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9 FÉVRIER 1999
La proposition de loi à l'examen vise à permettre aux membres du personnel des assemblées législatives et du pouvoir judiciaire d'introduire auprès de la section d'administration du Conseil d'État un recours en annulation contre des décisions administratives prises à leur égard. La même possibilité est prévue pour les marchés publics conclus par ces instances.
À cette fin, l'article 14 des lois coordonnées du 12 janvier 1973 sur le Conseil d'État est complété par un troisième alinéa.
Des propositions de loi similaires ont également été déposées à la Chambre des représentants :
proposition de loi modifiant l'article 14, alinéa 1er , des lois coordonnées du 12 janvier 1973 sur le Conseil d'État, de MM. O. Maingain et D. Reynders (doc. Chambre, nº 893/1 - 96/97);
proposition de loi modifiant l'article 14, alinéa 1er , des lois coordonnées sur le Conseil d'État, de M. R. Landuyt (doc. Chambre, nº 1733/1 - 97/98).
Plusieurs membres ont souligné que la proposition de loi peut être lourde de conséquences pour toutes les assemblées législatives. C'est pourquoi il convenait de toutes les consulter.
À la demande, entre autres, de votre commission, les présidents des différentes assemblées législatives ont dès lors décidé de créer un groupe de travail constitué des greffiers de toutes les assemblées, chargé d'émettre un avis sur ces propositions.
Le 21 avril 1998, ce groupe de travail a déposé une note dans laquelle il arrive à la conclusion, compte tenu, entre autres, de la teneur de l'arrêt du 15 mai 1996 de la Cour d'abitrage, qu'« il se justifie et s'indique que les initiatives qui s'imposent soient prises sur le plan législatif afin de permettre à l'avenir l'introduction à la section d'administration du Conseil d'État d'un recours en annulation portant sur les statuts du personnel des assemblées et sur les actes de portée réglementaire ou individuelle posés en application de ces statuts.
Il paraît dès lors d'autant plus indiqué que ce soient les assemblées elles-mêmes qui délimitent la compétence du Conseil par le biais d'une initiative législative. »
La proposition de loi telle qu'elle a été amendée par la commission se base sur deux arrêts de la Cour d'arbitrage :
l'arrêt nº 33/94 du 26 avril 1994, rendu à la suite d'une question préjudicielle du Conseil d'État;
l'arrêt nº 31/96 du 15 mai 1996, rendu également à la suite d'une question préjudicielle du Conseil d'État.
La proposition de loi initiale du sénateur Caluwé et consorts est basée sur l'arrêt nº 31/96 de la Cour d'arbitrage.
Dans cet arrêt, la Cour d'arbitrage disait que la nécessité de sauvegarder l'indépendance des assemblées législatives ne justifiait pas que leurs fonctionnaires soient privés d'un recours en annulation contre les actes administratifs de ces assemblées.
Et la Cour d'ajouter que l'absence de cette garantie juridictionnelle est contraire au principe constitutionnel d'égalité et de non-discrimination.
Seule une intervention du législateur peut remédier à cette situation.
Le 26 avril 1994, la Cour d'arbitrage a toutefois rendu, à la suite d'une question préjudicielle du Conseil d'État, l'arrêt nº 33/94 qui arrivait à une conclusion similaire en ce qui concerne les peines disciplinaires infligées par les procureurs généraux près la cour d'appel aux membres du personnel des greffes. Dans ces cas également, la Cour d'arbitrage a estimé que l'absence de voies de recours constituait une violation des articles 10 et 11 de la Constitution.
Ce dernier arrêt a amené la commission à conclure qu'il y a lieu de prévoir également une possibilité de recours pour les membres du personnel des organes du pouvoir judiciaire.
En effet, il n'y a aucune raison légitime d'empêcher un contrôle objectif indépendant des actes administratifs des assemblées ou des organes du pouvoir judiciaire à l'égard de leur personnel administratif.
La commission a estimé que ce raisonnement doit également s'appliquer aux litiges qui résultent des marchés conclus par les assemblées et le pouvoir judiciaire. La proposition de loi initiale a donc été adaptée dans ce sens.
La présente proposition de loi a été déposée initialement sous la forme d'un amendement au projet de loi modifiant les lois sur le Conseil d'État (doc. Sénat, nº 1-321/1 à 11) qui a été adopté par la commission le 4 juillet 1996 (loi du 4 août 1996, Moniteur belge du 20 août 1996). À l'époque, l'amendement a fait l'objet d'un large consensus, mais l'amendement a été retiré pour éviter que son adoption éventuelle ne nécessite le renvoi du projet de loi à la Chambre.
La présente proposition de loi est une conséquence directe de l'arrêt de la Cour d'arbitrage (arrêt nº 31/1996 du 15 mai 1996) qui dispose expressément que le fait que les agents du pouvoir législatif ne peuvent former un recours en annulation, auprès d'une instance indépendante, contre les décisions administratives qui sont prises à leur égard est contraire aux principes constitutionnels de l'égalité et de la non-discrimination. Pour pallier cette lacune, le pouvoir législatif doit intervenir.
La solution qui se présente immédiatement à l'esprit consiste à donner aux agents du pouvoir législatif la possibilité de former un recours auprès du Conseil d'État, mais on pourrait en principe désigner aussi une autre instance.
Un membre souligne que deux propositions de loi similaires ont été déposées à la Chambre (nº 893/1 et nº 1733/1). La proposition de loi de M. Landuyt étend toutefois la compétence du Conseil d'État aux litiges relatifs aux marchés publics des assemblées.
Un autre membre souligne que, s'il peut marquer son accord sur le principe suivant lequel les litiges relatifs aux marchés publics doivent pouvoir être réglés par le Conseil d'État, il fait cependant remarquer que l'on doit faire la distinction entre, d'une part, les décisions politiques du législateur et, d'autre part, les actes qu'il pose en tant qu'autorité administrative. La proposition de loi ne peut pas mener à une situation dans laquelle des recours administratifs sont formés contre les actes que posent les assemblées dans le cadre de la vérification des pouvoirs des parlementaires, des décisions de la commission parlementaire de concertation relatives aux dépenses électorales, etc. Tous ces actes sont des « actes administratifs » et si le législateur omet de fixer lui-même les limites exactes de la compétence du Conseil d'État, celui-ci pourrait se déclarer compétent pour tous les actes extra-législatifs des assemblées.
Pour l'heure, la proposition de loi se limite aux actes administratifs que les assemblées législatives posent vis-à-vis de leur personnel. La question qui se pose est de savoir si, à la lumière de la jurisprudence de la Cour d'arbitrage, on ne devrait pas élargir le champ d'application de la proposition de loi.
On peut envisager plusieurs hypothèses :
1º un recours contre tous les actes extra-législatifs des assemblées législatives et des organes du pouvoir judiciaire; cela pourrait se faire en remplaçant, au premier alinéa de l'article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'État, les mots « autorités administratives » par le mot « autorités »;
2º un recours contre les actes extra-législatifs que posent les assemblées législatives et les organes du pouvoir judiciaire concernant leur personnel et les marchés publics;
3º un recours contre les actes extra-législatifs que les assemblées législatives et les organes du pouvoir judiciaire posent à l'encontre de leur personnel;
4º un recours contre les actes extra-législatifs que les assemblées législatives prennent à l'encontre de leur personnel (proposition de loi initiale).
Une membre estime qu'il serait logique d'étendre le champ d'application de la proposition aux membres de personnel des organes de l'ordre judiciaire.
Le ministre confirme qu'il semble logique d'étendre la compétence du Conseil d'État au personnel du greffe. Il renvoie à ce sujet à l'arrêt nº 33/94 de la Cour d'arbitrage.
Une membre propose, dès lors, de déposer un amendement qui vise à étendre l'article 14 des lois coordonnées aux membres du personnel des organes de l'ordre judiciaire.
Elle propose également d'étendre le champ d'application aux marchés publics.
Elle fait remarquer que subsiste toute une série d'actes administratifs pour lesquels le recours devant le Conseil d'État reste exclu.
Un membre se rallie à cette thèse. On ne peut pas ouvrir la possibilité d'un recours devant le Conseil d'État pour tous les actes extra-législatifs. Si tel était le cas, on pourrait, par exemple, former un recours contre l'approbation des pouvoirs ou encore contre une décision relative au renvoi ou non d'une question devant une commission. Par conséquent, il serait judicieux d'énumérer et de limiter les cas dans lesquels un recours est possible.
La commission décide dès lors d'ouvrir la possibilité d'un recours contre les actes administratifs des assemblées législatives ainsi que des organes du pouvoir judiciaire relatifs aux marchés publics et aux membres de leur personnel.
Article 1er
Cet article est adopté à l'unanimité des huit membres présents.
Article 2
M. Caluwé dépose un amendement tendant à supprimer cet article (amendement nº 3). L'article 8 des lois sur le Conseil d'État règle la compétence d'avis de la section d'« administration » du Conseil d'État au bénéfice des membres du pouvoir exécutif et il n'a donc rien à voir avec la compétence de cette section en matière d'arrêts.
L'amendement est adopté à l'unanimité par les huit membres présents.
Article 3
Le vice-premier ministre et ministre de l'Intérieur fait remarquer que la notion « décisions contentieuses » ne convient pas parce que ce terme vise des décisions des juridictions administratives contre lesquelles un recours en cassation auprès du Conseil d'État est possible.
Mmes Jeanmoye et Milquet déposent un amendement (nº 1) remplaçant les mots « les décisions contentieuses » par les mots « les actes administratifs ».
Après un examen approfondi (cf . 3. Discussion générale), la commission décide d'étendre le champ d'application de la proposition de loi aux membres du personnel des organes du pouvoir judiciaire ainsi qu'aux marchés publics des assemblées législatives et des organes du pouvoir judiciaire.
Mme Milquet dépose un amendement (nº 2) dans ce sens. Il est adopté à l'unanimité par les neuf membres présents. L'adoption de cet amendement entraîne la caducité de l'amendement nº 1.
M. Caluwé dépose l'amendement nº 4 qui tend à remplacer, dans le texte néerlandais de la proposition, les mots « bij wege » par les mots « bij wijze ».
L'amendement est adopté à l'unanimité par les neuf membres présents.
L'article ainsi amendé est également adopté à l'unanimité par les neuf membres présents.
L'ensemble de la proposition de loi ainsi amendée a été adopté à l'unanimité par les neuf membres présents.
Confiance a été faite à la rapporteuse pour la rédaction du présent rapport.
| La rapporteuse, | La présidente, |
| Erika THIJS. | Joëlle MILQUET. |