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15 DÉCEMBRE 1998
La coauteur expose que la genèse de la proposition est très simple : il s'agit de la traduction en textes légaux du principe généralement admis de diminution de la durée de détention d'étrangers en situation illégale en Belgique.
Les ministres successifs, compétents en la matière, ont promis une réduction de huit à cinq mois de la durée maximale de détention administrative.
Une des cosignataires de la proposition souligne qu'elle a pour but de concrétiser les recommandations de la commission en la matière (cf. doc. nº 768/1, p. 378).
Elle insiste cependant sur le fait qu'elle ne pourra marquer son accord qu'à la condition que l'on insère dans la loi le deuxième volet de cette recommandation, à savoir qu'après cinq mois d'enfermement, l'étranger pourra, dès lors qu'il existe une menace pour l'ordre public, être détenu pendant un délai supplémentaire de trois mois. Cette prorogation exigera l'intervention d'un organe de contrôle extérieur.
Un sénateur renvoie à son tour au débat sur l'évaluation de la loi sur les étrangers et rappelle que, ab initio, il avait estimé que cinq mois constituent une période trop longue, car le motif justifiant la détention administrative n'est jamais un fait constitutif d'infraction. Il persiste à trouver ce délai trop long, et ce d'autant plus que le ministre a fait part de son intention de maintenir la pratique ancienne des prolongations de fait si la proposition à l'examen devait être votée.
Il s'agit en l'occurrence de la pratique consistant à reconduire une personne à la frontière pour l'arrêter aussitôt une nouvelle fois en cas de refus de partir volontairement et pour obtenir ainsi un nouveau délai initial. Cette pratique est la cause de conflits graves, même si, dans le passé, la Cour de cassation a jugé qu'elle était licite.
En principe, le maintien de cette pratique pourrait déboucher sur une détention d'une durée indéterminée, ce qui constituerait manifestement une violation des droits de l'homme.
C'est pourquoi il se propose de déposer un amendement tendant à interdire le renouvellement du délai en question.
L'oratrice précédente annonce un amendement ayant pour but de prolonger les 5 mois de détention administrative de 3 autres mois en cas de danger pour l'ordre public. Mme Lizin trouve ceci excessif et revient sur la première position qu'elle avait originairement défendue en commission; elle dépose dès lors un amendement (nº 1) réduisant les délais contenus dans sa proposition de 5 à 3 mois.
Une autre membre rappelle que le PSC de son côté s'insurge également contre une prolongation au-delà de 5 mois. Elle rappelle que son propre parti prônait plutôt un délai de deux mois renouvelable une fois, mais qu'il s'est incliné devant le consensus.
Une membre souligne que le CVP partageait autrefois le point de vue du PSC, mais qu'il a également accepté la proposition de cinq mois, durée qui faisait l'objet d'un consensus. Elle peut donc difficilement admettre que l'on vide ce consensus de sa substance.
Avant tout, elle demande que l'on fasse toute la clarté sur la question de savoir si l'on va ou non prolonger de fait le délai. Même si la Cour de cassation a marqué son accord sur le principe, cela ne devrait pas empêcher le législateur de s'y opposer.
Enfin, elle souligne qu'au cas où la commission accepterait la prolongation, on ne pourra pas éviter un contrôle de l'opportunité de cette mesure par la chambre du conseil.
Mme Merchiers répète qu'elle ne comprend pas ces prises de position, parce qu'elle ne demande rien d'autre que l'application intégrale de la recommandation. C'est dans cette optique, qu'elle dépose un amendement (nº 2).
Le ministre déclare qu'il peut souscrire à la proposition dans la mesure où elle est amendée au sens de l'amendement nº 2. Comme on l'a déjà dit, cet amendement est d'ailleurs le reflet fidèle des recommandations de la commission même.
Deux membres déclarent expressément qu'ils partagent la manière de voir du ministre.
Un sénateur fait part de l'inquiétude que lui inspire la prolongation de la détention pour des motifs d'ordre public. Il juge ce motif plutôt douteux, la notion d'ordre public étant très vague et élastique.
Le ministre affirme que cela ne devrait pas poser de problème car, premièrement, sa décision sera motivée et, deuxièmement, la chambre du conseil se prononcera sur celle-ci et interprétera la notion en question en se basant sur la jurisprudence qu'elle aura développée en la matière dans l'intervalle.
Il faut bien comprendre que le sens donné à la notion « d'ordre public » employée ici est plus large que celui qu'elle a en droit pénal. Dans le cas présent, cette notion est étroitement associée au maintien de l'ordre au sens du droit administratif.
Un membre se réfère au rapport établi lors du vote des lois Vande Lanotte des 10 et 15 juillet 1996 pour démontrer que la commission a déjà entrevu ce problème à ce moment-là et qu'il y a été répondu de façon adéquate. Il est toutefois sceptique, tout comme l'orateur précédent, au sujet de la notion d'ordre public, qu'il faudrait préciser davantage .
Le ministre se réfère une fois de plus à la jurisprudence de la chambre du conseil pour ce qui concerne l'interprétation de cette notion, tout comme d'ailleurs de celle de « sécurité nationale ».
Le préopinant a également des objections au sujet de la possibilité de choisir que le texte de l'amendement nº 2 prévoit entre le motif de l'ordre public et celui de la sécurité nationale.
Il est d'avis qu'une simple atteinte à celle-ci ne peut pas être un motif suffisant, lorsqu'on sait comment dans le passé, l'on a usé et abusé de cette notion.
Le ministre affirme qu'il est bel et bien possible de violer l'un des deux principes isolément. Le terrorisme est ainsi considéré comme une atteinte à la sécurité nationale seule. Il demande donc que l'on maintienne la formulation proposée.
M. Boutmans dépose un amendement (nº 3) tendant à considérer les délais proposés comme des délais préfixés, c'est-à-dire des délais qui ne peuvent en aucun cas être prolongés ou renouvelés.
On a constaté, dans le passé, que l'autorité a abusé à plusieurs reprises de la possibilité qu'elle a de prolonger ou de renouveler la détention. On aurait ainsi détenu un ressortissant algérien pendant une période totale de deux ans et demi.
C'est pour éviter ce genre d'abus que la durée maximale de la détention qui est fixée dans la proposition doit avoir un caractère absolu.
Il faut éviter qu'en cas d'échec d'une tentative d'expulsion, l'on ne renouvelle les délais avant qu'ils ne soient parvenus à expiration.
Quelle est par ailleurs la pratique actuelle ?
Le ministre répond que si les « prolongations » susvisées sont possibles, on les applique très rarement.
Le ressortissant algérien dont il est question a chaque fois été libéré après un délai de huit mois, mais on a chaque fois été contraint de l'arrêter à nouveau pour des motifs d'ordre public.
Si le Parlement n'admet pas cette pratique, le gouvernement se trouvera dans l'impossibilité d'exécuter sa politique. Dans une telle éventualité, il serait par trop facile de se soustraire à une expulsion en utilisant certaines astuces : il suffirait ainsi de s'opposer systématiquement à l'expulsion pour être assuré une fois pour toutes de résider librement dans le pays. Ce genre de situation mènerait inévitablement à affaiblir les normes.
Jusqu'au décès de Semira Adamu qui a provoqué la suspension temporaire des expulsions , on a rarement détenu des personnes pendant plus de quatre mois.
Un sénateur estime que cela n'enlève rien au fait que de tels cas existent et qu'ils constituent une application abusive de la loi.
Dans certains cas, on invoque aussi l'intérêt de l'État pour maintenir quelqu'un en détention pendant une durée indéterminée (cf. les Basques dont l'Espagne demande l'extradition).
Le ministre déclare qu'il ne faut pas confondre les notions.
Il y a tout d'abord les étrangers qui sont mis à la disposition du gouvernement après une condamnation. On ne le fait pas dans l'intérêt de leur pays, mais dans l'intérêt de l'État belge.
Dans les cas où une extradition est demandée, on doit aussi faire une distinction entre les ressortissants d'un pays de l'espace Schengen et les autres.
En ce qui concerne l'espace Schengen, il existe un accord entre les États et cet accord doit être respecté.
Le ministre juge cela parfaitement normal. Il admet cependant qu'il y a encore un problème au niveau de l'application de la convention de Dublin. Il compte d'ailleurs dénoncer les pratiques de certains pays à l'occasion du prochain Conseil européen.
Le sénateur juge qu'il n'est pas lié par la position du ministre. En effet, il n'a jamais accepté les dispositions des accords de Schengen sur ce point.
Un membre répète que tout se trouve dans le rapport (1-768/1, p. 241). Dans la mesure où la moyenne n'est que de 32 jours de détention (une seule personne a été détenue plus de quatre mois), et que le ministre lui confirme qu'il continuera d'en être ainsi, il n'a pas d'objections à formuler.
Le ministre confirme qu'il se satisfera des cinq moins contenus dans la proposition, et que toute prolongation restera exceptionnelle.
En ce qui concerne l'amendement nº 3, le ministre souligne que les faits qui provoquent la prolongation ne se produisent en principe pas pendant la détention, mais lors de l'expulsion et qu'à ce moment, l'étranger est, en principe, libre.
L'auteur de l'amendement souligne que c'est pour cette raison qu'il a précisé, dans le texte néerlandais de l'amendement, qu'il s'agissait du « termijn van de hechtenis » et non de la détention même.
Article premier
Cet article est adopté à l'unanimité des 9 membres présents.
Article 2
L'amendement nº 1 est rejeté par 8 voix contre 1.
L'amendement nº 2 est adopté par 8 voix contre 1.
L'amendement nº 3 est rejeté à l'unanimité des 9 membres présents.
L'article ainsi amendé est adopté par 8 voix contre 1.
L'ensemble de la proposition amendée a été adopté par 8 voix contre 1.
Le présent rapport à été approuvé à l'unanimité des 8 membres présents.
| La rapporteuse,
Erika THIJS. |
La présidente,
Joëlle MILQUET. |