1-955/3 | 1-955/3 |
14 JANVIER 1999
Proposition visant à créer, au sein des services du Sénat, une cellule d'évaluation de la législation
Proposition visant à créer, au sein du Sénat, un Office de la législation
1. Ces dernières années, on a enregistré un certain nombre d'initiatives tendant à organiser une évaluation de la législation (1). Plusieurs d'entre elles ont été discutées en profondeur au Sénat ou à la Chambre des représentants (2). Un consensus quasi général s'est dégagé sur la nécessité de simplifier la législation et d'en améliorer la qualité, sans toutefois déboucher jusqu'ici sur des décisions concrètes.
2. Le 20 mai 1997, MM. Vandenberghe, Erdman, Coveliers et Bourgeois et Mme Cantillon ont déposé une proposition visant à créer, au sein des services du Sénat, une cellule d'évaluation de la législation (doc. Sénat, nº 1-643/1).
Le 9 janvier 1998, Mmes Willame-Boonen et Delcourt-Pêtre ont déposé une proposition visant à créer, au sein du Sénat, un Office de la législation (doc. Sénat, nº 1-839/1).
3. La Commission des Affaires institutionnelles du Sénat a entamé la discussion des deux propositions le 29 janvier 1998.
Par lettre du 28 janvier 1998, le ministre de l'Intérieur a demandé que l'on examine les propositions conjointement avec un projet de loi à déposer, instituant une procédure d'évaluation législative. En outre, le ministre préconisait que ces textes soient discutés en Commission de l'Intérieur et des Affaires administratives.
La commission du Sénat a accepté de lier la discussion des deux propositions de loi à celle du projet. En raison de la connexité entre les trois textes, on a décidé de les examiner conjointement et de rédiger un seul rapport sur la discussion. Par ailleurs, la commission a estimé opportun de discuter elle-même les trois textes, considérant qu'ils vont au-delà du problème de l'élaboration et de l'évaluation des lois. Ils concernent, en effet, également le rôle du Sénat, un sujet de réflexion qui ressortit par excellence à la sphère de compétence de la Commission des Affaires institutionnelles.
4. Le projet de loi instituant une procédure d'évaluation législative (doc. Sénat, nº 1-955/1) a été déposé le 17 avril 1998.
5. La commission a examiné les textes au cours de ses réunions des 29 janvier, 19 février, 7, 15 et 22 octobre, 20 novembre et 3 décembre 1998 et 14 janvier 1999.
6. Le 19 février 1998, la commission a entendu M. Van Damme, le président de la commission chargée de formuler des remarques concernant le projet de code de légistique et sa finalisation, ainsi qu'une série de membres du comité chargé de la rédaction dudit code :
M. Denis, conseiller général au ministère de l'Intérieur;
Mme Ceule, première référendaire au Conseil d'État;
M. Declerck, conseiller adjoint à la chancellerie du premier ministre;
M. Clément, représentant du ministre de l'Intérieur.
7. Le 7 octobre 1998, la commission a entendu M. Adams, professeur à l'UFSIA, à propos de l'évaluation de la législation aux Pays-Bas et des trois textes à l'examen. En outre, la commission a entendu M. André Rezsohazy, conseiller adjoint au Sénat, à propos de l'évaluation de la législation en France. Les notes déposées par ces orateurs figurent dans le présent rapport.
Le même jour, la commission a également entendu à propos du projet de loi, Mme Liekendael, procureur général près la Cour de cassation, M. Andersen, président de chambre à la section de législation du Conseil d'État et à M. Quintin, référendaire au bureau de coordination du Conseil d'État.
8. Par lettre du 12 novembre 1998, le ministre de la Justice a suggéré que l'on entende des représentants de la Direction de la législation administrative et de la Direction de la législation pénale, du ministère de la Justice. Vu l'état d'avancement des discussions, la commission n'a pas accédé à cette demande. On a néanmoins émis l'idée de prendre contact avec les intéressés lors de l'élaboration concrète des textes adoptés.
1. Au cours de la discussion des trois textes, on a examiné de nombreuses facettes de l'évaluation législative : l'évaluation ex ante , l'évaluation ex post , le droit comparé, les initiatives gouvernementales, la procédure et l'institutionnalisation.
2. Le rapporteur a choisi de présenter un aperçu aussi clair que possible des travaux de la commission.
C'est pourquoi le rapport ne sera pas un simple compte rendu chronologique des discussions en commission; il en proposera un aperçu thématique.
La partie II du rapport est consacrée aux exposés introductifs. La partie III contient une série de considérations générales. Dans les parties IV et VI, on abordera les principaux points de discussion soulevés respectivement par le projet de loi et les deux propositions.
Ces parties IV et VI sont structurées en fonction d'une série de questions concrètes. Pour chaque question, le lecteur trouvera une synthèse des divers arguments pour et contre, ainsi que la solution pour laquelle la commission a finalement opté. On a également intégré de la même façon dans le rapport les considérations émises par les personnes qui ont été entendues.
Enfin, les parties V et VII contiennent les votes concernant respectivement le projet et les deux propositions.
Les plaintes selon lesquelles nous assistons à une réglementation excessive et à une corruption de la norme sont justifiées depuis longtemps. Les autorités réglementeraient trop et trop mal.
Il est indiscutable que la surréglementation des autorités s'aggrave. Cet accroissement tient à l'évolution des conceptions juridiques.
Au dix-huitième siècle, la législation se partageait entre le droit coutumier et les ordonnances. L'on a fait un premier pas dans le sens d'un regroupement et d'une clarification en coordonnant la législation. Mais la coordination n'est pas synonyme d'intégration.
Le besoin d'intégration de l'arsenal normatif est devenu de plus en plus grand. Pour répondre à celui-ci, l'on a utilisé la technique de la codification qui consiste à regrouper l'ensemble des règles dans un code fondé sur certains principes. Le Code civil est, par exemple, basé sur quatre grands principes : la famille, la propriété des biens, la liberté contractuelle et la responsabilité personnelle comme pendant de la liberté personnelle. Cette codification a eu lieu au dix-neuvième siècle.
De nos jours, la société paraît toutefois beaucoup plus complexe qu'il y a un siècle. En outre, la réglementation vise moins, aujourd'hui, à fixer le droit qu'à le modifier. L'idée prédomine que la société est « modelable » et que le droit est le moyen approprié à la « modeler ». En conséquence, la société est submergée de règles qui ne sont ni codifiées, ni coordonnées. Ainsi sont apparus de nouveaux domaines juridiques définis fonctionnellement, comme ceux du droit des consommateurs, du droit du bien-être, du droit de l'enseignement, du droit des médias, du droit de la santé, du droit de l'assurance, du droit des étrangers, etc.
Le travail de réglementation n'a malheureusement pas été épargné par la dérive normative, et l'on a perdu le sens des structures et le souci de la clarté.
Le fait qu'une réglementation soit de droit commun pose souvent problème. C'est ainsi que le Code civil de 1804, par exemple, a appartenu dans une large mesure au domaine du droit commun. Hormis le Code civil, il n'existait pas ou presque pas de lois de droit civil. Plus tard, l'on a vu apparaître de plus en plus de lois supplémentaires, comme en ce qui concerne le statut des biens. À l'heure actuelle, la majeure partie de la réglementation relative au statut des biens se trouve, non plus dans le Code civil ou le droit civil, mais dans le droit administratif, le droit de l'environnement, etc. Il existe déjà, en Flandre, six instances qui jouissent du droit de préemption. La législation manque de cohérence.
Le vieil adage « Nul n'est censé ignorer la loi » n'a plus aucune valeur réelle. La Belgique compte 15 000 lois pénales. Il n'y a pas un Belge qui n'a jamais commis aucune infraction ou qui n'en commettra jamais une, à moins qu'il ne soit ermite. Le Belge qui refuse de se voir culpabilisé ne peut pratiquement plus rien faire pour donner un sens à sa vie.
Mais la perte de transparence et d'accessibilité de la réglementation s'accompagne d'une perte d'applicabilité, qui sape de plus en plus la crédibilité du pouvoir normatif. L'expansion débridée de notre arsenal normatif, est une des causes et non des moindres du fossé qui sépare le citoyen de la politique.
Quiconque lit le Moniteur belge expérimente cette aliénation à ses dépens. Un journal officiel suscite rarement l'enthousiasme de ses lecteurs. On le considérerait plutôt comme un remède, prescrit ou non, contre l'insomnie. Le style est compact, l'intrigue limitée. Les personnages sont passablement abstraits. Le Moniteur belge possède un charme janséniste, c'est la table imprimée de la loi, la Bible des gouvernants et des gouvernés. Le Moniteur belge est fait à la fois de papier et de marbre. Mais est-il encore lisible et compréhensible ?
Il ne faut pas pour autant mener le débat sur la réglementation excessive et la déréglementation en termes idéologiques. Pour la commodité, on classe les partisans de la réglementation à gauche et ceux de la déréglementation à droite. L'on étouffe malheureusement ainsi le débat dans l'oeuf.
Il importe dès lors de dépasser cette manière de concevoir les choses, car la mise au point d'une bonne technique législative n'a rien à voir avec un choix idéologique. Sans elle, il n'y a pas d'État de droit démocratique. Sous ce rapport, on peut reconnaître sans réserve que les nouveaux secteurs du droit qui sont apparus aux côtés des codes classiques ont une utilité sociale incontestable.
Une nouvelle codification est toutefois nécessaire. L'ère postmoderne est celle du morcellement, du détail, de la norme individuelle. Or, le citoyen aspire à une synthèse, il réclame un cadre où puisse régner la sécurité juridique, des points de repère précis. Le droit actuel ne peut plus répondre à son attente. Le grand défi consiste toutefois à déterminer la manière de réaliser cette synthèse et à trouver l'appui nécessaire dans la société pour pouvoir le réaliser. En effet, un système juridique est d'autant plus efficace qu'il bénéficie du soutien de la société. Si le Code civil, par exemple, a connu le succès que l'on sait, c'est parce qu'il est la résultante de développements séculaires qui ont été synthétisés de manière experte.
Comment oeuvrer à une simplification et à une synthèse de la législation ? Il convient en tout cas d'abord de réfléchir à une série de critères relatifs à la qualité de la législation. Voilà le champ d'action dans lequel doit s'inscrire l'évaluation de la législation.
L'on parle beaucoup d'évaluation de la législation, mais on tarde à prendre une décision politique sur ce point et à mettre en place des structures. En attendant, le législateur poursuit aveuglément sa route. Les auteurs de la proposition de loi visant à créer une cellule d'évaluation de la législation cherchent non seulement à élaborer une méthode grâce à laquelle on pourrait s'attaquer à la problématique de la législation, mais aussi à donner une forme concrète à l'institution qui aura le pouvoir d'évaluer la législation.
Évaluer la législation, c'est apprécier les lois en fonction de certains critères. Ces critères ou exigences de qualité ne doivent toutefois pas être limités à un ensemble de techniques juridiques. En effet, le droit n'est pas une technique, mais un art ars aequi et boni . Le droit, c'est la recherche permanente d'un équilibre, la recherche de la justice. En raison de la tendance actuelle à la réglementation, on a malheureusement perdu quelque peu cet objectif de vue.
On constate cependant que, trop souvent, les textes sont examinés du seul point de vue technico-juridique ou linguistique. Cette approche est, certes, bénéfique pour ce qui est de la qualité de la législation, mais elle est trop limitée. Il faudrait apprécier la conformité des textes aux conceptions de la doctrine et des sciences sociales. La présente proposition regroupe ces conceptions sous l'intitulé « Dix commandements pour une bonne législation », soit les principes généraux d'une bonne législation. C'est seulement lorsqu'une loi se conforme à ces principes que l'on peut parler de « rule of law ».
Les critères en question ne sont pas uniquement d'ordre technique ou juridique. Il y en a également d'ordre socio-scientifique. C'est surtout grâce à ces derniers qu'une norme représente davantage qu'une gesticulation politique.
Il faut bien entendu qu'il y ait une série de critères purement juridiques comme celui de la sécurité juridique, celui de l'égalité juridique et celui de l'administration individualisée de la justice. Il existe également des normes mixtes juridico-scientifiques comme le principe du juste niveau, celui de la précision de l'objectif, celui de l'applicabilité, celui de la nécessité et celui de la proportionnalité de l'effet. Il y a, enfin, deux principes socio-scientifiques, à savoir celui de l'effectivité et de l'efficacité, et celui de l'effet social.
1. Sécurité juridique
La loi doit promouvoir la sécurité juridique. Le critère de la sécurité juridique est le « parent pauvre » du droit. Il y a quinze ans, la littérature juridique accordait peu d'attention à ce critère. Aujourd'hui, l'on se rend à nouveau compte que dans la société, la sécurité doit être garantie, non seulement par le gendarme, mais aussi par le droit, si bien que l'on ne peut pas changer constamment la norme. Le citoyen doit pouvoir mesurer raisonnablement les conséquences de ses actes.
2. Égalité juridique
La loi ne peut pas faire de distinctions arbitraires. Les règles constitutionnelles de l'égalité des Belges devant la loi et de la non-discrimination n'excluent pas la possibilité de prévoir, en ce qui concerne certaines catégories de personnes, une différence de traitement définie sur une base objective et raisonnable. L'existence ou non d'une telle base doit être appréciée en fonction de l'objet de la mesure envisagée et des conséquences qu'elle pourrait avoir.
3. Principe de l'administration individualisée de la justice
Suivant ce principe, la règle doit être formulée de manière que l'on puisse remédier aux conséquences non souhaitées de son application concrète dans les cas individuels.
En effet, les circonstances varient d'un cas à l'autre. Lorsque la règle est formulée de manière trop rigide, son application peut conduire à des mesures inéquitables ou indésirables.
L'on peut pallier ce problème de deux manières, à savoir en accordant, dans le cadre de la loi, une marge de décision à l'administration ou en inscrivant dans la loi une possibilité de dérogation dans des circonstances particulières.
4. Le principe du juste niveau subsidiarité
La loi doit règler uniquement les matières importantes. Les matières d'importance secondaire doivent être réglées par une norme inférieure.
5. Principe de la précision de l'objectif
L'objet de la réglementation doit être défini clairement et explicitement aux trois niveaux pour ce qui est :
a) du cadre politique général dans lequel s'inscrit la règle;
b) de l'objet spécifique de la règle;
c) des objectifs des divers éléments de la règle.
Il importe, pour rendre possible une évaluation appronfondie de la législation et pour faciliter la pratique juridique, de définir clairement l'objet de la loi.
6. Principe de nécessité
Est-il nécessaire d'adopter la règle proposée pour atteindre le but recherché ? N'y a-t-il pas d'autres voies possibles ?
7. Applicabilité ou durabilité
Ce principe implique l'existence de garanties d'application effective, dans la pratique, de la règle adoptée. Il faut, pour cela, qu'elle bénéficie d'un support social suffisant, que son application n'entraîne pas de frais trop élevés pour l'appareil judiciaire et administratif et que les sanctions que l'on inflige lorsqu'elle n'a pas été respectée soient efficaces.
8. Effectivité et efficacité
La loi doit permettre d'atteindre l'objectif qu'elle vise (effectivité). De plus, le résultat souhaité doit pouvoir être atteint avec un minimum de moyens (efficacité).
9. Proportionnalité de l'incidence et des objectifs
La gravité des inconvénients ou des obstacles causés par la réglementation ne peut être disproportionnée par rapport à l'objectif poursuivi ou au résultat obtenu.
10. Effet social
Le législateur ne peut réglementer effectivement le comportement social que s'il arrive à utiliser la règle dans la réalité complexe des relations sociales existantes.
En examinant systématiquement la conformité de ces normes aux critères précités, l'on développera une nouvelle culture législative. Comme l'a dit récemment M.Herzog, le président de la république allemande, la législation a besoin d'un choc culturel. Depuis quelques années, les Pays-Bas font de réels efforts politiques pour parvenir à une déréglementation véritable. La grande souplesse dont font preuve les Néerlandais dans l'application de la norme est indéniablement l'une des éléments générateurs du réveil social dont peuvent se réjouir les Pays-Bas. La norme est en effet le cordon ombilical qui relie l'autorité au citoyen. Plus ce lien est complexe et opaque, plus le citoyen se désolidarise de l'autorité.
L'évaluation de la législation doit se faire au sein d'une assemblée parlementaire. En effet, le contrôle de la conformité aux principes juridiques n'est pas une opération mathématique. Il faut peser le pour et le contre de tous les principes de droit et opérer des choix dans chaque cas concret, notamment en ce qui concerne l'efficacité de la norme, en question, et ce choix n'est pas politiquement neutre.
Du point de vue institutionnel, l'évaluation législative doit être faite compte tenu du système bicaméral qui permet à une assemblée de veiller spécifiquement à la qualité de la législation. Le rôle du nouveau Sénat consiste, entre autres, à examiner la qualité de la norme, tâche qui n'a pas la priorité à la Chambre, parce que celle-ci n'a souvent pas le temps de s'en occuper.
Comment cette tâche peut-elle être menée à bien ? L'on ne peut pas limiter la contribution du Sénat à un contrôle purement juridico-technique de la norme en projet ou à une simple coordination de la législation. Ces tâches sont indéniablement utiles, mais le Sénat a une mission beaucoup plus large.
Il y a lieu, tout d'abord, de déterminer si les principes qui ont été énumérés peuvent servir à orienter une évaluation de la législation. Il y a lieu, ensuite, de définir la formule selon laquelle la cellule d'évaluation de la législation sera organisée au sein des services du Sénat.
En effet, si le Sénat souhaite s'atteler sérieusement à l'évaluation de la législation, il devra pouvoir disposer d'un service spécialisé. Il est question, dans la proposition qui est soumise au Sénat de créer une cellule d'évaluation de la législation. Toutefois, la dénomination concrète et la structure du service en question peuvent encore faire l'objet de débats.
C'est à dessein que l'on a omis de définir la structure concrète de la cellule dans la proposition. L'intervenant invite les autres groupes à échanger leurs points de vue à ce sujet. Dans un premier temps, la cellule pourrait être composée de juristes et de sociologues.
Ce service a toutefois une vocation cruciale, à savoir celui d'élargir le débat au maximum. Dans cette optique, ledit service pourra, par exemple, se consacrer aussi à l'évaluation d'un domaine particulier du droit.
L'intervenant souligne que la proposition dont le Sénat est saisi vise simplement à ouvrir le débat. Il souhaite néanmoins que celui-ci débouche, avant la fin de la législature, sur des initiatives concrètes qui permettent de s'attaquer aux problèmes qui ont été décrits.
L'avant-projet du gouvernement s'inscrit dans cet ordre d'idées. L'article 2 en projet indique clairement que le gouvernement vise surtout à permettre une évaluation juridico-technique de la législation, alors que la proposition soumise au Sénat envisage le problème sous un angle beaucoup plus large.
L'auteur principale se rallie aux prémisses esquissées par l'orateur précédent. La proposition de l'oratrice concrétise les souhaits de M. Vandenberghe en mettant le Sénat au centre du processus de simplification et de coordination de la législation.
Dans ce cadre, un office de législation doit être créé au sein du Sénat. Cet office serait présidé par le président du Sénat, assisté de trois vice-présidents, choisis parmi les présidents de commission.
Cet office a une double mission :
Il doit prendre des initiatives en vue de simplifier et de coordonner la législation. À cet effet, il dresse un inventaire par grandes branches du droit (droit civil, droit pénal, droit judiciaire, droit économique, droit commercial, droit fiscal, droit public et droit administratif, droit social) des lois qui doivent être simplifiées et/ou coordonnées. Sur la base de cet inventaire, il lui appartient de décider s'il élabore lui-même des propositions de simplification et/ou de coordination ou s'il confie cette tâche au Conseil d'État.
Il doit assister les sénateurs dans leur travail d'élaboration des lois. À cet effet, toute proposition de loi doit lui être soumise avant son impression, non pas pour contrôler le législateur, mais bien pour veiller au respect des règles de légistique, à la clarté, à la précision des textes, à la concordance linguistique mais aussi à leur cohérence par rapport à l'ensemble du système juridique. Après l'adoption d'un texte en commission, l'office doit procéder à une relecture appronfondie en collaboration avec le rapporteur du projet.
C. EXPOSÉ INTRODUCTIF DU VICE-PREMIER MINISTRE ET MINISTRE DE L'INTÉRIEUR CONCERNANT LE PROJET DE LOI INSTITUANT UNE PROCÉDURE D'ÉVALUATION LÉGISLATIVE (DOC. SÉNAT, Nº 1-955/1)
Le vice-premier ministre et ministre de l'Intérieur déclare que dire actuellement que « nul n'est censé ignorer la loi » ne témoigne pas d'un sens aigu des réalités.
La présomption de connaissance des règles de droit suppose que celles-ci soient accessibles, claires et cohérentes. La législation doit donc satisfaire à un certain nombre de conditions qualitatives : la règle doit être claire, compréhensible, lisible, cohérente et adaptée aux circonstances sociales.
L'une des tâches de la section de législation du Conseil d'État est de veiller à la cohérence des textes dans ses avis. Pour élaborer ceux-ci, il examine également s'il n'y a pas des normes anciennes qui ne sont plus appliquées et qu'il y a lieu d'abroger.
L'article 119 des lois coordonnées sur le Conseil d'État oblige ce dernier à établir et à publier annuellement un rapport d'activité. Ce rapport mentionne, entre autres, les principales difficultés auxquelles le Conseil est confronté et, éventuellement, certaines suggestions.
Il n'en subsiste pas moins un besoin de mise à jour systématique des lois existantes qui apparaissent contradictoires, inadaptées ou obsolètes. Le projet de loi en discussion instaure une procédure en vue d'une évaluation a posteriori à cet effet.
Le projet se situe ainsi dans la ligne des propositions qui prévoient une évaluation a priori. Du reste, le Conseil des ministres oeuvre lui aussi à l'évaluation a priori. Il a été créé à cet effet un comité de rédaction et une commission chargés de la rédaction d'un guide modernisé de la technique légistique.
La procédure que propose le projet se déroule comme suit. Le procureur général près la Cour de cassation et le Conseil d'État font, à tour de rôle et deux fois par an, un rapport dans lequel ils citent les normes juridiques qui ont soulevé des difficultés d'interprétation ou d'application. Lesdits rapports sont transmis à la Chambre, au Sénat et au gouvernement.
Les trois destinataires peuvent exciper des rapports pour prendre des initiatives législatives. Le gouvernement tient néanmoins à souligner le rôle spécifique du Sénat. En sa qualité de chambre de réflexion, le Sénat est appelé à examiner les rapports de manière approfondie. Le gouvernement reconnaît ainsi le rôle du Sénat en tant que centre d'évaluation de la législation.
Le projet tient compte des conclusions de la sous-commission de la Commission de Révision de la Constitution de la Chambre, qui avait été chargée, en 1992 et 1993, d'examiner des propositions visant à instaurer une évaluation périodique de la législation.
Enfin, le projet semble parfaitement compatible avec les propositions de M. Vandenberghe et consorts et de Mmes Willame-Boonen et Delcourt-Pêtre concernant l'évaluation de la législation.
1. Un membre demande si l'on dispose d'informations concrètes sur l'augmentation quantitative de la réglementation en Belgique. Au Canada, on dispose de données assez précises à ce sujet. Au cours des 20 dernières années, la Commission d'évaluation et de coordination des lois a procédé, à six reprises, à une coordination générale de la législation canadienne. L'arsenal réglementaire a ainsi pu être ramené de 26 000 à 10 000 pages. Dispose-t-on de données similaires en Belgique ?
Au cours de l'audition du 7 octobre 1998, M. Andersen, président de chambre à la section de législation du Conseil d'État, a fait référence au rapport annuel de son institution. Au cours de l'année judiciaire 1994-1995, on a recensé 3 038 nouveaux textes, dont 120 lois, 1 055 arrêtés royaux et 418 arrêtés ministériels(3). Il est impossible de déterminer, même de manière approximative, le nombre de pages que représente l'ensemble des normes belges. Le total semble en tout cas être nettement supérieur aux chiffres canadiens.
M. Quintin, référendaire au bureau de coordination du Conseil d'État, ajoute que ce bureau de coordination a notamment pour mission de réunir de la documentation juridique à l'intention des sections de législation et d'administration. Dans le cadre de cette mission, il a constitué un répertoire des textes en vigueur en Belgique. On en est actuellement à environ 45 000 textes lois, décrets, ordonnances et arrêtés en tous genres.
Les textes dont il est formellement établi qu'ils ont été abrogés ou sont devenus sans objet ne sont pas repris dans cet inventaire. Tel est par exemple le cas des textes modificatifs qui ont eux-mêmes été modifiés par la suite.
Lorsqu'un texte n'a été abrogé que de manière implicite, il n'est pas radié de l'inventaire. Ce texte n'existe certes que sur papier, mais il n'a pas été formellement abrogé. Il en va de même pour les textes totalement désuets, par exemple parce qu'ils se rapportaient à des situations sociales propres à une période déterminée, aujourd'hui définitivement révolue.
Si l'on ne tient pas compte de ces normes qui n'existent que sur papier, la Belgique compte à l'heure actuelle environ 40 000 textes en vigueur. Le gros de cet arsenal réglementaire est entré en vigueur après 1980. On peut en déduire que cette inflation est imputable, au moins en partie, au développement des communautés et des régions. Cela signifie aussi par conséquent qu'un Belge n'est soumis qu'à une partie des 40 000 textes en vigueur sur le territoire belge.
Un membre fait remarquer que l'inventaire du bureau de coordination du Conseil d'État pourrait servir de base à une coordination générale selon le modèle canadien.
2. Au cours de l'audition du 19 février 1998, M. Van Damme énumère plusieurs causes permettant d'expliquer cette inflation législative :
1) La fédéralisation a provoqué un accroissement du nombre de législateurs.
2) Le développement des structures de droit européen conduit à une intensification de la réglementation interne belge.
3) Les nouveaux développements de la vie sociale (par exemple sur le plan technique) appellent l'élaboration de normes supplémentaires; de plus, ces nouveaux développements ont souvent des effets secondaires qui requièrent eux aussi adoption de normes (par exemple le droit de l'environnement).
4) Un certain nombre de causes sont d'ordre à idéologique :
a) le schéma de pensée de l'individu par rapport aux pouvoirs publics a changé : le citoyen a tendance à se tourner davantage vers les pouvoirs publics (par exemple dans le domaine socio-économique);
b) le mouvement d'émancipation se traduit par de nouvelles réglementations (par exemple la politique en matière d'égalité des chances entre les hommes et les femmes);
c) Les divers groupes de la population se sentent plus solidaires.
5) Une autre cause est d'ordre légistique. Une grande partie de la législation est élaborée dans une certaine précipitation, ce qui suit à sa qualité. De nouvelles normes sont alors nécessaires pour réparer des erreurs ou des oublis.
6) La dernière cause se situe sur le plan du contenu. Le législateur ne se borne plus depuis longtemps à mettre les usages juridiques par écrit en vue de renforcer la sécurité juridique pour le citoyen. Légiférer ne se résume plus à codifier. À présent, la législation est également « modificatrice » : elle s'efforce de changer et d'orienter les conceptions juridiques de la société et à lui imprimer une direction. La loi a désormais essentiellement une fonction instrumentale, une fonction politique, ce qui ne signifie pas pour autant que tout changement social soit le résultat d'une intervention du législateur.
3. Au cours de la réunion de la commission du 7 octobre 1998, le professeur Adams a présenté une note sur l'évaluation de la législation dans laquelle il se penche sur les causes de l'inflation législative.
« En ce qui concerne la première évolution : aujourd'hui, la réglementation vise non plus tellement à contester le droit, mais plutôt à le modifier(4). La législation est aujourd'hui considérée surtout comme un instrument permettant d'imprimer une direction et de mettre en oeuvre une politique, comme un moyen de réaliser des changements de société dans les domaines social, économique et culturel. L'industrialisation, la croissance exponentielle de l'État-providence dans le domaine social et les progrès, notamment, scientifiques et techniques contraignent les pouvoirs publics à intervenir, parfois même en agissant au niveau législatif. Ils en sont ainsi venus à interpréter leur mission d'une manière plus active, ce qui s'est traduit par une avalanche de réglementations. L'apparition de législations relatives à l'environnement, au travail informel, à la société multiculturelle, aux nouveaux risques sociaux ou aux développements biotechnologiques en est par exemple la conséquence. Outre la multiplication du nombre de domaines dans lesquels les pouvoirs publics jouent un rôle régulateur en légiférant, on constate également que l'intensité de cette intervention augmente.
La structuration juridique de la société est même en partie la conséquence nécessaire de la conception plus active et directive de la mission des pouvoirs publics, et pas uniquement le fruit de choix idéologiques. Le principe de légalité, considéré comme si important dans les systèmes juridiques occidentaux a, en effet, aussi une influence négative ou restrictive sur les compétences des pouvoirs publics, du fait qu'idéalement, en vertu de ce principe, ils sont censés s'abstenir envers le citoyen de toute intervention qui ne serait pas fondée sur une législation(5). Si donc, notamment sous la pression des événements, les autorités éprouvent de plus en plus le besoin d'intervenir dans la société, elles devront le faire par voie de réglementation. Quoi qu'il en soit, l'important pour nous ici est que cette évolution ne manque pas d'influencer également la qualité de la réglementation, comme presque partout dans le monde occidental. Les progrès technologiques et la réalisation de la justice sociale, combinés à la grande qualité de règles détaillées applicables à des groupes et situations spécifiques qui vont de pair, engendrent des complications. »
1. Au cours de l'audition du 19 février 1998, M. Van Damme déclare que le gonflement et certaines des lacunes de la législation sont dus à une conception instrumentaliste du droit.
1) La réglementation est souvent trop détaillée. Le législateur cherche à adopter une réglementation aussi ponctuelle que possible, mais, ce faisant, il porte atteinte à la stabilité de la norme. Plus une norme est détaillée, plus vite il faut l'adapter.
2) Le niveau de réglementation s'estompe. Dans bien des cas, une loi règle une matière qui devrait être réglée par un arrêté royal. Les lois doivent principalement créer le cadre normatif général.
3) Une réglementation instrumentale n'est pas axée en premier lieu sur la sécurité juridique du justiciable. Elle vise surtout à l'effectivité et à l'efficacité des interventions de l'autorité. Voici deux exemples à cet égard :
les lois-programmes contiennent un large amalgame de mesures qui manquent parfois de cohérence. Prendre connaissance de ces mesures relève de l'exploit pour le citoyen moyen et même pour des juristes. Il faudrait éviter autant que possible d'utiliser ce procédé législatif, qui soulève d'ailleurs souvent de sérieux problèmes légistiques;
parfois, la réglementation vise simplement à régulariser une situation. Elle se contente alors de confirmer une pratique existante ou de remédier aux conséquences, par exemple, de l'anéantissement d'une norme par un arrêt. Lorsqu'elle a, en outre, un caractère rétroactif, elle porte gravement atteinte à la sécurité juridique.
À la lumière de ces réflexions, il apparaît clairement qu'une loi qui respecte les critères de technique législative les plus sévères, n'est pas pour autant une bonne loi. Le respect des critères de forme ne garantit pas l'effectivité ou l'efficacité de la loi. Avant de couler une loi dans le moule légistique conventionnel, il faut vérifier si elle répond à certains principes de réglementation raisonnable. La proposition de loi de M. Vandenberghe et consorts contient une bonne énumération des principes en question.
Il y a lieu, en outre, de vérifier, après l'entrée en vigueur d'une loi, si elle permet vraiment d'atteindre les objectifs fixés. Le caractère instrumental prononcé de la législation moderne rend une telle évaluation a posteriori encore plus nécessaire. Le projet de loi instituant une procédure d'évaluation législative est un premier pas dans cette direction.
2. Dans sa note, le professeur Adams a analysé lui aussi les causes des déficiences de la réglementation :
« (...) le besoin d'un droit à finalité politique conduit à des enchaînements de règles complexes. Ces interventions de régulation intensive ont ouvert la voie à une loi qui évolue en permanence et a perdu sa stabilité, au détriment éventuel de la qualité et de la lisibilité du droit, de la technique et de la systématique législatives, avec tous les dangers d'incohérence, d'incertitude et de contradictions que cela entraîne, risquant ainsi de mettre en péril l'universalité de la règle de droit, le principe d'égalité et la sécurité juridique (6). Ce sont là des problèmes liés à l'État de droit. Pareils développements se produisent d'ailleurs aussi aux niveaux européen et international.
C'est d'ailleurs de plus en plus le pouvoir exécutif qui fixe les règles, ce qui peut engendrer d'autres problèmes encore, liés à la dispersion géographique des activités législatives (manque de cohérence). Un large glissement du pouvoir législatif s'est en fait opéré du Parlement vers le gouvernement, ce dernier étant, il faut bien le reconnaître, organisé de manière beaucoup plus souple et donc beaucoup plus à même de s'adapter dans l'espace et dans le temps aux intérêts et aux besoins nouveaux. Ce décalage s'opère par exemple explicitement, tant au niveau fédéral qu'au niveau des communautés et des régions (7), sous des formes diverses allant du transfert du pouvoir d'édicter des législations matérielles de mise en oeuvre en vertu de lois-cadres, de lois d'habilitation, de lois de pouvoirs spéciaux jusqu'à l'attribution individuelle de pouvoirs normatifs à certains ministres. D'autres techniques sont utilisées implicitement : normes vagues et imprécises, attribution du pouvoir de prendre des décisions individuelles ou concrètes, etc. Une telle évolution n'est d'ailleurs pas forcément un mal. La structuration juridique croissante de la société est en effet telle que le Parlement ne possède souvent pas le savoir-faire spécifique nécessaire dans les nombreuses matières souvent techniques du droit à finalité politique. Aussi n'y a-t-il pas lieu de présumer qu'une législation générée par le Parlement serait de meilleure qualité que celle émanant du pouvoir exécutif. De plus, les parlementaires n'ont souvent pas la possibilité matérielle d'arrêter eux-mêmes toutes les règles. À cet égard, la complexité de la société débouche inévitablement sur un certain effacement du législateur parlementaire (législateur au sens formel du mot). Dans cette optique, le plaidoyer visant à restaurer « le primat de la politique » (comme cela s'est fait par exemple aux Pays-Bas) a peu de chances d'aboutir, car dépourvu de réalisme (8). »
Un membre ajoute que la réglementation est influencée aussi par les moeurs politiques. Il arrive souvent que des politiques ou des groupes de pression s'arrangent pour que la loi tienne compte de toutes les hypothèses possibles et imaginables. Il s'ensuit qu'elle finit par être bourrée de garanties et de dérogations et par présenter un caractère trop complexe et trop détaillé.
1. Le 18 juillet 1997, le Conseil des ministres a approuvé une série de mesures concernant l'évaluation des lois. Le Conseil des ministres a considéré qu'une évaluation régulière et institutionnalisée de la loi était nécessaire pour garantir la qualité de la réglementation. Le Conseil a fait, à cet égard, une distinction entre l'évaluation ex ante (ou a priori ) et l'évaluation ex post (ou a posteriori ).
En ce qui concerne l'évaluation ex ante, le Conseil des ministres a marqué son accord sur la création d'un comité de rédaction et d'une commission en vue d'adapter et d'étendre le « Traité de légistique formelle ». Dans ce « Traité », un certain nombre de règles et de formules sont élaborées en vue d'apporter une plus grande uniformité et une meilleure cohérence au niveau de la technique législative.
En ce qui concerne l'évaluation ex post, le Conseil des ministres a marqué son accord sur l'avant-projet de loi instituant une procédure d'évaluation de la législation.
Le Conseil des ministres a encore marqué son accord sur deux avant-projets de loi dans le cadre de l'évaluation législative a posteriori. Ils visent à abroger des dispositions légales désuètes.
Il s'agit tout d'abord de l'avant-projet de loi abrogeant certaines dispositions de la loi du 24 juillet 1923 sur la protection des pigeons militaires et la répression de l'emploi des pigeons pour l'espionnage. Les dispositions relatives, entre autres, au recensement de colombiers de pigeons voyageurs par l'autorité militaire ne sont plus appliquées depuis longtemps et doivent dès lors être abrogées.
L'autre avant-projet de loi concerne la suppression de la commission de recours relative à la délivrance des passeports. La loi de 1974 relative à la délivrance des passeports a créé une commission chargée d'examiner les recours introduits contre les décisions du ministre des Affaires étrangères visant à retirer un passeport ou à en limiter la validité dans le temps et l'espace. Cette commission n'a jamais été installée. Il convient donc d'abroger les articles y afférents.
2. Les mesures concernant l'évaluation ex ante ont abouti à un double résultat : la rédaction d'un questionnaire (voir ci-dessous, § 2) et la publication d'une circulaire relative à la technique législative (cf. ci-dessous, § 3).
§ 2. La rédaction d'un questionnaire
Le 19 février 1998, la commission a procédé à l'audition de M. Van Damme, président de la commission chargée de formuler des observations sur le projet de traité de légistique formelle, et de plusieurs membres du comité de rédaction.
À cette occasion, il y a eu un échange de vues sur l'intention du gouvernement de soumettre les avant-projets de loi ainsi que les projets d'arrêtés royaux et ministériels à un questionnaire.
Le Comité de rédaction s'est inspiré des modèles néerlandais et allemands. Le législateur néerlandais dispose des « Règles de légistique » (Aanwijzingen voor regelgeving ) : il s'agit en partie de règles de légistique formelles et en partie de directives pour l'emploi de la réglementation.
En République fédérale d'Allemagne, le Conseil des ministres a approuvé, en 1984, un règlement d'ordre intérieur comportant un questionnaire. La mesure envisagée doit répondre à un certain nombre de critères : nécessité, efficacité et clarté. Le questionnaire comporte dix questions. Le ministère de l'Intérieur examine les réponses quant au fond, tandis que le ministère de la Justice se penche sur la qualité juridico-technique du texte.
Le Comité de rédaction a suivi principalement le modèle allemand et élaboré un questionnaire à l'exemple de celui-ci. En le complétant, l'autorité qui envisage de légiférer est invitée à se poser certaines questions : une nouvelle norme est-elle bien nécessaire, n'y a-t-il aucune alternative, n'est-il pas préférable qu'une autre autorité intervienne, est-ce le moment d'agir, la règle envisagée est-elle compréhensible et praticable, etc. ?
Le contrôle administratif et budgétaire existant, que règle l'arrêté royal du 16 novembre 1994 relatif au contrôle administratif et budgétaire, pourrait être complété par ce questionnaire. Il faudrait obligatoirement y répondre avant de soumettre la mesure envisagée au Conseil des ministres.
Ce questionnaire introduit une phase de réflexion privilégiée dans la procédure d'élaboration de la réglementation. Le but final du questionnaire est de simplifier les règles de droit et d'éviter l'excès de réglementation.
B. Le questionnaire et les principes généraux d'une bonne réglementation.
1. Plusieurs commissaires ont apprécié à sa juste valeur l'intérêt manifesté par le gouvernement pour la qualité de la réglementation. Ce serait une bonne chose que le pouvoir exécutif soumette la législation qu'il élabore à un contrôle interne.
2. Un membre fait remarquer qu'il faut se garder de confondre ce contrôle interne avec l'avis de la section de législation du Conseil d'État. Ce dernier a une portée plus générale dans le cadre de la genèse de la loi, tandis que le questionnaire ne peut qu'être limité à l'usage interne du pouvoir exécutif.
Le questionnaire tel qu'il a été établi contient des directives générales destinées à promouvoir une réglementation de qualité. Il existe cependant une tendance dans la doctrine et la jurisprudence à confronter les lois aux principes généraux d'une bonne réglementation. On peut dès à présent exercer un contrôle indirect limité, notamment par le biais de certaines conventions internationales. Dans certaines matières, la CEDH permet d'examiner une loi à la lumière de certains principes de bonne réglementation. Le Traité d'Amsterdam contient lui aussi un principe de bonne réglementation dans la mesure où il énonce le principe de subsidiarité.
Le questionnaire est-il l'endroit indiqué pour formuler les principes de bonne réglementation ? La tâche de formuler pareils principes peut-elle être confiée au seul pouvoir exécutif ? En cas de litige devant une juridiction, on pourrait soutenir que les directives telles qu'elles figurent dans le questionnaire sont le résultat de principes généraux non écrits de bonne réglementation. Un juge pourrait en tirer argument, lors de l'examen d'une loi, pour conclure à l'illégalité, voire à l'inapplicabilité de cette loi. Le législateur pourrait ainsi être rendu responsable d'une loi laissant à désirer. Plusieurs juristes éminents, dont le professeur Storme, plaident pour que le pouvoir judiciaire détermine la responsabilité du législateur relative au caractère déficient des normes en fonction des principes non écrits de bonne réglementation. Il se pourrait qu'un juge soit tenté de distiller des principes de bonne réglementation dans l'ensemble des textes réglementaires. Ce risque augmente dès lors que l'on inscrit ces principes dans un nombre croissant de textes réglementaires. Or, il serait regrettable que la décision politique soit laissée à un organe public non responsable devant le citoyen.
Le législateur peut-il admettre l'existence de principes généraux non écrits de bonne réglementation ? N'appartient-il pas exclusivement au législateur de formuler les principes généraux de bonne réglementation ? Dans la négative, on risque d'apporter de l'eau au moulin des tenants de l'idée qu'il existe des principes non écrits de bonne réglementation.
Un autre membre dit partager cette préoccupation. Il est en effet inquiétant que l'on puisse passer outre à la volonté du législateur au motif qu'elle serait contraire à des principes généraux qui, de par leur nature et leur formulation, auraient un contenu imprécis pouvant donner lieu à des interprétations divergentes. S'il faut définir les principes généraux de bonne législation, il semble judicieux de le faire dans la Constitution plutôt que dans une loi.
3. Les représentants du Comité de rédaction et la commission répliquent que l'arrêté royal dans lequel le questionnaire est inséré, mentionnera expressément que le fait de répondre aux questions posées ne constitue pas une formalité substantielle ni une formalité prescrite à peine de nullité. La section d'administration du Conseil d'État ne pourra dès lors pas annuler un arrêté pour le seul motif que l'on a omis de répondre correctement au questionnaire.
Un juge ne pourra pas non plus faire référence au questionnaire pour constater la défectuosité d'une loi. D'autre part, l'on ne peut pas garantir qu'un juge ne s'inspirera pas du questionnaire pour confirmer l'existence de principes non écrits de bonne réglementation.
4. Un membre souligne l'importance de l'instauration d'un équivalent des « Aanwijzingen voor de Regelgeving » (Règles de légistique néerlandaises). Une fois que pareilles règles seraient entrées en vigueur en Belgique, une des premières tâches du service d'évaluation de la législation à créer au sein du Sénat consisterait à examiner les projets de loi à la lumière de celles-ci. Ces règles de légistique joueront un rôle central dans l'évaluation de la législation. De plus, elles pourraient permettre d'améliorer la relation entre le gouvernement et le parlement. Leur respect scrupuleux permettrait sans doute au parlement d'approuver plus rapidement les mesures envisagées qui lui seraient soumises.
§ 3. La circulaire concernant la légistique formelle
Le « Traité de légistique formelle » a été publié en 1982 à l'initiative des services du premier ministre. Il s'est avéré qu'il y avait lieu de le mettre à jour pour tenir compte des nombreux développements nouveaux et, en particulier, des réformes institutionnelles.
Les services du Conseil d'État et non pas le Comité de rédaction ont donc élaboré un nouveau texte où figurent en ordre principal les règles de légistique formelle ou, plus précisément, des recommandations concernant l'élaboration des textes législatifs et réglementaires. Il y est également question de plusieurs problèmes auxquels la section de législation du Conseil d'État est confrontée de manière récurrente.
Ce texte est destiné à toutes les administrations de l'État fédéral, des communautés et des régions.
Il a été publié sous la forme d'une circulaire intitulée « Légistique formelle Recommandations et formules » et il est consultable depuis le mois de décembre 1998 sur le site Internet du Conseil d'État (http ://www.raadvst-consetat.be).
§ 1 er. La relation avec le Conseil d'État
A. L'évaluation législative a des aspects politiques
L'auteur principal de la proposition visant à créer, au sein des services du Sénat, une cellule d'évaluation de la législation estime que l'évaluation de la loi incombe à une assemblée législative. L'évaluation législative telle que l'esquisse la proposition a en effet une dimension technico-juridique et une dimension politique. Le Conseil d'État ne peut confronter la législation à tous les principes que postule la proposition. Il n'appartient pas au Conseil d'État d'examiner l'applicabilité, la proportionnalité de l'incidence et des objectifs ni l'effet social de la loi.
Lors de l'évaluation, il convient de prendre une série d'options politiques. Supposons que l'on veuille évaluer la structure de la sécurité sociale. C'est là une matière morcelée par excellence. Dans quelle mesure ces dispositions multiples et passablement incohérentes ont-elles prise sur la réalité ? La législation sur la sécurité sociale touche-t-elle par exemple les familles à problèmes des grandes agglomérations ? Dans quelle mesure les objectifs politiques de cette législation sont-ils effectivement atteints ? Il s'agit d'une évaluation qui dépasse le niveau purement technico-juridique. C'est la raison pour laquelle l'évaluation proprement dite doit être faite par un organe politique.
B. Une double évaluation juridique ne saurait nuire
L'auteur principal de la proposition visant à créer, au sein des services du Sénat, une cellule d'évaluation de la législation déclare que la section de législation du Conseil d'État donne un avis qui est purement technico-juridique et linguistique. La cellule d'évaluation de la législation soumettra les textes à une évaluation beaucoup plus large.
L'interprétation juridique adoptée dans un avis du Conseil d'État n'est d'ailleurs pas non plus toujours neutre sur le plan politique. Un même problème se prête souvent à des solutions juridiques différentes. Il n'est pas rare qu'en commission, on avance d'autres conceptions juridiques que celles prônées par le Conseil d'État. Il est donc utile de procéder à une double évaluation d'un texte.
C'est d'autant plus vrai si l'on tient compte de la répartition interne du travail au Conseil d'État. Chaque chambre y a sa propre spécialisation. Les textes relatifs à la justice sont toujours soumis pour avis à une Chambre francophone. Il existe toutefois des différences entre les cultures juridiques francophone et néerlandophone. C'est pourquoi il se justifie que le Sénat évalue à nouveau les textes sur lesquels le Conseil s'est déjà prononcé. Du reste, aux Pays-Bas aussi, l'expérience de la double évaluation est perçue comme positive. Une seconde lecture des aspects technico-juridiques d'un texte est donc bel et bien utile.
La répartition interne du travail au Conseil d'État amène un membre à s'interroger. Le choix fait par le Conseil de toujours confier à la même chambre les textes portant sur une matière déterminée indispose apparemment. Si cela provoque réellement des difficultés, il faut demander au Conseil de revoir sa méthode de travail.
La commission estime que le Conseil d'État est l'organe approprié pour coordonner la législation. Ce rôle n'incombe pas au Sénat (voir infra , Partie VI, Chapitre 2, § 6)
§ 2. Les relations avec la Chambre
Le ministre de l'Intérieur déclare que le Sénat est la clé de voûte de l'évaluation de la législation, telle que le gouvernement souhaite l'institutionnaliser dans son projet de loi. Après la réforme du bicamérisme, le Sénat s'est vu attribuer le rôle de chambre de réflexion. L'évaluation de la législation est une mission qui relève en quelque sorte naturellement du nouveau Sénat. Et il va de soi qu'il appartient au Sénat de concrétiser cette fonction.
Cela ne signifie toutefois pas que la Chambre ne puisse prendre aucune initiative en ce domaine. Du reste, le projet de loi prévoit que les rapports de la Cour de cassation et du Conseil d'État lui seront également transmis. Mais la primauté en matière d'évaluation revient au Sénat. La Chambre et le Sénat devront éventuellement se concerter un tant soit peu, par exemple au sein de la commission parlementaire de concertation, sur l'exacte répartition de leurs tâches en matière d'évaluation de la législation.
Un commissaire évoque les conclusions de la sous-commission de la commission de révision de la Constitution de la Chambre chargée de l'examen des propositions instituant une évaluation périodique de la législation. La sous-commission a conclu que les rapports annuels de la Cour de cassation et du Conseil d'État devaient être examinés par une commission spéciale d'évaluation ou d'actualisation des lois, relevant du Sénat en sa qualité de chambre de réflexion (doc. Chambre, nº 439-2, 91/92, p. 41).
Un membre estime que la Chambre procède avant tout à une discussion politique des textes, ce qui ne l'empêche pas d'en faire aussi une lecture technico-juridique, mais le Sénat doit s'efforcer de réaliser une évaluation plus large et plus approfondie, dans le souci d'assumer sa mission spécifique de chambre de réflexion.
D'ailleurs, si un projet de loi a été évalué quant au fond par la Chambre, la commission compétente du Sénat n'en demandera pas l'examen par la Cellule d'évaluation de la législation, sauf circonstances particulières. Le risque de double emploi au sens d'une double évaluation d'un même texte par la Chambre et le Sénat est donc pour ainsi dire inexistant.
Même si la Chambre opte, elle aussi, pour une approche plus systématique de l'évaluation de la législation, il restera indubitablement plus de travail qu'il n'en faut à la Cellule d'évaluation de la législation du Sénat.
Au cours de l'audition du 7 octobre 1998, M. Rezsohazy a déclaré que dans la plupart des pays de l'Union européenne, on constate un intérêt croissant pour la problématique de l'évaluation législative. Il s'agit d'une évolution récente, qui est révélatrice d'une prise de conscience de la nécessité de réagir face à la prolifération normative. Certains pays n'en sont qu'au stade de la réflexion et des projets. D'autres pays ont mis en place des mécanismes pour pouvoir dégager une pratique parlementaire. La réflexion sur la problématique de l'évaluation législative concerne au premier plan les parlements. En effet, la mise en place de mécanismes d'évaluation législative est l'occasion pour ceux-ci de se réapproprier le contrôle du processus législatif.
Au cours de l'audition du 7 octobre 1998, le professeur Adams a donné un aperçu de l'organisation institutionnelle de la politique de réglementation et d'évaluation de la législation aux Pays-Bas.
Aux Pays-Bas, on voit apparaître lentement, mais sûrement, une politique en matière de législation. Les indications de la réglementation qui relèvent purement de la technique législative ont été remplacés par des règles légistiques conçues et appliquées grâce à un appui institutionnel au sein des départements ministériels et à l'ensemble des avis du Conseil d'État. Le monde scientifique contribue lui aussi à assurer la continuité de la recherche en la matière : des centres de recherche, des périodes et des associations garantissent un appui permanent. De plus, des commissions permanentes et des commissions ad hoc fournissent des rapports et des avis sur divers problèmes liés à la réglementation.
Au niveau ministériel, la politique de la qualité de la législation est centralisée au ministère de la Justice, plus précisément au sein de la Direction de la législation. Cette direction assure la mise en oeuvre de la politique en collaboration avec les sections de législation de chaque département ministériel. Les propositions de loi, les projets de législation déléguée et les notes visant à apporter des modifications fondamentales à une proposition de loi doivent en tout cas être soumises pour évaluation à la Direction de la législation avant d'être présentées au Conseil des ministres. Cette direction réalise éventuellement son évaluation conjointement avec d'autres ministères. Le Conseil d'État intervient en qualité d'ultime conseiller du gouvernement. Enfin, le Parlement, et plus précisément le Sénat, est censé effectuer une évaluation finale. Les règles de légistique (« Aanwijzingen voor de Regelgeving ») jouent un rôle clé aux divers stades de cette évaluation. Tout ceci s'inscrit clairement dans une politique d'évaluation ex ante.
Compte tenu du gage de qualité qu'elle offre, l'institutionnalisation revêt elle aussi une importance capitale pour l'évaluation législative ex post. Faute d'une infrastructure mûrement réfléchie, on retombe en effet rapidement dans un régime où l'évaluation ex post a lieu sur une base ad hoc . Cela ne signifie cependant pas qu'une évaluation ad hoc ne soit pas pertinente ou ne puisse être d'aucune utilité; bien au contraire. Cela signifie plutôt que l'institutionnalisation permet de consacrer une attention à l'évaluation. Une autre raison justifiant d'institutionnaliser l'évaluation ex post réside dans son effet potentiellement stimulant, dès lors que la volonté de réaliser pareille évaluation fait parfois défaut aux décideurs politiques. Pour le parlement, le fait de rendre l'évaluation législative ex post obligatoire dans le contexte par exemple des lois-cadres, des lois d'habitation ou des lois de pouvoirs spéciaux, peut être une manière particulièrement efficace d'étendre sa mission de contrôle. En tout état de cause, une politique d'évaluation structurelle systématisée pourrait inciter les fonctionnaires publics (qu'il s'agisse de ministres ou d'autres exécutants) à conduire, à des moments précis, une réflexion sur la politique menée en se basent sur une évaluation. Comment cette institutionnalisation des évaluations législatives ex post est-elle réalisée dans l'État-providence néerlandais ?
Les Pays-Bas procèdent régulièrement, depuis le début des années '70, à des évaluations ex post , sans que l'on puisse parler pour l'heure d'une politique structurelle ou institutionnalisée en la matière. Tant le gouvernement que le Parlement plaident régulièrement en faveur d'une évaluation législative ex post . Dans la note gouvernementale de 1991 intitulée « Zicht op Wetgeving » , le gouvernement affirme : « Chaque réglementation doit être évaluée d'une manière ou d'une autre (...). Le législateur doit tenir compte, dès l'élaboration de toute réglementation légale, de la manière dont cette réglementation sera évaluée. La Deuxième Chambre des Pays-Bas a déposé environ au même moment une motion visant à mener une politique de fond en la matière. Dans un rapport de la commission Deetman, du nom du président de la Chambre de l'époque, W. Deetman, qui avait pour tâche de mener une réflexion sur des questions de rénovation politique, administrative et constitutionnelle, il était recommandé de toujours procéder en principe à une évaluation systématique de la loi en guise de conclusion des travaux préparatoires, de la procédure parlementaire et de la mise en oeuvre de cette législation. Cette commission jugeait même envisageable d'intégrer des dispositions d'évaluation dans la législation elle-même.
On ne peut cependant pas encore parler, comme nous l'avons déjà dit, d'une politique d'évaluation structurelle ex post aux Pays-Bas. Une étude de la Cour des comptes néerlandaise de 1991 nous apprend que rares sont ceux des onze départements de l'administration qui disposaient d'un dispositif raisonnablement développé d'évaluation politique, notamment d'évaluation législative ex post . Le ministère des Affaires économiques arrivait en tête du peloton sur le plan financier (en pourcentage du budget). Les ministères de la Justice, des Affaires sociales et des Finances fermaient la marche. Les montants affectés à l'évaluation variaient entre 0,02 % et 0,14 % du budget total des départements concernés. Des dispositifs corrects ont parfois été mis en place au sein de certaines cellules des départements, mais il leur manquait alors souvent l'infrastructure nécessaire. Sur ce point, le Centre de recherche scientifique et de documentation (WODC) du ministère de la Justice constitue un bel exemple. Il est important de constater que l'initiative visant à réaliser une évaluation ex post trouve souvent son origine dans le débat parlementaire. Parfois, l'évaluation est rendue obligatoire par une disposition légale, parfois elle est la conséquence d'un amendement. Soulignons en outre qu'en 1990, 21 % des évaluations législatives ont coûté moins de 100 000 florins, 38 % ont coûté entre 100 000 et 500 000 florins et 41 % ont coûté plus de 500 000 florins. Le coût moyen d'une telle évaluation est de 375 000 florins. Le coût d'une évaluation type est de 600 000 florins. Le délai moyen était de 2 ans, les extrêmes étant cinq mois et six ans.
Nous pouvons dire en résumé que la situation aux Pays-Bas n'est ni parfaite ni idéale pour les évaluations ex post, mais que la qualité de la législation bénéficie néanmoins d'une attention constructive et que l'utilisation de fait des évaluations ex post n'est en tout cas pas à sous-estimer même si elle ne s'inscrit pas encore dans une politique structurelle. En règle générale, nous constatons aux Pays-Bas une plus grande implication qu'en Belgique du monde scientifique et des milieux politiques dans les questions touchant la qualité de la législation.
Un membre demande si, aux Pays-Bas les « Aanwijzingen voor de regelgeving » contiennent des critères de science sociale.
Le professeur Adams répond que les « Aanwijzingen voor de regelgeving » constituent un véritable ouvrage d'envergure. Il contient principalement, mais non pas exclusivement, des indications de technique législative. Il contient également, par exemple, des élements permettant de mesurer l'applicabilité de la norme envisagée. Comme lesdites indications servent toutefois à une évaluation ex ante , elle ne sont pas basées spécialement sur des critères de science sociale. En effet, le contrôle d'une norme en fonction de critères de science sociale a lieu principalement au cours de la phase consécutive à la promulgation de la norme.
A. Exposé de M. Rezsohazy, conseiller adjoint auprès des services du Sénat
Au cours de l'audition du 7 octobre 1998, M. Rezsohazy a déposé une note consacrée à l'évaluation de la législation en France.
La France connaît plusieurs mécanismes d'évaluation législative, ex ante et ex post (9) (10). La présente note se limitera à un seul de ces mécanismes qui nous intéresse plus particulièrement, puisqu'il confie la responsabilité de l'évaluation au parlement.
Institué par la loi du 14 juin 1997 (11), l'office parlementaire d'évaluation de la législation est chargé en France de l'évaluation ex post , il ne compte que quelques mois d'expérience. Deux demandes d'études sont actuellement en cours de traitement (12).
Il est donc trop tôt pour faire un bilan de la pratique parlementaire française. La présente note restera donc assez théorique. Néanmoins les discussions qui ont eu lieu au Parlement français et les choix qui se sont finalement dégagés peuvent alimenter la réflexion et constituer le cas échéant une source d'inspiration.
L'office d'évaluation est composé de quinze députés et de quinze sénateurs. Il s'agit donc d'un organe commun aux deux assemblées.
Sa composition est en outre le résultat d'un double équilibre. D'une part, chaque commission permanente y compte un membre au moins; d'autre part, les différents groupes politiques y sont représentés à la proportionnelle.
L'office est présidé alternativement, pour un an, par le président de la commission des lois de l'Assemblée nationale et par le président de la commission des lois du Sénat.
L'office ne dispose pas de personnel permanent, son secrétariat étant assuré actuellement par le secrétariat de la commission des lois de l'Assemblée. Des crédits de 500 000 francs français lui ont été alloués en vue de financer des études commandées à des organismes extérieurs.
La proposition initiale prévoyait que l'office serait assisté par un comité juridique, composé de magistrats, de membres du Conseil d'État et de l'université. Cette idée a finalement été abandonnée. Aux yeux des parlementaires, un tel comité ne présentait « pas une diversité suffisante de compétences pour répondre à la diversité des sujets traités. »
Aux termes de la loi, l'office parlementaire d'évaluation de la législation est chargé « de rassembler des informations et de procéder à des études pour évaluer l'adéquation de la législation aux situations qu'elle régit. Il est également investi d'une mission de simplification de la législation. »
La loi attribue à l'office d'évaluation deux missions. La première, la plus importante, est de procéder à l'évaluation de la législation.
L'évaluation est définie comme l'analyse méthodique des effets constatés d'une législation aux fins d'en mesurer l'adéquation aux situations qu'elle régit. En d'autres mots, l'évaluation consiste à rechercher si les moyens juridiques ou administratifs mis en oeuvre permettent de produire les effets attendus et d'atteindre les objectifs assignés. Elle ne se limite pas aux seuls critères technico-juridiques, ceux de la légistique formelle ou de la conformité aux normes supérieures; elle englobe notamment l'analyse des effets et s'articule autour des trois concepts clés d'effectivité, d'efficacité et d'efficience. Les travaux préparatoires de la loi parlent des « indices de satisfaction de la loi ».
Une des principales objections formulées par le Sénat français, lors de l'examen du texte initial de la proposition, concernait les interférences possibles de l'office sur le travail des commissions. Selon les sénateurs, le travail d'évaluation des lois est en premier lieu une responsabilité des commissions elles-mêmes, qu'elles exercent en recourant aux moyens ordinaires de contrôle parlementaire et en organisant des missions d'information. Les sénateurs ont exprimé la crainte de voir l'office d'évaluation se substituer aux travaux des commissions. À leur demande, la loi a expressément consacré le caractère subsidiaire de l'office par rapport aux commissions.
Ce caractère subsidiaire se traduit par un double choix.
D'une part, l'office n'est pas maître de ses travaux; il ne peut procéder à des études de sa propre initiative. C'est là assurément un changement d'approche par rapport au texte initial qui prévoyait un droit d'auto-saisine. L'office travaille au cas par cas, à la demande d'une commission, du bureau ou du président de groupe (par l'intermédiaire du bureau).
D'autre part, le texte de la proposition avait prévu à l'origine que les études seraient publiées. Cette solution n'a pas été retenue. Dans le texte de la loi, on peut lire que « les travaux de l'office sont communiqués à l'auteur de la saisine. » La diffusion a un caractère limité, mais le destinataire de l'étude peut décider de lui donner plus de publicité.
Dans toute évaluation, on peut distinguer en théorie trois étapes. L'office ne conduit pas l'ensemble du processus législatif; il n'intervient qu'à un moment précis de la procédure. Pour bien comprendre en quoi consiste le rôle de l'office d'évaluation, il y a lieu d'examiner la phase qui précède l'intervention de l'office et celle qui la suit.
Dans les travaux préparatoires on peut lire ce qui suit : « L'évaluation suppose le respect d'un certain nombre de conditions d'ordre méthodologique recours à des instruments scientifiques d'analyse et institutionnel indépendance des instances d'évaluation qui en fait une démarche spécifique. Il est indispensable qu'une séparation claire soit effectuée entre les « évaluateurs », travaillant à l'aide de méthodes scientifiques, et les « politiques » qui restent libres d'utiliser l'évaluation comme bon leur semble. »
Dans les travaux préparatoires, l'on retrouve ce souci constant d'opérer une démarcation entre la commande politique et l'acte scientifique. L'évaluation parlementaire suppose qu'une instance parlementaire prenne en charge les aspects politiques, tandis que l'expertise elle-même peut être confiée à des organismes expert extérieurs.
La loi a consacré en partie ce choix. Elle stipule que « L'office peut faire appel à des experts. Il peut également faire procéder à des enquêtes auprès des services administratifs chargés de mettre en oeuvre la législation étudiée, auprès des professions auxquelles elle s'applique ou du public concerné. » Ceci dit, rien n'interdit à l'office de réaliser lui-même les études.
Sur quoi débouche le travail de l'office ? Les conclusions auxquelles les études aboutissent sont dépourvues de toute portée législative : elles ne peuvent que servir de base à d'éventuelles initiatives prises dans les formes prévues par la Constitution. En d'autres termes, l'office a un pouvoir de proposition dépourvu d'effet normatif. C'est aux parlementaires ou au gouvernement qu'il appartient d'apprécier l'opportunité de reprendre sous forme de projet ou de proposition de loi tout ou partie des suggestions de l'office. L'office propose, le parlement dispose.
L'office parlementaire d'évaluation de la législation est également investi d'une mission de simplification de la législation. Cette seconde mission a également donné lieu à d'âpres discussions au Sénat, pour la raison qu'il existe déjà en France un organisme chargé de la simplification du droit. Une Commission supérieure de codification a été instituée en 1989, composée de représentants des trois pouvoirs. Cette commission travaille sous l'autorité du premier ministre et est chargée de programmer les codifications et de coordonner leur mise en oeuvre. Le parlement garde le dernier mot, mais sa marge de manoeuvre est étroite. En effet, les codifications se font à droit constant, ce qui signifie que les textes différents sont rassemblés et agencés dans un seul corpus, sans subir de modification sur le fond. Le bilan des travaux de cette commission est assez impressionnant puisque en moins de dix-ans, près de trois cents lois ont été regroupées en une dizaine de codes. Pour les années à venir, le programme de travail arrêté par le gouvernement prévoit l'élaboration de vingt et un codes...
L'idée que l'office d'évaluation se charge aussi de la simplification du droit a finalement été retenue. En effet, comme on l'a vu, la commission de codification codifie les lois à droit constant. Le travail de l'office d'évaluation va plus loin, puisqu'il évalue le droit, éventuellement codifié, pour suggérer toutes les modifications nécessaires.
Il y a un domaine qui échappe à la compétence de l'office d'évaluation. Il s'agit du contrôle de l'application des lois, ce qu'en jargon parlementaire on appelle « le contrôle de la délégation ». Dans le texte de la proposition initiale, il était question de confier cette tâche à l'office d'évaluation. En France, le contrôle de la délégation est exercé par le Sénat depuis 1972. Il consiste à suivre la publication des règlements d'application des textes législatifs. Les commissions sénatoriales fournissent deux fois par an une note de suivi, qui recense les textes réglementaires publiés pendant les six derniers mois et les principales dispositions législatives inappliquées. Ces notes sont publiées; elles permettent d'exercer un contrôle des conditions d'application des textes législatifs et, le cas échéant, de réagir face à la carence du pouvoir exécutif. Les sénateurs se sont opposés à ce que cette compétence soit reprise par l'office d'évaluation.
En conclusion, en dehors des mécanismes ordinaires de contrôle parlementaire et du contrôle de la délégation qui est exercé par le Sénat, l'évaluation ex post est confiée en France à un office parlementaire mixte. Les compétences de ce dernier sont le fruit d'un triple choix que la présente note a tenté de traduire brièvement.
D'abord, l'évaluation législative est conçue dans son sens le plus large.
Ensuite, l'office se trouve, si l'on peut dire, en deuxième ligne en matière d'évaluation. Il n'a pas de pouvoir d'initiative et ses études ne sont en principe pas publiées.
Enfin, l'office ne conduit pas seul l'ensemble du processus d'évaluation. Sa mission suppose en amont, que le travail d'évaluation ait été fait de manière indépendante et scientifique et en aval, que les acteurs politiques prennent le relais sous la forme d'une initiative législative.
Un membre dit avoir l'impression que l'on a attribué qu'un rôle minime à l'« l'Office de législation » français. Cet office confie la mission d'étude à l'une ou l'autre institution. Ensuite, il fournit au demandeur le rapport, éventuellement accompagné de recommandations.
M. Rezsohazy ajoute qu'en outre l'office souffre d'être composé paritairement de députés et de sénateurs. Lorsqu'il existe des majorités différentes dans les deux Chambres, cette composition paritaire peut entraver considérablement le fonctionnement de l'office.
Il est exact que la France a opté pour une formule minimaliste. Nous pouvons néanmoins tirer des enseignements du modèle français et surtout du débat en profondeur qui a précédé la création de l'office.
Un membre fait observer que le système canadien d'évaluation législative peut servir de modèle de référence. C'est le ministère de la Justice qui dirige l'évaluation législative. Un corps de vingt-six experts en légistique fonctionnaires, avocats,... forme le centre de gravité de l'évaluation législative. Le Conseil des ministres communique au corps les objectifs visés par la mesure que l'on envisage de prendre. Le corps rédige un texte, examine si ce texte est conforme à la Constitution et veille à ce que la nouvelle norme cadre dans l'ensemble du système juridique.
De plus, les projets sont tous rédigés immédiatemnt en anglais et en français. En Belgique, il arrive trop souvent que les projets soient rédigés d'abord dans une langue et traduits dans l'autre par la suite.
Ce même corps veille à la cohérence de l'ensemble des règles. La législation est analysée régulièrement quant au fond, toujours sous l'autorité du ministre de la Justice, en vue de nouvelles coordinations et codifications. Le corps a déjà soumis l'arsenal réglementaire canadien à révision à six reprises. Au cours de la dernière révision en 1985 , l'on a ramené le nombre de pages des textes législatifs de 26 000 à 10 000.
L'article 4 en projet charge le procureur général près la Cour de cassation d'établir, tous les deux ans, un rapport sur les difficultés d'application ou d'interprétation des normes juridiques. On peut se demander si cette mission n'est pas contraire au principe de la séparation des pouvoirs.
B. Point de vue du procureur général près la Cour de cassation
Mme Liekendael, procureur général près la Cour de cassation, souligne que le débat sur l'évaluation de la loi est un débat ancien. La Cour a réuni une abondante documentation sur ce thème. Le document le plus ancien date de 1832. Mais dans cette longue série de documents d'époque, on peut retrouver le même fil conducteur. À chaque fois, on a rappelé que le principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs interdisait que l'on associe sans plus la Cour de cassation à l'évaluation de la loi.
Une proposition qui chargerait le président de la Cour d'évaluer la législation serait donc, pour cette raison, anticonstitutionnelle. C'est pour la même raison que le rapport annuel de la Cour de cassation ne consacre aucune rubrique à cette évaluation, contrairement au rapport annuel de la Cour de cassation française. La Cour belge estime en effet que le pouvoir judiciaire peut difficilement critiquer la législation existante ou suggérer des modifications sans violer le principe de la séparation des pouvoirs.
On peut cependant lever cette objection en confiant la mission d'évaluer la législation au procureur général près la Cour de cassation. Dans le système institutionnel belge, le procureur général joue traditionnellement le rôle d'interlocuteur avec les autres pouvoirs. Il est donc la personne indiquée pour signaler au législateur les difficultés d'interprétation auxquelles la Cour de cassation est confrontée dans l'application de la législation. Il pourrait même, par voie d'avis, suggérer des modifications législatives sans enfreindre par là la séparation des pouvoirs.
C. Point de vue de la commission
La commission partage le point de vue de la procureur générale Liekendael. Il n'y a pas d'objection constitutionnelle à ce que l'on associe le procureur général près la Cour de cassation à la procédure d'évaluation de la législation.
A. Les procureurs généraux près les cours d'appel
Au cours de l'audition, la procureur générale Liekendael a retracé brièvement l'historique de l'évaluation de la loi.
Dans une circulaire ministérielle du 28 octobre 1846, le baron d'Anethan, alors ministre de la Justice, demandait aux procureurs généraux près la Cour de cassation et les cours d'appel d'établir, à la fin de chaque année judiciaire, un rapport sur les défauts et les lacunes de la législation en vigueur tels qu'ils étaient apparus au cours de l'instruction des dossiers. Ce rapport devait être adressé au ministre de la Justice.
Le procureur général près la Cour de cassation n'a envoyé qu'un seul rapport au ministre de la Justice en application de cette circulaire. Il s'agit du rapport du 20 octobre 1847 concernant la législation relative à la formule du serment.
Dans une circulaire ministérielle du 26 juillet 1956, le ministre de la Justice Lilar a opté pour une autre procédure de rapport. Désormais, le procureur général près la Cour de cassation, les procureurs généraux près les cours d'appel ainsi que l'auditeur général près la Cour militaire devaient rendre compte des défauts et des lacunes de la législation au fur et à mesure qu'on les constatait. Ils avaient cependant la possibilité de présenter un aperçu général en fin d'année judiciaire.
La procureur générale Liekendael se déclare favorable à un système de compte rendu auquel les procureurs généraux près les cours d'appel seraient également associés. Ils sont en effet en mesure de faire des constatations que le procureur général près la cour d'appel n'a pas l'occasion de faire. Leur contribution est susceptible d'enrichir considérablement le rapport au parlement et au gouvernement.
B. L'auditorat général près les cours du travail
Un membre souscrit à la suggestion d'associer à la procédure les procureurs généraux près les cours d'appel. Mais ne faudrait-il pas demander également à l'auditorat général près la cour du travail de faire rapport ?
La procureur générale Liekendael souligne qu'en vertu de l'article 143 du Code judiciaire, le procureur général près la cour d'appel exerce toutes les fonctions du ministère public près la cour d'appel, la cour de travail, les cours d'assises et les tribunaux de son ressort. Le procureur général près une cour d'appel doit, par conséquent, communiquer les difficultés d'application ou d'interprétation qu'ont rencontrées les cours et les tribunaux de son ressort.
Un membre plaide pour que le rapport soit le plus complet possible, car de vastes domaines juridiques échappent au champ d'observation du procureur général près la Cour de cassation et des procureurs généraux près les cours d'appel. On peut par exemple interjeter appel des décisions d'un juge de paix devant le tribunal de première instance. Mais ce genre de litiges n'atteint jamais le niveau de la cour d'appel et rarement celui de la Cour de cassation, ne serait-ce que par ce que l'on renonce à se pourvoir en raison du montant peu élevé de la demande. Il s'agit pourtant souvent d'affaires présentant une dimension sociale importante.
La procureur générale Liekendael renvoie à l'article 150 du Code judiciaire. Aux termes de cet article, le procureur du Roi exerce, sous la surveillance et la direction du procureur général, les fonctions du ministère public près le tribunal d'arrondissement, le tribunal de première instance, le tribunal de commerce et les tribunaux de police de l'arrondissement. Sur la base de cette disposition, les procureurs du Roi doivent informer le procureur général du ressort de toutes les difficultés rencontrées dans leur arrondissement, y compris au niveau des tribunaux de police et des justices de paix.
D. Le collège des procureurs généraux
Un membre est d'accord pour que les procureurs généraux participent à l'établissement du rapport. Mais comment feront-ils part de leurs observations ? Enverront-ils leur rapport directement aux chambres législatives et au gouvernement, ou les remarques seront-elles d'abord centralisées par le parquet général près la Cour de cassation ?
La procureur générale Liekendael est d'avis que le collège des procureurs généraux peut assurer la coordination voulue. Les procureurs généraux pourront discuter des diverses observations au sein de ce forum, le cas échéant avec le ministre de la Justice. On pourra y comparer les constatations faites dans les différents ressorts, ce qui conduira sans doute à un rapport plus nuancé. S'il s'avère par exemple que telle difficulté ne se rencontre que dans un seul ressort, on pourra examiner s'il n'est pas possible de la résoudre dans le cadre de celui-ci ou s'il faut malgré tout en faire état dans le rapport final.
Une telle formule garantit en outre une plus grande complémentarité des rapports établis par le procureur général près la Cour de cassation et le collège des procureurs généraux, d'une part, et le Conseil d'État d'autre part.
E. Point de vue de la commission
Le gouvernement présente un amendement (doc. Sénat, nº 1-955/2, amendement nº 2). Aux termes de celui-ci, l'évaluation s'opère sur la base d'un rapport annuel établi alternativement par le collège des procureurs généraux et par le Conseil d'État.
Un membre s'étonne du rôle nouveau qui est ainsi attribué au collège des procureurs généraux. Cet organe est compétent pour l'application cohérente et la coordination de la poltique pénale et le fonctionnement général du ministère public. Le rapport à présenter sur les normes juridiques posant des difficultés d'interprétation et d'exécution ne se limitera toutefois pas au droit pénal, mais couvrira toutes les branches du droit. C'est la raison pour laquelle il semble opportun de confier cette mission au procureur général près la Cour de cassation, qui donne un avis dans toutes matières.
D'autres membres déclarent que le collège des procureurs généraux remplit principalement un rôle coordinateur. Le collège ne doit pas rassembler lui-même les données relatives à l'évaluation de la loi, mais c'est lui qui rédige le rapport. Et il serait effectivement opportun d'associer expressément le procureur général près la Cour de cassation à cette rédaction, car le procureur général près la Cour de cassation ne fait pas partie du collège des procureurs généraux.
Ce point de vue est traduit dans l'amendement nº 4 de M. Nothomb et consorts (doc. Sénat, nº 1-955/2), que la commission adopte à l'unanimité.
On insiste cependant bien sur le fait que le procureur général près la Cour de cassation et le collège des procureurs généraux rédigent un seul et même rapport commun.
Le ministre de l'Intérieur déclare que le texte en projet reste délibérément assez vague pour que la Cour de cassation et le Conseil d'État puissent donner un large contenu à leur nouvelle mission. L'objectif n'est par exemple pas que la Cour de cassation se borne à dresser la liste des normes auxquelles ses chambres donnent une interprétation divergente. L'éventail doit contenir toutes les formes de disfonctionnement : lois tombées en désuétude, normes conflictuelles, imprécises, etc.
A. Difficultés rencontrées dans l'exécution ou l'interprétation de normes juridiques
Un commissaire fait référence au pourvoi dans l'intérêt de la loi. Lorsqu'aucune des parties n'a introduit de pourvoi en cassation, le procureur général près la Cour de cassation peut, exceptionnellement, introduire d'office un pourvoi dans l'intérêt de la loi. Cela peut se faire lorsque les décisions rendues en dernière instance font apparaître une différence d'interprétation persistante sur un point de droit, ce qui a un effet négatif sur la jurisprudence. Des différences d'interprétation peuvent certes être résolues de la sorte, mais il existe indubitablement de nombreuses difficultés d'interprétation auxquelles cette procédure ne se prête pas.
Un commissaire désire savoir quelle valeur la Cour de cassation accorde aux travaux préparatoires d'une loi. Les questions que suscite un texte de loi y trouvent en effet parfois une réponse.
Au cours de l'audition du 7 octobre 1998, la procureur générale Liekendael a déclaré qu'en vertu d'une jurisprudence constante, la Cour de cassation ne tient pas compte des travaux préparatoires lorsque la loi est claire. Si, en pareil cas, les travaux préparatoires sont en contradiction avec la loi, la Cour donnera toujours la primauté à la loi elle-même. Si cela ne correspond pas à la volonté du législateur, il faut modifier la loi.
Ce n'est que lorsque la loi n'est pas claire que le problème de l'interprétation se pose. Dans ce cas, la Cour de cassation a recours aux travaux préparatoires.
Un exemple en est la loi du 14 octobre 1867 sur les circonstances atténuantes, telle qu'elle a été modifiée par la loi du 11 juillet 1994. La loi du 11 juillet 1994 a introduit la possibilité, pour le ministère public, de citer ou de convoquer directement le prévenu devant le tribunal correctionnel ou le tribunal de police en indiquant les circonstances atténuantes. Le texte de loi ne souffle mot de la possibilité, pour le procureur général près la cour d'appel, d'indiquer, en cas de privilège de juridiction, les circonstances atténuantes dans une citation directe devant la cour d'appel. On peut toutefois conclure des travaux préparatoires de la loi du 11 juillet 1994 que le législateur souhaitait donner une portée générale à cette nouvelle règle et que, par conséquent, le procureur général peut lui aussi indiquer les circonstances atténuantes dans la citation directe. C'est là un exemple d'interprétation basée sur les travaux préparatoires. Cet exemple illustre d'ailleurs une tendance que l'on décèle de plus en plus dans la pratique judiciaire, à savoir l'application de la loi suivant l'esprit de celle-ci.
Un commissaire souligne qu'il faut se garder de déclarer trop vite qu'une loi est imprécise ou difficilement applicable. Lorsqu'on modifie une réglementation existante, cela peut parfois engendrer sur le terrain l'une ou l'autre réaction conservatrice. Dans ce cas, les difficultés sont moins liées au texte de loi lui-même qu'à la réticence de comprendre et de suivre la volonté du législateur.
Un autre commissaire met l'accent sur la nature délicate de la mission que le projet de loi confie à la Cour de cassation. Il n'est pas rare qu'une loi soit l'expression de la conviction politique d'une faible majorité, alors qu'une forte minorité la combat. Il faut alors être sûr de son fait pour déclarer que cette loi est imprécise ou difficilement applicable. Dans ses avis, le Conseil d'État a coutume de contourner ce genre d'obstacles en précisant qu'il appartient au législateur de se prononcer sur l'opportunité.
Un commissaire présume que le riche arsenal normatif belge comporte maintes normes tombées en désuétude. Le droit pénal spécial, par exemple, se distingue négativement à cet égard. Or, l'existence de pareilles normes comporte intrinsèquement un risque réel d'arbitraire. La collectivité a intérêt à ce que ces normes juridiques latentes soient abrogées. La question est toutefois de savoir comment les dépister.
Au cours de l'audition du 7 octobre 1998, la procureur générale Liekendael a déclaré que la Cour de cassation n'était pas l'instance appropriée pour détecter les normes tombées en désuétude.
Cela est dû avant tout au fait que ce sont des praticiens du droit qui siègent à la Cour de cassation. Si une norme juridique soulève des difficultés d'interprétation ou d'application, la Cour ne le découvrira généralement qu'en étant amenée à rendre un arrêt. Mais une procédure révèle rarement qu'une norme est obsolète. Il faut pour cela d'autres méthodes d'investigation.
En outre, ce n'est pas si simple de déterminer si une norme est tombée en désuétude. Qui plus est, toute norme de ce type ne doit pas pour autant être abrogée. Même si certaines normes ne sont appliquées qu'extrêmement rarement, elles gardent leur raison d'être.
L'article 190, deuxième alinéa, du Code d'instruction criminelle en offre un exemple frappant. En vertu de cet article, le procureur du Roi expose l'affaire au cours de la procédure devant le tribunal correctionnel.
Au tribunal correctionnel de Bruxelles et sans doute dans tous les tribunaux correctionnels du pays cet article n'est pas appliqué littéralement. Le procureur du Roi consigne son exposé dans un rapport, mais n'en donne pas lecture.
Lors de l'instruction de l'affaire Agusta-Dassault, le premier président de la Cour de cassation a néanmoins insisté pour que la loi soit appliquée et que le ministère public expose oralement l'affaire. La procureur générale a donné suite à cette demande. Si l'article 190 tombé en désuétude avait été abrogé, il n'y aurait pas eu d'exposé oral. Dans une affaire aussi grave, qui suscite un grand intérêt auprès du public, l'article 190 reste particulièrement utile.
En vertu de l'article 4 du projet, l'évaluation de la législation s'opère sur la base d'un rapport établi tous les deux ans, respectivement et alternativement, par le procureur général près la Cour de cassation et par le Conseil d'État.
Ne serait-il pas préférable que le procureur général signale au parlement et au gouvernement les imprécisions ou les lacunes de la loi chaque fois qu'il les constate ?
Au cours de l'audition, la procureur générale s'est déclarée favorable à ce dernier système. Elle préfère, pour des raisons d'efficacité, mais aussi par nécessité pratique, que l'on envoie un rapport chaque fois qu'apparaît une lacune ou une imprécision.
La Cour de cassation, en effet, ne détecte des lacunes dans la législation que lorsqu'elle doit prononcer un arrêt. Dans ce cas, on peut facilement rédiger un rapport et le transmettre sans attendre au législateur et au gouvernement. Le législateur poura alors, s'il le souhaite, intervenir rapidement, soit en adoptant une loi interprétative, soit en modifiant la loi.
Un argument supplémentaire tient à la charge de travail. Rédiger un rapport sur une lacune de la loi au moment où elle la constate ne demandera pas d'effort particulier à la cour. Mais le fait de devoir établir un rapport annuel couvrant l'ensemble de la législation représentera indubitablement un travail beaucoup plus conséquent. Dans ce cas, une extension de l'effectif du parquet de la cour ou du nombre de référendaires s'imposera, car les dix référendaires qui vont être nommés sous peu seront entièrement accaparés par leur mission d'assistance aux conseillers et aux membres du parquet.
C. Objections à l'encontre de l'approche ponctuelle
1. La charge de travail supplémentaire n'est pas déterminante
Un membre considère que le supplément de travail qu'impliquera pour la Cour de cassation la rédaction d'un rapport annuel sera très limité. La cour a pour mission d'assurer l'unité de la jurisprudence. Telle a toujours été sa raison d'être. Le gouvernement belge l'a d'ailleurs encore rappelé lui-même dans le cadre des affaires Borgers et Vermeulen, devant la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH, 30 octobre 1991, Borgers, Série A , Vol. 214B; CEDH, 20 février 1996, Vermeulen, Série A , Vol.). Or, la cour ne peut s'acquitter de cette mission essentielle que si elle dispose d'un fichier exhaustif et actualisé des difficultés d'interprétation que soulèvent les lois. C'est là une tâche incombant par excellence au parquet général. Pourquoi la cour aurait-elle besoin de personnel supplémentaire pour recueillir des informations qu'elle doit de toute manière déjà récolter dans le cadre de sa mission principale ?
La procureur générale Liekendael déclare qu'il y a une différence entre la mission du parquet général qui consiste à assurer l'unité de la jurisprudence et celle d'éclairer le législateur sur les lacunes ou les imprécisions de la législation. En tant que garant de l'unité de la jurisprudence, le parquet général examine si les lois sont appliquées de manière uniforme. Mais ce n'est pas parce qu'une loi est appliquée de façon divergente, qu'elle est nécessairement imprécise ou lacunaire. Il s'agit donc bel et bien de deux misssions nettement distinctes, et donc d'un plus grande charge de travail. En outre, le législateur envisage apparement de confier de nouvelles missions à la Cour de cassation : la Chambre des représentants a voté une proposition de loi relative aux demandes d'interprétation des lois par la Cour de cassation dans le cadre d'une demande d'avis préjudiciel (doc. Chambre, nº 206-15, 95/96). Voilà qui risque de représenter un travail considérable pour la cour.
L'intervenant signale que l'on a récemment institué un corps de référendaires auprès de la Cour de cassation. L'article 135bis du Code judiciaire prévoit un cadre maximum de 30 référendaires. Jusqu'à présent, seuls une dizaine de référendaires ont été nommés. Rien n'empêche de recruter, dans le cadre existant, deux référendaires qui serait chargés de rédiger le rapport sur les difficultés relatives à la législation.
2. L'évaluation de la loi requiert une approche structurelle
Le ministre de l'Intérieur s'oppose à l'idée de communiquer les difficultés posées par la législation chaque fois qu'elles se présentent. Faire ainsi rapport par intermittence est contraire à la structure permanente que requiert, selon le gouvernement, l'évaluation de la législation. Le Sénat pourrait sans doute mieux organiser son travail d'évaluation de la loi si les comptes rendus lui parviennent à intervalles réguliers.
Rien n'empêche, bien entendu, le procureur général près la Cour de cassation et le collège des procureurs généraux de mettre sur papier les difficultés lorsqu'elles se présentent. Ces différents documents pourront alors être regroupés chaque année et communiqués aux Chambres législatives et au gouvernement.
La commission se rallie à ce point de vue.
L'article 4 en projet prévoit que l'évaluation s'effectue sur la base d'un rapport établi tous les deux ans, respectivement et alternativement par le procureur général près la Cour de cassation et par le Conseil d'État.
Plusieurs membres se demandent pourquoi ces rapports ne doivent être établis que tous les deux ans. Pourquoi le rapport est-il établi une année par le Conseil d'État et l'année suivante par le procureur général près la Cour de cassation et le collège des procureurs généraux ? Ces rapports ne font pas double emploi; ils se complètent.
Le ministre de l'Intérieur justifie l'élaboration bisannuelle des rapports par la charge de travail vraisemblablement importante qu'ils entraîneront pour le Sénat. On peut supposer que le Sénat traitera plus facilement les rapports s'il n'en reçoit qu'un seul par an. D'un autre côté, la complémentarité des rapports plaide plutôt en faveur d'une élaboration annuelle des deux documents.
Selon un membre, le Sénat va devoir relever le grand défi d'analyser effectivement les rapports en question et de leur donner suite. De ce point de vue, il est peut-être judicieux de ne faire transmettre qu'un seul rapport par an au Sénat.
L'expérience du Cahier de la Cour des comptes, par exemple, n'est pas que positive. Ce rapport annuel, qui contient toujours un grand nombre d'indications utiles, ne tarde pas à se retrouver dans l'un ou l'autre tiroir. Autre exemple peu édifiant : le Moniteur belge , qui publie in extenso les arrêts de la Cour d'arbitrage. Souvent un arrêt d'annulation de la Cour appelle une initiative législative, mais généralement le législateur ne réagit pas.
La commission décide que le procureur général près la Cour de cassation et le collège des procureurs généraux comme le Conseil d'État déposent un rapport chaque année. Le Sénat aura la responsabilité d'étudier les deux rapports et d'y donner la suite appropriée. La création d'un service d'évaluation de la législation au sein des services du Sénat est une garantie supplémentaire que les rapports seront analysés de manière approfondie.
L'amendement nº 5 de M. Nothomb et consorts consacre le point de vue de la commission (doc. Sénat, nº 1-955/2).
E. Dans le courant du mois d'octobre
Le ministre de l'Intérieur propose que les deux rapports soient transmis au Sénat, à la Chambre des représentants et au gouvernement dans le courant du mois d'octobre. Cette précision est utile, car le Sénat sera probablement mieux à même d'organiser ses travaux d'évaluation de la législation si les rapports lui parviennent à intervalles réguliers.
En outre, ce choix tient compte de l'année judiciaire, qui prend fin le 30 juin pour les cours et les tribunaux, le 31 août pour la section d'administration du Conseil d'État et début septembre pour la section de législation. Le procureur général près la Cour de cassation, le Collège des procureurs généraux et le Conseil d'État disposeront alors d'un délai suffisant pour rédiger leur rapport. De plus, la nouvelle année parlementaire débute en octobre.
La commission approuve cette proposition. L'amendement nº 8 du gouvernement (doc. Sénat, nº 1-955/2), qui prévoit que les rapports seront transmis dans le courant du mois d'octobre, est adopté à l'unanimité.
Le but est par ailleurs que les rapports contiennent un aperçu des normes juridiques qui ont donné lieu à des difficultés d'application ou d'interprétation au cours de l'année judiciaire écoulée. Cette dernière précision est inscrite dans l'article 4 en projet par l'amendement nº 7 de M. Hotyat et consorts (doc. Sénat, nº 1-955/2).
1. Lors de l'audition du 7 octobre 1998, M. Andersen, président de chambre à la section de législation du Conseil d'État, a indiqué que ladite section effectuait une évaluation technico-juridique des projets qui lui sont soumis. L'avis de la section de législation repose sur un examen juridique, qui s'ordre principalement selon trois voies : la légalité du texte soumis pour avis, la bonne intégration des dispositions en projet dans la réglementation existante et la lisibilité du texte.
Le Conseil d'État pourrait systématiser et généraliser davantage cette évaluation. Avec le bureau de coordination, le Conseil dispose pour ce faire d'un instrument de choix. Les membres du bureau ont pour mission de coordonner les lois, les arrêtés royaux organiques et les divers textes réglementaires en vigueur en Belgique ainsi que de conserver et de tenir à jour la documentation relative à la jurisprudence du Conseil d'État. Le bureau de coordination formule également des observations d'ordre légistique sur les textes transmis pour avis.
La mission que le projet de loi confie au Conseil d'État s'inscrit par conséquent très bien dans l'ensemble des tâches que remplit déjà le bureau de coordination. Il pourrait soumettre les avis de la section de législation à un examen systématique et faire la synthèse des incohérences, lacunes et ambiguïtés de la réglementation. Les arrêts de la section d'administration pourraient être soumis à une analyse similaire.
2. Un membre se demande sur quelles compétences le Conseil d'État doit s'appuyer pour l'évaluation législative.
Dans son avis, la section de législation énonce des recommandations juridiquement motivées qui ne sont pas toujours suivies après coup par l'autorité concernée. Le rapport que le Conseil d'État transmettra au Sénat, à la Chambre et au gouvernement ne peut être un inventaire des observations dont on n'aurait pas tenu compte. L'autorité consultante est libre d'adapter ou non le texte soumis à la section de législation à la lumière de l'avis rendu par celle-ci.
La section de législation se penche aussi notamment sur la compétence de l'autorité dont émane l'initiative au regard de la répartition des compétences entre l'État, les communautés et les régions. Si l'autorité en question ne se conforme pas à un avis concluant à son incompétence, cet élément ne doit pas être retenu dans le cadre de l'évaluation de la législation. Il existe, en effet, une procédure appropriée pour régler les conflits de compétence.
La compétence de la section de législation en matière de coordination et de codification des lois ne paraît pas non plus constituer une base pour établir le rapport sur l'évaluation de la législation.
Il semble que le rapport du Conseil d'État doive principalement se focaliser sur les difficultés d'interprétation et d'application de la réglementation qui surgissent lors de l'application pratique d'une loi dans un cas concret.
M. Andersen, président de Chambre, souligne que dans le cadre de la pratique consultative de la section de législation, celle-ci peut formuler des observations générales sur la législation en faisant abstraction des observations concrètes qui sont formulées dans les avis.
Le ministre de l'Intérieur partage l'avis selon lequel le Conseil ne peut se baser, pour ce qui est de l'évaluation, que sur l'application pratique de la norme juridique dans un cas concret. Il serait dès lors inopportun que le Conseil profite du rapport pour réitérer les observations qu'il a formulées précédemment sur le texte.
Un membre demande comment le gouvernement réagit à l'observation du Conseil d'État, selon laquelle il ne faut pas confier la rédaction du rapport à des magistrats qui siègent au sein de sa section d'administration. Le Conseil d'État estime en effet que le contenu des arrêts à rendre risque d'être divulgué dans les rapports qu'il doit transmettre à la Chambre, au Sénat et au gouvernement. C'est pourquoi la rédaction dudit rapport doit être confiée à la section de législation, aux magistrats de l'auditorat et aux magistrats du bureau de coordination.
Le ministre de l'Intérieur estime que l'argument de la séparation des pouvoirs ne vaut pas pour ce qui est du Conseil d'État.
Au sein du Conseil d'État, c'est la section d'administration qui est la plus familiarisée avec l'application pratique des normes juridiques. Il faut dès lors absolument l'associer à la rédaction du rapport. Dans la rédaction du rapport, le Conseil d'État doit cependant faire preuve de réserve, pour éviter la divulgation de contenu des arrêts qui doivent encore être rendus. Il semble toutefois superflu d'inscrire cette obligation dans un texte de loi. Il convient que le Conseil d'État organise lui-même ses travaux en matière d'évaluation de la législation.
Au cours de l'audition du 7 octobre 1998, M. Andersen, président de chambre, a déclaré que la loi en projet chargeait le Conseil d'État d'une mission nouvelle. L'élaboration d'un rapport donnant un aperçu des normes juridiques qui, de l'avis du Conseil d'État, soulèvent des problèmes d'application ou d'interprétation, prendra certainement beaucoup de temps. Or, la section d'administration et la section de législation sont déjà pleinement absorbées par leurs missions actuelles. Le Conseil d'État ne pourra contribuer véritablement à l'évaluation de la législation que si on étoffe son cadre.
Un membre déclare adhérer au projet de loi, en particulier parce qu'il fait appel, pour l'évaluation ex post, à la somme de compétence présente au Conseil d'État.
Le Conseil occupe aujourd'hui déjà une place centrale dans l'évaluation ex ante, même si sa contribution reste limitée à une évaluation juridico-technique et linguistique. Le gouvernement, malheureusement, n'apprécie souvent que trop peu les avis, pourtant compétents, du Conseil d'État. On peut d'ailleurs parler à cet égard d'une évolution fâcheuse, dans la mesure où les Chambres législatives elles-mêmes accordent de moins en moins d'attention aux avis du Conseil d'État.
M. Viseur a déposé à la Chambre des représentants une proposition de loi modifiant les lois sur le Conseil d'État (doc. Chambre, nº 1234/1 - 97/98). Cette proposition dispose, entre autres, que le membre de l'auditorat qui a fait rapport sur une demande d'avis relative à un avant-projet, à un projet, à une proposition ou à un amendement peut être invité à assister à une réunion de la commission parlementaire qui procède à l'examen du texte. Cette suggestion paraît fort intéressante car elle donne davantage de poids aux avis du Conseil d'État durant l'examen parlementaire du texte en question.
Le président de chambre Andersen est d'avis que la proposition de M. Viseur est difficilement praticable. Dans le cadre de la procédure actuelle, le membre de l'auditorat fournit un travail purement préparatoire. Il fait rapport à la chambre compétente de la section de législation. L'avis proprement dit est rendu par le Conseil d'État lui-même. La formule envisagée dans la proposition de M. Viseur risque de révéler une divergence de vues entre le Conseil et l'auditeur, ce qui serait inopportun.
D'autre part, on peut en revanche s'interroger sur la publicité qui est réservée aujourd'hui aux avis du Conseil. Les avis émis sur les avant-projets d'arrêté ministériel et d'arrêté royal sont rarement publiés.
1. Au cours de l'audition du 7 octobre 1998, le professeur Adams a fait remarquer que l'évaluation de la législation telle que la prévoit le projet de loi, devait tenir compte de la fédéralisation. Le projet attribue un rôle central au Sénat. Mais le Sénat n'est pas compétent pour remédier aux carences de la réglementation des régions et communautés.
Le problème de la déficience de la réglementation est du reste aussi présent aux niveaux provincial et communal. Dans cette optique, il serait bon, selon le professeur Adams,
« de prendre l'initiative d'instaurer une commission associant les divers niveaux de pouvoir, qui serait chargée d'examiner le problème induit par l'absence de politique structurelle en matière de législation dans une perspective plutôt nationale et globale et que, dans cette même perspective, formulerait des propositions d'approche commune. Si l'on ne s'attaque à ce problème qu'au niveau fédéral, il risque d'en résulter un certain nombre d'années d'immobilisme sur le terrain de la politique de la qualité de la législation. Après un certain temps, toute avance novatrice se mue en retard si l'on ne veille pas en permanence à l'entretenir et à la développer et c'est là une loi qui jouera très rapidement en l'espèce. Selon nous, un thème tel que celui de la qualité de la réglementation se prête idéalement à une approche globale. »
2. Le président de chambre Andersen fait lui aussi remarquer que dans ses avis comme dans sa jurisprudence, le Conseil d'État n'est pas uniquement confronté à des normes juridiques fédérales. Une part croissante des normes édictées provient des régions et des communautés. Si on la limite aux normes fédérales, l'évaluation de la législation ne sera que partielle.
3. Le ministre de l'Intérieur déclare que le projet de loi instaure une procédure toute nouvelle d'évaluation de la législation. Il charge le procureur général près la Cour de cassation et le collège des procureurs généraux, d'une part, et le Conseil d'État, d'autre part, de rédiger un rapport donnant un aperçu des normes juridiques qui les ont confrontés à des difficultés d'interprétation ou d'application. Il semble opportun, du moins dans un premier temps, que ces rapports restent limités aux normes juridiques fédérales. Ainsi, la Cour de cassation, le Collège des procureurs généraux et le Conseil d'État pourront mieux organiser leurs travaux en matière d'évaluation de la législation. De même, on pourra aussi vérifier si la procédure projetée fonctionne correctement.
De plus, on s'expose moins de cette manière aux objections émises par la Cour de cassation et le Conseil d'État au sujet de l'accroissement de la charge de travail. Si l'évaluation de la législation se limite aux normes fédérales, cet accroissement sera moindre lui aussi.
La commission marque son accord sur ce projet. Dans un premier temps, la procédure projetée poura être testée sur la réglementation fédérale. On pourra l'étendre ensuite à la législation des autres pouvoirs moyennant, le cas échéant, les adaptations requises.
En conséquence, le gouvernement dépose deux amendements (doc. Sénat, nº 1-955/2, amendements nºs 1 et 6) en vue de préciser que l'évaluation et les rapports ne concerneront que les normes juridiques fédérales. Ces deux amendements sont adoptés à l'unanimité.
Un commissaire se demande pourquoi seuls la Cour de cassation et le Conseil d'État sont associés à l'évaluation de la législation. Pourquoi ne demandet-on pas également à la Cour d'arbitrage de rédiger chaque année un rapport sur les difficultés d'interprétation et d'application de la législation ? En effet, la Cour d'arbitrage peut contrôler la conformité des lois, des décrets et des ordonnances non seulement aux règles de répartition des compétences, mais aussi aux principes d'égalité, d'interdiction de discrimination et de liberté de l'enseignement. En vertu de son large pouvoir de contrôle, la Cour d'arbitrage doit, elle aussi, approfondir des domaines juridiques étendus.
Le ministre de l'Intérieur renvoie au rapport de la sous-commission de la Commission de Révision de la Constitution de la Chambre. La sous-commission a entendu, entre autres, M. L.P. Suetens, juge à la Cour d'arbitrage. M. Suetens n'a pas jugé nécessaire que la Cour d'arbitrage rédige un rapport annuel, étant donné que lorsqu'elle prononce un arrêt d'annulation, plus aucune autre suite ne doit être donnée (doc. Chambre, nº 439/2, 91/92, p. 26). En outre, ces arrêts sont publiés au Moniteur belge .
Un membre fait observer que la Cour d'arbitrage se prononce également sur des questions préjudicielles. Dans ce cas, la cour ne rend pas un arrêt d'annulation.
Au cours de l'audition du 7 octobre 1998, le président de chambre Andersen souligne que le Conseil d'État et la Cour de cassation occupent une position privilégiée dans la vie juridique. Pourtant, le champ d'observation de ces deux institutions reste forcément limité, puisqu'elles n'ont pas de vue globale du fonctionnement quotidien de la réglementation. Comme elles ne sont confrontées à la réglementation et donc aux lacunes de celle-ci que dans le cadre du règlement de litiges ou de l'émission d'avis, elles n'ont aucun aperçu des questions qui ne sont pas soumises aux tribunaux, ni de celles qui n'ont pas encore été réglées. Qui souhaite organiser une évaluation à part entière de la législation doit élargir le champ de vision et explorer d'autres sources. Les agents des services publics connaissent sans doute le mieux les lacunes, les ambiguïtés et les contradictions de la réglementation. Ils sont chargés de l'application de la législation et sont directement confrontés aux difficultés qu'elle soulève.
Le ministre de l'Intérieur précise que le projet de loi ne dresse qu'une ébauche de l'évaluation de la législation à laquelle le Sénat procédera. Celui-ci doit déterminer lui-même les sources auxquelles il aura recours pour procéder à cette évaluation. Le projet de loi garantit que le Sénat disposera en tout cas des rapports de la Cour de cassation et du Conseil d'État pour ce faire, mais le Sénat pourra fonder son travail d'évaluation sur d'autres rapports, documents, études et auditions.
La commission marque son accord sur ce qui vient d'être dit. M. Nothomb et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 1-955/2, amendement nº 5) en vue de préciser dans le texte de loi proprement dit que l'évaluation de la législation ne devra pas porter exclusivement sur les points visés dans les rapports de la Cour de cassation et du Conseil d'État. Selon cet amendement, qui est adopté à l'unanimité, l'évaluation s'opèrera notamment sur la base des deux rapports annuels en question (voir également infra , Partie VII).
Article 1er
L'article est adopté à l'unanimité des 8 membres présents.
Article 2
Le gouvernement dépose un amendement nº 1, qui est rédigé comme suit :
« Remplacer le mot « règlements » par les mots « règlements fédéraux .»
Justification
Le présent amendement précise que l'évaluation législative qui fait l'objet du projet de loi en discussion ne concerne que la réglementation fédérale.
L'amendement nº 1 du gouvernement est adopté à l'unanimité des 8 membres présents.
L'article ainsi amendé est adopté à la même unanimité.
Article 3
La commission considère que le texte en projet n'indique pas suffisamment bien que le rapport du Sénat concerne les travaux du Sénat relatifs à l'évaluation de la législation. C'est pourquoi elle décide d'ajouter les mots « à ce sujet ».
L'article ainsi corrigé est adopté à l'unanimité des 8 membres présents.
Article 4
Le gouvernement dépose un amendement nº 2, qui est rédigé comme suit :
« Remplacer l'alinéa premier comme suit :
« Cette évaluation s'opère sur la base d'un rapport annuel, établi alternativement par le collège des procureurs généraux et par le Conseil d'État. »
Justification
En imposant au Collège des procureurs généraux l'obligation de faire rapport, on associe également les procureurs généraux près les cours d'appel à l'évaluation législative.
L'amendement apporte aussi une précision au texte.
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement nº 3, qui est un sous-amendement à l'amendement nº 2 et qui est rédigé comme suit :
« Remplacer les mots « par le collège des procureurs généraux et par le Conseil d'État » par les mots « , d'une part, par le procureur général près la Cour de cassation et le collège des procureurs généraux et, d'autre part, par le Conseil d'État .»
M. Nothomb et consorts déposent un amendement nº 4, qui est un sous-amendement à l'amendement nº 2 et qui est rédigé comme suit :
« Au premier alinéa, supprimer le mot « alternativement. »
Justification
Il est préférable de disposer chaque année d'un rapport émanant des autorités judiciaires et d'un rapport émanant du Conseil d'État. Les difficultés qui seront mises en exergue par chaque rapport seront en effet distinctes, les unes se référant à la jurisprudence judiciaire, les autres à la jurisprudence administrative. En outre, le terme « alternativement » peut soulever des problèmes d'application.
L'amendement nº 2 du gouvernement, l'amendement nº 3 de M. Vandenberghe et consorts et l'amendement nº 4 de M. Nothomb et consorts sont retirés.
M. Nothomb et consorts déposent un amendement nº 5 qui résume les diverses modifications du premier alinéa de l'article 4 qui sont proposées et qui est rédigé comme suit :
« Remplacer le premier alinéa comme suit :
« Cette évaluation s'opère notamment sur base de deux rapports annuels établis d'une part par le procureur général près la Cour de cassation et le collège des procureurs généraux, et d'autre part, par le Conseil d'État. »
L'amendement nº 5 de M. Nothomb et consorts est adopté à l'unanimité des 9 membres présents.
Le gouvernement dépose un amendement nº 6 aux termes duquel les rapports concernent exclusivement les normes juridiques fédérales.
L'amendement nº 6 est adopté à l'unanimité des 9 membres présents.
M. Hotyat et consorts déposent un amendement nº 7, selon lequel les rapports concernent les normes juridiques fédérales pour lesquelles des difficultés d'application ou d'interprétation ont été rencontrées par les cours et tribunaux et par le Conseil d'État au cours de l'année judiciaire écoulée.
L'amendement nº 7 est adopté à l'unanimité des 10 membres présents.
L'article ainsi amendé est adopté à la même unanimité.
Article 5
Le gouvernement dépose un amendement nº 8, qui est rédigé comme suit :
« Compléter l'alinéa premier par les mots « avant le 31 d'octobre .»
Justification
Il semble indiqué de prévoir quand le rapport doit être remis.
L'amendement nº 8 est adopté à l'unanimité des 10 membres présents.
Le gouvernement dépose un amendement nº 9, qui est rédigé comme suit :
« Au premier alinéa, remplacer les mots « Le procureur général près la Cour de cassation » par les mots « Le collège des procureurs généraux .»
Justification
Voir la justification de l'amendement nº 2.
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement nº 10, qui est rédigé comme suit :
« Au premier alinéa, remplacer les mots « Le procureur général près la Cour de cassation et le Conseil d'État » par les mots « Le procureur général près la Cour de cassation et le collège des procureurs généraux, d'une part, et le Conseil d'État, d'autre part .»
L'amendement nº 10 est adopté à l'unanimité des 10 membres présents. L'amendement nº 9 devient donc sans objet.
M. Nothomb et consorts déposent l'amendement nº 11, qui est rédigé comme suit :
« Remplacer les mots « à la Chambre des représentants, au Sénat et au gouvernement » par les mots « au Sénat ainsi qu'à la Chambre des représentants et au gouvernement .»
Justification
En vertu de l'article 3 le Sénat est le destinataire des rapports. Mais il convient de les communiquer également à la Chambre des représentants et au gouvernement.
L'amendement nº 11 est adopté à l'unanimité des 10 membres présents.
L'article ainsi amendé est adopté à la même unanimité.
Le projet de loi ainsi adapté a été adopté à l'unanimité des 9 membres présents.
La proposition de M. Vandenberghe et consorts vise à créer une cellule d'évaluation de la législation au sein des services du Sénat. La proposition de Mmes Willame-Boonen et Delcourt-Pêtre vise à créer un Office de la législation au sein du Sénat.
Plusieurs membres marquent leur accord sur la création d'un organe au sein des services du Sénat. La structure organisationnelle actuelle du Sénat se compose principalement de services. Il semble dès lors souhaitable que le nouvel organe qui interviendra dans l'évaluation de la législation ne s'appelle pas cellule mais service.
La dénomination Service de la législation ne reflète toutefois pas avec précision la mission exacte du nouveau service. Les travaux du service ne concerneront pas tant la législation que l'évaluation législative. Qui plus est, les services du Sénat sont dès à présent divisés en services législatifs et services de la questure, de sorte qu'il n'est pas opportun de baptiser un service séparé « Service de la législation ».
M. Vandenberghe et Mme Willame-Boonen déposent un amendement à la proposition visant à créer, au sein des services du Sénat, une cellule d'évaluation de la législation (doc. Sénat, nº 1-643/2, amendement nº 1). Cet amendement introduit la notion de « Service d'évaluation de la législation ». Cette dénomination tient compte des objections susvisées.
Certains membres ont estimé souhaitable que la dénomination du service fasse bien ressortir que celui-ci s'occupera exclusivement de préparer l'évaluation de la législation. L'évaluation proprement dite de la législation tant ex ante que ex post sera, en effet, effectuée par le Sénat. La dénomination « Service d'évaluation de la législation » donne par conséquent une image tronquée de la véritable mission du service.
C'est pourquoi MM. Hotyat et Erdman déposent un amendement à la proposition visant à créer, au sein des services du Sénat, une cellule d'évaluation de la législation (doc. Sénat, 1-643/3, amendement nº 2). Dans cet amendement, ils optent pour la dénomination « Service d'assistance à l'évaluation de la législation ». Cette appellation indique clairement que c'est le législateur lui-même qui évalue, et que le service ne fait que l'assister pour cette évaluation.
La dénomination « Service d'assistance à l'évaluation de la législation » est reprise dans l'amendement de MM. Hotyat et consorts (doc. Sénat, nº 1-643/5, amendement nº 14).
Plusieurs membres se disent réservés à l'égard de la dénomination « Service d'assistance à l'évaluation de la législation ». Outre qu'elle n'est guère esthétique, elle souligne superfétatoirement le fait que le service n'évalue pas lui-même. La dénomination « Servcice d'évaluation de la législation » indique déjà clairement qu'il s'agit d'un service, et donc d'un organe qui joue un simple rôle d'appui ou de préparation.
De plus, le texte de la décision, tel qu'il est proposé dans l'amendement de M. Hotyat et consorts (amendement nº 14) est parfaitement clair. Les deuxième et troisième point du dispositif prévoient que le service est chargé de préparer l'évaluation des projets et des propositions de loi et de législation existante. Et le point 4 répéte que le service effectue une évaluation technique préparatoire. Par conséquent, il ne saurait y avoir de malentendu sur la portée des compétences du Service d'évaluation de la législation.
La commission marque son accord. Dans l'amendement nº 14 de M. Hotyat et consorts, les mots « Service de préparation de l'évaluation de la législation » sont remplacés par les mots « Service d'évaluation de la législation ». L'amendement est ensuite adopté à l'unanimité.
Un membre craint que le Service d'évaluation de la législation ne puisse avoir un effet inhibiteur sur l'initiative parlementaire. Aux termes de la proposition visant à créer, au sein des services du Sénat, une cellule d'évaluation de la législation, les propositions de loi peuvent être soumises à une évaluation approfondie. Aux termes de la proposition visant à créer, au sein du Sénat, le Service de la législation, les propositions sont soumises à une évaluation portant sur les aspects linguistiques et juridiques, avant même que ces textes soient imprimés.
Or, si le souci de produire une législation de qualité est louable en soi, cela ne saurait se faire aux dépens du droit d'initiative parlementaire. Il convient de se garder de faire de la législation l'apanage d'une élite. Les universités élaborent les propositions de loi, le Conseil d'État et le Service d'évaluation de la législation les commentent puis le Parlement les adopte. Cela n'est pas l'interprétation correcte de la souveraineté parlementaire.
Un autre membre estime que le Service d'évaluation de la législation ne peut devenir un instrument de filtrage. Les parlementaires jouissent du droit inaliénable de déposer des propositions de loi.
Plusieurs membres sont d'accord pour dire que la suprématie du Parlement ne peut être mise en péril. La tâche qui incombe au Service d'évaluation de la législation est purement une tâche d'appui. Ce service ne pourra se pencher sur un texte qu'à la demande d'une commission du Sénat ou du Bureau du Sénat. Il s'ensuit que l'on ne pourra avoir recours à ce service qu'une fois que la proposition de loi aura été déposée (voir infra , nº 3, Évaluation ex ante ).
Un membre ajoute que le Service d'évaluation de la législation n'émet aucun avis. Ce service collabore avec une commission du Sénat. Il fournit pour ainsi dire un appui logistique.
La création d'un Service d'évaluation de la législation, loin d'affecter la souveraineté politique, améliore au contraire la qualité des travaux parlementaires et assoit ainsi l'influence du Parlement.
Un membre ajoute que l'on ne peut ignorer la complexité de la société. Le droit et, partant, le législateur en tant que source principale du droit doit s'imprégner de cette complexité s'il souhaite garder une prise sur la société. Lorsque le législateur fait montre d'une méconnaissance des dossiers, il ne fait pas le poids face aux groupes d'intérêts et aux centres d'étude qui sont bien documentés.
Au cours de l'audition du 7 octobre 1998, le professeur Adams a défini l'évaluation de la législation comme « l'évaluation des lois au sens juridique large du terme, sur la base de certains critères, en se fondant notamment sur des données empiriques et socio-scientifiques et en appliquant des méthodes scientifiques ».
La proposition de M. Vandenberghe et consorts visant à créer, au sein des services du Sénat, une cellule d'Évaluation de la législation énumère une série de commandements pour une bonne législation. Il s'agit de critères purement juridiques (sécurité juridique, égalité juridique et principe de l'administration individualisée de la justice), d'une série de critères mixtes juridico-socio-scientifiques (principe du juste niveau, principe de la précision de l'objectif, applicabilité, nécessité et proportionnalité de l'incidence) ainsi que deux critères socio-scientifiques (l'effectivité et l'efficacité ainsi que l'effet social).
La proposition de Mmes Willame-Boonen et Delcourt-Pêtre visant à créer, au sein du Sénat, un Office de la législation dispose que cet office doit veiller au respect des règles de légistique, à la clarté, à la précision des textes, ainsi qu'à la concordance linguistique. Il doit également veiller à leur cohérence par rapport à l'ensemble du système juridique.
Au cours de la discussion des propositions, plusieurs questions ont été posées concernant ces critères :
Tous les critères proposés sont-ils utilisables aussi bien dans une évaluation ex ante que dans une évaluation ex post ?
Est-il bien indiqué d'évaluer les textes sur la base de critères relevant de la technique juridique ?
Est-il bien indiqué d'évaluer les textes sur la base de critères socio-scientifiques ?
Qu'entend-on par le principe de l'administration individualisée de la justice ?
Les principes doivent-ils être énumérés dans la décision ?
1. Dans sa note relative à la création d'une cellule d'évaluation de la législation au sein des services du Sénat, le professeur Adams écrit que « c'est une très bonne chose que d'utiliser également des critères socio-scientifiques aux fins de l'évaluation. Cependant, plusieurs des critères ou commandements figurant dans la proposition ne peuvent être appliqués pertinemment que ex post (sauf à travailler à l'aide de simulations). Dans ce sens, il y a donc une certaine solution de continuité entre les critères et la mise en oeuvre politique. Il est logique qu'un Office de la législation créé au sein du Sénat soit axé avant tout sur une évaluation ex ante, dès lors qu'il s'agit du stade où le Sénat intervient en tant que législateur. Mais alors il paraît indiqué d'axer davantage les dix commandements sur ce stade et d'utiliser comme fil conducteur les critères qui permettent une évaluation préalable (plus pertinente). Il s'agirait principalement des critères suivants : sécurité juridique, égalité juridique, principe de l'administration individualisée de la justice, principe de subsidiarité, principe de la précision de l'objectif, principe de nécessité, applicabilité ou durabilité. Plusieurs de ces critères peuvent évidemment faire aussi l'objet d'une évaluation ex post ; mais il n'empêche qu'une évaluation ex ante sur la base des critères précités est tout aussi possible, voire souhaitable et importante. »
2. L'auteur principal de la proposition visant à créer, au sein des services du Sénat, une cellule d'évaluation de la législation souhaite que les critères d'évaluation ne soient pas répartis en critères applicables exclusivement ex ante et en critères applicables exclusivement ex post . La distinction entre une évaluation ex ante et une évaluation ex post est utile, mais elle ne peut être poussée trop loin. Les critères socio-scientifiques sont eux aussi importants dans le cadre de l'évaluation ex ante . Certes, l'effet social d'une loi doit lui aussi être évalué par la suite, mais cela ne signifie pas pour autant que le législateur puisse édicter des normes sans se préoccuper de leur effet social. Dès l'élaboration de la loi, le législateur doit s'inquiéter de son incidence concrète potentielle. L'examen, par exemple, des possibilités de fraude à laquelle une loi peut donner lieu doit intervenir préalablement. En ne le faisant pas, comme c'est le cas dans le cadre du marché unique, on favorise les possibilités de fraude. Un examen socio-scientifique ex ante approfondi aurait permis de mettre ce risque en évidence et de le prévenir alors qu'il était encore temps.
Les dix commandements proposés ne sont donc pas classables en critères applicables exclusivement à une évaluation ex ante ou à une évaluation ex post . Lors de l'évaluation ex ante , l'accent sera sans doute mis sur les critères juridiques, même si les critères socio-scientifiques doivent eux aussi être pris en compte.
3. Un membre estime néanmoins que la décision doit faire apparaître plus clairement la distinction entre l'évaluation ex ante et l'évaluation ex post . MM. Hotyat et Erdman déposent à cet effet les amendements nºs 4 et 5 à la proposition visant à créer au sein des services du Sénat une cellule d'évaluation de la législation. L'amendement nº 9 de M. Vandenberghe et de Mme Willame-Boonen poursuit le même objectif. Finalement, la commission opte pour l'amendement nº 14 de MM. Hotyat et consorts. Le deuxième point du dispositif de la proposition dispose que le service est chargé de préparer l'évaluation des projets et propositions de loi (évaluation ex ante ), tandis que le troisième point dispose que le service est chargé de préparer l'évaluation de la législation existante (évaluation ex post ).
C. Critères technico-juridiques
La proposition visant à créer, au sein des services du Sénat, une cellule d'évaluation de la législation vise à soumettre les textes à une évaluation préparatoire à la lumière des dix principes de bonne législation énumérés dans la proposition, parmi lesquels un certain nombre de critères purement juridiques.
Certains membres se demandent s'il convient que le service évalue les textes à la lumière de critères technico-juridiques.
2. Arguments contre l'évaluation sur la base de critères technico-juridiques
Un membre estime que ce n'est pas le service de l'évaluation de la législation, mais bien le Conseil d'État qui doit s'occuper de l'analyse technico-juridique des textes. Le Conseil a acquis une solide expertise dans cette matière particulièrement difficile. L'évaluation technico-juridique est très exigeante, principalement en raison de la grande diversité des sujets qui font l'objet d'un avis. L'on peut douter que les services d'évaluation de la législation puissent réunir l'expertise nécessaire pour ce faire. Qui plus est, les travaux du service et du Conseil se chevaucheront dans une large mesure.
3. Arguments en faveur de l'évaluation sur la base de critères technico-juridiques
Un membre déclare que le Conseil d'État examine les seuls projets de loi de manière systématique. Les amendements et les propositions de loi ne lui sont soumis que de manière occasionnelle. Si ces textes lui étaient également soumis pour avis, la section de législation serait complètement débordée. Le Conseil ne parvient déjà pas à traiter convenablement la masse de demandes d'avis.
Un membre ajoute que le Conseil est généralement consulté à un stade précoce de la procédure législative. Néanmoins, une évaluation technico-juridique s'impose aussi quand une commission approuve un texte. L'on ne peut pas toujours faire appel, pour ce faire, au Conseil d'État. De plus, l'on peut difficilement lui demander de donner un avis technico-juridique sur un texte susceptible d'être évoqué.
Un autre membre fait observer qu'une évaluation technico-juridique double si elle se fait déjà est utile (voir supra , Partie III, Chapitre 4, § 1, B).
4. Point de vue de la commission
La commission estime que le service de l'évaluation de la législation doit pouvoir effectuer une analyse technico-juridique.
D. Critères socio-scientifiques
Selon la proposition visant à créer, au sein des services du Sénat, une cellule d'évaluation de la législation, l'on pourra évaluer les textes en fonction de deux critères purement socio-scientifiques : l'efficience et l'effectivité d'une part, l'effet social d'autre part.
Certains membres ont des objections à l'encontre de l'évaluation sur la base de ces critères.
2. Arguments contre l'évaluation sur la base de critères socio-scientifiques
Un membre met en garde contre le fait que l'analyse des projets de loi, des propositions de loi ou de la législation actuelle en fonction de critères socio-scientifiques est une entreprise politiquement délicate. La commission de l'Intérieur et des Affaires administratives du Sénat a soumis la législation sur le droit d'asile à pareille analyse. Comment un service composé de fonctionnaires aurait-il pu procéder à pareille analyse sans être accusé de partialité ou de prévention ? Si nécessaire, l'on pourrait confier pareille analyse à une université, mais pas à un service du Sénat. Ou bien le service encourrait les foudres politiques, ou bien il serait trop prudent.
Un membre attire l'attention sur le fait que le Sénat dispose depuis quelque temps d'un comité de lecture, qui est composé de fonctionnaires du Sénat. Ce comité de lecture soumet les projets de loi susceptibles d'être évoqués à un examen linguistique et technico-juridique. Il ne s'occupe pas de questions de politique ni de l'opportunité des mesures envisagées. Il ne se prononce pas sur les problèmes relatifs au fond. Néanmoins, l'on utilise l'évaluation ex ante effectuée par le comité de lecture à des fins politiques. Dès lors, l'évaluation de la législation n'est pas tout à fait neutre du point de vue politique. Si le service d'évaluation de la législation doit s'occuper d'une évaluation sensu lato, et donc également juger les mesures proposées ou la législation actuelle sur la base de critères socio-scientifiques, il risque de se retrouver dans le domaine politique pur et simple.
Un membre fait observer que le service d'évaluation devra mettre le doigt sur les imprécisions ou les lacunes dans la législation, du moins s'il remplit convenablement sa mission. Toutefois, les imperfections de la loi sont parfois la conséquence d'un choix politique délibéré.
La proposition visant à créer au sein du Sénat un Office de la législation charge les services d'assister les sénateurs dans l'élaboration des lois. Si cette assistance se limite à la technique juridique et au linguistique, il n'y a aucun problème. S'il s'agit, par contre, d'une évaluation beaucoup plus large, abordant aussi les implications sociales et financières de la norme envisagée, on risque de se retrouver politiquement en « zone dangereuse » et on va peut-être trop loin.
Selon le membre, le Service d'évaluation de la législation doit surtout procéder à une évaluation technique, même si c'est à la lumière des dix commandements pour une bonne législation, énumérés dans la proposition.
b) Compétence de la commission
Un membre estime que l'évaluation socio-scientifique doit se faire en commission. Dans la pratique parlementaire actuelle, cette évaluation a déjà lieu sous forme d'auditions. Les commissions invitent fréquemment des responsables, des praticiens et des professeurs pour des échanges de vues sur une proposition ou un projet de loi. C'est à la commission qu'il appartient de décider d'entendre une personne déterminée. Il s'agit en effet d'un choix éminemment politique. Le choix de l'interlocuteur peut orienter le texte à l'examen dans l'une ou l'autre direction. Le même raisonnement vaut d'ailleurs pour la décision de consulter telle ou telle personne ou institution.
3. Arguments en faveur des critères socio-scientifiques
a) Élargissement de la perspective
L'auteur principal de la proposition visant à créer, au sein des services du Sénat, une cellule d'évaluation de la législation déclare que les sciences humaines offrent au législateur des possibilités nouvelles insuffisamment exploitées à ce jour. Le débat au sein d'une assemblée législative porte surtout sur le choix politique et la forme de la norme. Le comportement humain et l'emprise de la norme sur celui-ci échappent en grande partie au regard du législateur. La problématique législative est le parent pauvre de l'enseignement du droit. Si la justice est aujourd'hui en crise, c'est notamment en raison du néo-positivisme que l'on a professé en Belgique au cours des trente dernières années. On accorde une attention disproportionnée à la règle, et surtout à la casuistique de l'application de la norme.
En revanche, on néglige largement la manière dont il convient de faire face juridiquement aux phénomènes sociaux. Et quand on émet des considérations sur l'effet social et l'effectivité de la loi, elles reposent bien souvent sur des suppositions et des impressions. Le Service d'évaluation de la législation doit élargir le champ de vision du législateur. Il doit nourrir le débat politique en lui apportant des éléments recueillis au moyen de techniques scientifiques. L'évaluation finale sera réalisée par le Sénat. Mais l'information permettant de réaliser l'évaluation sera enrichie par l'apport du Service d'évaluation de la législation. La collecte de cette information de base ne suppose aucune prise de position politique.
L'exemple type est la législation en matière de TVA : il eût été particulièrement utile d'examiner la sensibilité à la fraude de cette législation avant de l'adopter. Même si en le faisant, l'on dépasse l'aspect purement juridique, l'on ne peut pas parler pour autant d'une évaluation politique. Pourquoi l'examen de l'incidence d'une norme envisagée sur la société serait-il d'emblée politique ? Il sert à rassembler des informations sur la base desquelles les hommes politiques doivent pouvoir faire un choix politique. La mission du Service d'évaluation de la législation est purement logistique.
Un autre membre partage l'avis selon lequel on accorde actuellement trop peu d'attention aux conséquences sociales d'une norme envisagée. Il serait incontestablement utile que le Sénat dispose d'un service chargé de s'en occuper. Comment, sinon, pourrait-on évaluer les conséquences d'une norme sur la base de laquelle l'on instaurerait, par exemple, une réglementation pour ce qui est des expulsions, au cours de l'hiver, en cas de litige en matière de baux à loyer ? Quelle est l'incidence de cette norme sur les CPAS, l'assistance judiciaire, les greffes, etc. ? Une nouvelle règle a souvent davantage de conséquences pour l'administration publique que les députés et sénateurs ne l'imaginent. Il arrive fréquemment qu'il faille d'emblée adapter une règle parce qu'elle s'avère inapplicable.
Il s'agit, semble-t-il, de la forme la plus utile d'évaluation ex ante de la législation, qui suppose une étroite interaction entre l'administration publique et la société civile. Elle devra effectivement faire l'objet d'un rapport neutre à adresser à la commission compétente.
b) La culture du débat ouvert du Sénat
L'auteur principal de la proposition visant à créer, au sein des services du Sénat, une cellule d'évaluation de la législation reconnaît que les constatations que le Service d'évaluation de la législation ferait dans le cadre de son examen pourraient être utilisées à des fins politiques. C'est pourquoi il est préférable de créer ce service au sein du Sénat. Il ressort de la pratique qu'il existe au Sénat un esprit d'ouverture suffisant pour que l'on puisse y apprécier la qualité d'un texte. Le fait que des amendements y soient souvent soutenus à la fois par la majorité et par l'opposition en témoigne. Le droit d'évocation est axé quant à lui sur l'amélioration de la qualité du texte de loi.
Le champ de tension politique ne prend souvent le dessus au Sénat que lorsque le gouvernement s'oppose à ce qu'un projet soit amendé.
4. Point de vue de la commission
1. Un membre estime que le considérant proposé « eu égard à l'effet social de la norme juridique » fait référence au noyau de la discussion. L'on se trouve en effet, en l'espèce, à la frontière entre l'évaluation technico-juridique et l'évaluation politique.
L'exemple de la législation en matière de TVA est suffisamment parlant à cet égard. Jusqu'où va l'examen des implications sociales de la mise en oeuvre de la législation en matière de TVA ?
Si l'on se pose également, à cet égard, la question de l'opportunité des impôts indirects et directs, l'on débouche directement sur un débat purement politique. L'examen de l'effet social de la norme est trop général et ne saurait être confié aux services.
L'auteur principal de la proposition visant à créer, au sein des services du Sénat, une cellule d'évaluation de la législation continue à estimer qu'il serait utile de se faire une idée de l'effectivité de la norme. Il faut effectuer l'analyse à la lumière de l'objectif du législateur. Le service ne remettra pas cet objectif en question, mais examinera si les moyens utilisés sont effectifs et efficients.
L'intervenant précédent n'a pas d'objection à ce propos. Toutefois, l'analyse de l'efficience et de l'effectivité de la règle juridique n'est pas une analyse de son effet social. Au demeurant, la proposition considère l'efficience et l'effectivité comme des principes séparés de bonne législation.
Un autre membre attire l'attention sur le principe de la proportionnalité de l'impact et des objectifs. Une règle juridique peut avoir des effets socio-économiques, culturels, financiers, institutionnels et autres. Le principe de la proportionnalité de l'impact et des objectifs impose une analyse de l'effet social de la règle juridique, mais cette analyse porte exclusivement sur la proportionnalité de l'effet social et des objectifs. Il serait sans doute préférable de ne pas faire examiner plus avant l'effet social et, donc, de supprimer le dernier considérant.
2. La commission approuve la suppression du dernier considérant de la proposition. Le Service d'évaluation de la législation ne pourra dès lors pas analyser l'effet social de la norme.
3. Par ailleurs, la commission décide de ne pas limiter davantage la compétence du Service d'évaluation de la législation. Celui-ci pourra dès lors examiner les textes qui lui seront soumis en fonction de critères juridiques et de critères de sciences sociales, tant dans le cadre de ses missions relatives à l'évaluation ex ante que dans le cadre de celles qui concernent l'évaluation ex post . Le point de vue en question est développé dans l'amendement nº 1 de M. Vandenberghe et Mme Willame-Boonen et dans l'amendement nº 6 de MM. Hotyat et Erdman à la proposition visant à créer, au sein des services du Sénat, une cellule d'Évaluation de la législation... Finalement, la commission opte pour la formule de l'amendement nº 14 de MM. Hotyat et consorts. Selon ce texte, la commission effectue une évaluation technique préparatoire conformément à ce qui s'est dit dans les considérants de la décision. Ainsi en dispose le point 4, deuxième alinéa, du dispositif de la proposition.
Néanmoins, conformément au point 4, premier alinéa, du dispositif de la proposition, la demande concrète d'évaluation, adressée au service, doit toujours contenir une définition précise de la mission. La demande peut prévoir, par exemple, qu'il ne faut soumettre le texte qu'à un examen technico-juridique.
E. L'administration individualisée de la justice
Un membre se demande si une évaluation sur la base du principe de l'administration individualisée de la justice ne viole pas le principe de la séparation des pouvoirs.
L'auteur principal de la proposition visant à créer, au sein des services du Sénat, une Cellule d'évaluation de la législation, déclare que le Sénat ne s'occupera pas de l'administration individualisée de la justice. En examinant si la réglementation est conforme au principe de l'administration individualisée de la justice, l'on ne fait que veiller à ce que l'on puisse mesurer les effets de l'application d'une règle dans un cas individuel. Il arrive, en effet, dans bien des cas particuliers, que les effets des réglementations générales diffèrent de ce que le législateur avait prévu.
Il s'agit donc bel et bien, en l'espèce, de contrôler le respect d'un principe de législation convenable et non pas de contrôler le respect d'un principe de jurisprudence convenable.
F. Inscription des principes dans la décision
Un membre se demande pourquoi l'on inscrit les critères d'évaluation dans les considérants de la décision. Ne suffit-il pas de renvoyer à l'introduction de la proposition visant à créer, au sein des services du Sénat, une cellule d'évaluation de la législation ? Les principes de bonne législation sont définis in extenso dans cette proposition.
L'on a choisi de mentionner les critères d'évaluation de manière compacte dans les considérants de la proposition, mais il faut deviner leur signification précise.
M. Desmedt propose, par la voie du sous-amendement nº 15, de ne plus faire référence, dans les considérants de la décision, qu'aux missions constitutionnelles du Sénat, à la subsidiarité et à la sécurité juridique.
L'auteur principal de la proposition visant à créer, au sein des services du Sénat, une cellule d'évaluation de la législation déclare que les principes qui sont énumérés dans les considérants sont expliqués plus en détail dans l'introduction de la proposition originelle. L'on y précise de quelle manière l'on peut se référer à ces principes dans le cadre de l'évaluation législative.
Il est, toutefois, utile d'inscrire les principes dans les considérants de la décision. En le faisant, l'on souligne que l'évaluation législative est plus qu'une évaluation juridico-technique.
Un membre dit souscrire aux principes qui sont cités dans les considérants de la proposition. Cependant, le Sénat n'est pas tenu par l'interprétation qui en est donnée dans l'introduction de la proposition de loi initiale. Il est possible, dès lors, qu'à l'occasion de l'attribution d'une mission spécifique au service d'évaluation de la législation, l'on donne une autre portée ou un autre contenu au principe. Les principes constituent des axes généraux, que l'on peut définir de manière plus précise à un stade ultérieur.
L'auteur principal de la proposition visant à créer, au sein des services du Sénat, une cellule d'évaluation de législation marque son accord.
La commission rejette le sous-amendement nº 15.
A. Assistance lors de l'élaboration des propositions de loi
La proposition visant à créer au sein du Sénat un Office de la législation charge cet Office d'assister les sénateurs dans l'élaboration des lois. L'article 2 proposé dispose qu'à cet effet l'Office examine toute proposition de loi dans l'ordre de dépôt et dans le mois de celui ci, avant que le texte ne soit imprimé. En cas d'urgence, soumise à l'appréciation du président du Sénat, le délai d'un mois est réduit à huit jours. Au terme de cet examen, l'Office formule à l'attention des sénateurs toutes les recommandations qu'il juge utiles.
Un membre craint que le service ne soit ainsi submergé de travail. L'Office n'aurait sans doute plus guère de temps pour d'autres missions d'évaluation. De plus, cet investissement ne paraît pas particulièrement rentable puisque nombre de propositions de loi ne sont jamais examinées. Enfin, les sénateurs peuvent à présent faire appel aux collaborateurs des groupes politiques, qui les assistent dans la rédaction des propositions de loi.
Un membre fait remarquer qu'à l'heure actuelle on ne demande pas aux services du Sénat d'examiner systématiquement les propositions de loi déposées. Lorsqu'un sénateur souhaite déposer une proposition, les services lui font part d'une suggestion ou d'une réflexion. Mais cette aide, qui est la bienvenue, n'est pas formalisée. En la formalisant, on institue un modèle conflictuel.
3. Point de vue de la commission
La commission décide que les propositions de loi ne peuvent être examinées qu'après avoir été imprimées.
B. Examen des documents parlementaires
En principe, l'intervention du Service d'évaluation de la législation doit pouvoir être demandée pour toutes les propositions et tous les projets de loi. D'un autre côté, la commission pense qu'il n'est pas indiqué que le service examine effectivement tous les textes. Cela risquerait de dépasser sa capacité de travail.
Selon l'auteur principal de la proposition visant à créer, au sein des services du Sénat, une cellule d'évaluation de la législation, le service devra en tout cas se pencher sur les textes importants. L'importance d'un texte pourrait par exemple être laissée à l'appréciation d'une commission du Sénat ou du Bureau.
L'évaluation ex ante se limite en tout cas aux lois formelles. L'évaluation ex post , par contre, porte sur les lois matérielles, c'est-à-dire les lois formelles et les arrêtés réglementaires.
C. Examen des textes susceptibles de faire l'objet d'une évocation
Plusieurs membres estiment que le Service d'évaluation de la législation doit pouvoir se pencher sur les textes discutés à la Chambre avant qu'ils ne soient transmis au Sénat. Le Sénat disposera ainsi d'informations supplémentaires qui lui permettront de décider s'il y a lieu ou non d'évoquer. L'évaluation ex ante d'un projet de loi susceptible d'évocation ne doit cependant pas forcément conduire à une évocation. L'évocation est un acte éminemment politique, qui doit rester indépendant de la décision de soumettre ou non le texte à une évaluation.
Un membre ajoute qu'à cet égard, l'expérience du comité de lecture est très positive. On pourrait envisager de communiquer au ministre concerné le rapport présente par le Service d'évaluation de la législation sur un projet susceptible d'évocation. Il arrive aujourd'hui qu'un ministre s'oppose à une évocation mais, s'il avait la note du Service d'évaluation de la législation sous les yeux, il n'y verrait peut-être plus d'objection.
Un membre juge nécessaire que tous les textes adoptés en commission soient soumis au Service d'évaluation de la législation. Le service veillera alors au respect des règles de légistique, à la clarté et à la précision des textes et à la concordance linguistique.
La commission n'adopte pas comme règle générale que le Service devra être consulté sur tout texte approuvé. Mais le service pourra toujours être chargé d'examiner un texte à la demande d'une commission du Sénat ou du Bureau du Sénat (point 4 du dispositif de la proposition).
La commission décide que le Service d'évaluation de la législation pourra également examiner la législation existante. Cette compétence est prévue au troisième point du dispositif de la proposition visant à créer, au sein des services du Sénat, un service d'évaluation de la législation.
L'évaluation ex post peut porter sur une loi, mais aussi sur un domaine juridique plus large ou sur un sujet spécifique. On pourrait ainsi charger le service d'étudier les différentes formes du droit de préemption en droit belge.
Comme il a déjà été dit précédemment, l'évaluation ex post peut également porter sur les arrêtés réglementaires.
Conformément au cinquième point de la proposition visant à créer, au sein des services du Sénat, un service d'évaluation de la législation, le service examine les rapports établis, d'une part, par le procureur général près la Cour de cassation et le Collège des procureurs généraux et, d'autre part, par le Conseil d'État, contenant un relevé des normes juridiques pour lesquelles des difficultés d'application ou d'interprétation ont été rencontrées respectivement par les cours et tribunaux et par le Conseil d'État.
Le service peut, en outre, être chargé d'examiner d'autres documents et rapports. Il peut s'agir là, selon certains membres, notamment des arrêts de la Cour d'arbitrage, des rapports annuels des services fédéraux de médiation, des bulletins des Questions et Réponses , etc.
Ces missions concernent principalement, mais pas exclusivement, l'évaluation ex post .
Aux termes de la proposition visant à créer, au sein du Sénat, un Office d'évaluation de législation, cet office a également pour mission de dresser un inventaire des lois qui requièrent une simplification et/ou une coordination. Au terme de cet inventaire, le président du Sénat peut demander au Conseil d'État de coordonner ou de simplifier telle ou telle législation. S'il ne fait pas usage de cette facilité, l'office élabore lui-même des propositions de simplification et/ou de coordination des législations.
1. L'auteur principal de la proposition visant à créer, au sein du Sénat, un Service de législation souhaite que le Sénat devienne le pivot de l'évaluation de celle-ci. Cela implique que le Sénat ne peut rester neutre concernant la simplification et la coordination de la législation. Les travaux du Sénat dans ce domaine peuvent cependant être complémentaires de ceux du Conseil d'État.
2. Le Conseil ne dispose d'ailleurs pas des ressources suffisantes pour réaliser la simplification et la coordination du droit belge qui s'imposent.
3. Un autre membre fait référence à la coordination réussie de la Constitution. Au cours de l'importante révision de la Constitution de 1993, il fut décidé d'en coordonner le texte. Au lieu de confier cette mission au Conseil d'État, on l'a confiée à plusieurs experts. La coordination a été menée à bien en partie grâce à la simplicité relative du texte, mais surtout grâce à sa mise en oeuvre rapide. Or, si le Sénat dispose d'un service habilité à élaborer lui-même une proposition de coordination, la coordination pourrait toujours être réalisée avec diligence. Toute commission désireuse de modifier en profondeur une loi importante, devra associer le service à ses travaux le plus tôt possible. Le service connaîtra ainsi avec précision les objectifs du législateur et pourra s'atteler à la préparation de cette coordination en interaction étroite avec la commission concernée. Ce sont des atouts qui font défaut au Conseil d'État.
La Commission de l'Intérieur et des Affaires administratives du Sénat a ainsi modifié en profondeur la loi provinciale. La commission a élaboré une nouvelle loi provinciale alors que le Conseil d'État prônait d'intégrer les modifications dans la loi existante. En définitive, la commission opta malgré tout pour une nouvelle loi.
1. Le ministre de l'Intérieur déclare que la coordination a de tous temps été une des missions légales du Conseil d'État. L'article 6bis des lois coordonnées sur le Conseil d'État, inséré par la loi du 4 août 1996, charge également le Conseil d'État de simplifier la législation.
Le gouvernement a conscience que le bureau de coordination du Conseil d'État n'a pas rempli cette mission à suffisance jusqu'à ce jour, la principale cause étant la charge de travail importante qui incombe à la section de législation. Les huit fonctionnaires du bureau de coordination doivent à tout moment assister la section de législation, de telle sorte qu'il ne leur reste guère de temps à consacrer aux missions de simplification et de coordination qui représentent un travail énorme. Il s'ensuit que deux personnes seulement travaillent à temps plein à la simplification et à la coordination de la législation. C'est pourquoi le gouvernement souhaite renforcer les effectifs de la section de législation et adapter la procédure d'avis. Le bureau de coordination pourrait ainsi se consacrer davantage à ses autres missions.
Néanmoins, le Conseil d'État s'attèle effectivement à la simplification et à la coordination de la législation. Le Conseil d'État vient d'achever deux grandes coordinations et codifications, à savoir celles des lois sur la réforme de l'État et du Code de commerce. Il planche actuellement sur une coordination de la législation électorale.
De plus, si les trente juristes dont il est fait état dans la proposition étaient adjoints au bureau de coordination, le Conseil d'État pourrait sans aucun problème remplir sa mission de simplification et de coordination.
2. Un membre estime que la simplification et la coordination de la législation relèvent des missions du Conseil d'État. Il serait préférable de ne pas toucher à cette répartition des tâches. Le Service d'évaluation de la législation du Sénat aura d'ailleurs fort à faire avec l'évaluation des propositions de loi, des projets de loi et de la législation existante.
3. Un membre reconnaît que le Conseil d'État néglige quelque peu sa mission de coordination. De nombreuses branches du droit se caractérisent par l'incohérence de la réglementation. Il serait, par exemple, particulièrement utile d'avoir une loi générale relative au droit pénal social.
Le manque de cohérence de la législation ne doit toutefois pas nécessairement conduire à des coordinations à grande échelle. Une des principales causes du manque de coordination de notre législation n'est-elle pas la formulation minimaliste des modifications de loi ? Combien de fois ne lit-on pas dans les pages du Moniteur belge , par exemple, « qu'au § 3, 2º, modifié par la loi du 30 décembre 1964, le chiffre « 19 » est remplacé par le chiffre « 20 » ? Si cette manière de procéder est certes correcte sur le plan légistique, il n'en demeure pas moins que la lisibilité en pâtit. On pourrait éviter beaucoup de problèmes si en pareil cas, on remplaçait tout l'article, intervention simple que l'intervenant appelle de ses voeux depuis de nombreuses années déjà.
D. Point de vue de la commission
La commission estime qu'à s'occuper de la simplification et de la coordination de la législation le Sénat marchera sur les plates-bandes du bureau de coordination du Conseil d'État.
Le bureau de coordination s'attèle bel et bien à son travail de coordination, même si les moyens et surtout les ressources humaines ne permettent manifestement pas de couvrir entièrement les besoins.
À cet égard, il n'est pas indiqué que le Sénat calque son rôle sur celui du Conseil d'État ou aille jusqu'à se substituer à ce dernier.
La proposition visant à créer, au sein du Sénat, un Office de la législation dispose que cet office est présidé par le président du Sénat, assisté de trois vice-présidents, choisis parmi les présidents de commission.
Selon un membre, cette disposition repose principalement sur la considération que l'évaluation de la législation peut avoir une forte incidence politique. Afin d'éviter que les fonctionnaires du Service d'évaluation de la législation ne soient accusés de partialité ou de prévention, la présidence du service est confiée au président du Sénat. Les observations du Service d'évaluation de la législation sont rendues publiques par le président. Il en assume la responsabilité. Au besoin, on élaborera une formule permettant de faire assumer conjointement la présidence par un membre de la majorité et un membre de l'opposition.
Un autre membre reconnaît que l'évaluation de la législation peut avoir incidence politique. Il faut en tirer les conséquences convenables, en précisant par exemple que toute mission du Service d'évaluation de la législation doit être clairement et minutieusement définie. D'aucuns proposent que le président du Sénat prenne sur lui la responsabilité des observations faites par le Service d'évaluation de la législation. Cela ne ferait que renforcer le potentiel conflictuel de l'évaluation de la législation. Que l'on songe simplement au pouvoir qu'a déjà le président du Sénat d'apprécier la recevabilité des propositions de loi. L'exercice s'avère souvent particulièrement délicat. S'il doit en outre assumer la responsabilité de toute la production du Service d'évaluation de la législation, le président risque d'être un filtre beaucoup plus présent encore de l'initiative parlementaire. Ce serait la porte ouverte à des situations politiques complexes.
Un membre estime qu'il est inacceptable de confier la présidence du Service d'évaluation de la législation à un parlementaire. Le service fournit une assistance technique, qui est politiquement neutre. Or, cette neutralité disparaîtra précisément si les observations du service sont rendues publiques par l'intermédiaire d'un politique.
L'auteur principal de la proposition visant à créer, au sein des services du Sénat, une cellule d'évaluation de la législation, partage cet avis. Pour préparer l'évaluation de la législation, le service ne peut se référer qu'aux principes de bonne législation qui ont été énumérés. Ces critères n'ont rien de politique. Voilà pourquoi il est non seulement inutile mais encore inopportun d'attribuer la présidence du service à un ou plusieurs sénateurs.
L'auteur principal de la proposition visant à créer, au sein des services du Sénat, une cellule d'évaluation de la législation déclare que le service doit être composé de juristes et d'autres spécialistes, par exemple des sociologues. Comme l'évaluation de la législation ne se résume pas à un simple exercice technico-juridique, il faut s'efforcer de donner au service une composition multidisciplinaire.
Un membre estime lui aussi que compte tenu de l'objectif ambitieux assigné au service, ses membres devront satisfaire à de hautes exigences. Le service devra être très compétent pour pouvoir fournir un travail de qualité dans des matières très diversifiées. Peut-être faudrait-il engager un spécialiste par domaine juridique.
L'amendement nº 1 de M. Vandenberghe et Mme Willame-Boonen dispose que le service peut être composé de juristes et de non-juristes. L'amendement nº 14 de M. Hotyat et consorts contient une disposition semblable. Le sous-amendement nº 16 de M. Desmedt propose que le service soit composé de juristes et d'autres spécialistes. La commission opte finalement pour cette dernière formulation, qui est insérée au sixième point du dispositif de la décision.
Aux termes de la proposition visant à créer, au sein du Sénat, un Office de la législation, le service est composé de six sections de cinq fonctionnaires chacune. Chaque section est compétente pour une matière distincte : le droit fiscal, le droit social, le droit économique et le droit commercial, le droit public et administratif, le droit pénal et le droit judiciaire et, enfin, le droit civil.
Au cours de l'audition du 7 octobre 1998, le professeur Adams a émis l'opinion que la subdivision du service en sections d'après les grandes branches du droit participait d'une vision compartimentée du droit. Une législation à portée politique ne se calque plus nécessairement sur les branches classiques du droit. La législation se caractérise fréquemment, de nos jours, par la multiplicité des approches juridiques. Dans ce sens, la subdivision précitée pourrait même avoir un effet paralysant.
L'amendement nº 7 de MM. Hotyat et Erdman à la proposition visant à créer, au sein des services du Sénat, une cellule d'évaluation de la législation, prévoit que le cadre du service est fixé par le Bureau du Sénat. Cette formule est reprise dans l'amendement nº 14 de M. Hotyat et consorts et insérée au point 6 du dispositif de la proposition.
Un membre déclare qu'il appartient aux commissions du Sénat et au Bureau de celui-ci de faire appel au service d'évaluation de la législation.
M. Vandenberghe et Mme Willame-Boonen proposent un amendement (doc. Sénat, nº 1-643/2, amendement nº 1), selon lequel le service d'évaluation de la législation effectue son évaluation à la demande d'une commission du Sénat ou du Bureau du Sénat, conformément aux modalités fixées par le Bureau. La demande contient une définition précise de la mission du service.
Un membre approuve cette formule, du moins en ce qui concerne l'évaluation ex ante. Le travail que le service aura à accomplir dans le cadre de cette évaluation, ne dépassera sans doute pas les limites raisonnables. En effet, les projets de loi sont d'abord soumis à l'avis du Conseil d'État et l'on peut également lui demander un avis à propos des propositions de loi. Qui plus est, les commissions organisent souvent des auditions. Bref, une grande partie de l'évaluation ex ante sera effectuée en dehors du service.
Néanmoins, en ce qui concerne l'évaluation ex post, les choses sont tout à fait différentes. Il s'agit d'une mission qui pourrait prendre des dimensions considérables. Le service risquerait d'être vite complètement dépassé au cas où chaque commission pourrait lui confier à volonté des missions. Il y a lieu de s'organiser et de définir des priorités, et ce travail incombe au Bureau, qui doit donner des directives en fonction de l'avis des commissions ou des propositions du service.
MM. Hotyat et Erdman déposent un amendement (doc. Sénat, nº 1-643/5, amendement nº 4) qui traduit le point de vue qui vient d'être énoncé.
La commission opte finalement pour la formule proposée dans l'amendement de M. Hotyat et consorts (doc. Sénat, nº 1-643/5, amendement nº 14), selon lequel le service effectue la préparation à la demande d'une commission du Sénat ou du Bureau du Sénat, conformément aux directives fixées par le Bureau. La demande contient une définition précise de la mission du service.
Ces dispositions, qu'il faut inscrire au point 4 de la proposition, vaut pour toute évaluation que le service effectue : préparation de l'évaluation des projets et propositions de loi (point 2), préparation et évaluation de la législation existante (point 3) et analyse d'autres documents et de rapports (point 5). C'est seulement pour ce qui est de l'analyse des rapports du procureur général près la Cour de cassation, du collège des procureurs généraux et du Conseil d'État, qu'il ne faut pas de demande spéciale d'une commission du Sénat ou du Bureau, étant donné que ledit service en est chargé en application du point 5 du dispositif de la proposition.
Un membre dit regretter que le service ne puisse prendre aucune initiative. Il serait utile qu'il puisse examiner d'autres documents et rapports, de sa propre initiative.
La commission tient toutefois à ce que le droit d'initiative en matière d'évaluation de la législation soit réservé au Sénat. En effet, comme on l'a déjà dit, l'évaluation législative peut prendre rapidement une tournure politique. En permettant au service de prendre lui-même des initiatives, l'on hypothéquerait son impartialité.
Au cours de l'audition du 7 octobre 1998, le professeur Adams a demandé si le service d'évaluation de la législation pourrait sous-traiter son travail.
Selon l'auteur principal de la proposition visant à créer, au sein des services du Sénat, une cellule d'évaluation de la législation, le service devra pouvoir sous-traiter une mission ou une partie des missions. Il importera, toutefois, que l'on acquière, autant que possible au niveau interne, une expertise en matière d'évaluation de la législation. Il faudra que le service accompagne convenablement les missions qui seront sous-traitées.
L'amendement nº 1 de M. Vandenberghe et de Mme Willame-Boonen à la proposition visant à créer, au sein des services du Sénat, une cellule de l'évaluation de la législation dispose que le service d'évaluation de la législation peut faire appel à des tiers pour l'accomplissement de ses missions.
L'amendement nº 7 de MM. Hotyat et Erdman précise que le service ne peut que provisoirement faire appel à des tiers et qu'en outre, il ne peut le faire que moyennant l'accord du Bureau du Sénat. C'est au Bureau qu'il appartient de juger de l'utilité et du coût des contributions extérieures.
Finalement, la commission retient le texte proposé dans l'amendement nº 14 de M. Hotyat et consorts. En application de ce texte, le service peut faire appel ponctuellement à des tiers pour l'accomplissement de ses missions, avec l'accord du Bureau du Sénat. C'est ainsi que sera rédigé le huitième point du dispositif de la proposition.
Un membre fait observer qu'il faut associer étroitement les membres du service d'évaluation de la législation aux travaux des commissions. En effet, ce seront surtout les commissions du Sénat qui confieront des missions au service.
Selon l'amendement nº 1 de M. Vandenberghe et Mme Willame-Boonen à la proposition visant à créer, au sein des services du Sénat, une cellule d'évaluation de la législation, les membres du service d'évaluation de la législation doivent pouvoir participer aux débats au sein des commissions du Sénat.
Aux termes de l'amendement nº 6 de MM. Hotyat et Erdman, les membres du service peuvent être invités à assister à la discussion dans les commissions du Sénat et, le cas échéant, à émettre leur point de vue technique. Il est certes utile que le service puisse faire connaître son point de vue à une commission, mais l'on ne saurait considérer cela comme une forme de participation aux travaux, qui lui donnerait automatiquement le droit de prendre la parole.
M. Vandenberghe et Mme Willame-Boonen déposent un sous-amendement à leur amendement nº 1 (doc. Sénat, nº 1-643/4, amendement nº 10). Selon ce texte, les membres du service peuvent être invités à assister à la discussion dans les commissions du Sénat et, le cas échéant, à émettre leur point de vue technique.
Finalement, la commission opte pour le texte proposé à l'amendement nº 14 de M. Hotyat et consorts. Aux termes de ce texte, à la demande d'une commission du Sénat, les membres du service peuvent assister aux travaux de cette commission et y émettre des considérations techniques. Tel sera le texte figurant au septième point du dispositif de la proposition.
Selon l'auteur principal de la proposition visant à créer, au sein des services du Sénat, une cellule d'évaluation de la législation, il n'est pas opportun d'imposer des délais déterminés au service. Toutefois, il faut qu'on convienne d'une méthode de travail qui serait, par exemple, inscrite dans le règlement d'ordre intérieur du service.
Par ailleurs, le fait de faire appel au service ne saurait avoir un effet suspensif sur la procédure législative.
Le Bureau du Sénat doit déterminer les modalités de fonctionnement du service.
M. Vandenberghe et Mme Willame-Boonen déposent un amendement (doc Sénat, nº 1-643/2, amendement nº 1), visant à remplacer le texte de la proposition par ce qui suit :
« Proposition visant à créer au sein du Sénat un Service d'évaluation de la législation :
Le Sénat,
Vu la nécessité générale de réformer le cadre législatif de notre pays;
Vu sa mission constitutionnelle particulière;
Eu égard à l'objectif de la loi, qui est d'assurer la sécurité juridique et l'égalité juridique;
Eu égard au principe selon lequel l'administration de la justice doit être individualisée;
Eu égard aux principes de subsidiarité et de précision de l'objectif;
Eu égard au principe de nécessité et au besoin d'applicabilité;
Comme la règle de droit doit être effective et efficace;
Comme les moyens doivent être proportionnels aux objectifs poursuivis;
décide :
1. Un Service d'évaluation de la législation est créé au sein des services du Sénat.
2. Le Service d'évaluation de la législation est chargé de préparer l'évaluation des projets et propositions de loi, ainsi que de préparer l'évaluation de la législation existante.
Ce service effectue l'évaluation technique préparatoire à la lumière des normes énumérées ci-dessus.
3. Le Service d'évaluation de la législation effectue son évaluation à la demande d'une commission du Sénat ou du Bureau du Sénat, conformément aux modalités fixées par le Bureau. La demande contient une définition précise de la mission du Service d'évaluation de la législation.
4. Le Service d'évaluation de la législation peut faire appel à des tiers pour l'accomplissement de ses missions.
5. Le Service d'évaluation de la législation examine en outre les rapports établis, d'une part, par le procureur général près la Cour de cassation et le collège des procureurs généraux et, d'autre part, par le Conseil d'État, contenant un relevé des normes juridiques pour lesquelles des difficultés d'application ou d'interprétation ont été rencontrées respectivement par les cours et tribunaux et par le Conseil d'État. Le Service d'évaluation de la législation peut être chargé d'examiner d'autres documents et rapports.
6. Le Service d'évaluation de la législation peut être composé de juristes et de non-juristes. Les membres du Service d'évaluation de la législation peuvent participer à la discussion dans les commissions du Sénat.
7. Le Bureau du Sénat est chargé de l'exécution de la présente décision. »
MM. Hotyat et Erdman déposent un amendement (doc. Sénat, 1-643/3, amendement nº 2), qui est un sous-amendement à l'amendement nº 1 et est libellé comme suit :
« Au point 1 du dispositif :
A. remplacer les mots « Service d'évaluation de la législation » par les mots « Service d'assistance à l'évaluation de la législation »;
B. insérer avant les mots « est créé », les mots « , dénommé ci-après le service. »
Justification
Il convient d'établir de la manière la plus claire que c'est le législateur qui évalue et que c'est le service qui l'assiste dans cette tâche.
D'autre part, il faut éviter la répétition de la dénomination intégrale du service.
MM. Hotyat et Erdman déposent un amendement (doc. Sénat, 1-643/3, amendement nº 3), qui est un sous-amendement à l'amendement nº 1 et est libellé comme suit :
« Aux points 2 à 7 du dispositif, remplacer les mots « le service d'évaluation de la législation » par les mots « le service. »
Justification
Ce sous-amendement est la conséquence du point B) de l'amendement nº 2 qui prévoit le remplacement des mots « le service d'évaluation de la législation » par les mots « le service ».
MM. Hotyat et Erdman déposent un amendement (doc. Sénat, 1-643/3, amendement nº 4), qui est un sous-amendement à l'amendement nº 1 et est libellé comme suit :
« Remplacer le point 2 du dispositif par ce qui suit :
« Dans le cadre de la loi du ... instituant une procédure d'évaluation législative, le service est chargé de préparer l'évaluation de la législation existante conformément aux directives fixées par le Bureau du Sénat sur avis des commissions permanentes et/ou sur proposition du service.
Il examine les rapports établis, d'une part par le procureur général près la Cour de cassation et le collège des procureurs généraux et d'autre part par le Conseil d'État, contenant un relevé des normes juridiques pour lesquelles des difficultés d'application ou d'interprétation ont été rencontrées respectivement par les cours et tribunaux et par le Conseil d'État.
Le service peut être chargé à la demande d'une commission du Sénat ou du Bureau du Sénat, conformément aux modalités fixées par le Bureau, d'examiner d'autres documents et rapports. »
Justification
Il convient de distinguer l'évaluation ex post de l'évaluation ex ante.
En effet, d'une part, l'évaluation ex post se réalisera vraisemblablement dans le cadre de la loi instituant une procédure d'évaluation législative, dont le projet a été approuvé en commission. Il s'agit là d'une ambition générale à la réalisation de laquelle l'apport du service sera essentiel. Cette tâche devra être planifiée, eu égard à son ampleur. Il conviendra de fixer les priorités. Ce rôle reviendra au Bureau qui définira des directives sur avis des commissions permanentes et/ou sur proposition du service.
D'autre part, pour l'évaluation ex ante, la situation est différente. Pour celle-ci, les projets sont soumis à l'avis du Conseil d'État, les propositions peuvent également bénéficier du même avis. Les commissions permanentes procèdent aussi fréquemment à des auditions.
Aussi, l'amendement nº 4 propose de limiter le point 2 à l'évaluation ex post, l'évaluation ex ante étant traitée au point 3.
Le deuxième alinéa du point 2 qui concerne à la fois les évaluations ex post et ex ante fera l'objet d'un point particulier (voir amendement nº 6).
D'autre part, le point 5 concernant également l'évaluation ex post est intégré au point 2, moyennant quelques adaptations de forme, c'est-à-dire que si le texte du point 5 de l'amendement nº 1 inclut à juste titre que le service peut être chargé de l'examen d'autres documents et rapports, il convient de préciser que c'est à l'initiative d'une commission ou du Bureau du Sénat.
MM. Hotyat et Erdman déposent un amendement (doc. Sénat, 1-643/3, amendement nº 5), qui est un sous-amendement à l'amendement nº 1 et est libellé comme suit :
« Au point 3 du dispositif, remplacer les mots « son évaluation » par les mots « l'évaluation d'un projet ou d'une proposition de loi. »
Justification
Dans la justification de l'amendement nº 3, il a été exposé les raisons pour lesquelles le point 3 est consacré uniquement à l'évaluation ex ante, c'est-à-dire l'évaluation des projets et des propositions de loi. Ceci explique la précision proposée.
MM. Hotyat et Erdman déposent un amendement (doc. Sénat, 1-643/3, amendement nº 6), qui est un sous-amendement à l'amendement nº 1 et est libellé comme suit :
« Remplacer le point 4 du dispositif par ce qui suit :
« 4. Le service effectue l'évaluation technique préparatoire à la lumière des considérants énumérés ci-dessus.
Ses membres peuvent être invités à assister à la discussion dans les commissions du Sénat et, le cas échéant, à y émettre leur point de vue technique. »
Justification
Comme il a été dit à la justification de l'amendement nº 4, il convient d'insérer un nouveau point 4 reprenant le deuxième alinéa du point 2 de l'amendement nº 1, car celui-ci se rapporte simultanément à l'évaluation ex post et à l'évaluation ex ante. Le mot « normes » a été remplacé par le mot « considérants » car il convient de se référer clairement aux considérants de la résolution.
D'autre part, le but du deuxième alinéa est de permettre au service de donner son point de vue à une commission mais cette audition doit s'entendre non comme une participation qui inclurait le droit automatique de prendre la parole mais comme une invitation à assister aux discussions et, le cas échéant, à émettre un point de vue technique.
MM. Hotyat et Erdman déposent un amendement (doc. Sénat, 1-643/3, amendement nº 7), qui est un sous-amendement à l'amendement nº 1 et est libellé comme suit :
« Remplacer le point 5 du dispositif par ce qui suit :
« 5. Le service peut être composé de juristes et de non-juristes. Le cadre en est fixé par le Bureau du Sénat.
Le service, moyennant l'accord du Bureau du Sénat, peut faire appel temporairement à des tiers pour l'accomplissement de ses missions. »
Justification
Il s'agit du regroupement sous un même point du fonctionnement du service.
Le premier alinéa reprend la première phrase du point 6 de l'amendement nº 1 et précise que le cadre du service sera fixé par le Bureau du Sénat.
Le deuxième alinéa reprend le point 4 de l'amendement nº 1. Il est évident que le service ne pourra jamais disposer en son sein de toutes les compétences indispensables à la bonne évaluation de la législation et particulièrement de la législation existante (les commissions peuvent procéder à des auditions pour les projets ou les propositions).
Toutefois, la possibilité doit être laissée au Bureau d'apprécier l'utilité et le coût de consultations extérieures.
MM. Hotyat et Erdman déposent un amendement (doc. Sénat, 1-643/3, amendement nº 8), qui est un sous-amendement à l'amendement nº 1 et est libellé comme suit :
« A. Abroger le point 6 du dispositif.
B. Le point 7 du dispositif devient le point 6. »
Justification
Il s'agit simplement d'une rénumérotation découlant des sous-amendements précédents.
M. Vandenberghe et Mme Willame-Boonen déposent un amendement (doc. Sénat, nº 1-643/3, amendement nº 9), qui est un sous-amendement à l'amendement nº 1 et est libellé comme suit :
« Remplacer le point 2 du dispositif par ce qui suit :
« 2. Le Service d'évaluation de la législation est chargé de préparer l'évaluation des projets et propositions de loi.
3. Le Service d'évaluation est chargé de préparer l'évaluation de la législation existante. »
Justification
Il est préférable de scinder en 2 points distincts l'évaluation ex-ante et ex-post.
M. Vandenberghe et Mme Willame-Boonen déposent un amendement (doc. Sénat, nº 1-643/4, amendement nº 10) qui est un sous-amendement à l'amendement nº 1 et est rédigé comme suit :
« Remplacer le point 5 du dispositif par ce qui suit :
« Ce service effectue l'évaluation technique préparatoire à la lumière des considérants énumérés ci-dessus.
Ses membres peuvent être invités à assister à la discussion dans les commissions du Sénat et, le cas échéant, à émettre leur point de vue technique. »
Justification
Il convient de préciser le rôle des fonctionnaires invités en commission.
M. Vandenberghe et Mme Willame-Boonen déposent un amendement (doc. Sénat, nº 1-643/4, amendement nº 11) qui est un sous-amendement à l'amendement nº 1 et est rédigé comme suit :
« Dans le dispositif, apporter les modifications suivantes :
A. Le point 3 devient le point 4.
B. Le point 5 devient le point 6.
C. Le point 6 devient le point 7.
D. La deuxième phrase du point 6 est supprimée. »
M. Vandenberghe et Mme Willame-Boonen déposent un amendement (doc. Sénat, nº 1-643/4, amendement nº 12) qui est un sous-amendement à l'amendement nº 1 et est rédigé comme suit :
« Dans le dispositif, apporter les modifications suivantes :
A. Le point 4 devient le point 8.
B. Le point 4 est complété par les mots « avec l'accord du Bureau du Sénat. »
Justification
Cet amendement vise également à soumettre l'appel fait à des tiers à l'accord du Bureau pour apprécier l'utilité et le coût de ces consultations.
M. Vandenberghe et Mme Willame-Boonen déposent un amendement (doc. Sénat nº 1-643/4, amendement nº 13) qui est un sous-amendement à l'amendement nº 1 et est rédigé comme suit :
« Dans le dispositif, apporter la modification suivante :
Le point 7 devient le point 9. »
Les amendements nºs 1 à 13 sont retirés.
M. Hotyat et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 1-643/5, amendement nº 14), qui tend à remplacer le texte de la proposition par ce qui suit :
« Proposition visant à créer, au sein des services du Sénat, un Service de préparation de l'évaluation de la législation
Le Sénat,
Vu la nécessité générale de réformer le cadre législatif de notre pays;
Vu sa mission constitutionnelle particulière;
Eu égard à l'objectif de la loi, qui est d'assurer la sécurité juridique et l'égalité juridique;
Eu égard au principe selon lequel l'administration de la justice doit être individualisée;
Eu égard au principe de subsidiarité et de précision de l'objectif;
Eu égard au principe de nécessité et au besoin d'applicabilité;
Comme la règle de droit doit être effective et efficace;
Comme les moyens doivent être proportionnels aux objectifs poursuivis;
décide :
1. Un Service de préparation de l'évaluation de la législation, dénommé ci-après le service, est créé au sein des services du Sénat.
2. Le service est chargé de préparer l'évaluation des projets et des propositions de loi.
3. Sans préjudice de l'application de dispositions législatives, le service est chargé de préparer l'évaluation de la législation existante.
4. Le service effectue cette préparation à la demande d'une commission du Sénat ou du Bureau du Sénat, conformément aux directives fixées par le Bureau. La demande contient une définition précise de la mission du service.
Le service effectue l'évaluation technique préparatoire à la lumière des considérants énumérés ci-dessus.
5. Le service examine les rapports établis, d'une part, par le procureur général près la Cour de cassation et le collège des procureurs généraux et, d'autre part, par le Conseil d'État, contenant un relevé des normes juridiques pour lesquelles des difficultés d'application ou d'interprétation ont été rencontrées respectivement par les cours et tribunaux et par le Conseil d'État.
Le service peut, en outre, être chargé, suivant les modalités prévues au point 4, d'examiner d'autres documents et rapports.
6. Le service est composé de juristes et de non-juristes. Le cadre en est fixé par le Bureau du Sénat.
7. À la demande d'une commission du Sénat, les membres du service peuvent assister aux travaux de cette commission et y émettre des considérations techniques.
8. Le service peut faire appel ponctuellement à des tiers pour l'accomplissement de ses missions, avec l'accord du Bureau du Sénat.
9. Le Bureau du Sénat est chargé de l'exécution de la présente décision. »
M. Desmedt dépose un amendement (doc. Sénat, nº 1-643/5, amendement nº 15) qui est un sous-amendement à l'amendement nº 14 et est rédigé comme suit :
« Remplacer les considérants par ce qui suit :
« Le Sénat,
Vu ses missions constitutionnelles,
Vu le principe de subsidiarité,
Considérant que la loi doit garantir la sécurité juridique,
Considérant que l'inflation et la complexification législative nuit à la sécurité juridique. »
Justification
Le texte proposé est plus clair, plus précis et plus concis que le texte de l'amendement nº 14.
L'amendement nº 15 est retiré.
M. Desmedt dépose un amendement (doc. Sénat, nº 1-643/5, amendement nº 16) qui est un sous-amendement à l'amendement nº 14 et est rédigé comme suit :
« Au point 6 du dispositif, remplacer les mots « de non-juristes » par les mots « d'autres spécialistes. »
Justification
La formulation suggérée est plus correcte que le texte de l'amendement nº 14.
L'amendement nº 16 est adopté à l'unanimité des 10 membres présents.
La commission décide d'apporter les modifications suivantes au texte proposé par l'amendement nº 14 :
· au premier considérant, le mot « générale » est supprimé;
· au premier point du dispositif, les mots « Service de préparation de l'évaluation de la législation » sont remplacés par les mots « Service d'évaluation de la législation ».
L'amendement nº 14 ainsi sous-amendé et modifié est adopté à l'unanimité des 10 membres présents.
Par suite de l'adoption de la proposition visant à créer, au sein des services du Sénat, une cellule d'évaluation de la législation, la proposition visant à créer, au sein du Sénat, un Office de la législation devient sans objet.
Le présent rapport a été approuvé à l'unanimité des 8 membres présents.
| Le rapporteur,
Ludwig CALUWÉ. |
Le président,
Frank SWAELEN. |
| Proposition visant à créer, au sein des services du Sénat, une cellule d'évaluation de la législation | Proposition visant à créer, au sein des services du Sénat, un Service d'évaluation de la législation |
| Le Sénat, | « Le Sénat, |
| Vu la nécessité générale de reconstruire le cadre législatif de notre pays; | Vu la nécessité (...) de réformer le cadre législatif de notre pays; |
| Vu sa mission constitutionnelle particulière; | Vu sa mission constitutionnelle particulière; |
| Eu égard à l'objectif de la loi, qui est d'assurer la sécurité juridique et l'égalité juridique; | Eu égard à l'objectif de la loi, qui est d'assurer la sécurité juridique et l'égalité juridique; |
| Eu égard au principe selon lequel l'administration de la justice doit être individualisée; | Eu égard au principe selon lequel l'administration de la justice doit être individualisée; |
| Eu égard aux principes de subsidiarité et de précision de l'objectif; | Eu égard au principe de subsidiarité et de précision de l'objectif; |
| Eu égard au principe de nécessité et au besoin d'applicabilité; | Eu égard au principe de nécessité et au besoin d'applicabilité; |
| Comme la règle de droit doit être effective et efficace; | Comme la règle de droit doit être effective et efficace; |
| Comme les moyens doivent être proportionnels aux objectifs poursuivis; | Comme les moyens doivent être proportionnels aux objectifs poursuivis; |
| Eu égard à l'effet social de la norme juridique; | (...) |
| décide : | décide : |
| 1. De créer, au sein de ses services, une cellule d'évaluation de la législation. | 1. Un Service d'évaluation de la législation, dénommé ci-après le service, est créé au sein des services du Sénat. |
| 2. De charger son bureau de l'exécution de la présente résolution. | 2. Le service est chargé de préparer l'évaluation des projets et des propositions de loi. |
| 3. Sans préjudice de l'application de dispositions législatives, le service est chargé de préparer l'évaluation de la législation existante. | |
| 4. Le service effectue cette préparation à la demande d'une commission du Sénat ou du Bureau du Sénat, conformément aux directives fixées par le Bureau. La demande contient une définition précise de la mission du service. | |
| Le service effectue l'évaluation technique préparatoire à la lumière des considérants énumérés ci-dessus. | |
| 5. Le service examine les rapports établis, d'une part, par le procureur général près la Cour de cassation et le collège des procureurs généraux et, d'autre part, par le Conseil d'État, contenant un relevé des normes juridiques pour lesquelles des difficultés d'application ou d'interprétation ont été rencontrées respectivement par les cours et tribunaux et par le Conseil d'État. | |
| Le service peut, en outre, être chargé, suivant les modalités prévues au point 4, d'examiner d'autres documents et rapports. | |
| 6. Le service est composé de juristes et d'autres spécialistes. Le cadre en est fixé par le Bureau du Sénat. | |
| 7. À la demande d'une commission du Sénat, les membres du service peuvent assister aux travaux de cette commission et y émettre des considérations techniques. | |
| 8. Le service peut faire appel ponctuellement à des tiers pour l'accomplissement de ses missions, avec l'accord du Bureau du Sénat. | |
| 9. Le Bureau du Sénat est chargé de l'exécution de la présente décision. » | |
| Texte du projet de loi | Texte adopté par la Commission |
| Projet de loi instituant une procédure d'évaluation législative | Projet de loi instituant une procédure d'évaluation législative |
| Article premier | Article premier |
| La présente loi règle une matière visée à l'article 77 de la Constitution. | La présente loi règle une matière visée à l'article 77 de la Constitution. |
| Art. 2 | Art. 2 |
| Les lois et les règlements en vigueur font l'objet d'une évaluation dont le but est d'adapter de manière ordonnée des normes juridiques qui, en tout ou en partie, sont contradictoires, ou tombées en désuétude, ou dont l'exécution, l'interprétation ou l'application soulève des difficultés. | Les lois et les règlements fédéraux en vigueur font l'objet d'une évaluation dont le but est d'adapter de manière ordonnée des normes juridiques qui, en tout ou en partie, sont contradictoires, ou tombées en désuétude, ou dont l'exécution, l'interprétation ou l'application soulève des difficultés. |
| Art. 3 | Art. 3 |
| Le Sénat est chargé de l'évaluation de la législation et dépose, chaque année, un rapport sur l'état de ses travaux. | Le Sénat est chargé de l'évaluation de la législation et dépose, chaque année, un rapport sur l'état de ses travaux à ce sujet . |
| Art. 4 | Art. 4 |
| Cette évaluation s'opère sur la base d'un rapport établi tous les deux ans, respectivement et alternativement par le procureur général près la Cour de cassation et par le Conseil d'État. | Cette évaluation s'opère notamment sur la base de deux rapports annuels établis, d'une part, par le procureur général près la Cour de cassation et le collège des procureurs généraux et, d'autre part, par le Conseil d'État. |
| Ces rapports contiennent un relevé des normes juridiques pour lesquelles des difficultés d'application ou d'interprétation ont été rencontrées respectivement par les Cours et tribunaux et par le Conseil d'État. Ils comportent en outre, une brève description de ces normes, ainsi que les raisons pour lesquelles leur adaptation est suggérée. | Ces rapports contiennent un relevé des normes juridiques fédérales pour lesquelles des difficultés d'application ou d'interprétation ont été rencontrées respectivement par les c ours et tribunaux et par le Conseil d'État au cours de l'année judiciaire écoulée . Ils comportent en outre une brève description de ces normes, ainsi que les raisons pour lesquelles leur adaptation est suggérée. |
| Art. 5 | Art. 5 |
| Le procureur général près la Cour de cassation et le Conseil d'État transmettent leur rapport à la Chambre des représentants, au Sénat et au Gouvernement fédéral. | Le procureur général près la Cour de cassation et le collège des procureurs généraux, d'une part, et le Conseil d'État, d'autre part, transmettent dans le courant du mois d'octobre leur rapport au Sénat ainsi qu'à la Chambre des représentants et au g ouvernement fédéral. |
| Le Gouvernement fédéral transmet au Sénat ses observations sur ces rapports. | Le g ouvernement fédéral transmet au Sénat ses observations sur ces rapports. |
L'ÉVALUATION DE LA LÉGISLATION
VERS UNE POLITIQUE DE QUALITÉ DE LA LÉGISLATION
Note à l'intention de la commission des Affaires institutionnelles du Sénat
7 octobre 1998
Prof. M. Adams
Faculté de droit et « Centrum voor de Grondslagen van het Recht »
Université Anvers (UFSIA)
K. Van Aeken
Centre de la sociologie du droit
Université Anvers (UFSIA)
I. Introduction : problèmes de législation
II. Une ébauche éventuelle de solution : l'évaluation de la législation
II.1. Essai de définition
II.2. Deux perspectives
III. Types d'évaluation : ex ante c.q. ex post
IV. Lignes de force d'une évaluation législative pertinente
V. Organisation institutionnelle d'une politique de la législation et de l'évaluation législative : la situation aux Pays-Bas
VI. Les propositions de loi pendantes et le projet de loi
VII. Conclusion
I. Introduction : problèmes de législation
Au cours de ces dernières années, la « législation » est devenue un sujet de discussion et de recherche à part entière qui suscite un vif intérêt. Cet intérêt n'a évidemment rien de fortuit. Il est la conséquence logique de plaintes généralisées concernant la législation. Ces plaintes portent sur une double évolution, d'une part, l'augmentation du volume de la législation et, d'autre part, son manque de qualité. Ces évolutions ont un impact négatif direct sur la qualité de notre état de droit démocratique, car elles conduisent notamment à une méconnaissance et à un manque d'accessibilité du droit. Je souhaiterais m'arrêter un instant sur ces deux évolutions et en souligner le caractère indissociable :
1. En ce qui concerne la première évolution : aujourd'hui, la réglementation vise non plus tellement à constater le droit, mais plutôt à le modifier (13). La législation est aujourd'hui considérée surtout comme un instrument permettant d'imprimer une direction et de mettre en oeuvre une politique, comme un moyen de réaliser des changements de société dans les domaines social, économique et culturel. L'industrialisation, la croissance exponentielle de l'État-providence dans le domaine social et les progrès notamment scientifiques et techniques contraignent les pouvoirs publics à intervenir, parfois même en agissant au niveau législatif. Ils en sont ainsi venus à interpréter leur mission d'une manière plus active, ce qui s'est traduit par une avalanche de réglementations. L'apparition de législations relatives à l'environnement, au travail informel, à la société multiculturelle, aux nouveaux risques sociaux ou aux développements biotechnologiques en est par exemple la conséquence. Outre la multiplication du nombre de domaines dans lesquels les pouvoirs publics jouent un rôle régulateur en légiférant, on constate également que l'intensité de cette intervention augmente.
La structuration juridique croissante de la société est même en partie la conséquence nécessaire de la conception plus active et directive de la mission des pouvoirs publics, et pas uniquement le fruit de choix idéologiques donc. Le principe de légalité, considéré comme si important dans les systèmes juridiques occidentaux a, en effet, aussi une influence négative ou restrictive sur les compétences des pouvoirs publics, du fait qu'idéalement, en vertu de ce principe, ils sont censés s'abstenir envers le citoyen de toute intervention qui ne serait pas fondée sur une législation (14).
Si donc, notamment sous la pression des événements, les autorités éprouvent de plus en plus le besoin d'intervenir dans la société, elles devront le faire par voie de réglementation. Quoiqu'il en soit, l'important pour nous ici est que cette évolution ne manque pas d'influencer également la qualité de la réglementation, comme presque partout dans le monde occidental. Les progrès technologiques et la réalisation de la justice sociale, combinés à la grande quantité de règles détaillées applicables à des groupes et situations spécifiques qui vont de pair, engendrent des complications.
2. En ce qui concerne la deuxième évolution : le besoin d'un droit à finalité politique conduit à des enchaînements de règles complexes. Ces interventions de régulation intensive ont ouvert la voie à une loi qui évolue en permanence et a perdu sa stabilité, au détriment éventuel de la qualité et de la lisibilité du droit, de la technique et de la systématique législatives, avec tous les dangers d'incohérence, d'incertitude et de contradictions que cela entraîne, risquant ainsi de mettre en péril l'universalité de la règle de droit, le principe d'égalité et la sécurité juridique (15). Ce sont là des problèmes liés à l'État de droit. Pareils développements se produisent d'ailleurs aussi aux niveaux européen et international.
C'est d'ailleurs de plus en plus le pouvoir exécutif qui fixe les règles, ce qui peut engendrer d'autres problèmes encore, liés à la dispersion géographique des activités législatives (manque de cohérence). Un large glissement du pouvoir législatif s'est en fait opéré du parlement vers le gouvernement, ce dernier étant, il faut bien le reconnaître, organisé de manière beaucoup plus souple et donc beaucoup plus à même de s'adapter dans l'espace et dans le temps aux intérêts et aux besoins nouveaux. Ce décalage s'opère par exemple explicitement, tant au niveau fédéral qu'au niveau des communautés et des régions (16), sous des formes diverses allant du transfert du pouvoir d'édicter des législations matérielles de mise en oeuvre en vertu de lois-cadres, de lois d'habilitation, de lois de pouvoirs spéciaux jusqu'à l'attribution individuelle de pouvoirs normatifs à certains ministres.
D'autres techniques sont utilisées implicitement : normes vagues et imprécises, attribution du pouvoir de prendre des décisions individuelles ou concrètes, etc. Une telle évolution n'est d'ailleurs pas forcément un mal. La structuration juridique croissante de la société est en effet telle que le parlement ne possède souvent pas le savoir-faire spécifique dans les nombreuses matières souvent techniques du droit à finalité politique. Aussi n'y a-t-il pas lieu de présumer qu'une législation générée par le parlement serait de meilleure qualité que celle émanant du pouvoir exécutif De plus, les parlementaires n'ont souvent pas la possibilité matérielle d'arrêter eux-mêmes toutes les règles. À cet égard, la complexité de la société débouche inévitablement sur un certain effacement du législateur parlementaire (législateur au sens formel du mot). Dans cette optique, le plaidoyer visant à restaurer « le primat de la politique » (comme cela s'est fait par exemple aux Pays-Bas) a peu de chances d'aboutir, car dépourvu de réalisme (17).
II. Une ébauche éventuelle de solution :
l'évaluation de la législation
On a constaté ces dernières années que les milieux scientifiques et politiques se préoccupent de plus en plus de la qualité de la législation (ou mieux : de la qualité de la réglementation), souci qui se traduit par des propositions plus ou moins concrètes visant à améliorer la situation. Dans ce contexte, il importe de souligner que les solutions aux problèmes posés par la législation et la réglementation ne peuvent être trop spécifiques. En d'autres termes, elles ne peuvent être ni autonomes, ni incidentes, mais doivent s'inscrire dans un cadre large et structurel. Une politique axée sur la qualité de la législation et de la réglementation doit être structurelle et agir sur plusieurs fronts à la fois. Jusqu'à ce jour, la politique menée en Belgique en matière de réglementation est plutôt pragmatique, c'est-à-dire que les problèmes de législation sont étudiés lorsqu'ils se présentent (18). Les directives en matière de légistique sont formulées en termes très techniques et l'organisation des départements ministériels n'est guère adaptée pour répondre à des objectifs légistiques.
Contrairement à ce qui prévaut aux Pays-Bas, la fonction d'agent spécialisé en légistique est quasiment inexistante et c'est un Conseil d'État surchargé qui incarne l'essentiel de la politique en la matière. La fédéralisation ne facilite guère non plus la mise en place d'une politique en matière de réglementation. La multiplicité des sources du droit qu'elle entraîne ne va pas sans poser des problèmes à cet égard (19). Étant d'avis qu'il est impérieux d'élaborer une politique structurelle en matière de réglementation, mentionnons ici, outre la nécessité d'institutionnaliser cette politique, quelques autres méthodes (matérielles) permettant d'améliorer la qualité de la législation : élaboration, introduction et acceptation de directives générales (ou d'une norme) présidant à l'art de bien légiférer; dérégulation (20); mise en place d'une politique de communication assurant une publicité et une lisibilité adéquates à une nouvelle législation, etc. La méthode de l'évaluation de la législation peut également constituer un élément important d'une politique structurelle dans le domaine de la qualité des textes législatifs. Examinons à présent ce dernier point plus en détail.
II.1. Essai de définition
Qu'entend-on en fait par évaluation de la législation ? On entend généralement par évaluation, l'appréciation de la présentation ou l'observation d'un phénomène déterminé sur la base de certains critères (21). Le groupe de travail « Évaluation législative », rattaché au « Département fédéral de Justice et Police », en Suisse, utilise une définition similaire : « l'appréciation des phénomènes » (22). Il s'agit en l'occurrence pour nous de l'évaluation de la législation. La notion de législation présente de multiples facettes. Il existe diverses sortes et formes de législation. Globalement, les juristes font en général une distinction entre législation matérielle et législation formelle. On entend par législation formelle, la législation dont l'élaboration passe par le parlement fédéral (23). On entend par législation matérielle, tous les textes législatifs qui sont universellement applicables (par opposition aux décisions prises dans des cas individuels). Cela signifie que la législation formelle est la plupart du temps une législation matérielle, mais pas l'inverse.
Nombre de lois (importantes) sont élaborées en dehors de toute intervention du parlement fédéral. Les arrêtés royaux et les arrêtés ministériels sont certes des lois de portée générale mais ne relèvent pas de la législation formelle. Dès lors que l'évaluation peut porter tant sur la législation formelle que sur la législation matérielle, il est indiqué de le faire apparaître dans la définition de l'évaluation de la législation. C'est pourquoi nous utilisons la notion de la législation au sens large. De plus, l'évaluation de la législation devrait idéalement aller au-delà de la simple analyse juridique ou légistique (relevant de la technique législative), bien que l'analyse juridique et légistique puisse parfaitement en être une composante. Mais si l'évaluation de la législation doit porter par exemple aussi sur l'effectivité, il faut alors opter pour une large approche socio-scientifique. Sur la base de ce qui précède, nous entendrons ici par évaluation de la législation : l'évaluation des lois au sens large du terme, sur la base de certains critères, en se fondant notamment sur des données empiriques et en appliquant des méthodes scientifiques.
II.2. Deux perspectives
Pour quel type de problèmes une telle évaluation de la législation peut-elle constituer une solution éventuelle ? À la lumière de ce qui a été dit ci-dessus au paragraphe 1er , nous en distinguons deux sortes :
1. Il a été dit précédemment que la législation est aujourd'hui considérée surtout comme un instrument politique permettant d'imprimer une direction, comme un moyen de réaliser des changements de société dans les domaines social, économique et culturel. Cette conception participe d'une vision instrumentaliste du droit. Selon cette vision des choses, la législation permet de façonner et d'influencer la société dans toutes ses facettes. En d'autres termes, la législation est un instrument d'orientation efficace. La recherche a cependant démontré qu'une telle vision instrumentaliste du droit n'allait pas sans poser certains problèmes (24). Il est naïf de voir simplement dans la loi un moyen permettant d'atteindre un but bien défini, parce que le processus d'élaboration de la législation et la réception du message véhiculé par elle y font obstacle (25). En ce qui concerne le processus d'élaboration de la législation, les objectifs à atteindre font rarement l'unanimité. La pluralité des perspectives idéologiques des parties intervenantes ne favorise aucunement l'unicité d'objectif. Et en ce qui concerne le processus de réception du message véhiculé par la législation, ce message n'est pas accepté comme allant de soi par le groupe cible (26).
La société se compose de plusieurs champs sociaux groupements politiques, associations de quartier, paroisses, universités, etc. qui ont chacun leur propre pouvoir régulateur et qui s'influencent mutuellement (27). Des lois imposées par une autorité supérieure ne seront pas facilement admises dans ces champs sociaux; elles se heurteront souvent à un réseau d'habitudes, de valeurs ou d'intérêts, qui ne facilite pas l'intégration de règles externes.
Le sociologue du droit d'origine germano-britannique, G. Teubner, a adopté un point de vue similaire bien que pas identique (28). Teubner estime, lui aussi, qu'une législation instrumentale, cherchant à orienter l'évolution de la société, ne permet pas nécessairement de répondre de manière efficace ou adéquate aux problèmes d'une société complexe. Sa conclusion résulte du constat d'un manque de communication entre l'autorité qui légifère et la société à laquelle elle entend donner une certaine orientation. La raison en est, selon lui, que le droit est certes ouvert sur le plan cognitif, mais fermé sur le plan opérationnel. Cette présentation demande quelques explications. Selon Teubner, la société moderne est une mosaïque de sous-systèmes autonomes tels que la religion, l'enseignement, la formation, la science, l'économique, le politique, le juridique, etc. Chaque sous-système a une fonction spécifique dans la société considérée comme un ensemble, fonction dont il définit en grande partie lui-même le contenu. Le sous-système juridique utilisera ainsi des termes tels que licite/illicite tandis que le sous-système économique raisonnera en termes de perte ou de gain, par exemple. Le législateur traduit des problèmes généraux de société dans son sous-système (juridique, politique) en termes juridiques et formule à cet effet une solution juridique dont les autres sous-systèmes devront s'accommoder et à laquelle ils devront se conformer. C'est à ce stade que les choses tournent mal, selon Teubner. En effet, le droit est ouvert aux nouveaux développements il est donc ouvert sur le plan cognitif mais les sous-systèmes qui doivent l'appliquer ou s'y conformer, ne subissent pas l'influence des facteurs externes. Ils sont donc, en d'autres mots, fermés sur le plan opérationnel. Pour Teubner, en effet, la communication au sein d'un sous-système s'inscrit toujours dans le prolongement de la communication antérieure au sein de ce même sous-système. Le sous-système réinterprétera toujours une évolution dans ses propres termes. C'est ainsi qu'une réglementation en matière d'environnement sera traduite par l'entreprise en termes économiques et que le risque de sanctions si on ne souhaite pas se conformer à ladite réglementation et l'aspect des coûts seront des éléments importants pour la mise en balance (29).
On se trouve en réalité en présence de problèmes de communication entre les différents sous-systèmes. La solution à ce problème de communication consiste en partie, selon Teubner, à accorder davantage d'attention aux capacités autorégulatrices des organisations (30). D'autres théoriciens ont également analysé le problème de l'effectivité limitée de la législation en termes de communication. Le spécialiste néerlandais Witteveen estime que le problème d'effectivité se situe notamment au niveau de la communication entre le citoyen et l'administration (31). La diversité des fonctions instrumentales censées être inhérentes à la loi (organisation, prestation, orientation, arbitrage, etc.) a, selon lui, pour effet d'en estomper l'autorité. Pour restaurer cette autorité, Witteveen considère que non contente d'être instrumentale, la loi doit également avoir une dimension de « communication ». Il entend par là que la loi doit simultanément être effective par rapport aux destinataires de la norme et offrir des repères d'orientation à ceux qui sont appelés à interpréter la loi. Comme les actes administratifs accomplis en exécution de la législation ne font souvent pas partie du processus de communication entre le législateur et l'administration ou le citoyen, en raison du caractère fermé de ces actes, on voit apparaître des problèmes lors de la mise en oeuvre de la législation. Une plus grande publicité de l'administration et, dans son prolongement, une politique de communication efficace semblent dès lors constituer des pistes de développement toutes indiquées.
2. L'on a également souligné ci-dessus que l'État-providence requiert un renouvellement permanent du droit à portée politique afin de pouvoir assurer son fonctionnement. L'inflation législative qui en découle conduit à des problèmes de qualité et de lisibilité de la loi, ainsi qu'à des problèmes relevant de la technique et de la systématique législatives. Des valeurs de l'État de droit telles que l'égalité juridique, la sécurité juridique et la cohésion du droit sont ainsi mises en péril. Dans cette optique, l'évaluation pourrait également constituer une solution. Il ne s'agit pas ici d'une évaluation de l'efficacité de la législation telle que celle prônée au paragraphe II.1 ci-dessus, mais plutôt d'une évaluation des garanties inhérentes à l'État de droit et du contexte, de la position par rapport aux autres lois, dans lequel la législation fonctionne. Comment une législation s'articule-t-elle avec d'autres législations ? Est-elle connue ? Est-elle appliquée de manière uniforme ? Offre-t-elle une sécurité suffisante ? etc. L'attitude d'un grand nombre de citoyens face aux vicissitudes de la démocratie plaide en faveur d'une telle forme d'évaluation de la législation (32).
Nous pouvons dire en résumé qu'il est fréquent que les effets d'une loi ne correspondent pas aux objectifs initiaux. En d'autres termes : il y a souvent de la marge entre la réalité sociale et la réalité juridique. Comme une législation qui fonctionne mal risque d'avoir un coût social élevé pensons par exemple aux conséquences financières et écologiques d'une réglementation inefficace en matière d'environnement il est urgent de disposer d'une méthode qui puisse nous fournir des indications sur la qualité de la législation. L'évaluation de la législation est une méthode susceptible d'améliorer l'efficience, l'effectivité, la validité sociale et l'efficacité de la législation ainsi que sa qualité par rapport aux principes de l'État de droit. L'évaluation de la législation peut nous permettre d'évaluer les effets réels des lois existantes, d'améliorer l'efficience et l'efficacité dans le processus d'élaboration des nouvelles législations et de réformer les lois existantes à la lumière de nouvelles données objectives. Le contexte général d'austérité dans lequel s'inscrit toute initiative législative nous incite d'ailleurs aussi à utiliser les moyens limités dont nous disposons d'une manière plus efficiente et efficace. Dans cette optique également, l'évaluation de la législation présente donc un intérêt certain. Enfin, l'évaluation législative cadrerait aussi parfaitement avec le nouveau rôle du Sénat en tant que chambre de réflexion(33).
À la lumière des deux problèmes qui viennent d'être évoqués, il paraît sage de ne pas limiter l'évaluation législative à la question de savoir si les objectifs d'une loi sont atteints, mais d'être également attentif à la question de savoir si dans la pratique, cette loi présente des garanties par rapport aux principes de l'État de droit et si elle est cohérente d'un point de vue légistique (34). Soulignons d'emblée que ces deux types de questions ne sont pas entièrement dissociables. Lorsque l'on réalise une évaluation, il n'est pas possible d'isoler ces deux aspects. Si par exemple une législation instrumentale n'offre guère de sécurité juridique ou n'est pas appliquée de manière uniforme, son effectivité ne sera sans doute pas non plus des meilleures.
III. Types d'évaluation : ex ante/ex post
On distingue en règle générale deux types possibles d'évaluation législative : (a) l'évaluation prospective ou ex ante et (b) l'évaluation rétrospective ou ex post (35). La première forme implique que l'on recherche préalablement quels effets résulteront de l'instauration d'une norme déterminée. Cette méthode peut être basée sur une simulation, la théorie des jeux, une projection, etc. Mais les aspects liés à la technique et à la systématique législatives ou à la légistique peuvent aussi faire l'objet d'un contrôle préalable. La deuxième forme consiste à évaluer une législation donnée après un certain laps de temps, à l'aide notamment de la méthode de l'analyse empirique. On peut encore distinguer une troisième forme, à savoir l'évaluation dite simultanée. Cette forme désigne l'évaluation qui est réalisée parallèlement à l'entrée en vigueur de la réglementation concernée. Cette méthode peut également être qualifiée de « monitoring ». Dans le cadre du présent texte, nous considérerons cette forme comme une forme spécifique d'évaluation ex post .
La première méthode paraît de prime abord moins évidente que la seconde, parce qu'elle est moins compatible avec le caractère politique qui préside à la conception des différentes politiques. Les impératifs de temps auxquels sont soumis les responsables politiques sont également difficiles à concilier avec une évaluation prospective détaillée. Il existe pourtant déjà chez nous en un certain sens des formes d'évaluation prospective ou ex ante . Signalons notamment à ce propos le rôle de la section de législation du Conseil d'État. Pour limitée ou incomplète qu'elle soit, cette forme d'évaluation n'en est pas moins précieuse. Une autre méthode d'évaluation ex ante qui est envisageable, bien que guère développée chez nous à l'heure actuelle, se situe plutôt au niveau de la légistique. Aux Pays-Bas, on utilise des règles de légistique « Aanwijzingen voor de Regelgeving » auxquelles on confronte préalablement les textes législatifs. Ce qui est frappant dans les évaluations ex ante par rapport aux évaluations ex post , c'est généralement l'absence de données empiriques.
Les évaluations ex post consistent en fait en des comparaisons entre la situation avant et après l'entrée en vigueur d'une loi. On peut bien sûr aussi comparer la situation à une situation idéale ou même faire des comparaisons transversales (entre provinces, cantons, etc.), mais ces comparaisons ne doivent pas forcément être réalisées ex post.
IV. Lignes de force d'une évaluation législative pertinente
Quelles sont les lignes de force d'une évaluation législative pertinente ? Une évaluation législative pertinente comprend selon nous trois aspects (36). Les deux premiers ont trait aux aspects juridiques, tandis que le dernier est plutôt de nature socio-scientifique. Ces trois aspects doivent être précédés d'un inventaire du droit formel en vigueur, d'une part pour savoir quel arsenal de règles législatives doivent être pris en compte dans l'évaluation et, d'autre part, parce que c'est au droit en vigueur que l'on empruntera les critères qui serviront à l'évaluation lors de la troisième phase.
Concrètement, on peut ensuite distinguer les trois phases suivantes :
a) Évaluation de la législation, tout d'abord, sur la base de critères juridiques;
b) Évaluation de la législation, ensuite, sur la base de sa cohérence avec les autres législations pertinentes, la Constitution, le droit international et les principes généraux du droit;
c) Évaluation de la législation, enfin, en vue d'apprécier si ses objectifs sont atteints : il convient d'établir dans quelle mesure la loi a produit les effets escomptés et dans quelle mesure ces effets lui sont imputables. Pour ce faire, une recherche empirique est nécessaire.
Phases a et b : ces phases d'évaluation peuvent être réalisées ex ante , et le sont dans la pratique (notamment par la section de législation du Conseil d'État); une évaluation ex post reste toutefois parfaitement possible. Il s'agit avant tout d'une évaluation relevant de la technique législative, qui a pour but de vérifier par exemple si les objectifs du législateur ont été bien transposés dans les dispositions élaborées, si le texte législatif est formulé assez clairement et s'il ne recèle aucune contradiction. Ensuite, il convient en phase b d'évaluer les aspects de cohérence, en particulier la manière dont la législation en question s'intègre dans l'ensemble du système juridique. L'évaluation de ces deux aspects doit intervenir de préférence ex ante , mais étant donné que la législation fait souvent l'objet, après sa mise en oeuvre, de mesures d'affinement et de perfectionnement (lui donnant sans cesse plus d'ampleur et la rendant plus complexe), une analyse ex post a, elle aussi, certainement toute sa raison d'être.
Aux Pays-Bas, on utilise à cet effet les « Aanwijzingen voor de Regelgeving » (règles de légistique). Il est recommandé d'également doter la Belgique de pareilles règles. Ensuite, il convient d'évaluer les aspects de cohérence, en particulier la manière dont la législation en question s'intègre dans l'ensemble du système juridique. L'évaluation de ces deux aspects doit intervenir de préférence ex ante , mais étant donné que la législation fait souvent l'objet, après sa mise en oeuvre, de mesures d'affinement et de perfectionnement (lui donnant sans cesse plus d'ampleur et la rendant plus complexe), une analyse ex post a, elle aussi, certainement toute sa raison d'être.
Phase c : cette phase intervient généralement ex post , bien que des simulations ou des recherches socio-scientifiques puissent également être réalisées ex ante . Quelle qu'en soit la forme, les mesures prises par les pouvoirs publics sont basées sur des hypothèses et des modèles. L'idée première d'une évaluation législative est d'analyser et d'expliquer les effets concrets, dans la société, des hypothèses coulées dans les lois par rapport aux objectifs initiaux du législateur, ce qui oblige l'évaluateur à s'engager dans une recherche plutôt empirique. La troisième phase devra donc débuter par une analyse du processus d'application, de respect et de maintien. Ce stade revêt une importance cruciale étant donné que le législateur tient généralement l'application, le respect et le maintien des lois pour chose acquise et qu'il est donc enclin à considérer que la loi produira effectivement les effets escomptés. Cependant, comme nous l'avons vu ci-dessus, au paragraphe II.2.1, tel n'est pas forcément le cas. Il arrive même, lorsque les choses se passent mal au niveau de l'application, du respect et du maintien de la loi, que les objectifs fixés ne puissent que difficilement être atteints (de manière optimale).
Il faut ensuite examiner si l'objectif de la loi est atteint dans les faits, car même si l'application, le respect et le maintien d'une loi sont assurés, les objectifs ne sont pas forcément atteints pour autant.
Il se peut par exemple fort bien que l'application, le respect et le maintien d'une hypothétique législation dans le domaine de la consommation des drogues douces soient assurés dans la pratique, mais que l'objectif de cette législation, à savoir le contrôle de la consommation de drogue chez les jeunes, ne soit malgré tout pas atteint. Il convient également d'examiner si la loi réalise dans la pratique les objectifs liés à l'État de droit que sont la sécurité et l'égalité juridiques. Soulignons ici d'emblée le caractère ambitieux de l'entreprise qui consiste à établir un lien de cause à effet entre l'instauration d'une loi et la mesure des effets de cette loi. Tant l'observation de ce lien que la démonstration de son existence requièrent un grand savoir-faire et ne vont pas sans poser des problèmes d'un point de vue socio-scientifique.
L'évaluation visant à déterminer si une loi atteint son objectif peut être décomposée en plusieurs critères d'évaluation qui se situent expressément dans le prolongement les uns des autres (37).
Efficacité : l'évaluation de l'efficacité consiste à comparer les résultats atteints et les résultats escomptés. Il s'agit en l'occurrence de mesurer le degré de réalisation des objectifs.
Effectivité : le test d'effectivité est axé principalement sur le lien de causalité entre les moyens utilisés par une réglementation et la réalisation des objectifs. En d'autres termes : le changement est-il attribuable à la loi ?
Efficience : un test d'efficience étudie l'effectivité au sens purement relationnel, voire mathématique. Une réglementation est qualifiée d'efficiente lorsque, moyennant un minimum de moyens donnés, elle permet d'atteindre une réalisation maximale des résultats visés. En d'autres termes : l'efficacité est-elle efficiente ?
Impact : ce critère tire sa raison d'être du fait que l'évaluation n'est généralement axée que sur une ou plusieurs facettes déterminées de la législation. Ce sont des arguments pratiques qui conduisent à cette fragmentation de l'examen. La nécessité d'une approche plus globalisante est compensée par l'étude d'impact, expression par laquelle nous entendons l'ensemble des comportements et situations pertinents qui présentent un lien de causalité avec les normes en question. On pourrait aussi définir l'étude d'impact comme le test portant sur les critères résiduels et ayant pour objet les éléments auxquels, par la force des choses, on n'a pas pu être attentif dans le cadre particulier de l'évaluation. Il est à souligner que la détermination des effets pertinents dans un écheveau de phénomènes sociaux n'est pas chose aisée.
Le schéma ci-après présente les étapes que l'on peut suivre pour l'évaluation législative :
a) Critères juridiques et légistiques
b) Cohérence
c) Objectifs :
Application
Respect
Maintien
- Effectivité
- Efficience
- Efficacité
- Impact
V. Organisation institutionnelle d'une politique de la législation et de l'évaluation législative : la situation aux Pays-Bas
Aux Pays-Bas, on voit apparaître lentement, mais sûrement, une politique en matière de législation (38). Les règles qui relèvent purement de la technique législative ont été remplacés par des règles légistiques conçues et appliquées grâce à un appui institutionnel au sein des départements ministériels et à l'ensemble des avis du Conseil d'État. Le monde scientifique contribue lui aussi à assurer la continuité de la recherche en la matière : des centres de recherche, des périodiques et des associations garantissent un appui permanent. De plus, des commissions permanentes et des commissions ad hoc fournissent des rapports et des avis sur divers problèmes liés à la réglementation.
Au niveau ministériel, la politique de la qualité de la législation est centralisée au ministère de la Justice, plus précisément au sein de la Direction de la législation.
Cette direction assure la mise en oeuvre de la politique en collaboration avec les sections de législation de chaque département ministériel. Les propositions de loi, les projets de législation déléguée et les notes visant à apporter des modifications fondamentales à une proposition de loi doivent en tout cas êtres soumises pour évaluation à la Direction de la législation avant d'être présentées au Conseil des ministres.
Cette direction réalise éventuellement son évaluation conjointement avec d'autres ministères. Le Conseil d'État intervient en qualité d'ultime conseiller du gouvernement. Enfin, le parlement, et plus précisément le Sénat, est censé effectuer une évaluation finale. Les règles de légistique « Aanwijzingen voor de Regelgeving » jouent un rôle clé aux divers stades de cette évaluation. Tout ceci s'inscrit clairement dans une politique d'évaluation ex ante . Compte tenu du gage de qualité qu'elle offre, l'institutionnalisation revêt elle aussi une importance capitale pour l'évaluation législative ex post . Faute d'une infrastructure mûrement réfléchie, on retombe en effet rapidement dans un régime où l'évaluation ex post a lieu sur une base ad hoc (39).
Cela ne signifie cependant pas qu'une évaluation ad hoc ne soit pas pertinente ou ne puisse être d'aucune utilité; bien au contraire. Cela signifie plutôt que l'institutionnalisation permet de consacrer une attention constante à l'évaluation. Une autre raison justifiant d'institutionnaliser l'évaluation ex post réside dans son effet potentiellement stimulant, dès lors que la volonté de procéder à une evaluation ex post fait parfois défaut aux décideurs politiques. Pour le parlement, le fait de rendre l'évaluation législative ex post obligatoire dans le contexte par exemple des lois-cadres, des lois d'habilitation ou des lois de pouvoirs spéciaux, peut être une manière particulièrement efficace d'étendre sa mission de contrôle. En tout état de cause, une politique d'évaluation structurelle systématisée pourrait inciter les fonctionnaires publics (qu'il s'agisse de ministres ou d'autres exécutants) à conduire, à des moments précis, une réflexion sur la politique menée en se basant sur une évaluation. Comment cette institutionnalisation des évaluations législatives ex post est-elle réalisée dans l'État providence néerlandais ?
Les Pays-Bas procèdent régulièrement, depuis le début des années 70, à des évaluations ex post , sans que l'on puisse parler pour l'heure d'une politique structurelle ou institutionnalisée en la matière (40). Tant le gouvernement que le parlement plaident régulièrement en faveur d'une évaluation législative ex post . Dans la note gouvernementale de 1991 intitulée « Zicht op Wetgeving », le gouvernement affirme : « Chaque réglementation doit être évaluée d'une manière ou d'une autre (...). Le législateur doit tenir compte, dès l'élaboration de toute réglementation légale, de la manière dont cette réglementation sera évaluée (41). La Deuxième Chambre des Pays-Bas a déposé environ au même moment une motion visant à mener une politique de fond en la matière. (41) Dans un rapport de la commission Deetman, du nom du président de la Chambre de l'époque, W. Deetman, qui avait pour tâche de mener une réflexion sur des questions de rénovation politique, administrative et constitutionnelle, il était recommandé de toujours procéder en principe à une évaluation systématique de la loi en guise de conclusion des travaux préparatoires, de la procédure parlementaire et de la mise en oeuvre de cette législation (42). Cette commission jugeait même envisageable d'intégrer des dispositions d'évaluation dans la législation elle-même.
On ne peut cependant pas encore parler, comme nous l'avons déjà dit, d'une politique d'évaluation structurelle ex post aux Pays-Bas. Une étude de la Cour des comptes néerlandaise de 1991 (43) nous apprend que rares sont ceux des onze départements de l'administration qui disposaient d'un dispositif raisonnablement développé d'évaluation politique, notamment d'évaluation législative ex post (44). Le ministère des Affaires économiques arrivait en tête du peloton sur le plan financier (en pourcentage du budget). Les ministères de la Justice, des Affaires sociales et des Finances fermaient la marche. Les montants affectés à l'évaluation variaient entre 0,02 % et 0,14 % du budget total des départements concernés. Des dispositifs corrects ont parfois été mis en place au sein de certaines cellules des départements, mais il leur manquait alors souvent l'infrastructure nécessaire. Sur ce point, le Centre de recherche scientifique et de documentation (WODC) du ministère de la Justice constitue un bel exemple. Il est important de constater que l'initiative visant à réaliser une évaluation ex post trouve souvent son origine dans le débat parlementaire. Parfois, l'évaluation est rendue obligatoire par une disposition légale, parfois elle est la conséquence d'un amendement. Soulignons en outre qu'en 1990, 21 % des évaluations législatives ont coûté moins de 100 000 florins, 38 % ont coûté entre 100 000 et 500 000 florins et 41 % ont coûté plus de 500 000 florins. Le coût moyen d'une telle évaluation est de 375 000 florins. Le coût d'une évaluation type est de 600 000 florins. Le délai moyen était de 2 ans, les extrêmes étant cinq mois et six ans (45).
Nous pouvons dire en résumé que la situation aux Pays-Bas n'est ni parfaite ni idéale pour les évaluations ex post , mais que la qualité de la législation bénéficie néanmoins d'une attention constructive et que l'utilisation de fait des évaluations ex post n'est en tout cas pas à sous-estimer même si elle ne s'inscrit pas encore dans une politique structurelle. En règle générale, nous constatons aux Pays-Bas une plus grande implication qu'en Belgique du monde scientifique et des milieux politiques dans les questions touchant la qualité de la législation.
VI. Les propositions de loi pendantes et le projet de loi
Dans le présent paragraphe nous formulerons, à la lumière de ce qui précède, une série d'observations concernant deux propositions et un projet de loi afférents à cette matière, en considérant la formule esquissée ci-dessus comme une sorte de solution idéale. Cela ne veut pas dire pour autant que la proposition ou le projet qui ne correspondrait pas à cette solution idéale, soit nécessairement nul et sans valeur. Nous ne reproduirons d'ailleurs pas ici le contenu intégral des propositions et du projet, mais nous nous limiterons à ce qui est nécessaire à notre propos. Pour ce qui est du contenu détaillé, nous renvoyons le lecteur au texte même des propositions et du projet.
Il s'agit concrètement :
a) de la proposition visant à créer, au sein des services du Sénat, une cellule d'évaluation de la législation, nº 1-643/1;
b) du projet de loi instituant une procédure d'évaluation législative, nº 955/1;
c) de la proposition visant à créer, au sein du Sénat, un office de la législation, nº 1839/1.
Ad a. Le premier texte déposé (a) contient dix commandements pour une bonne législation (voir partie II de la proposition). Ces commandements sont conçus comme des critères à utiliser par la cellule d'évaluation de la législation que les auteurs entendent créer.
Il ne s'agit pas uniquement de critères juridiques mais aussi de critères socio-scientifiques. Bien qu'ils ne coïncident pas entièrement, ces dix commandements contiennent en fait tous les critères repris au paragraphe IV de la présente note (Lignes de force d'une évaluation législative pertinente). Nous souhaitons nous arrêter un instant sur deux points de la mise en oeuvre politique (partie III de la proposition), à savoir l'accent mis sur une évaluation ex ante et l'institutionnalisation.
En ce qui concerne le premier point, c'est une très bonne chose que d'utiliser également des critères socio-scientifiques aux fins de l'évaluation. Cependant, plusieurs des critères ou commandements figurant dans la proposition ne peuvent être appliqués pertinemment que ex post (sauf à travailler à l'aide de simulations). Dans ce sens, il y a donc une certaine solution de continuité entre les critères et la mise en oeuvre politique. Il est logique qu'un Office de la législation créé au sein du Sénat soit axé avant tout sur une évaluation ex ante , dès lors qu'il s'agit du stade où le Sénat intervient en tant que législateur. Mais alors il paraît indiqué d'axer davantage les dix commandements sur ce stade et d'utiliser comme fil conducteur les critères qui permettent une évaluation préalable (plus pertinente). Il s'agirait principalement des critères suivants : sécurité juridique, égalité juridique, principe de l'administration individualisée de la justice, principe de subsidiarité, principe de la précision de l'objectif, principe de nécessité, applicabilité ou durabilité (46). Plusieurs de ces critères peuvent évidemment faire aussi l'objet d'une évaluation ex post ; mais il n'empêche qu'une évaluation ex ante sur la base des critères précités est tout aussi possible, voire souhaitable et importante. De plus, il paraît important d'au moins réfléchir à une relation de travail avec la section de législation du Conseil d'État. Est-il par exemple nécessaire d'avoir une double évaluation (ce qui n'est d'ailleurs pas impossible), à la fois par un service de législation et par le Conseil d'État ? Dans cette optique, il est bon de souligner, comme nous l'avons vu, qu'aux Pays-Bas cette évaluation intervient aussi au niveau du parlement et/ou du ministère, mais qu'elle peut néanmoins être effectuée également par le Conseil d'État néerlandais.
En ce qui concerne le deuxième point, la mise en oeuvre institutionnelle est plutôt limitée, en ce sens que la proposition n'en dit pas long sur le statut, le fonctionnement et l'encadrement de ladite cellule. Il ne s'agit cependant pas d'une critique mais plutôt d'une constatation. La proposition charge en effet le Bureau du Sénat de la mise en oeuvre de cette décision. Néanmoins, il paraît important pour la réussite d'une telle entreprise que l'on soit préalablement parvenu à un certain consensus sur la mise en oeuvre concrète du rôle et de la fonction de la cellule d'évaluation de la législation. Certaines options requièrent même expressément la modification de certaines lois, voire de la Constitution.
Voici quelques exemples de questions auxquelles il nous paraît important d'apporter une réponse :
a) Quels sont les propositions et projets de loi (importants/pas importants) qui peuvent ou doivent être soumis à l'avis de la cellule d'évaluation ?
b) À quelle notion de la législation se référera-t-on (la loi au sens formel ou matériel) ?
c) Quelle serait la relation entre la cellule d'évaluation de la législation et le Sénat (ferait-elle partie intégrante des services du Sénat ou serait-elle une institution à laquelle le Sénat ainsi que d'autres instances pourraient avoir recours) ?
d) Quels sont les délais auxquels la cellule d'évaluation de la législation est tenue ?
e) L'élaboration d'un avis par la cellule d'évaluation de la législation pourra-t-elle avoir pour effet de suspendre la procédure législative ?
f) Qui peut solliciter l'aide ou l'avis de la cellule ?
g) La cellule d'évaluation de la législation peut-elle sous-traiter les tâches qui lui sont confiées ?
h) Quelle est au juste la relation avec la Chambre des représentants ?
i) Le Sénat peut-il également faire évaluer une législation sans devoir l'évoquer ? etc.
Ad b. Dans la deuxième proposition (47) (b), émanant de MM. Vande Lanotte et De Clerck, qui étaient alors respectivement ministre de l'Intérieur et ministre de la Justice, et qui a été approuvée par le Conseil des ministres, il est demandé alternativement au procureur général près la Cour de cassation et au Conseil d'État d'établir respectivement et alternativement, tous les deux ans, un rapport contenant un relevé des normes juridiques pour lesquelles des difficultés d'application ou d'interprétation ont été rencontrées respectivement par les cours et tribunaux et par le Conseil d'État. Ce rapport est transmis à la Chambre, au Sénat et au gouvernement fédéral. Le gouvernement fédéral transmet ensuite ses observations sur ce rapport au Sénat.
C'est finalement le Sénat qui porte la responsabilité de l'évaluation. L'article 3 dispose en effet : « Le Sénat est chargé de l'évaluation de la législation et dépose, chaque année, un rapport sur l'état de ses travaux. »
On est d'abord frappé par le fait que l'objectif de cette proposition se limite à ce que nous avons classé ci-dessus, au paragraphe IV du présent rapport, dans les phases a et b, en mettant l'accent sur la phase b. Le contrôle (c.-à-d. l'évaluation) qui est instauré revêt donc un caractère juridique. L'exposé des motifs de ce projet de loi définit le contrôle comme suit : « Le présent projet de loi a pour objet de créer une procédure d'actualisation systématique des lois existantes, dont il apparaît qu'elles sont contradictoires, inadaptées ou tombées en désuétude. » (Voir également l'article 2 du projet de loi.) C'est un angle de vue important, mais néanmoins limité, car axé sur les questions de cohérence et de cohésion de la législation.
L'angle d'évaluation choisi est limité encore pour une autre raison : cette évaluation est forcément rétrospective, dès lors que l'on opte pour une évaluation de la législation existante sous l'angle précité. Nous estimons qu'il est important de continuer à mettre l'accent sur la nécessité d'une évaluation ex ante et même de la développer. Car c'est précisément de cette manière que l'on pourra éviter les problèmes de législation et, plus encore, les problèmes de coordination. Le dicton « mieux vaut prévenir que guérir » nous semble éminemment applicable en l'espèce. Il convient d'éviter que la Cour de cassation et le Conseil d'État n'aient à se consacrer trop à un travail qui aurait dû ou pu être accompli plutôt par le législateur ou par un autre organe. Certes, tous les problèmes engendrés par l'exécution ou l'application de la législation ne sont pas prévisibles, mais une partie de ceux-ci pourraient être évités en institutionnalisant également une évaluation ex ante digne de ce nom. Le modèle néerlandais d'évaluation ex ante de la législation, qui est plus élaboré comme nous l'avons décrit ci-dessus, peut être pris en exemple. En ce sens, nous considérons que l'angle d'approche retenu dans le projet de loi est assez restreint. Sans en contester l'importance, cet aspect devrait en ce qui nous concerne, aller de pair avec une évaluation ex ante davantage institutionnalisée.
Au point IV de son avis sur ce projet de loi, la section de législation du Conseil d'État fait état, à juste titre d'ailleurs, du champ d'observation limité de la Cour de cassation et de la section d'administration du Conseil d'État, dès lors que ces instances ne peuvent avoir un panorama des problèmes de législation que dans la mesure où il en découle un contentieux. En conséquence, le Conseil d'État propose dans son avis que le Sénat complète son information de façon systématique par ce que révèlent déjà les rapports d'autres institutions (Cour des comptes, médiateurs, pétitions, doctrine, enquêtes de terrain, réponses aux questions parlementaires, etc.). Cela aussi montre bien toute l'importance d'une large évaluation. Reste à savoir alors s'il ne conviendrait pas d'opter plutôt pour une approche encore plus globale intégrant également la recherche socio-scientifique portant sur ce qui est visé au paragraphe IV ci-dessus sous les appellations : « efficacité », « effectivité », « efficience » et « impact ». Une telle recherche est importante mais difficile. La Belgique n'a du reste guère d'expérience en la matière.
C'est pourquoi il paraît intéressant de profiter de l'occasion pour acquérir une expérience de ce genre d'évaluation, notamment en intégrant dans certains projets de loi importants déposés à la Chambre ou au Sénat ou évoqués par ce dernier, une disposition imposant une évaluation ex post globale (et prévoyant les moyens nécessaires à cet effet).
De plus, la fédéralisation de la Belgique fait également sentir ses effets en l'espèce. Comment le Sénat peut-il remédier au manque de cohérence entre législations régionales ? Il se pose dans ce contexte un problème de compétence. Une autre difficulté de taille nous paraît par ailleurs résider dans l'encadrement institutionnel de tout cela. Tant la Cour de cassation que le Conseil d'État sont déjà surchargés à l'heure actuelle. Nous ne voyons pas comment cette tâche pourra être menée à bien de manière constructive si elle vient s'ajouter à la charge de travail actuelle de ces instances et que des moyens ne soient pas dégagés expressément à cette fin.
Ad c. La troisième proposition que nous aborderons (c) se situe dans le prolongement des deux précédentes. Elle poursuit également un double objectif : d'une part, améliorer la qualité de la législation et, d'autre part, mieux positionner le Sénat dans la procédure législative.
À cet effet, elle prévoit de confier une double mission à un office de la législation à créer au sein du Sénat. Ici encore, le texte est axé sur l'aspect juridique de l'évaluation de la qualité de la législation, et pas tant sur une évaluation au niveau socio-scientifique.
Mais contrairement aux deux propositions précédentes, l'évaluation prévue dans celle-ci est une évaluation à la fois ex ante et ex post . L'Office de la législation a en effet une double mission : a) prendre des initiatives visant à simplifier et à coordonner la législation (évaluation ex post ) et b) assister les sénateurs dans l'élaboration des lois (évaluation ex ante ). Chacune de ces deux missions est très importante, mais la deuxième cadre mieux avec le rôle de législateur qui est celui du Sénat. Sans doute serait-il plus indiqué, pour la simplification et la coordination, de créer un service spécifique, le cas échéant au sein du Conseil d'État. Pour parvenir à un système équilibré au niveau fédéral, il paraît en outre primordial, comme le suggère également la proposition, de créer également un office similaire au sein des services de la Chambre.
Une subdivision de cet office en sections d'après les grandes branches du droit paraît quelque peu surannée. Elle participe d'une vision compartimentée du droit. Une législation à portée politique (modificatrice) ne se calque plus nécessairement sur les branches classiques du droit. La législation se caractérise de nos jours par une multiplication des approches juridiques. Dans ce sens, la subdivision précitée pourrait même avoir un effet paralysant. Pour le surplus, le champ de l'évaluation pourrait être un peu plus large que celui prévu actuellement dans la proposition. Une évaluation qualitative plus explicite par rapport aux principes de l'État de droit est également à considérer.
VII. Conclusion
Il conviendrait, d'une manière générale, d'examiner s'il ne serait pas opportun d'institutionnaliser davantage le travail d'évaluation ex ante , par exemple au départ des différents ministères et cabinets concernés ou d'un autre organe. L'instauration d'un équivalent des Règles de légistique néerlandaises, utilisables par chacun à tout moment et en tout lieu, permettrait de développer une culture de l'art de bien légiférer dans tous les organes appelés à le faire. Le Sénat pourrait alors, en sa qualité d'organe parlementaire, s'inspirer du modèle néerlandais en se concentrant sur son rôle de contrôle en tant que législateur (plutôt que sur un rôle de correcteur), notamment en devenant l'organe suprême statuant sur l'évaluation de la législation. La culture d'évaluation qualitative de la législation peut parfaitement trouver à s'appliquer déjà au stade préalable.
Le deuxième élément que nous souhaitons souligner, c'est que le problème de la réglementation ne se situe pas uniquement au niveau fédéral mais également aux niveaux inférieurs (communautés et régions, provinces et communes). Dans ce sens, il serait bon de prendre l'initiative d'instaurer une commission associant les divers niveaux de pouvoir, qui serait chargée d'examiner le problème induit par l'absence de politique structurelle en matière de législation dans une perspective plutôt nationale et globale et qui, dans cette même perspective, formulerait des propositions d'approche commune. Si l'on ne s'attaque à ce problème qu'au niveau fédéral, il risque d'en résulter un certain nombre d'années d'immobilisme sur le terrain de la politique de la qualité de la législation. Après un certain temps, toute avance novatrice se mue en retard si l'on ne veille pas en permanence à l'entretenir et à la développer et c'est là une loi qui jouera très rapidement en l'espèce. Selon nous, un thème tel que celui de la qualité de la réglementation se prête idéalement à une approche globale.
Enfin, nous constatons dans les trois propositions une focalisation sur l'aspect juridique de la qualité de la législation. Quelle que soit l'issue politique des propositions examinées aujourd'hui, le parlement fédéral peut cependant toujours profiter de l'occasion pour faire réaliser une évaluation ex post au sens large, c'est-à-dire englobant l'évaluation socio-scientifique. Il serait intéressant, à titre d'essai, d'insérer dans une nouvelle législation une disposition permettant de réaliser une telle évaluation globale à l'initiative de la Chambre ou du Sénat. Soulignons cependant à ce propos que la décision de procéder à une évaluation ex post ne doit pas faire oublier la nécessité d'une évaluation ex ante (48). Comme nous l'avons déjà dit précédemment, il vaut mieux prévenir que guérir.
Nous avons toujours parlé ici de certains types d'évaluation de la législation, à savoir d'évaluations auxquelles le parlement fédéral est associé d'une manière ou d'une autre. Il existe cependant d'autres types d'évaluation de la législation qui peuvent avoir tout leur sens (49). Des organes exécutifs peuvent par exemple être soumis à l'obligation d'établir un rapport annuel dans le cadre de leur mission, ce qui permet d'obtenir un aperçu des problèmes de mise en oeuvre et d'application. Le traitement des plaintes déposées auprès des médiateurs peut également être très riche en enseignements comme facteur d'évaluation. Il est difficile de dire dans l'abstrait à quel moment il est préférable d'utiliser tel type d'évaluation plutôt que tel autre. Mais chaque type d'évaluation a sa raison d'être et son utilité.
(1) Propositions déposées au cours des législatures précédentes :
· Proposition de loi de MM. Cerexhe et Weckx créant une commission nationale chargée de la coordination et de la simplification de la législation (doc. Sénat, nº 631/1, 1986-1987), redéposée par M. Cerexhe (doc. Sénat, nº 271/1, SE 1988) et redéposée une nouvelle fois par lui (doc. Sénat, nº 226/1, 1991-1992);
· Proposition de loi de M. Beysen instituant la dérégulation (doc. Chambre, nº 1155/1 - 89/90);
· Proposition de loi de M. Vande Lanotte instituant une évaluation triennale de la législation (doc. Chambre, nº 439/1 - 91/92);
· Proposition de loi de M. Daems tendant à insérer un article 65bis
dans le règlement de la Chambre des représentants et à en modifier l'article 66 (doc. Chambre, nº 481/1 - 91/92).
Propositions déposées au cours de la législature actuelle, autres que celles qui sont examinées dans le présent rapport :
· Proposition de loi de M. Bourgeois instaurant un conseil législatif (doc. Chambre, nº 1071/1 - 96/97);
· Proposition de M. Viseur tendant à insérer dans le règlement de la Chambre des représentants un article 65bis
visant à créer un « office des légistes » (doc. Chambre, nº 1098/1 - 96/97);
· Proposition de loi de M. Bourgeois relative à la collaboration de la Cour de cassation à l'évaluation de la législation (doc. Chambre, nº 1151/1 - 96/97);
· Proposition de M. Van Haesendonck de modification de l'article 18 du règlement de la Chambre des représentants en vue d'instaurer une révision légistique et linguistique des textes de loi (doc. Chambre, nº 1703/1 - 97/98);
(2) Voir en particulier le rapport de M. Erdman sur la proposition de loi créant une commission nationale chargée de la coordination et de la simplification de la législation (doc. Sénat, nº 229/2 - SE 1991-1992) et le rapport fait par M. Duquesne au nom de la sous-commission de la Commission de Révision de la Constitution chargée de l'examen de propositions instituant une évaluation périodique de la législation (doc. Chambre, nº 439/2 - SE 91/92).
(3) Conseil d'État, Rapport annuel pour l'année judiciaire 1994-1995, p. 131.
(4) Koopmans parle en l'espèce du passage de la codification à la modification. Koopmans, T., « De rol van de wetgever », dans Honderd jaar rechtsleven , Zwolle, Tjeenk Willink, 1970, 223. La législation modificatie tend à modifier la société et à lui imprimer une direction, tandis que la législation codificatrice tend à l'application de normes déjà acceptées et au maintien de l'ordre dans la société. Ces deux catégories ne sont évidemment pas entièrement dissociables. La législation ne peut être classifiée strictement en législation modificatrice (instrumentale) et en législation codificatrice. La plupart des textes législatifs revêtent des aspects tant codificateurs que modificateurs.
(5) La portée positive ou obligatoire de l'idéal d'État de droit implique que le législateur doit veiller à ce que le droit prévale et à ce qu'il puisse être effectivement appliqué.
(6) Alen, A., « Scheiding of samenwerking der machten ? », Academiae Analecta . Mededelingen van de Koninklijke Academie voor Wetenschappen, Letteren en Schone Kunsten. Klasse der letteren, 1990, pp. 54-55.
(7) Gijssels a chiffré partiellement ce constat pour la période allant de 1976 à 1987 en se basant sur le Moniteur belge : 1 524 lois au sens formel du mot (6,8 %); 15 549 arrêtés royaux (69,4 %); 5 315 arrêtés ministériels (23,7 %). Gijssels, J., « De scheiding der machten », TBP , 1989, p. 576. Un échantillon plus récent prélevé par Gijssels dans neuf numéros du Moniteur belge de 1990 (du 1er au 13 décembre) a donné le résultat suivant : une loi normative, une loi portant assentiment à une convention, un décret, 53 arrêtés réglementaires, 20 arrêtés ministériels réglementaires et 46 arrêtés réglementaires du pouvoir exécutif. En pourcentage : le rapport entre les lois et les décrets d'une part et les règlements d'autre part est de 3,25 % contre 96,74 %. Gijssels, J., Recht, ruim bekeken , Anvers, Kluwer, 1991, 28 note 37.
(8) Cela ne veut d'ailleurs pas dire que ce déclin du « primat de la politique » n'entraîne aucun problème. Le grand problème reste en effet l'absence fréquente de garanties politiques lors de l'élaboration de textes législatifs au niveau de l'exécutif. Dans cette optique, il est donc sans doute sage de développer le rôle de contrôle exercé par le Parlement. Pour deux propositions, voir : Adams, M., « Wetgeving en beleid. Pleidooi voor een heroverweging van de rol van het Parlement in het wetgevingsproces en een systeem van wetsevaluatie », dans Wetgeving in theorie en praktijk , Anvers, Maklu, 1994, pp. 65-67 en Adams, M., « De nieuwe Belgische Senaat en het wetgevingsproces : kamer van reflectie of doublure ? Enkele beschouwingen in het licht van de Nederlandse situatie », Regelmaat. Tijdschrift voor Wetgevingsvraagstukken , 1996, pp. 230-237. Une autre option serait de renforcer ou de développer le rôle du juge. Voir, à ce propos, Adams, M., « A government of laws, not of men ? Over recht, macht en de democratische legitimiteit van rechtsvorming door de rechter in de context van vage en onbepaalde normen », dans Vage normen in het recht . À paraître. Texte disponible sur demande.
(9) Il existe un mécanisme d'évaluation ex ante : tout projet de loi (et tout projet de décret en Conseil d'État ayant un caractère réglementaire) est accompagné d'une étude d'impact, dont l'objet est d'évaluer a priori les effets administratifs, juridiques, sociaux, économiques et budgétaires des mesures envisagées. Cette étude va plus loin que l'exposé des motifs. Elle respecte une grille d'analyse définie dans une circulaire ministérielle. Un tableau récapitulatif met en balance les avantages et les coûts des mesures proposées. Cette étude est communiquée aux assemblées, qui peuvent décider de la publier. Voir la circulaire du 26 janvier 1998 relative à l'étude d'impact des projets de loi et de décret en Conseil d'État (JO du 6 février 1998).
(10) Un autre mécanisme d'évaluation qui ne sera pas traité dans la présente note est celui qui concerne les politiques d'investissement public. L'« office parlementaire d'évaluation des politiques publiques » est chargé d'analyser les politiques publiques sectorielles et de contrôler la bonne gestion des deniers publics. Il s'agit d'une commission mixte (composée de 16 députés et de 16 sénateurs). Y siègent de droit les deux présidents et les deux rapporteurs généraux des commissions des finances. Un premier rapport a été diffusé en 1998 sur les actions menées en faveur de la politique maritime et littorale de la France. D'autres rapports sont en cours de rédaction sur la politique d'aide au cinéma et sur la promotion des investissements étrangers en France.
(11) JO du 15 juin 1997.
(12) L'une portant sur l'exercice de l'action civile par les personnes morales et l'autre sur la législation relative aux difficultés des entreprises.
(13) Koopmans parle en l'espèce du passage de la codification à la modification. Koopmans, T., « De rol van de wetgever », dans Honderd jaar rechtsleven , Zwolle, Tjeenk Willink, 1970, 223. La législation modificative tend à modifier la société et à lui imprimer une direction, tandis que la législation codificatrice tend à l'application de normes déjà acceptées et au maintien de l'ordre dans la société. Ces deux catégories ne sont évidemment pas entièrement dissociables. La législation ne peut être classifiée strictement en législation modificatrice (instrumentale) et en législation codificatrice. La plupart des textes législatifs revêtent des aspects tant codificateurs que modificateurs.
(14) La portée positive ou obligatoire de l'idéal d'État de droit implique que le législateur doit veiller à ce que le droit prévale et à ce qu'il puisse être effectivement appliqué.
(15) Alen, A., « Scheiding of samenwerking der machten ? », Academiae Analecta. Mededelingen van de Koninklijke Academie voor Wetenschappen, Letteren en Schone Kunsten, Klasse der letteren , 1990, 54-55.
(16) Gijssels a chiffré partiellement ce constat pour la période allant de 1976 à 1987 en se basant sur le Moniteur belge : 1 524 lois au sens formel du mot (6,8 %); 15 549 arrêtés royaux (69,4 %); 5 315 arrêtés ministériels (23,7 %). Gijssels, J., « De scheiding der machten », TBP ., 1989, 576. Un échantillon plus récent prélevé par Gijssels dans neuf numéros du Moniteur belge de 1990 (du 1er au 13 décembre) a donné le résultat suivant : une loi normative, une loi portant assentiment à une convention, un décret, 53 arrêtés réglementaires, 20 arrêtés ministériels réglementaires et 46 arrêtés réglementaires du pouvoir exécutif. En pourcentage : le rapport entre les lois et décrets d'une part et les règlements d'autre part est de 3,25 % contre 96,74 %. Gijssels, J., Recht, ruim bekeken, Anvers, Kluwer , 1991, 28 note 37.
(17) Cela ne veut d'ailleurs pas dire que ce déclin du « primat de la politique » n'entraîne aucun problème. Le grand problème reste en effet l'absence fréquente de garanties politiques lors de l'élaboration de textes législatifs au niveau de l'Exécutif. Dans cette optique, il est donc sans doute sage de développer le rôle de contrôle exercé par le Parlement. Pour deux propositions, voir : Adams, M., « Wetgeving en beleid. Pleidooi voor een heroverweging van de rol van het Parlement in het wetgevingsproces en een systeem van wetsevaluatie » dans Wetgeving in theorie en praktijk , Anvers, Maklu, 1994, 65-67 et Adams, M., « De nieuwe Belgische Senaat en het wetgevingsproces : kamer van reflectie of doublure ? Enkele beschouwingen in het licht van de Nederlandse situatie », Regelmaat. Tijdschrift voor Wetgevingsvraagstukken , 1996, 230-237. Une autre option serait de renforcer ou de développer le rôle du juge. Voir à ce propos, Adams, M., « A government of laws, not of men ? Over recht, macht en de democratische legitimiteit van rechtsvorming door de rechter in de context van vage en onbepaalde normen », dans Vage normen in het recht . À paraître. Texte disponible sur demande.
(18) Voir à ce sujet, Popelier, P., « Rechtszekerheid als beginsel voor behoorlijke regelgeving », Anvers, Intersentia Rechtswetenschappen , 1997, pp. 380 et suivantes. Popelier examine notamment la politique menée en Belgique et aux Pays-Bas en matière de réglementation.
(19) Ibid ., 479-480.
(20) Et dans le sillage de celle-ci, l'harmonisation et/ou la mise en concordance des législations, ce qui engendrera à son tour une plus grande clarté, une plus grande cohérence et une meilleure accessibilité de la législation pour le citoyen et les pouvoirs publics, tout en entraînant une diminution des risques d'erreur dans le processus décisionnel basé sur la législation.
(21) Blommestein, H.J.A., Bressers, J.T.A., Hoogerwerf, J.T.A., Handboek beleidsevaluatie , Alphen aan den Rijn, Samson, 1984, 20.
(22) Groupe de travail « Évaluation législative », Mieux connaître les effets de l'action étatique : problèmes, possibilités et propositions , Office fédéral de la Justice, Berne, 1991, 15.
(23) En d'autres termes, pour être plus précis : une loi qui est le fruit de la collaboration entre le Roi, la Chambre et/ou le Sénat.
(24) Aubert, V., « Enkele sociale functies van wetgeving », dans Proeven van rechtssociologie uit het werk van Vilhelm Aubert , Peper, B. et Schuyt, K. (ed.), Rotterdam/Antwerpen, Universitaire Pers/Standaard, 1971, 46-74 et Griffiths, J., « Rechtssociologische theorie en de kwaliteit van wetgeving », Recht en Kritiek , 1995, 65.
(25) Veerman, G.J., « Wetgeving », dans Rechtssociologie , Sloot, B.P., e.a. (ed.), Heerlen, open Universiteit, 1995, 207.
(26) Ibid ., 208.
(27) La terminologie et la théorie proviennent de l'anthropologue américaine Sally Moore : voir Moore, S., « Het semi-autonoom sociaal veld », dans Een kennismaking met de rechtssociologie en rechtsantropologie , Griffiths, J., e.a. (eds.), Nijmegen, Ars Aequi Libri, 1992, 313.
(28) Voir à ce sujet Teubner, G., et Willke, H., « Kontext und Autonomie. Gesellschaftliche Sebststeuerung durch reflexives Recht », Zeitschrift für Rechtssoziologie , 1984, 7-13; Teubner, G., « After Legal Instrumentalism. Strategic Models of Post-Regulatory Law », dans Dillemas of Law in the Welfare State , Teubner, G. (ed.), Berlin, Walter De Gruyter, 1985, 304 et suivants; Stout, H.D. et Stoop, J., « Het Falen van de Wet », Regelmaat , 1991, 3-4; Huls, N. et Stout, H.D. (eds.), Reflecties op Reflexief Recht , Zwolle, Tjeenk Willink, 1992, 238 pages et Wilthagen, T., « Recht in een gesloten samenleving. Het debat over reflexief recht en autopoiesis », Recht der Werkelijkheid , 1992, 119-138.
(29) Stout, H.D., et Stoop, J., opus..., 3.
(30) Pour le surplus, Teubner est assez sceptique concernant les solutions éventuelles à « la crise », notamment parce qu'il considère que la communication entre les sous-systèmes est quasi impossible et parce que cela ne change d'ailleurs rien au caractère instrumental de l'État-providence. Selon lui, l'évaluation n'est en tout cas pas une solution.
(31) Witteveen, W.J., Evenwicht van Machten , Zwolle, Tjeenk Willink, 1991, 79 et suivantes et Witteveen, W.J., « De Communicerende Wetgever », dans Wetgeving in Theorie en Praktijk , Adams, M. et Wintgens, L.J. (eds.), Anvers, Maklu, 1994, 9-28.
(32) Leurquin-De Visscher, F., « Pour une évaluation législative », Revue belge de Droit constitutionnel , 1995, 275.
(33) Voir à ce propos notamment Adams, M., « De nieuwe Belgische Senaat en het wetgevingsproces : kamer van reflectie of doublure ? Enkele beschouwingen in het licht van de Nederlandse situatie », Regelmaat. Tijdschrift voor Wetgevingsvraagstukken , 1996, 230-237.
(34) Winter, H.B., Scheltema, M. et Herweijer, M., Evaluatie van Wetgeving , Deventer, Kluwer, 1990, 16
(35) La littérature spécialisée distingue encore d'autres formes d'évaluation. Ces dernières ne paraissent cependant pas pertinentes en l'espèce.
(36) Voir à ce sujet, notamment, Winter, H.B. e.a., o.c., 30-34.
(37) Voir concernant les critères suivants, notamment Mader, L., Évaluation législative , Lausanne, Payot Lausanne, 1985, 77 et 82.
(38) Cet alinéa s'inspire de l'excellent aperçu de la politique néerlandaise en la matière présenté dans Popelier, P., o.c. , 400-405.
(39) De Leeuw, F.L., « Institutionalisering van evaluatie-onderzoek bij de overheid », dans Rekenschap. Evaluatie-onderzoek in Nederland, de stand van zaken , Utrecht, 1993, 40.
(40) Ibid. , 35.
(41) Kamerstukken II, 1990-91, 22008, nºs . 1 et 2, 39-40.
(42) Veerman, G.J., « De paradox van de wetsevaluatie », Justitiële Verkenningen , 1991, 8.
(43) Kamerstukken II, 1990-91, 21427, nº 3.
(44) Kamerstukken II, 1990-91, 22032, nºs . 1 et 2.
(45) Soulignons à ce propos que la législation aux Pays-Bas est en fait souvent élaborée au niveau des rninistères à l'initiative du ministre, et ce contrairement à la situation belge où ce travail est souvent accompli au niveau des cabinets ministériels.
(46) Concernant le contenu spécifique de ces principes, l'on se référera au texte même de la proposition. Par rapport à ce qui vient d'être dit, nous ne saisissons plus très bien quel est le rôle des sociologues dans cette cellule. Il s'agit en effet de critères à caractère plutôt juridique.
(47) Nous faisons également référence ici à l'avis que la section de législation du Conseil d'État a rendu sur ce projet (L. 26 894/2).
(48) Veerman parle en l'espèce du « paradoxe de l'évaluation législative ». Sa théorie est que l'on fait beaucoup usage de l'instrument d'évaluation mais beaucoup moins des résultats obtenus. Voir Veerman, G.J., « De paradox van de wetsevaluatie », o.c. , 8.
(49) Winter, H.B., Evaluatie in het wetgevingsforum , Deventer, Kluwer, 1996, 327.