction.

En réponse à une question qui lui avait été soumise précédemment par un membre, le ministre communique le montant de DTS que les pays membres du FMI recevront dans le cadre de la nouvelle allocation (voir annexe).

Il est d'accord sur certains points de la précédente intervention.

La question est de savoir s'il y a trop ou trop peu d'influences politiques.

Au niveau de la crise russe, M. Camdessus a déclaré qu'il s'était trouvé sans aucune marge d'appréciation, tellement l'influence du trésor américain sur le FMI est forte. Au nom d'une politique géostratégique, il a imposé une intervention dont le FMI craignait qu'elle aboutirait sans doute à jeter de l'argent dans une fournaise, non pour éteindre le feu, mais pour alimenter les flammes.

Ce qui est important, ce n'est pas de tout politiser, mais de se dire qu'il y a des débats politiques qui doivent se faire avec des contrepoids.

Paradoxalement, les Américains n'avaient pas de mots assez durs à l'égard du FMI tout en lui imposant des décisions critiquées par la suite et en refusant de les financer.

La thèse du ministre est que, sur ce plan, on a besoin d'un retour de l'Europe, qui, lorsqu'on additionne ses participations au conseil d'administration, est plus puissante que les États-Unis et a une vision plus nuancée.

Ceci dit, il est clair qu'il faut réfléchir à une répartition adéquate des rôles entre le conseil d'administration et le Comité intérimaire, afin de protéger le FMI contre le risque d'interférence politique excessive et peu transparente.

Quand on s'est trouvé face aux crises russe et brésilienne, l'influence des autorités américaines sur l'action du FMI a été excessive.

Le renforcement du Comité intérimaire, tel qu'il est envisagé du côté européen, est qu'il devienne un lieu où l'on puisse, à certains moments, élargir la discussion des cas difficiles aux interventions d'autres pays que les États-Unis. Ces derniers ont d'ailleurs bien compris cette nécessité par la création du G22, devenu ensuite le G26.

Quant à en faire un Conseil de sécurité économique, calqué sur l'ONU, le ministre estime, lui-aussi, que ce n'est pas une bonne formule. L'intervention du Comité intérimaire est importante mais il ne faut pas stériliser les choses, comme on l'a fait en matière de politique internationale à l'ONU.

Il s'agit ici d'institutions financières internationales et il est normal de tenir compte des parts que possède chaque pays dans une institution comme le FMI.

Quant à la deuxième réflexion on a en effet souvent l'impression que le FMI joue uniquement avec le pouvoir en place et n'a pas assez de contacts avec la société civile.

Il est important que le FMI intensifie ces contacts et que l'on intègre dans la réflexion un certain nombre d'éléments qui sont tout aussi importants que les critères économiques : le développement de la société civile, de l'enseignement, des politiques de santé.

Si le ministre est également opposé à une fusion du FMI et de la Banque mondiale, il estime, par contre, nécessaire qu'ils travaillent en commun sur un certain nombre de choses. Ainsi, il faut que la Banque mondiale, sur place, soit non seulement un relais, mais joue aussi un rôle majeur dans l'élaboration des réformes structurelles appuyées par les programmes du FMI.

Le ministre aborde le problème des mouvements de capitaux.

Il est évident que l'exode des capitaux est lié à la confiance. Cependant, il faut se rendre compte que la globalisation entraîne des réactions en chaîne, dans une logique moutonnière. La peur est l'élément principal dans la réaction des banques, notamment à l'égard des capitaux à court terme (cf. la Corée).

On attend beaucoup du rapport Tietmeyer, qui va préciser comment faire en sorte d'avoir une plus grande transparence et une meilleure surveillance des institutions financières privées. Il faudra aussi une plus grande coordination entre les autorités de contrôle.

Par une plus grande transparence et une plus grande coordination, le monde économique aurait sans doute évité des destructions massives de richesses, comme celles auxquelles on a assisté ces derniers temps.

L'approche du rôle du FMI peut donc être nuancée. Malgré les erreurs de ces dernières années, il serait dangereux de quitter le FMI pour créer ailleurs des instruments beaucoup moins clairs, comme, par exemple, le G22, qui est une création américaine qui lui permet d'imposer son leadership.

Le ministre a la conviction profonde que l'Europe a un rôle à jouer.

Il n'y a pas qu'une seule puissance économique au monde. Il y en a certainement au moins deux, sans doute même quatre : les États Unis, l'Europe, la Chine et le Japon.

Un danger peut se profiler, venant surtout de l'Allemagne. Ce serait de mener une politique constituant à dire que l'Europe délègue aux États Unis la gestion économique du monde. Nous n'avons aucun intérêt à cela. À la politique américaine, qui est de diviser pour régner, il convient d'apporter une réponse spécifiquement européenne.

Un intervenant fait remarquer que c'est très beau de recommander, par exemple, au FMI ou à la Banque mondiale de prendre contact avec la société civile. Même dans des pays qui ont une image meilleure que certaines dictatures comme la Malaisie ou Singapour, il est impossible d'établir un dialogue avec la société civile en passant par-dessus la tête de leurs dirigeants.

Le principe est bon, mais la pratique en est impossible.

Le ministre cite l'exemple positif de la Corée. Et cela a eu pour conséquence l'appui du secteur privé.

L'intervenant fait observer qu'en effet le FMI n'a pas échoué partout.

Même en Asie du Sud-est, il y a des pays qui s'en sont relativement bien sortis (cf. les Philippines, la Thaïlande et la Corée).

Enfin, même si on peut critiquer l'influence considérable des États Unis, la trésorerie américaine intervient la plupart du temps (cf. le Mexique et la Russie) pour une part au moins aussi importante que le FMI. Il faut être objectif.

3. VOTE

Aucun amendement n'ayant été déposé, l'ensemble du projet de loi est adopté à l'unanimité des 9 membres présents.

Le présent rapport est approuvé à l'unanimité des 8 membres présents.

TEXTE ADOPTÉ PAR LA COMMISSION DES FINANCES ET DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES

Voir doc. Sénat, nº 1-1206/3

ANNEXE

Illustrative Special Allocation of SDRs Using Benchmark Ratio of 29,315788813 Percent

(*) These countries currently have Eighth Review quotas. The Federal Republic of Yugoslavia (Serbia/Montenegro) has not completed requirements for succession to membership and is not an existing participant in the SDR Department.