1-1066/7 | 1-1066/7 |
17 NOVEMBER 1998
Wetsvoorstel tot aanvulling van artikel 22 van het Wetboek van strafvordering, met betrekking tot de ontvankelijkheid van de door de arbeidsauditeur of de procureur des Konings ingestelde strafvordering (van de heren Boutmans en Jonckheer) nr. 1-920/1
Wetsvoorstel betreffende de vacantverklaring van de ambten van procureur-generaal en procureur des Konings (van de heer Boutmans c.s.) nr. 1-1004/1
Wetsvoorstel tot wijziging van artikel 210 van het Wetboek van strafvordering (van de heren Boutmans en Jonckheer) nr. 1-682/1
1. NOTA NEERGELEGD DOOR DE HEER MERTENS, ARBEIDSAUDITEUR TE BRUSSEL, TIJDENS DE HOORZITTING VAN 16 SEPTEMBER 1998
Deze nota resumeert het standpunt van de arbeidsauditeurs van Belgie.
De essentiële gedachten van onze overwegingen zijn de volgende :
De auditeurs waren verwonderd over het voorwerp van de hervorming, wat hen betreft, in de mate dat zij nooit geraadpleegd werden terwijl zowel de werking als de efficiëntie van de auditoraten nooit het voorwerp hebben uitgemaakt van enige belangrijke kritiek vanwege de bevolking.
Integendeel, zowel de rechtzoekenden als de practici van het sociaal recht hebben de idee wijd verspreid dat de auditoraten belangrijk positief werk hebben geleverd.
Gelet op de sociale rol gespeeld door de auditoraten, totaal vreemd aan de zending toevertrouwd aan de procureurs des Konings, blijven de auditeurs ervan overtuigd dat het verkieslijk zou zijn de autonomie van de auditoraten te behouden, om alzo het behoud van hun burgelijke bevoegdheden te waarborgen, die een goed onthaal van en luisterbereidheid voor de rechtzoekenden inhouden, rechtzoekenden die over 't algemeen behoren tot de minst bevoordeelde categorieën.
Indien de wetgever toch de uitoefening van de strafrechterlijke bevoegdheden wenst te hergroeperen in een enkel korps, bestaan de enige waarborgen die nog overblijven om de essentiële zending van de auditoraten te kunnen behouden, te weten hun sociale zending, er dan in een autonoom auditoraat te behouden waarvan de opdrachten uitsluitend zouden bestaan uit deze die ze nu reeds verzekeren bij de arbeidsrechtbanken.
Dit sluit een eventuele uitbreiding van de bevoegdheden tot materies die nu niet verplicht mededeelbaar zijn niet uit, zelfs tot de materies die behoren tot de bevoegdheid van de handelsrechtbanken.
Dit houdt in dat het geheel van de strafrechterlijke opdrachten zouden toevertrouwd worden aan het parket van de procureur des Konings, wat zou tegemoet komen aan de redenen die schijnen het principe van de integratie van de twee korpsen te rechtvaardigen.
Indien de wetgever spijtig genoeg oordeelt het systeem te moeten behouden zoals het voortspruit uit het huidig wetsvoorstel, dan moeten een reeks maatregelen voorzien worden die er toe bijdragen de mogelijkheid te waarborgen dat de burgerlijke opdrachten van het auditoraat verder kunnen worden uitgeoefend.
Volgende maatregelen zouden kunnen worden voorgesteld (of behouden) :
De waarborg van het behoud van de uitdrukkelijke benoeming, en in voldoende getalsterkte, van de magistraten in de schoot van de nieuwe sectie.
Waarborgen betreffende het behoud van een afzonderlijk en volledig administratief kader in deze sectie.
Voorafgaande herziening van de kaders (magistraten en administratie) om te kunnen voldoen aan de nieuwe handels- en financiële bevoegdheden.
Behoud van de « burgerlijke » bevoegdheden en de specifieke actiemiddelen voor de instructie van deze dossiers.
Precieze definitie van de strafrechterlijke bevoegdheden « ratione materiae » van de sectie en de regels van toewijzing ingeval van samenloop met de materies van gemeen strafrecht.
Deze problemen blijken moeilijk alleen aan de appreciatie van de procureurs des Konings overgelaten te kunnen worden. Dit zou de toewijzing kunnen betekenen aan de sectie van een vloed van dossiers waarvan het « sociaal », « handels- » of « financieel » aspect slechts bijkomstig zou zijn. Men zou kunnen voorzien dat deze toewijzing zou gebeuren in samenspraak tussen de procureurs des Konings en het hoofd van de sectie, met, desgevallend, als men niet akkoord gaat, voorrang van de procureurs des Konings (met eventueel beroep bij de procureur-generaal).
Waarom zou men de benaming « auditoraat » niet behouden, om de specificiteiten van de nieuwe sectie te onderlijnen ?
Het is aangewezen een sectiehoofd te behouden, functie die zal uitgeoefend worden door een auditeur, geplaatst onder de leiding van de procureur des Konings, uitsluitend voor de uitoefening van de strafrechtelijke bevoegdheden.
Deze verantwoordelijke zou zijn functie als korpschef kunnen behouden die hij volledig uitoefende voor de « burgerlijke », « sociale », en « handelsbevoegdheden ».
Bij gebreke hieraan, zou het kunnen gaan om een specifiek mandaat of een mandaat als adjunct.
Overgangsmaatregelen voorzien, namelijk om rekening te houden met het advies van de Raad van State :
Betreffende de juridische situatie van het geheel der magistraten en administratief personeel nu in dienst bij de auditoraten.
Betreffende de inwerkingtreding van deze hervormingen die, in ieder geval, niet in werking kunnen treden voor de verwezenlijking van het geheel van de hiervoor aangehaalde punten.
Besluit
De voorgenomen hervorming was fundamenteel ingegeven door het belang van de rechtzoekende.
De arbeidsauditeurs drukken dan ook de hoop uit gehoord te worden en dat de discussies niet noodzakelijkerwijze beperkt zouden worden door vereisten van tijd of al te dwingende richtlijnen.
Zoals uiteengezet in de toelichting van het wetsvoorstel, « de veelheid aan problemen teweeggebracht door zo'n ingrijpende hervormingen », alsook namelijk « het behoud van de specificiteit en de specifieke opdrachten » van het auditoraat, vereisen een voldoende bezinningstijd « teneinde de voorziene hervormingen op een weldoordachte wijze door te voeren ».
2. NOTA VAN HET AUDITORAAT-GENERAAL BIJ HET ARBEIDSHOF TE ANTWERPEN, NEERGELEGD DOOR DE HEER LADRIÈRE, VOORZITTER VAN HET COLLEGE VAN PROCUREURS-GENERAAL, TIJDENS DE HOORZITTING VAN 20 OKTOBER 1998
Wetsvoorstel van 15 juli 1998 betreffende de verticale integratie van het openbaar ministerie, het federaal parket en de raad van procureurs des Konings impact op de auditoraten-generaal
Uit de lezing van zowel het octopusakkoord, de implementatienota van de minister van Justitie en het wetsvoorstel van 15 juli 1998 dient te worden afgeleid dat bij de redactie van de teksten bijna uitsluitend de strafrechtelijke bevoegdheden van het openbaar ministerie werden beoogd en dat de rol van parketten en auditoraten in burgerlijke aangelegenheden integraal behouden zal blijven.
Horizontale integratie
Waar het de bedoeling was van de ondertekenaars van het octopusakkoord om de horizontale integratie van parketten en auditoraten te concipiëren naar het model van de parketten bij de hoven van beroep, dient te worden vastgesteld dat aan het principe van het bestaan van een tweeledig korps onder leiding van de procureur-generaal niet wordt geraakt.
Teneinde de impact van het wetsvoorstel op de huidige werking van het auditoraat-generaal te beoordelen, wordt een beknopt overzicht gegeven van de voornaamste taken van het auditoraat-generaal dat, bestaande naast het parket-generaal, over specifieke taken en bevoegdheden beschikt die overwegend burgerlijke aangelegenheden betreffen meer in het bijzonder « sociale » aangelegenheden. Het aanzienlijk overwicht van het werk in burgerlijke zaken op dit in strafzaken komt nog sterker tot uiting bij de auditoraten-generaal dan bij de arbeidsauditoraten (het totaal aantal te behandelen strafzaken bedraagt minder dan 10 % van het aantal burgerlijke zaken voor de auditoraten is dit minstens 20 %).
In burgerlijke zaken komt het openbaar ministerie bij wijze van advies tussen in 75 tot 80 % van het totaal aantal door het arbeidshof behandelde zaken.
De hoofdbrok van de taak van het auditoraat-generaal, zowel kwantitatief als kwalitatief, bestaat erin schriftelijke adviezen en pleitnota's voor mondelinge adviezen te maken ten aanzien van vorderingen waarvan de mededeling aan het openbaar ministerie verplichtend wordt gesteld door het Gerechtelijk Wetboek (artikelen 580 en volgende van het Gerechtelijk Wetboek) alsook ten aanzien van vorderingen waarin de tussenkomst van het openbaar ministerie facultatief is.
Het openbaar ministerie bij de arbeidsgerechten heeft een heel fundamentele taak te vervullen bij het samenstellen van sociale zekerheidsdossiers, die erin bestaat het bestaande onevenwicht tussen de rechtzoekende en de administratie te herstellen, meer bepaald door erop toe te zien dat het dossier alle relevante gegevens bevat om het rechtsvindingsproces zo correct mogelijk en met inachtneming van de rechten van verdediging te laten plaatsvinden. Deze situatie is uniek in de Belgische rechtspleging, behoudens bij de Raad van State, en biedt aan de rechter meer garanties om binnen de grenzen van de wet tot degelijk beredeneerde beslissingen te komen.
Het auditoraat-generaal draagt bij tot de kwaliteitscontrole op de uitoefening van het ambt van het openbaar ministerie conform artikel 138 van het Gerechtelijk Wetboek en tot de uniformisering van de rechtspraak van het arbeidshof. Daarbij wordt door het auditoraat-generaal buitengewone zorg besteed aan de documentatie, zowel van rechtspraak, doctrine, als van wetgeving, wat de kwaliteit van de rechtspraak en de ondersteuning van de auditoraten ten goede komt. Het aspect « documentatie » is dan ook van primordiaal belang en kan verder worden uitgebouwd.
Naast het opvolgen van de burgerlijke dossiers wordt door de leden van het auditoraat-generaal deelgenomen aan vergaderingen, gezeteld in commissies en worden standpunten ingenomen en verslagen opgemaakt onder meer ten behoeve van de procureurs-generaal en van het college van procureurs-generaal en de minister van Justitie.
Voor een meer omstandige opgave van de taakverdeling binnen de auditoraten-generaal kan worden verwezen naar de antwoorden verzonden aan de minister van Justitie op zijn brief van 16 juni 1998.
Verticale integratie ten aanzien van de strafvordering
Met betrekking tot de verticale integratie kan gesteld worden dat, wanneer de wetgever deze optie neemt en geen uitzonderingen voorziet voor de dossiers sociaal strafrecht, de magistraat van het auditoraat-generaal die deeltijds gelast is met de opvolging van de strafdossiers, zijn taken kan omschakelen naar de kwaliteitscontrole op het sociaal aspect van de strafdossiers behandeld door de magistraten van eerste aanleg, en meer nadruk kan leggen op de ondersteuning van deze magistraten.
Voor het opvolgen van de « gemengde » sociaal-economisch financiële dossiers is het perfect haalbaar dat deze magistraat samen met op economisch en/of financieel vlak gespecialiseerde magistraten van het parket-generaal deel uitmaakt van een multidisciplinaire cel teneinde de « integrale kwaliteitszorg » te bewaren.
De algemene problematiek aangaande het sociaal strafrecht kan uiteraard verder worden onderzocht en opgevolgd door de auditoraten-generaal.
Besluit
Besluitend kan worden gesteld dat de oorspronkelijke taken van het auditoraat-generaal op burgerlijk vlak kunnen worden aangevuld met het verder uitbouwen van de accenten gelegd in het octopusoverleg, namelijk de functie van audit, ondersteuning en integrale kwaliteitszorg en, weliswaar in mindere mate dan het parket-generaal, ondersteuning van de procureurs-generaal en het college bij de uitwerking en coördinatie van het strafrechtelijk beleid. Uiteraard dient dit te worden verwezenlijkt met de daartoe ter beschikking gestelde middelen gelet op de beperkt vrijkomende mankracht door de eventuele ontlasting van het auditoraat-generaal met de zittingen van sociaal strafrecht en de opvolging van deze dossiers.
Bij een globale hertekening van het jurisdictionele landschap kan in de toekomst gedacht worden aan de overheveling van alle burgerlijke taken die heden gedeeltelijk door de parketten en parketten-generaal worden uitgeoefend, naar respectievelijk de sociaal-economische-financiële afdelingen van de parketten en de auditoraten-generaal.
AUDITORAAT-GENERAAL
ARBEIDSHOF ANTWERPEN
Tussenkomst van het openbaar ministerie in niet verplicht mededeelbare zaken
(MA = mondeling advies
SA = schriftelijk advies)
Afdeling Antwerpen
1990 : MA : 1; SA : 5; 1991 : MA : 3; SA : 8; 1992 : MA : 8; SA : 26; 1993 : MA : 11; SA : 31; 1994 : MA : 20; SA : 40; 1995 : MA : 29; SA : 53; 1996 : MA : 25; SA : 22; 1997 : MA : 37; SA : 25; 1998 : MA : 34; SA : 30.
Afdeling Hasselt
1990 : MA : 1; SA : 7; 1991 : MA : 1; SA : 3; 1992 : MA : ; SA : 2; 1993 : MA : ; SA : 1; 1994 : MA : 1; SA : 1; 1995 : MA : 4; SA : 7; 1996 : MA : 3; SA : 20; 1997 : MA : 10; SA : 10; 1998 : MA : 11; SA : 6.
Tussenkomst van het openbaar ministerie in verplicht mededeelbare zaken
Afdeling Antwerpen
1990 : MA : 441; SA : 43; 1991 : MA : 478; SA : 86; 1992 : MA : 489; SA : 98; 1993 : MA : 521; SA : 76; 1994 : MA : 425; SA : 121; 1995 : MA : 461; SA : 150; 1996 : MA : 525; SA : 171; 1997 : MA : 481; SA : 180; 1998 : MA : 913; SA : 120.
Afdeling Hasselt
1990 : MA : 507; SA : 22; 1991 : MA : 356; SA : 35; 1992 : MA : 511; SA : 72; 1993 : MA : 343; SA : 24; 1994 : MA : 353; SA : 50; 1995 : MA : 411; SA : 69; 1996 : MA : 386; SA : 50; 1997 : MA : 333; SA : 30; 1998 : MA : 190; SA : 13.
Tussenkomst van het openbaar ministerie in zaken van sociaal strafrecht
Aantal nieuwe strafzaken
1990 : 95; 1991 : 110; 1992 : 92; 1993 : 124; 1994 : 163; 1995 : 125; 1996 : 128; 1997 : 112; 1998 : 74.
Aantal eindarresten
1990 : 96; 1991 : 95; 1992 : 85; 1993 : 97; 1994 : 89; 1995 : 97; 1996 : 126; 1997 : 106; 1998 : 51.
Niet verplicht mededeelbare zaken
Mondeling advies
Niet verplicht mededeelbare zaken
Schriftelijk advies
Verplicht mededeelbare zaken
Mondeling advies
Verplicht mededeelbare zaken
Schriftelijk advies
Zaken van sociaal strafrecht
Nieuwe strafzaken
Zaken van sociaal strafrecht
Eindarresten
Auditoraat-generaal Arbeidshof Antwerpen
| Arresten | Adviezen | Procentueel adviezen ten opzichte van arresten |
|
| 1990 | 1 360 | 1 027 | 76 % |
| 1991 | 1 244 | 970 | 78 % |
| 1992 | 1 676 | 1 206 | 72 % |
| 1993 | 1 480 | 1 007 | 68 % |
| 1994 | 1 312 | 1 011 | 77 % |
| 1995 | 1 338 | 1 184 | 88 % |
| 1996 | 1 421 | 1 202 | 85 % |
| 1997 | 1 403 | 1 106 | 79 % |
Auditoraat-generaal Arbeidshof Antwerpen
Adviezen ten opzichte van arresten
Auditoraat-generaal Arbeidshof Antwerpen 1998 (aantal zittingen)
| Strafzaken | Burgerlijke zaken | |
| januari | 2 | 35 |
| februari | 2 | 40 |
| maart | 2 | 39 |
| april | 2 | 31 |
| mei | 2 | 35 |
| juni | 2 | 52 |
Zittingen met OM Arbeidshof Antwerpen
Auditoraat-generaal Arbeidshof Gent
| Jaar | Eindarresten | Adviezen | Procentueel adviezen te opzichten van eindarresten |
| 1990 | 1 001 | 691 | 69 % |
| 1991 | 980 | 723 | 74 % |
| 1992 | 1 039 | 725 | 70 % |
| 1993 | 986 | 677 | 69 % |
| 1994 | 1 055 | 793 | 75 % |
| 1995 | 1 119 | 902 | 81 % |
| 1996 | 1 156 | 955 | 83 % |
| 1997 | 1 156 | 943 | 81 % |
AUDITORAAT-GENERAAL
ARBEIDSHOF GENT
Tussenkomst van het openbaar ministerie in niet-verplicht mededeelbare zaken
(MA = mondeling advies
SA = schriftelijk advies)
1990 : MA : 10; SA : 104; 1991 : MA : 14; SA : 74; 1992 : MA : 11; SA : 58; 1993 : MA : 10; SA : 46; 1994 : MA : 6; SA : 48; 1995 : MA : 9; SA : 86; 1996 : MA : 9; SA : 92; 1997 : MA : 5; SA : 54; 1998 : MA : 4; SA : 46.
Tussenkomst van het openbaar ministerie in verplicht mededeelbare zaken
1990 : MA : 354; SA : 223; 1991 : MA : 388; SA : 247; 1992 : MA : 500; SA : 156; 1993 : MA : 463; SA : 158; 1994 : MA : 486; SA : 253; 1995 : MA : 531; SA : 276; 1996 : MA : 571; SA : 283; 1997 : MA : 586; SA : 298; 1998 : MA : 284; SA : 170.
Tussenkomst van het openbaar ministerie in zaken van sociaal strafrecht
Aantal nieuwe strafzaken
1990 : 31; 1991 : 52; 1992 : 61; 1993 : 64; 1994 : 64; 1995 : 65; 1996 : 57; 1997 : 64; 1998 : 33.
Aantal eindarresten
1990 : 36; 1991 : 32; 1992 : 83; 1993 : 53; 1994 : 47; 1995 : 44; 1996 : 45; 1997 : 43; 1998 : 40.
Auditoraat-generaal arbeidshof Gent 1998 (aantal zittingen)
| Strafzaken | Burgerlijke zaken | |
| januari | 1 | 31 |
| februari | 3 | 31 |
| maart | 1 | 32 |
| april | 1 | 29 |
| mei | 1 | 29 |
| juni | 1 | 37 |
3. NOTA NEEGELEGD DOOR DE HEER SCHINS, PROCUREUR-GENERAAL BIJ HET HOF VAN BEROEP TE GENT, TIJDENS DE HOORZITTING VAN 20 OKTOBER 1998
Wetsvoorstel van 15 juli 1998 betreffende de verticale integratie van het openbaar ministerie, het federaal parket en de raad van procureurs des Konings
Nota betreffende het federaal parket
INLEIDING
De in het Octopusakkoord voorziene oprichting van een federaal parket werd nader uitgewerkt in het wetsvoorstel van 15 juli 1998 betreffende de verticale integratie van het openbaar ministerie, het federaal parket en de raad van de procureurs des Konings (Senaat 1-1066/1).
In deze nota wordt uitsluitend aandacht besteed aan de oprichting van het federaal parket, dat evenwel niet los kan worden gezien van de herstructurering van de parketten en de parketten-generaal alsmede de (nieuwe) politieorganisatie.
De toelichting tot het wetsvoorstel stelt dat de oprichting van een federaal parket voortvloeit uit de door de verschillende parlementaire onderzoekscommissies (vooral de Bende commissie II) vastgestelde gebreken bij de behandeling en de coördinatie van het gerechtelijk optreden in complexe dossiers die de grenzen van een arrondissement of van een rechtsgebied overschrijden (Senaat 1-1066/1, Toelichting, blz. 4).
Vele procureurs des Konings blijken daarentegen geenszins vragende partij te zijn voor de oprichting van een federaal parket. Zij wijzen erop dat, mits een betere uitrusting van de parketten vooral aan magistraten zij voldoende kunnen instaan voor een betere coördinatie van de uitoefening van de strafvordering, ook in complexe dossiers of dossiers die de grenzen van het arrondissement of een ressort overschrijden, kortom voor een behoorlijke behandeling van de dossiers die door het wetsvoorstel aan het federaal parket worden voorbehouden.
De procureurs des Konings kunnen daarenboven rekenen op de medewerking van de nationaal magistraten wier bevoegdheid door de wet van 4 maart 1997 (Belgisch Staatsblad van 30 april 1997) werd uitgebreid waardoor zij « zorgen voor de coördinatie van de uitoefening van de strafvordering en de internationale samenwerking vergemakkelijken in overleg met één of meer procureurs des Konings. Bovendien kunnen zij dwingende onderrichtingen geven aan één of meer procureurs des Konings » (artikel 144bis , § 3, punt 1, Gerechtelijk Wetboek). Deze bepaling wordt overigens niet overgenomen in het wetsvoorstel waardoor onzekerheid ontstaat of de federale procureur-generaal tegenover de lokale procureur des Konings al dan niet de uitgebreide bevoegdheid zal hebben waarover de nationaal magistraten thans beschikken.
De samenwerking tussen de procureurs des Konings en de nationaal magistraten stelt op heden geen bijzondere problemen, zodat de vraag rijst of de oprichting van een federaal parket vandaag als een prioriteit moet worden beschouwd, nu er sedert de daadwerkelijke inwerkingtreding van de wet van 4 maart 1997 onvoldoende tijd is verlopen om zowel de werking van het college van procureurs-generaal als van het ambt van de nationaal magistraten ernstig te evalueren.
Het lijkt met andere woorden te vroeg om uit te maken of het federale parket, zoals geconcipieerd in het wetsvoorstel van 15 juli 1998, wel een meerwaarde zal betekenen tegenover de vernieuwingen die de wet van 4 maart 1997 heeft ingevoerd.
In onderhavige nota wordt op deze fundamentele vraag niet verder ingegaan.
Er zal uitsluitend worden getracht een beeld te schetsen van de technisch-juridische vraagstukken die met de oprichting van een federaal parket gepaard gaan en die alleszins een oplossing behoeven vooraleer het federaal parket kan bieden hetgeen ervan wordt verwacht.
BESPREKING
1. Een federaal parket, uitsluitend voor strafzaken ?
Het wetsvoorstel voorziet in de oprichting van een federaal parket onder de leiding van de federale procureur-generaal.
In de voorgestelde paragraaf 3 van artikel 143 van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 4, 5º, van het wetsvoorstel) wordt bepaald dat de federale procureur-generaal « alle opdrachten van het openbaar ministerie » uitoefent « bij de hoven van beroep, de arbeidshoven, de hoven van assisen en de rechtbanken over het gehele grondgebied van het Rijk ».
Uit die bepaling vloeit voort dat de federale procureur-generaal ook zou kunnen optreden in niet-strafrechtelijke aangelegenheden, namelijk in burgerrechtelijke, sociaalrechtelijke, handelsrechtelijke en tuchtrechtelijke aangelegenheden.
Gelet op het ruime begrip « opdrachten van het openbaar ministerie » zou de wet elk van deze bevoegdheden kunnen opdragen aan de federale procureur-generaal.
De vraag rijst of dit overeenstemt met de bedoeling van het wetsvoorstel en met de inhoud van de voorgestelde paragraaf 2 van artikel 144bis van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 6 van het wetsvoorstel) waarin uitsluitend strafrechtelijke aangelegenheden aan bod komen.
In het Octopusakkoord lijkt er eerder sprake te zijn van een federaal parket dat bevoegd is inzake dossiers die, omwille van hun specificiteit of complexiteit, op een federaal niveau dienen te worden behandeld. Er worden daarvan twee voorbeelden gegeven, namelijk dossiers met een grensoverschrijdend karakter en dossiers die een band hebben met de georganiseerde criminaliteit.
Redelijkerwijs mag derhalve worden gesteld dat het federaal parket zich uitsluitend zal inlaten met strafzaken, zodat de tekst dienaangaande aanpassing behoeft.
2. Een federaal parket, doch voor welke strafzaken ?
2.1. In de veronderstelling dat het federaal parket zich uitsluitend met strafrechtelijke aangelegenheden zal inlaten, dient te worden uitgemaakt wélke strafdossiers door dit parket zullen worden behandeld.
Alhoewel het hier om één van de belangrijkste problemen gaat, biedt het wetsvoorstel geen oplossing.
Er wordt immers slechts verwezen naar de uitvoeringswetgeving : volgens de bepalingen van de voorgestelde paragraaf 2 van artikel 144bis (artikel 6 van het wetsvoorstel) oefent de federale procureur-generaal de strafvordering uit « in de gevallen en volgens de modaliteiten bepaald door de wet ».
De memorie van toelichting (blz. 7, punt 6.2) verschaft iets meer duidelijkheid : het zal in elk geval gaan over dossiers die omwille van hun complexiteit en hun specificiteit moeten worden behandeld op federaal niveau, inzonderheid deze met een grensoverschrijdend karakter of die een band met de georganiseerde criminaliteit vertonen.
Ondanks deze taakomschrijving van het federaal parket zal het een moeilijke opdracht blijven om een wettelijke omschrijving vast te leggen die voldoende houvast biedt om uit te maken of bepaalde strafonderzoeken het lokaal niveau overstijgen en bijgevolg aan het federaal parket moeten worden overgedragen.
Enkele voorbeelden van strafzaken tonen aan hoe de oplossing nu eens voor de hand ligt, en dan weer voor discussie vatbaar is : de miljardenfraude ten name van het Crédit Lyonnais, de KB-Lux-affaire, gevallen van zware EG-fraude, aanslagen waarbij terroristische drijfveren kunnen worden vermoed, de aanslagen tegen fast-food-restaurants, de vuilzak-moorden, overvallen op geldtransporten en op bepaalde warenhuizen, het onderzoek naar de Bende van Nijvel, de motorbendes, mensensmokkel, zwendel in Belgische identiteitsdocumenten, zwendel in gesloten voertuigen, de zaak-Dutroux, internationale wapenhandel, pyramidespelen, dossiers die voortvloeien uit nationale proactieve projecten of het gevolg zijn van de prioriteiten, op nationaal vlak vastgelegd inzake de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit, gijzelingen in het kader van zwaar banditisme enz.
Waar de basisidee voor de oprichting van een federaal parket vooral steunt op de ervaringen naar aanleiding van het verloop van het gerechtelijk onderzoek naar de zogenaamde Bende van Nijvel en vooral de behandeling van strafzaken wordt beoogd die zich om welke reden ook van alle andere onderscheiden, is het van het grootste belang dat de wetgever duidelijk stelt welke soort strafzaken tot de bevoegdheid van het federaal parket zullen behoren.
De bevoegdheidsomschrijving heeft immers gevolgen voor de structuur, de leiding en de werking van het federaal parket.
2.2. Er zijn dus ontegensprekelijk argumenten die pleiten voor een bevoegdheidsomschrijving in het voorliggende wetsvoorstel van 15 juli 1998.
In elk geval kan nu reeds worden onderzocht hoe die bevoegdheidsomschrijving zal moeten worden geformuleerd.
Veel mogelijkheden zijn er niet vermits gelet op de finaliteit van het federaal parket de bevoegdheid moet betrekking hebben, enerzijds, op de te onderzoeken strafbare feiten en, anderzijds, op de op te lossen communicatie- of coördinatieproblemen.
Mogelijkheden tot concretisering van de bevoegdheidsomschrijving kunnen zijn :
ofwel een bevoegdheidsomschrijving op grond van een beperkte lijst van strafrechtelijke kwalificaties naar het voorbeeld van de lijst in de wet betreffende het afluisteren van telefoongesprekken (artikel 90ter Wetboek Sv.). Een lijst van strafrechtelijke kwalificaties biedt evenwel geen enkele soepelheid en houdt het gevaar in onvolledig te zijn en onderhevig aan aanpassingen;
ofwel bepaalt de wet vrij algemene criteria (cf. de toelichting);
ofwel wordt aan bepaalde personen of instanties (de federale procureur-generaal zelf, het college van procureurs-generaal) de wettelijke bevoegdheid verleend om in elk concreet geval uit te maken of de strafzaak de bijzondere aard vertoont die een behandeling door het federaal parket wettigt.
Alhoewel geen enkele optie alle interpretatiemoeilijkheden zal kunnen voorkomen, zal de bevoegdheidsomschrijving derwijze moeten worden geregeld dat :
noch de beklaagde, noch de burgerlijke partij in staat worden gesteld enige grond van onontvankelijkheid van de strafvordering of welkdanig ander rechtsmiddel dan ook aan te voeren tegen de beslissing het dossier ofwel federaal, ofwel lokaal te behandelen;
ze operationeel bruikbaar is;
een te ruim bevoegdheidspakket wordt vermeden : de lokale parketten zouden kunnen worden gedemotiveerd wanneer ze vaststellen dat te veel belangrijke en interessante zaken hun weg vinden naar het federaal parket.
3. De wettelijke opdrachten
In de voorgestelde paragraaf 2 van artikel 144bis van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 6 van het wetsvoorstel) worden aan de federale procureur-generaal, naast de algemene opdracht van artikel 4, 5º, van het wetsvoorstel, de volgende opdrachten toevertrouwd :
a) het uitoefenen van de strafvordering op nationaal vlak.
b) zorgen voor de coördinatie van de uitoefening van de strafvordering.
c) het vergemakkelijken van de internationale samenwerking.
d) het toezicht op de algemene en bijzondere werking van de federale politie.
Vooral de eerste opdracht is zeer essentieel en zal deze dossiers omvatten die omwille van een nog te bepalen wettelijk voorschrift op federaal niveau moeten behandeld worden (zie hoger). Het zal hoe dan ook steeds gaan om moeilijke, ingewikkelde of delicate dossiers.
Ongeacht de bijzondere aard van de zaken die het federaal parket zal behandelen, blijft het uitoefenen van de strafvordering hoe dan ook een complex gebeuren.
Inderdaad, wanneer het federale onderzoek beperkt blijft tot een opsporingsonderzoek, zal de federale magistraat instaan voor de samenstelling van het dossier en zal hij de leiding en het toezicht hebben over het ganse verloop van de strafrechtspleging.
In de meeste gevallen evenwel, zal de federale magistraat, gelet op de complexiteit van de zaak en de aard van de te stellen onderzoekshandelingen, de strafvordering uitoefenen door het vorderen van een gerechtelijk strafonderzoek. Hij zal alsdan de passende vorderingen nemen voor de kamer van inbeschuldigingstelling in het kader van de nieuwe verhaalmiddelen voorzien in de wet Franchimont, onder meer naar aanleiding van betwistingen inzake het penaal kortgeding, het inzagerecht, de vraag tot aanvullende onderzoekshandelingen, enz.
Door de verticale herstructurering van het openbaar ministerie zal de federale magistraat instaan voor de integrale afhandeling van het dossier tot in graad van beroep en desgevallend tot voor het hof van assisen.
Hij zal bovendien instaan voor de uitvoering van de door de vonnisgerechten uitgesproken straffen.
Tenslotte mag niet uit het oog worden verloren dat de federale magistraat zal worden geconfronteerd met territoriaal sterk gespreide dossiers waarin voorhechtenis vrij vaak zal voorkomen.
Het uitoefenen van de strafvordering, in elk complex dossier afzonderlijk, is dus een immens omvangrijke taak, die slechts tot een goed einde kan gebracht worden wanneer het federaal parket kan beschikken over voldoende middelen die van meetaf aan zullen moeten beschikbaar zijn.
4. De uitoefening van de federale bevoegdheden
Het is een illusie te denken dat de oprichting van een federaal parket op zichzelf zou volstaan om eventuele onenigheid binnen de rangen van het openbaar ministerie over het coördineren of centraliseren van de strafvervolging uit te sluiten, wel integendeel.
De bevoegdheden van de federale procureur-generaal zijn immers nationaal en zullen ongetwijfeld aanleiding geven tot bevoegdheidsconflicten tussen het federaal parket en de lokale procureur des Konings.
In het wetsvoorstel is nochtans niets voorzien om de bevoegdheidsgeschillen te beslechten.
Bij ontstentenis van hiërarchische band tussen de federale procureur-generaal en de procureur des Konings stelt zich de vraag of deze laatste zich zonder meer zal neerleggen bij de wensen van eerstgenoemde.
Het is derhalve niet ondenkbaar dat een conflictsituatie ontstaat die slechts kan worden opgelost door een derde instantie die een louter conflictoplossende rol krijgt toegewezen.
Het is evenmin ondenkbaar dat, althans in theorie, een verschil in mening bestaat tussen de federale procureur-generaal en één of meerdere procureurs-generaal bij het hof van beroep (in de mate waarin deze laatsten zelf nog de strafvordering zullen mogen uitoefenen of in de mate waarin zij, tegen de visie van het federaal parket in, een procureur des Konings van hun rechtsgebied in zijn volharding steunen).
Het moge bijgevolg duidelijk zijn dat naar een model van conflictbeheersing en conflictoplossing moet worden gezocht dat geldt voor alle conflictsituaties binnen de rangen van het openbaar ministerie, doch steeds over de werking van het federaal parket.
Wellicht zijn verschillende opties het overwegen waard, maar het verdient ongetwijfeld de voorkeur de oprichting van een afzonderlijk orgaan of de invoering van een beslissingsbevoegdheid in hoofde van de minister van Justitie te vermijden.
Anderzijds moet worden onderstreept dat sommige moeilijkheden kunnen worden vermeden door duidelijke wettelijke bepalingen.
Zo zal de wetgever eveneens moeten bepalen of de federale procureur-generaal de bevoegdheden kan uitoefenen die thans zijn toegekend aan de procureur-generaal bij het hof van beroep om de kamer van inbeschuldigingstelling te vatten op grond van het artikel 136bis van het (nieuwe) Wetboek van Strafvordering omtrent zaken waarover de raadkamer geen uitspraak heeft gedaan binnen één jaar te rekenen vanaf de eerste vordering : wie van beide procureurs-generaal zal immers verslag uitbrengen voor de kamer van inbeschuldigingstelling ?
5. De federale procureur-generaal, het beleidsvoorbereidend of beleidsondersteunend werk en het college van procureurs-generaal
De procureurs-generaal bij de hoven van beroep vormen samen met de federale procureur-generaal, het college van procureurs-generaal (artikel 5, 1º wetsvoorstel).
De federale procureur-generaal is een volwaardig lid van het college, alhoewel het wetsvoorstel aan de federale procureur-generaal enkele beperkingen oplegt, namelijk :
a) aan de federale procureur-generaal kunnen geen « specifieke taken » worden opgedragen (artikel 5, 4º van het wetsvoorstel). Anders gesteld : aan de federale procureur-generaal kan geen « portefeuillebevoegdheid » worden toegekend.
Zulks zal leiden tot de absurde situatie waarbij :
de federale procureur-generaal dagelijks wordt geconfronteerd met problemen van terrorisme, groot-banditisme, samenwerking met de Veiligheid van de Staat en problemen van internationale politionele en gerechtelijke samenwerking;
een « gewoon » procureur-generaal bij een hof van beroep de kans loopt bij koninklijk besluit te worden aangeduid om in dezelfde materie ten behoeve van het college beleidsvoorbereidend werk te verrichten, los van elke vorm van georganiseerd toezicht op de dagelijkse gang van zaken in deze aangelegenheden.
Het is niet duidelijk waarom in een dergelijke regeling wordt voorzien, tenzij wordt beoogd de reële macht van de federale procureur-generaal alsnog enigszins te beperken.
De regeling in het wetsvoorstel is daarenboven ver van efficiënt en getuigt van een openlijk wantrouwen in de figuur van de federale procureur-generaal, die nochtans deel zal uitmaken van het college, mee beslist over alle aangelegenheden die tot de bevoegdheid van het college behoren, maar toch geen beleidsvoorbereidend werk mag uitvoeren, ook niet in de materies die zijn aandacht dagelijks gaande houden.
b) het ambt van federaal procureur-generaal is onverenigbaar met het voorzitterschap van het college (artikel 5, 5º van het wetsvoorstel).
De federale procureur-generaal is belast met het uitoefenen van de strafvordering. Tengevolge van de herstructurering van de parketten-generaal verliezen de « gewone » procureurs-generaal voor een groot deel die bevoegdheid wat een weerslag kan hebben op de werking van het college en spanningen kan veroorzaken tussen de leden van het college.
6. De samenstelling van het federaal parket
Artikel 6 van het wetsvoorstel regelt de samenstelling en de werking van het federaal parket. Daartoe worden de bepalingen van artikel 144bis van het Gerechtelijk Wetboek gewijzigd.
Volgens § 1 van het voorgestelde artikel 144bis van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 6 van het wetsvoorstel) is het federaal parket samengesteld uit de federale procureur-generaal en een aantal federale magistraten. Omdat het juiste aantal federale magistraten nog niet kan worden bepaald is voorzien dat dit later, in een afzonderlijke wet, zal gebeuren. Wel is nu reeds voorzien dat een aantal federale magistraten een aantal taken bij de nieuwe politiestructuur zal vervullen.
Naast een aantal permanente leden, waarvan er enkele specifieke taken zullen vervullen, zal het federaal parket eveneens bestaan uit magistraten geput uit het parket of het parket-generaal. Deze federale magistraten ad hoc zullen omvangrijke dossiers opvolgen of zelfs integraal behandelen.
In de voorgestelde paragraaf 1 van artikel 144bis van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 6 van het wetsvoorstel) wordt in twee mogelijkheden voorzien.
In de eerste plaats kan de federale procureur-generaal voor een welbepaald dossier zijn bevoegdheden tijdelijk, geheel of gedeeltelijk delegeren aan een lid van het parket of het parket-generaal.
In dat geval oefent de « lokale » parketmagistraat zijn bevoegdheden uit vanuit zijn standplaats.
Een tweede mogelijkheid is dat de minister van Justitie een lid van het parket of het parket-generaal machtigt tijdelijk en voor een welbepaald dossier de bevoegdheden van het openbaar ministerie in het federaal dossier uit te oefenen. Deze mogelijkheid beoogt het geval waarin het om praktische reden aangewezen wordt geacht dat de « lokale » magistraat gedetacheerd wordt vanuit zijn parket en in de schoot van het federaal parket gaat werken.
Zowel in de eerste als in de tweede mogelijkheid oefenen de « lokale » magistraten hun ambt uit onder de onmiddellijke leiding en toezicht van de federale procureur-generaal (§ 1, vierde lid van het voorgestelde artikel 144bis van het Gerechtelijk Wetboek).
De voorgestelde regeling van artikel 6 van het wetsvoorstel wekt de bezorgdheid dat het kader van parketmagistraten al te sterk zal worden getroffen door delegatie of detachering naar het federaal parket met het oog op behandeling van federale dossiers.
Het valt te verwachten dat zeker in de beginperiode van de werking van het federaal parket ruim gebruik zal worden gemaakt van de delegatie en de detachering vanuit de parketten.
Daarenboven kan worden gevreesd dat de beste medewerkers van de procureurs des Konings met opdrachten zullen worden belast en een gedelegeerde of gedetacheerde magistraat soms geruime tijd niet meer zal functioneren in het parket van de standplaats.
Het systeem dat erin bestaat lokale magistraten met een federale ad hoc-opdracht te belasten is trouwens in zekere mate in strijd met de bevoegdheidsomschrijving van het federaal parket : het behandelen van dossiers die zo'n bijzondere aard vertonen dat ze niet op lokaal maar op federaal vlak moeten worden behandeld.
Het « federaliseren » van een dossier dat uiteindelijk door een lokaal magistraat wordt afgehandeld, zal in sommige gevallen dan ook overkomen als een wel erg opvallende manier om, bijvoorbeeld, de normale toepassing van de regels van de samenhang te omzeilen, of nog, als een techniek om de ene magistraat boven de andere te verkiezen om redenen die helemaal niets of toch weinig te maken hebben met de inhoud van het dossier zelf.
Tenslotte mag evenmin uit het oog worden verloren dat de aanwijzing van « ad-hoc »-magistraten eveneens taalproblemen zal doen rijzen.
Het aanduiden van deze magistraten door middel van delegatie of detachering is dus geen goede regeling. Vermits het federaal parket een operationele taak krijgt toegewezen dient de voorkeur gegeven te worden aan permanente leden (federale magistraten) die zelf de concrete dossiers afhandelen, alhoewel deze oplossing ook niet vrij is van problemen.
Vermits het de bedoeling is dat het federaal parket slechts complexe en specifieke, dit wil zeggen ingewikkelde, dossiers behandelt, dienen de leden ervan over een hoog opleidingsniveau te beschikken, een rijke ervaring te hebben en liefst zeer deskundig te zijn, zoniet zal de doelstelling van een federaal parket niet worden bereikt.
Maar hoe kan het voldoen aan deze vereisten in overeenstemming worden gebracht met de wel erg uiteenlopende aard van de dossiers die, alle even complex, specifiek, enz., door de federale magistraten zullen moeten worden behandeld ?
7. Het federale parket en de minister van Justitie
In de huidige structuur is het niet ongewoon dat de Koning of de minister van Justitie één of meer magistraten van het openbaar ministerie nominatim aanwijst om een specifieke opdracht te vervullen.
Dergelijke tussenkomsten van de uitvoerende macht zijn gerechtvaardigd omdat het steeds gaat om magistraten die aan een bepaalde structuur moeten worden onttrokken om taken te vervullen die niet tot de bevoegdheid behoren van de dienst waarvan zij deel uitmaken (bijvoorbeeld nationaal magistraten, magistraten belast met uitoefening van het gezag van het college over het commissariaat-generaal van de gerechtelijke politie, enz.).
Artikel 6 van het wetsvoorstel beoogt een dergelijke regeling in te voeren in artikel 144bis , § 3, van het Gerechtelijk Wetboek, wat evenwel onnodig is en zelfs volstrekt af te keuren valt.
Vermits de in artikel 143bis , § 2, 3º en 4º, van het Gerechtelijk Wetboek (nieuw) omschreven bevoegdheden, krachtens de wet aan de federale procureur-generaal en aan degenen die samen met hem zijn ambt vervullen, toekomen hoeft de minister van Justitie geenszins tussen te komen; als hij dat toch zou doen, zou hij zich inmengen in een interne taakverdeling, wat principieel te verwerpen is.
8. Slotbeschouwingen
1. Deze nota wil niet bogen op volledigheid, evenmin werd veel aandacht besteed aan juridisch-technische problemen, alhoewel deze zeer talrijk zijn.
Bij wijze van voorbeeld : hoe zal de verhouding zijn van het federaal parket tegenover de onderzoeksrechter ? Zal aan de federale procureur-generaal een vorderingsrecht worden toegekend wanneer er reeds een gerechtelijk onderzoek werd ingesteld, of meerdere gerechtelijke onderzoeken geleid door verschillende onderzoeksrechters, en dan blijkt dat een federale behandeling noodzakelijk is ? Is er geen behoefte aan permanent federale onderzoeksrechters ?
Quid met het federaal parket en de toepassing van artikel 155 van het Gerechtelijk Wetboek (nieuwe versie), dat de bevoegdheid van het federaal parket beperkt ?
Hoe zal de verhouding zijn tussen het federaal parket en de rechter ten gronde ? Moeten ten gevolge van de oprichting van een federaal parket de bevoegdheidsregels ten aanzien van de feitenrechter niet worden aangepast ? Dient één (nationale) rechtbank te worden aangeduid als zijnde bevoegd voor de behandeling van zaken waarin het federaal parket is opgetreden ?
Wat is de weerslag van de oprichting van een federaal parket op de wetgeving inzake het taalgebruik in gerechtszaken ?
Uit wat voorafgaat blijkt, samengevat, dat een niet onaanzienlijk aantal vraagstukken van voornamelijk juridisch-technische aard moeten worden opgelost.
Het is evenzeer duidelijk dat, zonder daarom af te wijken van het principe van de invoering van een federaal parket, de goedkeuring van het wetsvoorstel bepalend zal zijn voor de inhoud van de zogenaamde uitvoeringswetten, die, strikt genomen, thans nog niet ter discussie staan.
Anderzijds zullen bij de bespreking van de voorstellen of ontwerpen van wet tot uitvoering zodanige problemen moeten worden onderzocht en opgelost dat de wetgever van vandaag nu reeds zicht moet hebben op de mogelijke opties waarvoor in de toekomst zal moeten worden gekozen.
Het komt er met andere woorden op neer dat de beoordeling van het besproken wetsvoorstel hoegenaamd niet kan worden losgemaakt van de beslissing die zich zal opdringen over een aantal « uitvoeringsaspecten ».
2.« Het wetsvoorstel zelf houdt in dat sommige niet onmiddellijk te verklaren tegenstrijdigheden in de wet zelf zouden worden vastgelegd en ingeschreven.
Zo wordt bijvoorbeeld, enerzijds, de bevoegdheid tot het uitoefenen van de strafvordering door de procureurs-generaal bij de hoven van beroep afgebouwd, terwijl, anderzijds, weliswaar in (nog te omschrijven) specifieke dossiers, de « federale » procureur-generaal een zeer uitgebreide bevoegdheid krijgt om dezelfde vordering strekkend tot het toepassen van de strafwet in de praktijk om te zetten.
Zo worden, enerzijds, federale magistraten in het leven geroepen om het hoofd te kunnen bieden aan ernstige vormen van criminaliteit die hun uiting vinden in « complexe, specifieke, dossiers met een grensoverschrijdend karakter of met een band naar personen die eigenlijk symbool staan voor de georganiseerde criminaliteit », terwijl, anderzijds, hetzelfde wetsvoorstel derwijze voorziet in de aanpassing van artikel 155 van het Gerechtelijk Wetboek dat, bijvoorbeeld, een dossier betreffende een internationaal georganiseerde sociaalrechtelijke fraude (bijvoorbeeld koppelbazerij) bij voorrang moet worden behandeld door de leden van de economische, financiële en sociale afdeling van het parket en bijgevolg wordt onttrokken aan de bevoegdheid van het federaal parket.
Zo wordt ook nergens duidelijk verantwoord waarom, in de vooropgestelde structuur van het federaal parket, het federale parket-generaal noodgedwongen de rol van een eerstelijnsparket moet vervullen en zodoende moet worden verzaakt aan de, in hetzelfde wetsvoorstel, ingeschreven beginselen van permanente auditing, bevordering kwaliteitszorg, enz.
3. Aan een deel van de geschetste problematiek zou reeds kunnen worden tegemoet gekomen, mocht het principe van de invoering van een federaal parket (bestaande uit x-aantal magistraten) in de praktijk worden omgezet door zoveel als mogelijk een parallellisme na te streven met de bestaande structuren.
Deze zienswijze impliceert in essentie en onder andere dat het federaal parket
onder leiding van een procureur des Konings op het niveau van de overige 27 parketten wordt geïmplementeerd als 28e parket van een procureur des Konings;
zich zal bezig houden met het uitoefenen van de strafvordering, op nationaal vlak en in de door de wet bepaalde gevallen, en bovendien zal zorgen voor de coördinatie van de uitoefening van de strafvordering;
onder het hiërarchisch toezicht valt van het college van procureurs-generaal, of minstens, van een zesde, federale procureur-generaal, die tevens verantwoordelijkheid zal kunnen opnemen voor de oplossing van bevoegdheidsconflicten en die zal worden bijgestaan door enkele advocaten-generaal.
In deze visie wordt de zesde procureur-generaal een volwaardig leidend magistraat van een federaal parket-generaal waarvan enkele magistraten deel uitmaken, die zich onder meer zullen inzetten voor het vergemakkelijken van de internationale samenwerking en het uitoefenen van toezicht op de algemene en bijzondere werking van de federale politie.
Met het, bij wijze van voorbeeld, vooropstellen van dit alternatief en niet uitgewerkt model, wordt het duidelijk dat de in het wetsvoorstel geformuleerde doelstellingen ook kunnen worden bereikt op een manier die de indruk geeft minder problemen te creëren, maar zonder overigens afbreuk te doen aan de idee van de oprichting van een federaal parket.
Zoals reeds aangehaald in het begin van deze nota, werd geen verdere aandacht besteed aan de opportuniteit van het creëren van een federaal parket, maar werd enkel nagegaan welke de gevolgen zouden kunnen zijn van de goedkeuring van het wetsvoorstel van 15 juli 1998.
Tevens werd een aanzet gegeven tot nadere bezinning over de wijze waarop een aantal moeilijkheden zouden kunnen worden vermeden.
4. NOTA NEERGELEGD DOOR DE HEER R. VERSTRAETEN TIJDENS DE HOORZITTING VAN 20 OKTOBER 1998
WERKGROEP FEDERAAL PARKET (1)
Synthesenota
In voorliggende nota wordt een overzicht gegeven van de belangrijkste punten die in de discussies van de Werkgroep-Federaal parket tot hiertoe aan bod kwamen. De nota biedt een synthese van de discussienota van 12 augustus 1998, die in het kader van de werkzaamheden van deze werkgroep werd opgesteld door de heren R. Verstraeten en D. Van Daele, zoals verrijkt door de hierop volgende discussies.
Achtereenvolgens komen aan bod : de aanleiding voor de oprichting en de finaliteit van het federaal parket (I), de bevoegdheidsomschrijving (II), de bevoegdheidsconflicten (III), de leiding (IV), de samenstelling (V) en de werking (VI) van het federaal parket, de verhouding van het federaal parket met de (federale) politie (VII), de onderzoeksrechter en onderzoeksgerechten (VIII) en de rechter ten gronde (IX). Tot slot is er nog een rubriek varia (X).
Bij elk van deze topics wordt in de eerste plaats kort aangegeven welke in voorkomend geval ter zake de uitgangspunten van de Octopus-partners zijn. Vervolgens worden bij deze opties en de resterende kwesties een aantal bedenkingen gemaakt en/of een aantal alternatieven aangegeven.
I. Aanleiding voor oprichting federaal parket/finaliteit van het federaal parket
I.1. Octopus-partners
De oprichting van een federaal parket vloeit voort uit de door verschillende parlementaire onderzoekscommissies en met name vooral de Bende-commissie II vastgestelde gebreken bij de behandeling en de coördinatie van het gerechtelijk optreden in complexe dossiers enerzijds en bij de behandeling van dossiers die de grenzen van een arrondissement of van een rechtsgebied overschrijden anderzijds.
I.2. Bedenkingen/Alternatieven
De Octopus-partners gaan uit van een louter operationele taak voor het federaal parket. Dit zal inderdaad de hoofdopdracht worden. Als bijkomende taak kan het federaal parket echter een adviserende rol vervullen inzake de beleidsvoorbereiding en -ondersteuning ten behoeve van het college van procureurs-generaal.
II. Bevoegdheidsomschrijving
I.1. Octopus-partners
Het federaal parket is bevoegd voor die dossiers die, omwille van hun specificiteit of hun complexiteit, op het federaal niveau behandeld moeten worden. Hiertoe krijgt het federaal parket een viervoudige opdracht, te weten :
het uitoefenen van de strafvordering,
de coördinatie van de uitoefening van de strafvordering,
het vergemakkelijken van de internationale samenwerking, en
het uitoefenen van het toezicht op de werking van de federale politie (infra , VII).
II.2. Bedenkingen/alternatieven
Het aflijnen van de bevoegdheid van het federaal parket is een delicate evenwichtsoefening. Hierbij bestaan drie risico's :
risico van uitholling van de parketten van eerste aanleg, waardoor er een kloof en spanningen met het federaal parket dreigen;
bij onvoldoende aflijning van bevoegdheden riskeert het federaal parket snel onder een « overload » gebukt te gaan;
een te restrictieve aflijning houdt risico's in : enerzijds dat niet alle zaken die beantwoorden aan de finaliteit van het federaal parket worden gevat; anderzijds dat procedureproblemen worden opgeworpen omtrent de bevoegdheid van het federaal parket om een zaak te behandelen.
De vraag rijst hoe de zeer algemene bevoegdheidsomschrijving van het federaal parket nader kan worden geconcretiseerd/geoperationaliseerd. Vier mogelijkheden zijn denkbaar.
II.2.1. Een eerste mogelijkheid is een bevoegdheidsomschrijving op grond van een limitatieve lijst van strafrechtelijke kwalificaties.
Voordelen :
bevoegdheid is in theorie duidelijk en limitatief bepaald.
Nadelen :
in een strafrechtelijk onderzoek is niet steeds van bij de aanvang duidelijk onder welke kwalificatie de feiten in kwestie onder te brengen zijn,
ervaring met telefoontap-wetgeving toont aan dat een limitatieve lijst van kwalificaties onvoldoende soepel dreigt uit te vallen,
de veelheid van materies waarin de finaliteit van het federaal parket potentieel kan vervuld worden maakt de opstelling van een dergelijke exhaustieve lijst praktisch onmogelijk, en
het concreet en limitatief karakter zal het opwerpen van bevoegdheidskwesties in de procedure met zich meebrengen.
II.2.2. Een tweede mogelijkheid is een bevoegdheidsomschrijving op grond van een limitatieve lijst van strafrechtelijke kwalificaties, gekoppeld aan een « inkleuring », als bijkomend selectiecriterium toegepast op de lijst.
Voor een inkleuring komen drie criteria in aanmerking, te weten :
specialisatiecriterium (= zaken die door hun complexiteit of hun schaal de mogelijkheden van een lokaal parket te boven gaan),
coördinatie-/communicatiecriterium, en
veiligheidscriterium (= zaken die de interne of de externe veiligheid van het land in gedrang brengen).
De nadelen van de eerste mogelijkheid blijven hier onverkort gelden.
II.2.3. Een derde mogelijkheid is een bevoegdheidsomschrijving op grond van een limitatieve lijst van strafrechtelijke kwalificaties, gekoppeld aan een « inkleuring », als complement op de lijst.
Voordelen :
de nadelen van het werken met een limitatieve lijst van kwalificaties worden opgevangen.
Nadelen :
hierdoor verliest de « inventaris » van kwalificaties veel van zijn zin.
II.2.4. Een vierde mogelijkheid is een bevoegdheidsomschrijving op grond van een loutere inkleuring
Voordelen :
soepele bevoegdheidsomschrijving.
Nadelen :
Met name het coördinatie-/communicatiecriterium lijkt vaag en voluntaristisch.
Conclusie : gezien de geschetste nadelen komen de eerste en de tweede mogelijkheid niet in aanmerking. Voor de bevoegdheidsomschrijving van het federaal parket blijven dus over als mogelijkheden :
een limitatieve lijst van strafrechtelijke kwalificaties, gekoppeld aan een inkleuring als complement bij de lijst;
een loutere « inkleuring ».
III. Bevoegdheidsconflicten
III.1. Octopus-partners
Met betrekking tot mogelijke bevoegdheidsconflicten tussen het federaal parket en de parketten van eerste aanleg, wordt gesteld dat een systematische ontlasting van laatstgenoemden tegen het advies van de procureur des Konings in, vermeden moet worden.
III.2. Bedenkingen/alternatieven
Er moet een onderscheid worden gemaakt tussen twee hypothesen.
III.2.1. Eerste hypothese : er is nog geen opsporings- of gerechtelijk onderzoek lopende en het federaal parket krijgt kennis van een strafbaar feit.
Het is denkbaar dat het federaal parket meteen zelf een onderzoek start;
het inlichten van de lokale procureur des Konings is dan noodzakelijk;
de lokale procureur des Konings heeft geen opeisingsrecht.
III.2.2. Tweede hypothese : er werd reeds door een of meer parketten van eerste aanleg een opsporingsonderzoek geopend, en vervolgens blijkt dat er redenen zijn de zaak op het federaal niveau te behandelen
Hier moet onderscheid worden gemaakt tussen twee situaties, te weten : een lokaal parket wenst een federale behandeling (III.2.2.1.) en het federaal parket wenst een federale behandeling (III.2.2.2.).
III.2.2.1. Een lokaal parket wenst een federale behandeling
De impuls tot federale behandeling kan vanuit het lokaal parket komen. Het federaal parket beoordeelt of het de zaak al dan niet tot zich trekt. De lokale procureur kan niet zonder meer een federale behandeling opdringen. In geval van onenigheid kan in een arbitrage worden voorzien (cf. infra) .
III.2.2.2. Het federaal parket wenst een federale behandeling
In de gevallen die beantwoorden aan de bevoegdheidsomschrijving van het federaal parket, zoals eventueel toegelicht bij circulaire, rust op de procureur des Konings een wettelijke informatie- en signaleringsplicht.
Eens het federaal parket aldus op de hoogte is gebracht, kan het beoordelen of de zaak al dan niet federaal moet worden behandeld.
De lokale procureur des Konings of procureur-generaal beschikt niet over een vetorecht tegen een federale behandeling. Anderzijds lijkt het niet wenselijk het federaal parket een evocatierecht toe te kennen.
Er zal dus overleg moeten plaatsvinden tussen het lokaal parket en het federaal parket. Hierbij geeft de procureur des Konings zijn advies omtrent het al dan niet federaal behandelen van de zaak. Geraken beide partijen het eens over de vraag op welk niveau lokaal dan wel federaal de zaak het best wordt behandeld, dan stelt zich geen probleem.
Geraken beide partijen het daarentegen niet eens, dan rijst de vraag wie het bevoegdheidsconflict zal beslechten. Noch de minister van Justitie, noch het college van procureurs-generaal met hierin de federale betrokken zijnde procureur-generaal, noch een rechtscollege komen hiervoor in aanmerking.
Een beslechting van het conflict door het college, in afwezigheid van de federale procureur-generaal, lijkt evenmin in aanmerking te komen. In een aantal gevallen zal de beslechting van bevoegdheidsconflicten immers « in real time » moeten gebeuren, hetgeen het college als trancheringsorgaan uitsluit. Bovendien is op te merken dat de procureurs-generaal weliswaar het college vormen, doch anderzijds ook een lokale ressortelijke binding behouden, zodat ze in dit opzicht in zekere mate betrokken partij bij het conflict zijn.
Om aan deze problemen een oplossing te bieden zou in overweging kunnen genomen worden om beslechting van bevoegdheidsconflicten toe te vertrouwen aan een zevende procureur-generaal.
Deze zevende procureur-generaal zou te concipiëren zijn als « nationale » procureur-generaal zonder ressortelijke binding en zonder specifieke portefeuille en zou in het licht van de verruimde taakomschrijving en verantwoordelijkheid van het college van procureurs-generaal als permanente voorzitter kunnen fungeren gedurende de tijd van zijn mandaat. Naast zijn taken als voorzitter van het college zou hij in het raam van een arbitrageprocedure een louter conflictoplossende rol kunnen vervullen (2).
Een andere mogelijkheid is echter om de leiding over het federaal parket toe te kennen aan een federale procureur des Konings en bevoegdheidsconflicten met de « lokale » procureurs des Konings te laten beslechten door een zesde procureur-generaal (3).
In dit model zou worden afgestapt van het idee dat het federaal parket wordt geleid door een federale procureur-generaal. Het federaal parket staat hier als eerstelijnsparket onder leiding van een federale procureur des Konings. Deze 28e procureur des Konings opereert anders dan zijn collega's, niet arrondissementeel, doch federaal. Hij wordt bijgestaan door « federale magistraten ».
Bevoegdheidsconflicten met de lokale parketten worden dan beslecht door een zesde procureur-generaal. Deze zesde procureur-generaal zou als federale procureur-generaal zonder ressortelijke binding doch eventueel met een specifieke portefeuille, ook voorzitter van het college van procureurs-generaal kunnen zijn. Daarnaast zou hij in het raam van een arbitrageprocedure een conflictoplossende rol vervullen.
Tussen de zesde procureur-generaal en de federale procureur des Konings bestaat in deze optiek geen hiërarchische band. Wel moet worden vermeden dat de federale procureur des Konings op tuchtrechtelijk vlak rechtstreeks onder de minister van Justitie zou vallen.
Aldus dienen de tuchtrechtelijke bevoegdheden te worden uitgeoefend door de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie of moet de federale procureur des Konings op dit specifieke vlak onder het toezicht van de zesde procureur-generaal worden geplaatst.
Aan deze laatste optie zijn duidelijk voordelen verbonden :
a) Een heterogeniteit en zelfs ambiguïteit binnen het college van procureurs-generaal wordt vermeden (4).
b) De door de Octopus-partners voorziene federale procureur-generaal oefent de bevoegdheden van een procureur des Konings uit. Het is dan ook logischer het federaal parket operationeel als een eerstelijnsparket te structureren.
c) Een dergelijk model zal door de procureurs des Konings beter worden aanvaard. Een federaal parket onder leiding van een federale procureur-generaal riskeert als een « elite-korps » te worden gepercipieerd.
d) Het is niet nodig een zevende procureur-generaal in te voeren.
e) Bij een bevoegdheidsconflict tussen een lokaal parket en het federaal parket gaat het in dit model om een conflict tussen « gelijken », te weten : twee procureurs des Konings (5). Hierbij is het logisch dat de zesde procureur-generaal conflicten trancheert.
IV. Leiding
IV.1. Octopus-partners
Het federaal parket staat onder leiding van een zesde procureur-generaal. Deze maakt deel uit van het college van procureurs-generaal, doch kan er geen voorzitter van zijn.
IV.2. Bedenkingen/alternatieven
De optie om het federaal parket onder leiding van een procureur-generaal te plaatsen geeft aanleiding tot problemen, onder meer op het vlak van de homogeniteit van het college van procureurs-generaal en van de bevoegdheidsbeslechting (supra, III).
Het is verdedigbaar om het federaal parket onder leiding van een procureur des Konings te plaatsen. In die zin werd het model aan de orde gesteld waarbij het federaal parket wordt geleid door een federale procureur des Konings, en de beslechting van bevoegdheidsconflicten tussen dit parket en de lokale parketten gebeurt door een zesde procureur-generaal.
In de mate dat het federaal parket toch onder leiding van een procureur-generaal komt te staan, moet overwogen worden hem portefeuillehouder van de zware en georganiseerde criminaliteit te maken.
V. Samenstelling
V.1. Octopus-partners
Het federaal parket bestaat uit de federale procureur-generaal en een nader te bepalen aantal federale magistraten. De nationaal magistraten worden in het federaal parket geïncorporeerd. Een aantal federale magistraten wordt belast met specifieke taken in het raam van de werking van de federale politie (infra, VII).
V.2. Bedenkingen/alternatieven
Gelet op de thans reeds vooropgestelde opdrachten voor het federaal parket is het aangewezen om een zekere nader te bepalen permanente operationele omkadering van de federale procureur-generaal te voorzien, naast de federale magistraten belast met specifieke taken.
In de wet kan een minimum en een maximum aantal federale magistraten worden voorzien. Binnen deze marges kan dan via koninklijk besluit soepel worden ingespeeld op de noden die zich stellen.
VI. Werking
VI.1. Octopus-partners
De parketmagistraten van eerste aanleg of van beroep worden op een dubbele wijze betrokken bij de werking van het federaal parket.
De eerste mogelijkheid is dat de federale procureur-generaal voor een welbepaald dossier zijn bevoegdheden tijdelijk, geheel of gedeeltelijk, delegeert aan een « lokale » parketmagistraat (= delegatie) (6).
De tweede mogelijkheid is dat de minister van Justitie een magistraat van een parket van eerste aanleg of een parket-generaal machtigt tijdelijk en voor een welbepaald dossier de bevoegdheden van het openbaar ministerie in het federaal parket uit te oefenen (= detachering).
In beide mogelijkheden is voorzien in een overleg met de betrokken procureur des Konings of procureur-generaal.
VI.2. Bedenkingen/alternatieven
Het betrekken van de « lokale » magistraten bij de werking van het federaal parket is zinvol. Zo wordt vermeden dat dit federaal parket door de « basis » als een elitekorps wordt gepercipieerd.
Het voorzien in overleg met de betrokken procureur des Konings/procureur-generaal is met het oog op het vermijden van een ontmanteling, een overbelasting of een desorganisatie van de lokale parketten absoluut noodzakelijk.
Ingeval dit overleg strandt, kan, in het hoger gesuggereerde model, de zesde procureur-generaal de kwestie beslechten.
VII. De verhouding met de federale politie
VII.1. Octopus-partners
Vier federale magistraten worden betrokken bij de federale politie. Een eerste federaal magistraat staat in voor het toezicht op de werking van de algemene directie gerechtelijke politie. Een tweede federaal magistraat is belast met het specifieke toezicht op de werking van de dienst ter bestrijding van de corruptie. Daarnaast zijn twee federale magistraten betrokken bij het informatiebeheer. Een eerste federaal magistraat is voorzitter van het controleorgaan inzake het informatiebeheer, terwijl een tweede federaal magistraat toezicht houdt op de gerechtelijke informatie.
VII.2. Bedenkingen/alternatieven
VII.2.1. De vraag rijst of het federaal parket over een « eigen gerechtelijke dienst » moet beschikken en bijgevolg over eigen politiepersoneel, dan wel of het federaal parket zal werken met de reguliere politieambtenaren van de federale politie (inzonderheid de gerechtelijke diensten) en van de lokale politie.
De optie om aan het federaal parket een eigen gerechtelijke dienst te koppelen roept een aantal vragen en problemen op :
* zo zou de beslissing tot federalisering van een onderzoek ertoe leiden dat « federale » politieambtenaren een tot op dat ogenblik voor hen onbekende zaak moeten overnemen;
* het demotiverend effect van een dergelijke benadering mag niet worden onderschat;
* er dreigt een voor velen frustrerende hiërarchie in het gerechtelijk politiewerk te ontstaan;
* de leden van de lokale politie riskeren zodra het om een enigszins ernstig dossier gaat de zaak te « moeten afgeven » aan de « specialisten », die op hun beurt het dossier moeten afgeven aan de « super-specialisten », wanneer het blijkt te gaan om een domein waarvoor het federaal parket bevoegd is;
* verlies van tijd om de betrokkenen toe te laten zich in het dossier in te werken.
Dit alles belet echter niet dat het wenselijk is dat een aantal politieambtenaren de mogelijkheid krijgt zich te specialiseren inzake (de aanpak van) zware en/of georganiseerde criminaliteit. Dit leidt er wellicht toe dat deze gespecialiseerde politieambteren vaker dan anderen zullen worden ingezet in « federale » onderzoeken. Bij voorkeur dient dit echter te gebeuren in samenwerking met de politieambtenaren die oorspronkelijk de zaak behandelden (7).
VII.2.2. Een andere vraag is of aan het federaal parket in het kader van het nationaal veiligheidsplan een vaste politiecapaciteit dient te worden gekoppeld.
Duidelijk is in elk geval dat in het nationaal veiligheidsplan aandacht moet worden besteed aan de politieopdrachten die inhoudelijk verbonden zijn met de opdrachten van het federaal parket. Bij de in dit plan vastgelegde regels inzake de toewijzing van materiële en personele middelen zullen die opdrachten dan ook mee aan bod moeten komen.
VII.2.3. De rol van de federaal magistraten ten aanzien van de opdrachten van de algemene directie gerechtelijke politie van de federale politie dient nader te worden gepreciseerd, bijvoorbeeld ten aanzien van de bijzondere opsporingstechnieken en ten aanzien van de projectmatige aanpak in het raam van de bestrijding of de opvolging van specifieke criminele fenomenen.
VIII. De verhouding met de onderzoeksrechter/onderzoeksgerechten
VIII.1. Octopus-partners
De Octopus-partners gaan niet in op de verhouding tussen het federaal parket en de onderzoeksrechter en onderzoeksgerechten.
VIII.2. Bedenkingen/alternatieven (8)
VIII.2.1. Er worden geen permanente federale onderzoeksrechters gecreëerd.
De enige meerwaarde die een federale onderzoeksrechter immers kan bieden, is gelegen in het feit dat hij alleen in federale onderzoeken zou optreden.
Op voorwaarde dat een lokale onderzoeksrechter die optreedt in zaken waarin het federaal parket is betrokken, zo nodig tijdelijk geheel of gedeeltelijk van zijn lokale taken kan worden vrijgesteld, bestaat dan ook geen behoefte aan permanente federale onderzoeksrechters. Bovendien zou een dergelijke optie logisch met zich meebrengen dat een volledige parallelle structuur met federale onderzoeksgerechten en federale vonnisgerechten zou moeten worden opgezet.
In het Wetboek van Strafvordering zal wel een bepaling worden opgenomen waarin aan de federale procureur-generaal een vorderingsrecht ten aanzien van de onderzoeksrechter wordt toegekend.
Op grond van deze bepaling zal het voor de onderzoeksrechter en voor het lokale parket formeel duidelijk zijn dat hij opereert in het kader van een federaal onderzoek. Aldus zal hiermee rekening kunnen worden gehouden bij de toebedeling van « lokale » gerechtelijke onderzoeken.
VIII.2.2. De meerderheid van zaken waarin tot een federale behandeling zal moeten worden besloten zal zich wellicht reeds in een stadium van gerechtelijk onderzoek bevinden. Hierbij moet een onderscheid worden gemaakt tussen twee mogelijkheden.
Eerste mogelijkheid : er loopt slechts één gerechtelijk onderzoek en er is dus slechts één onderzoeksrechter in de zaak betrokken.
Na toebedeling van de zaak aan het federaal parket wordt aan de onderzoeksrechter kenbaar gemaakt dat hij opereert in het kader van een federaal onderzoek.
Tweede mogelijkheid : er lopen meerdere gerechtelijke onderzoeken, waarbij meerdere onderzoeksrechters betrokken zijn.
Deze gerechtelijke onderzoeken zullen bij één onderzoeksrechter worden gecentraliseerd die dan vervolgens een federaal geleid gerechtelijk onderzoek zal voeren.
Het centraliseren van de gerechtelijke onderzoeken bij één onderzoeksrechter impliceert echter het onttrekken van de zaak aan de overige reeds geadieerde onderzoeksrechters. Indien hierbij verschillende arrondissementen zijn betrokken, dient noodzakelijkerwijze een tussenkomst van een gerechtelijk orgaan te geschieden. Toepassing van de procedure houdende ontslag van onderzoek impliceert de tussenkomst van de lokale raadkamer(s) en eventueel de lokale kamers van inbeschuldigingstelling.
Het is wenselijk te vermijden dat een federale behandeling van een zaak onmogelijk wordt gemaakt als gevolg van een gediversifieerde beoordeling door de verschillende betrokken onderzoeksgerechten. Het lijkt ook logisch dat de wenselijkheid van een centralisering via één globale visie kan worden beoordeeld. Er lijken hiervoor twee mogelijkheden te bestaan.
Enerzijds kan worden gedacht aan de creatie van een federaal onderzoeksgerecht. Dit lijkt echter tevens de instelling van federale onderzoeksrechters, een federale rechtbank en een federaal hof te impliceren, hetgeen geen goede optie lijkt.
Een tweede mogelijkheid ligt in de revitalisering van de procedure houdende regeling van rechtsgebied (artikel 525 en volgende van het Wetboek van strafvordering).
Artikel 526 van het Wetboek van strafvordering bepaalt dat er grond is tot regeling van rechtsgebied door het Hof van Cassatie onder meer wanneer verscheidene onderzoeksrechters, die niet tot elkaars rechtsgebied behoren, kennis nemen van eenzelfde misdrijf of van samenhangende misdrijven. Artikel 540 van het Wetboek van strafvordering houdt een gelijkaardige bepaling in voor het geval waarin twee onderzoeksrechters, in het rechtsgebied van eenzelfde hof van beroep gevestigd, kennis nemen van eenzelfde misdrijf of van samenhangende misdrijven, waarbij de regeling van rechtsgebied dan geschiedt door het hof van beroep.
In de praktijk wordt vandaag praktisch steeds toepassing gemaakt van de procedure van « ontlasting van de onderzoeksrechter » of « ontslag van onderzoek ». Deze procedure wordt toegepast telkens een gerechtelijk onderzoek in een bepaald arrondissement moet worden beëindigd, zonder dat een buitenvervolgingstelling of verwijzing kan worden uitgesproken, en wordt geacht, ondanks de bepalingen van de vermelde artikelen 526 en 540 van het Wetboek van strafvordering, ook te kunnen worden toegepast wameer samenhangende feiten aanhangig zijn bij twee of meer onderzoeksrechters (zie Cass., 19 januari 1903, Pas. 1903, I, 87).
De vraag rijst of de in onbruik geraakte procedure houdende regeling van rechtsgebied, wat betreft de problematiek van samenhangende misdrijven bij verschillende onderzoeksrechters aanhangig, kan worden gerevitaliseerd.
Deze denkpiste vindt aansluiting bij de oorpronkelijke bedoelingen van de opstellers van het Wetboek van strafvordering, en heeft het voordeel dat de beoordeling van de wenselijkheid van een federale behandeling geschiedt door een federale instantie.
IX. De verhouding met de rechter ten gronde
IX.1. Octopus-partners
De Octopus-partners gaan niet in op de verhouding tussen het federaal parket en de rechter ten gronde.
IX.2. Bedenkingen/alternatieven
Er lijkt geen absolute noodzaak te bestaan om de bevoegdheidsregels met betrekking tot de strafrechtsmachten aan te passen. Wel is te denken aan het wettelijk vastleggen van het criterium inzake de samenhang. Er wordt dus ook niet overgegaan tot het aanduiden van één nationale rechtbank voor de behandeling van die zaken waarin het federaal parket is opgetreden.
Aan te stippen is wel dat de federaal magistraten de strafvordering voor de lokale rechtbanken moeten kunnen uitoefenen.
X. Varia
Op het vlak van de afhandelingsmogelijkheden (seponering, minnelijke schikking ...) bestaat er geen verschil tussen het federaal parket en een lokaal parket.
De instelling van een federaal parket biedt de gelegenheid het principe van de eenheid en ondeelbaarheid van het openbaar ministerie expliciet te bevestigen.
Een « defederalisering » van onderzoeken is mogelijk.
Namens de werkgroep,
Raf VERSTRAETEN.
Dirk VAN DAELE.
2 oktober 1998
5. NOTA NEERGELEGD DOOR DE HEER J.M. BERKVENS, PROCUREUR DES KONINGS TE BRUGGE, TIJDENS DE HOORZITTING VAN 6 OKTOBER 1998
Beschouwingen over het wetsvoorstel betreffende de verticale integratie van het openbaar ministerie, het federaal parket en de raad van procureurs des Konings
Voorafgaand
De vraag is zeer of de discussie betreffend voormeld wetsvoorstel ernstig kan worden gevoerd zonder voorafgaande reflectie nopens de basisopdrachten van het openbaar ministerie, met name opsporing, vervolging en het uitoefenen van de strafvordering. Men kan immers niet om de vaststelling heen dat de « randactiviteiten » van het openbaar ministerie, die zich in hoofdzaak op administratief vlak situeren, dermate uitgebreid zijn dat de realisatie van de basisdoelstellingen in het gedrang wordt gebracht, minstens fel bemoeilijkt wordt.
Misschien valt te betreuren dat tot op heden geen diepgaande inventaris werd opgesteld van het globale takenpakket van het openbaar ministerie. Dergelijke analyse zou met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid aantonen hoeveel tijd en energie nutteloos worden besteed aan taken, die net zo goed op een ander niveau zouden kunnen worden afgehandeld.
De veel voorkomende kritiek dat het openbaar ministerie al te veel zaakgericht en al te weinig doelgericht functioneert, met alle gevolgen vandien voor het « beleid », kan mijns inziens grotendeels worden bijgetreden. Het komt mij voor dat niet het openbaar ministerie, minstens niet uitsluitend het openbaar ministerie, daarvoor verantwoordelijkheid draagt. Het Openbaar ministerie lijkt mij eerder het « lijdend voorwerp » te zijn geworden van een dossierlast, waaraan het nog nauwelijks het hoofd kan bieden, a fortiori in een tijdsgeest waarin de rechtsonderhorige zijn/haar sterk geïndividualiseerd verwachtingspatroon koestert.
Het besproken wetsvoorstel is zonder twijfel onder meer gesteund op een streven naar efficiëntie en doelgerichtheid, beginselen van de « managementscultuur », die ook, en niet ten onrechte, binnen justitie opgeld doet. In die zin kan de vraag worden gesteld of een heroriëntering van de taken van de parketten-generaal, ook in hun relatie tot eerstelijnsparketten, niet nuttig had dienen te worden voorafgegaan door een objectieve audit van hun functioneren.
Verticale integratie openbaar ministerie
1. Integrale dossierafhandeling
Vanuit een rationele « parketeconomische » invalshoek bestaat in beginsel geen bezwaar tegen de integrale dossierafhandeling door de eerstelijnsparketten. Voorwaarde lijkt mij evenwel dat deze integrale dossierafhandeling een toegevoegde waarde biedt aan de organisatie van het openbaar ministerie. De evidentie daarvan ligt niet voor de hand.
De meest « spectaculaire » bezwaren tegen de integrale afhandeling lijken vooralsnog van praktische aard. Het staat buiten kijf dat deze afhandeling verregaande gevolgen zal hebben voor de organisatie en de werking van de eerstelijnsparketten, niet in het minst van diegene die niet in de hoofdplaats van het ressort gesitueerd zijn, dit wil zeggen de grote meerderheid. Het gaat hem daarbij niet enkel over de materialiteit van de (soms nutteloze) verplaatsingen. Het betreft eveneens het probleem van de voorhanden zijnde effectieven. Bijvoorbeeld in het gerechtelijk arrondissement Brugge dient het openbaar ministerie wekelijks op circa 20 zittingen aanwezig te zijn.
In beginsel evenwel vermogen bezwaren van praktische aard geen onoverkomenlijk obstakel te vormen tegen de invoering van een op efficiëntie en doelmatigheid gericht beginsel als de integrale afhandeling. Rebus sic stantibus lijkt een doorgedreven toepassing ervan echter niet haalbaar.
Minder spectaculaire, doch wellicht meer inhoudelijke bezwaren, situeren zich dan weer onder meer op het vlak van kwaliteitscontrole (onder meer second opinion), risico van vervreemding van het parket-generaal van het « terreinwerk », objectiviteit van het openbaar ministerie, relatie van eerstelijns-openbaar ministerie ten opzichte van van het hof van beroep.
Indien deze bezwaren zo mogelijk nog meer uitstaans hebben met de eigenlijke taken van de parketten-generaal en de parketten, lijkt het mij toch dat zij in wezen de integrale dossierafhandeling niet in de weg staan. Ook binnen de geest van het wetsvoorstel blijft in de schoot van de parketten-generaal ruimte voor kwaliteitszorg, incl. wat be- en afhandeling van punctuele dossiers betreft.
Waar het, enkele minimale uitzonderingen niet te na gesproken (bijvoorbeeld voorrecht van rechtsmacht), bijzonder hachelijk wordt bij wet die materies te bepalen waarin de parketten-generaal de strafvordering zullen blijven uitoefenen, komt het aangewezen voor te streven naar een verregaande overlegcultuur tussen parketten-generaal en eerstelijnsparketten, teneinde te bepalen wie in graad van beroep het openbaar ministerie zal waarnemen. Het ligt voor de hand dat daarbij de aard van de zaak zal primeren; het mag daarbij niet worden uitgesloten dat effecten van organisatorische aard medebepalend kunnen zijn.
2. Herdefiniëring van de rol van de parketten-generaal
Naast de verankering van het beginsel van de integrale dossierafhandeling door de eerstelijnsparketten, heroriënteert het wetsvoorstel de overige opdrachten van de parketten-generaal.
Met uitzondering van « de realisatie van een permanente auditfunctie », behoorden de « coherente uitwerking en de coördinatie van het strafrechtelijk beleid » en de « integrale kwaliteitszorg van de dienst van het openbaar ministerie » in wezen ook in het verleden reeds tot de opdrachten van de parketten-generaal.
Men ontdoet zich niet van de indruk dat in de eerste plaats vragen werden en worden gesteld naar de wijze waarop aan deze opdrachten werd voldaan. Onder meer verwees de parlementaire onderzoekscommissie Verwilghen naar de tijdrovende en stelselmatige rapportage in punctuele dossiers.
Het komt mij voor dat het wettelijk toezicht op de werking van de eerstelijnsparketten veeleer dient te worden uitgeoefend vanuit een ondersteunende invalshoek dan vanuit een strikt hiërarchische benadering. Eerstelijnsparketten moeten kunnen terugvallen op een sterk onderbouwd geheel, dat aan hun activiteiten een meerwaarde kan toevoegen door ondersteuning en bijstand te verlenen op wetenschappelijk vlak, op het vlak van opsporing en vervolging, zowel in globo als in specifieke dossiers.
De responsabilisering van de eerstelijnsparketten, die in het wetsvoorstel wordt beoogd, dient te worden doorgetrokken naar tal van activiteiten waarbij de parketten-generaal hic et nunc slechts een « brievenbusfunctie » vervullen.
Onderscheid dient hierbij te worden gemaakt tussen die activiteiten, die op ressortelijk vlak uniformiteit vereisen, en andere.
Het komt derhalve aangewezen voor de relatie tussen de parketten-generaal en de parketten te ontdoen van soms al te vormelijke hiërarchische kenmerken, en de voorkeur te geven aan overleg en ondersteuning. Binnen het ressort van het hof van beroep te Gent is een evolutie in die richting duidelijk merkbaar.
Federaal parket
Terecht hebben diverse parlementaire onderzoekscommissies zich vragen gesteld naar de coördinatie van het gerechtelijk optreden in complexe en/of grensoverschrijdende dossiers. Door de oprichting van een federaal parket voorop te stellen, wordt duidelijk gesteld dat het huidig instrumentarium, inclusief het instituut van de nationaal magistraat, niet voldoet.
Weze in de eerste plaats gesteld dat een landelijk aanspreekpunt voor internationale gerechtelijke samenwerking aan een behoefte voldoet. Of dit aanspreekpunt in de schoot van een federaal parket berust, of, zoals nu het geval is, bij de nationaal magistraat, doet weining terzake.
Dat daarenboven huidig wetsvoorstel dient te worden samengelezen met de komende wetgeving op de herziening van het politielandschap, waarbij het toezicht op de werking van de federale politie gecentraliseerd wordt, ligt voor de hand.
Minder overtuigend lijken de overige vooropgestelde opdrachten van het federaal parket, met name het « uitoefenen van de strafvordering » en de « coördinatie van de uitoefening van de strafvordering ».
Waar men zich best kan inbeelden dat bijvoorbeeld politiek gekleurd terrorisme een federale aanpak vereist, zal de omschrijving van de materiële bevoegdheid van het federaal parket meer dan problematisch blijken. Ook in de meest gunstige prognose dat een consensus kan worden bereikt in de definiëring van « complexiteit », « specificiteit », « grensoverschrijdend karakter », leert de ervaring dat deze begrippen zelden of nooit op allesomvattende wijze de realiteit kunnen invullen. Vanuit welke invalshoek men deze materiële bevoegdheid ook moge omschrijven, bevoegdheidsconflicten zullen nooit ver weg zijn.
Wanneer dit gevaar voor bevoegdheidsconflicten reeds latent aanwezig is bij het uitoefenen van de strafvordering, valt het te vrezen dat het zich nog nadrukkelijker zal aanbieden op andere niveau's en tijdstippen van de strafrechtsbedeling (onderzoeksrechter, strafrechter).
Om aan de « complexe en specifieke » dossiers het hoofd te kunnen bieden, zal het federaal parket dienen te beschikken over de nodige middelen, dit wil zeggen menselijke middelen (magistraten, politiediensten, experten) en technische middelen (informatica, misdaadanalyse, enz.).
Binnen de huidige constellatie zijn deze middelen niet of onvoldoende voorhanden. Objectiviteitshalve kan wellicht worden gesteld dat de voorhanden en thans verspreide middelen niet adequaat worden gebruikt. Of de concentratie van deze middelen binnen een federaal parket, waarbij door een « opzuigeffect » de werking van de overige parketten in het gedrang wordt gebracht, opportuun is, valt te betwijfelen. Tenzij het de bedoeling is de lokale parketten slechts een residuaire bevoegdheid toe te kennen, nauw aansluitend bij wat men de « basispolitiezorg » is gaan noemen; de commentaren bij het wetsvoorstel lijken een evolutie in die zin niet voorop te stellen.
Beter ware het mijns inziens de bestaande middelen op lokaal vlak te optimaliseren en het rationeel gebruik ervan op ressortelijk niveau te benaarstigen. Zo moet het bijvoorbeeld mogelijk zijn eerstelijnsmagistraten binnen één enkel ressort de bevoegdheid toe te kennen om de strafvordering in een specifieke materie uit te oefenen.
Vanzelfsprekend beantwoordt de coördinatie van de uitoefening van de strafvordering aan een reële behoefte. Zoals herhaaldelijk vastgesteld door parlementaire onderzoekscommissies, is het gebrek aan coördinatie niet in het minst te wijten aan wederzijdse onwetendheid in hoofde van de lokale parketten. Het minimum minimorum is dan ook de totstandbrenging van online-verbindingen tussen de parketten onderling. Wederzijdse kennis van elkaars gegevensbestanden is van aard om coördinatieproblemen op te lossen, zelfs aan de basis te vermijden.
Waar totnutoe de nationaal magistraten met de coördinatie van de uitoefening van de strafvordering waren gelast, is het duidelijk dat zij zowel door hun zeer beperkt effectief als door de invulling van andere opdrachten, die er met de wet op de politiehervorming niet zullen op verminderen, slechts gedeeltelijk in deze opdracht geslaagd zijn. Dat nochtans deze coördinerende opdracht, zonder de strafvordering op zich uit te oefenen, op federaal vlak voortreffelijk kan worden uitgevoerd, bewijst A.G. Timperman, bijstandsmagistraat in de hormonenproblematiek. Vanuit deze positieve vaststelling kan mijns inziens worden gepleit voor een bijsturing en optimalisering van de werking van de nationaal magistraten.
Tot slot kan redelijkerwijze worden verwacht dat de komende politiehervorming, met het opdoeken van de diversiteit aan diensten en bestanden, alsmede een correcte toepassing van de wet Franchimont (cfr. wederzijdse informatieplicht), zullen beletten dat parketten en politiediensten naast elkaar zullen blijven werken.
Raad van procureurs des Konings
Niettegenstaande de vrij algemene en vage bevoegdheidsomschrijving van dit orgaan, bestaat mijns inziens geen bezwaar tegen de oprichting ervan. Hooguit kunnen vragen worden gesteld bij de werkbaarheid van een 27 leden tellend orgaan.
6. NOTA NEERGELEGD DOOR DE HEER I. CARMEN, PROCUREUR DES KONINGS TE LEUVEN, TIJDENS DE HOORZITTING VAN 6 OKTOBER 1998
Nota inzake het wetsvoorstel betreffende de verticale integratie van het openbaar ministerie, het federaal parket en de raad van procureurs des Konings
1. Terzake verwijs ik naar de nota van de ministeriële werkgroep juni-juli 1998, waaraan ik deelnam, inzake het plan van aanpak van de verticale herstructurering van het openbaar ministerie.
Enkele beschouwingen wil ik daaraan nog toevoegen.
2. Er moet thans meer dan ooit binnen de magistratuur meer efficiënt in een structuur van overleg, in onderlinge communicatie en met rechtstreeks contact gewerkt worden.
Zo zou mevrouw/de heer procureur-generaal met mevrouw/de heer procureur des Konings, vanaf het begin van een belangrijke zaak, kunnen afspreken hoe het dossier het meest efficiënt en het meest economisch kan behandeld worden.
Zo zouden de parketten, dank zij de modernste technieken, voortdurend met mekaar in verbinding kunnen staan.
Zo zou iedere procureur des Konings, naast het rechtstreeks overleg met de procureur-generaal over het strafrechtelijk beleid, ook rechtstreeks overleg met het ministerie van Justitie moeten kunnen plegen over de vele materiële noodwendigheden waarmee zijn gerechtelijk arrondissement worstelt.
3. Het is niet zeker of het bovengenoemd wetsvoorstel (Stuk Senaat, nrs. 1-1066/1 en 2) hieraan ten volle in positieve zin tegemoetkomt.
De haalbaarheid ervan ligt mijns inziens eenvoudiger.
4. Ik blijf pleiten voor een sterkere uitbouw van de werking der arrondissementele parketten.
4.1. Het informaticaproject dat sinds enkele jaren bestaat op de parketten en griffies van de rechtbanken van eerste aanleg laat toe om gegevens, eens ze ingevoerd zijn, te herbruiken. De sleutel van succes van een informatisering van een dienst bestaat er juist in de verschillende lagen derwijze te herschikken dat elkeen kan verderbouwen aan een reeds bestaande structuur. Het is de toegevoegde waarde die van belang is. Als alle aandacht daarop geconcentreerd wordt is de kans zeer groot dat de kwaliteit van de gegevens stijgt en de informatie dus beter wordt. Tegelijk komt er tijd vrij om meer ondersteunend te werken in het geval van het parket wordt vanuit de administratie meer steun verleend aan de magistraten.
Ondanks het plaatselijk succes dat kan geboekt worden, blijft elk systeem een eiland in de grote oceaan. Het is pas als verschillende databanken met elkaar kunnen communiceren dat er werkelijk kan gesproken worden van een doorbraak.
Sinds jaren bestaat de grootste vraag naar een overkoepelende databank tussen de 27 verschillende parketten van eerste aanleg. Met het in acht nemen van een aantal spelregels, dat het tot zich trekken van onderzoeken moet regelen, zal dit instrument van onschatbare waarde zijn voor de parketmagistraten. Dubbele onderzoeken zullen vermeden worden. Het telefonisch en schriftelijk verkeer zal tot een minimum herleid worden. Ondanks herhaalde beloften bestaat zulks nog steeds niet. Zeker sinds het in werking treden van de wet-Franchimont, waar ingeschreven staat dat politiediensten verplicht zijn elke autoriteit te verwittigen die een belang kan hebben in een onderzoek, is het onontbeerlijk over zulk systeem te beschikken.
4.2. Naast deze eerste prioriteit bestaat de nood aan een betere doorstroming van politionele gegevens en de doorstroming van informatie binnen de verschillende afdelingen van de rechtbanken zelf.
De politionele gegevens worden thans zeer beperkt en slechts in twee arrondissementen automatisch overgedragen. Het zijn de PV-gegevens van de rijkswacht in correctionele zaken. Dit systeem zou moeten uitgebreid worden voor zowel het mammoet-systeem van de politierechtbanken als de jeugdafdelingen van de parketten en zowel voor gegevens van alle politiediensten (gemeente- en gerechtelijke politie) en dit uiteraard in alle arrondissementen.
Op die manier wordt de ketting verlegd naar de basis. De aanvankelijke informatie zal kunnen herbruikt worden door de verschillende afdelingen van het parket, dat op zijn beurt de griffies voedt met bijgewerkte informatie. Ook binnen de rechtbanken zelf is er vraag naar overdrachten van informatie tussen verschillende diensten omdat voor elke dienst een apart informaticaprogramma werd ontwikkeld hetwelk onderling met een ander niet compatibel is. Dit is zeer betreurenswaardig, omdat zo nutteloos veel tijd verloren gaat in het zoeken van beschikbare informatie, dewelke niet voor iedereen toegankelijk is.
Hierna volgt een opsomming van de verschillende doorstromingsmogelijkheden die thans nog niet benut worden :
politiediensten onderling;
politiediensten naar correctioneel parket;
politiediensten naar politieparket;
politiediensten naar jeugdparket;
politieparket naar correctioneel parket (consultering en overdrachten inzake beroepen);
correctioneel parket naar parket hof van beroep (consultering en overdrachten inzake beroep);
correctioneel parket onderzoeksrechters.
4.3. De sleutelwoorden in heel deze constructie zijn het geven van een toegevoegde waarde aan een bestaand project in plaats van het instandhouden van loutere doorgeefluiken en de vrijgemaakte tijd besteden aan ondersteunend werk.
5. Niet enkel informaticagegevens komen in aanmerking om op deze manier behandeld te worden, doch ook alle andere contacten tussen verschillende diensten. Tussen het parket van de procureur des Konings en het parket van de procureur-generaal bestaat een te grote opslorping van gegevens zonder dat er ondersteunend werk verricht wordt. Er zou veel meer rechtstreeks contact moeten kunnen genomen worden vanuit het parket met bepaalde nu onbereikbare instanties, in plaats van het parket-generaal te gebruiken als doorgeefluik. Het toezicht, de controle en de bepaling van het strafrechtelijk beleid van de procureur-generaal mogen evenwel nooit in het gedrang komen.
Ik beschreef hierboven de noodzaak tot rechtlijnige contactname met het ministerie van Justitie voor managementaangelegenheden.
Ieder gerechtelijk arrondissement zou ook bijvoorbeeld rechtstreeks in voeling moeten kunnen komen met Europol. Een onderzoeksrechter, een substituut moet vanuit eerste bron het inzicht kunnen verwerven en de achtergrond kunnen vernemen van een misdadiger.
6. Of er zich een federaal parket opdringt, is mij niet duidelijk.
De kracht van een gerechtelijk arrondissement is deze : nog relatief dicht bij de feiten en toch met een zekere overschouwing boven het anecdotische, met de absolute noodzaak van federale en zelfs internationale informatieve ondersteuning. De onderzoeken optrekken op federaal niveau, is ze tegelijkertijd verwijderen van de criminele feiten; de onderzoeken op arrondissementeel niveau verstoken houden van de meest geavanceerde technieken en informatieverwerving, levert evenmin oplossingen op.
Ik pleit dus weerom voor sterk uitgebouwde arrondissementele parketten voorzien van hoogtechnologische middelen, in coördinatie met de andere gerechtelijke arrondissementen en zelfs met de andere landen.
In plaats van « een federaal hoofd » los te koppelen van « arrondissementele voeten » zou men beter én « hoofd » én « voeten » per gerechtelijk arrondissement uitbouwen. Federaal dient er veeleer ondersteunend te worden gewerkt in plaats van vervreemdend. In deze post-cartesiaanse tijd zou men dit toch ook op gerechtelijk- en politioneel vlak moeten gaan beseffen.
7. STANDPUNT VAN DE VERENIGING VAN VLAAMSE BALIES MET BETREKKING TOT HET WETSVOORSTEL 1066/1 BETREFFENDE DE VERTICALE INTEGRATIE VAN HET OPENBAAR MINISTERIE, HET FEDERAAL PARKET EN DE RAAD VAN PROCUREURS DES KONINGS
Nota neergelegd tijdens de hoorzitting van 6 oktober 1998 door mevrouw Boliau
De Vereniging van Vlaamse Balies heeft kennis genomen van het op 15 juli 1998 in de Senaat ingediende wetsvoorstel « betreffende de verticale integratie van het openbaar ministerie, het federaal parket en de raad van procureurs des Konings ».
Het wetsvoorstel kadert in de tenuitvoerlegging van het achtpartijenoverleg dat in de loop van de maand mei 1998 plaatsvond (het zgn. « octopusoverleg »).
Het wetsvoorstel beoogt de verticale herstructurering van het openbaar ministerie, de oprichting van een federaal parket en van een raad van procureurs des Konings te realiseren.
Breed debat vereist
De Vereniging van Vlaamse Balies vindt dat dergelijke diepgaande hervormingen voorwerp moeten uitmaken van een breed maatschappelijk debat. De Vereniging van Vlaamse Balies wil hier op een constructieve en open wijze aan deelnemen.
Ze hoopt dat ook de andere actoren van justitie op dezelfde wijze het publiek debat zullen aangaan.
A. De verticale integratie van de parketten
Aanvaardbare vertrekbasis
De Vereniging van Vlaamse Balies acht de aan de basis van het voorstel liggende grondgedachten aanvaardbaar.
Het voorstel stelt terecht als principe dat de parketmagistraten die in eerste aanleg een individueel dossier behandeld hebben als openbaar ministerie in graad van beroep fungeren. Een dergelijk systeem heeft ontegensprekelijk voordelen, gezien op deze wijze het openbaar ministerie vertegenwoordigd wordt door iemand die met kennis van zaken het dossier behandelt en verlies van tijd en middelen wordt vermeden.
Responsabilisering
Bij de implementatie dient er wel voor gezorgd te worden dat de dossierbeheerder bij het parket gekend is, zodat deze parketmagistraat geresponsabiliseerd wordt en door de rechtzoekende kan aangesproken worden over het verloop van de procedure en de wijze waarop het dossier behandeld wordt.
Bij de hervormingen van het parket dient er immers naar gestreefd te worden « het parket » minder anoniem te maken, zodat de rechtzoekenden (en hun raadslieden) een verantwoordelijke dossierbeheerder als aanspreekpunt hebben. Dit veronderstelt dat bij de invoering van het principe er over gewaakt wordt dat de verantwoordelijke parketmagistraat ook effectief in beide aanleggen het dossier behandelt. De rechtzoekende heeft er belang bij dat het parket op een efficiënte wijze functioneert.
Het verdient dan ook aanbeveling om uitdrukkelijk bij wet te voorzien dat de rechtzoekende ten allen tijde de naam van de verantwoordelijke parketmagistraat kan kennen.
Vormelijke procesgelijkheid herstellen
De hervorming dient ook aangegrepen te worden om de rigoureuze processuele gelijkheid tussen het parket, de betichte en de burgerlijke partij te herstellen. De drie « partijen » dienen aan dezelfde regels onderworpen te worden. Zo is het dan ook niet meer van deze tijd dat de parketmagistraat ter zitting plaatsneemt naast de zetelende magistraat en niet op dezelfde plaats vordert als de pleitende advocaten.
De wijziging van deze opstelling ter zitting zou een belangrijke symboolwaarde hebben, die uiteraard verder moet geschraagd worden met de invoering op termijn van andere wettelijke waarborgen om tot een grotere procesgelijkheid te komen.
Instroom parketmagistraten : waarborgen vereist
De invoering van een systeem van verticale integratie veronderstelt echter dat aandacht besteed wordt aan de instroom van de parketmagistraten. Het principe van de integrale afhandeling van dossiers vereist, in het algemeen belang, dat de betrokken leden van het openbaar ministerie over voldoende maturiteit, ervaring en bekwaamheid beschikken.
De huidige regeling, waarbij zeer jonge mensen (via een gerechtelijke stage, vaak aangevat bij het begin van de professionele loopbaan) tot substituut benoemd worden zal bij invoering van het principe van integrale afhandeling dienen herzien te worden.
Dit kan door bijvoorbeeld een leeftijds- en anciënniteitsvereiste in de wet op te nemen voor parketmagistraten die deze integrale behandeling op zich nemen.
Thans bepaalt de wet dat gerechtelijke stagiairs slechts de stage met een duur van 18 maanden dienen te doorlopen om toegang te verkrijgen tot het openbaar ministerie (artikel 259bis , § 3 van het Gerechtelijk Wetboek). Men kan op zeer jonge leeftijd gerechtelijk stagiair worden, gezien de kandidaten die meedoen aan het vergelijkend toelatingsexamen voor de gerechtelijke stage slechts één jaar balie dienen doorgemaakt te hebben (artikel 259quater , § 1 van het Gerechtelijk Wetboek). Hieruit volgt dus dat in de huidige stand van de wetgeving men reeds vanaf de leeftijd van 25 à 26 jaar tot subsituut kan benoemd worden.
Het is niet verantwoord om de (zware) taak van openbaar ministerie in eerste en tweede aanleg aan dergelijke jonge mensen toe te vertrouwen.
De Vereniging van Vlaamse Balies vindt dan ook dat de geplande hervormingen slechts mogen doorgevoerd worden indien ook de benoemingsvereisten voor het ambt van substituut die dergelijke verantwoordelijkheid op zich neemt verstrengd worden tot bijvoorbeeld deze voorzien in artikel 209 van het Gerechtelijk Wetboek (benoemingsvereisten voor het ambt van substituut-procureur-generaal bij het hof van beroep en van substituut-generaal bij het Arbeidshof), of minstens bepalingen worden ingevoerd om ervoor te zorgen dat de effectieve verticaal geïntegreerde werkzaamheden worden toevertrouwd aan parketmagistraten met een minimum leeftijd respectievelijk anciënniteit.
Doorgedreven specialisatie vereist
Bij deze gelegenheid dient tevens aandacht besteed te worden aan de specialisatie van de parketmagistraten.
Reeds bij de instroom dient specifiek gerecruteerd te worden op grond van reeds verworven specialisatie. Waar nu reeds gespecialiseerde fiscale substituten worden aangeworven, dient ook werk gemaakt te worden van het aantrekken van andere gespecialiseerde juristen (onder meer inzake milieurecht, sociaal strafrecht, economisch strafrecht, enz.).
Zo wordt in de huidige stand van de wetgeving voor de substituten-procureurs des Konings gespecialiseerd in fiscale zaken vereist dat de betrokkenen een aantoonbare kennis hebben in fiscale zaken, hetgeen onder meer kan inhouden dat ze houder zijn van een diploma waaruit een gespecialisserde opleiding in het fiscaal recht blijkt (artikel 194, § 4, van het Gerechtelijk Wetboek). Dergelijk systeem zou dienen uitgebreid te worden tot andere materies.
B. Het federaal parket
De Vereniging van Vlaamse Balies onderschrijft de gedachte van de invoering van een federaal parket.
Toch dient gewezen te worden op de onduidelijkheid over de juiste taken van dit federaal parket. Voornamelijk i.v.m. het uitoefenen van de strafvordering ontbreekt in het wetsvoorstel een duidelijke bevoegdheidsverdeling. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel wordt hieromtrent gesteld : « Overeenkomstig de principes aangenomen in de nota van het achtpartijenoverleg omvat deze opdracht in elk geval de dossiers die omwille van hun complexiteit en hun specificiteit behandeld moeten worden op federaal niveau. Het betreft inzonderheid de dossiers met een grensoverschrijdend karakter of een band met de georganiseerde criminaliteit. Gezien de techniciteit van deze problematiek zullen evenwel de vragen met betrekking tot de exacte draagwijdte van deze opdracht en de relaties tussen het federaal parket enerzijds en de parketten-generaal en de parketten van eerste aanleg anderzijds, noodzakelijk voor de uitoefening van de strafvordering, een globaal antwoord krijgen in een afzonderlijke wettekst » (blz. 7).
De Vereniging van Vlaamse Balies acht het noodzakelijk dat deze afzonderlijke wet, waarvan de wetgever zelf de noodzaak aanvoelt, op hetzelfde ogenblik in werking treedt als het wetsvoorstel nr. 1066.
De gebrekkige draagwijdte van de opdracht (wat zijn « complexe » en « specifieke » dossiers ?) en/of onduidelijke relaties tussen het federaal parket en de parketten-generaal respectievelijk de parketten van eerste aanleg, zullen in de praktijk aanleiding geven tot bevoegdheidsconflicten die de goede werking van het hervormde parket van in den beginne dreigen te hypothekeren.
Artikel 27 van het wetsvoorstel (dat de wijziging van artikel 279 van het Wetboek van Strafvordering beoogt) stelt dat alle officieren van gerechtelijke politie onder het toezicht staan van « al naar gelang van het door de wet gemaakte onderscheid, de procureur-generaal van het hof van beroep of de federale procureur-generaal ». Bij gebreke aan een duidelijke bevoegdheidsafbakening, zullen er noodzakelijkerwijze conflicten ontstaan over de vraag wie in een concrete situatie bevoegd is voor de officieren van gerechtelijke politie.
Deze problematiek dient dan ook in het algemeen belang en omwille van de goede werking van de parketten van in den beginne duidelijk geregeld en afgebakend te zijn. De regeling doorschuiven naar een latere wet is dan ook geen goede legistieke oplossing. Het kan immers aanleiding geven tot procedure-incidenten die de goede rechtsbedeling niet dienen.
C. De positie van de arbeidsauditoraten
Artikel 13 van het wetsvoorstel voorziet : « In elk parket is er een afdeling belast met economische, financiële en sociale materies (...). Er kan evenwel slechts één economische, financiële en sociale afdeling bestaan voor meerdere arrondissementen (...).
Het voorstel impliceert dus de integratie van de arbeidsauditoraten in de gewone parketten.
De Vereniging van Vlaamse Balies onderschrijft dit voorstel. Het zou moeten leiden tot een beter management van het parket. In grote parketten kan hierdoor de werklast beter verdeeld worden, terwijl dit in kleinere parketten kan leiden tot betere specialisatie.
Overigens maakt de complexiteit verbonden aan vele probleemstellingen een dergelijke samenvoeging aangewezen. Zo zijn er bijvoorbeeld bij de afwikkeling van faillissementen problemen van boekhoudkundige, faillissementsrechtelijke, financiële én sociaalrechtelijke aard met telkens daaraan verbonden wetten die in strafsancties voorzien, zodat het inderdaad beter is om dergelijke fenomenen via een globale aanpak te benaderen. Dit past overigens in een goed management van het vervolgingsbeleid.
De centralisatie moet, zoals door sommigen gevreesd wordt, niet leiden tot het verdwijnen van gespecialiseerde kennis. Het is een feit dat de arbeidsauditoraten thans een belangrijke sociale rol vervullen, doch deze functie hoeft (en mag) niet verloren gaan in de voorgestelde nieuwe structuur. De integratie in de gewone parketten is een aspect dat verband houdt met organisatie en management en hoeft niet te leiden tot een wijziging van de inhoud van het werk.
8. OPMERKINGEN VAN DE ORDE VAN ADVOCATEN DER BALIE VAN GENT OVER HET VOORSTEL VAN WET BETREFFENDE DE VERTICALE INTEGRATIE VAN HET OPENBAAR MINISTERIE, HET FEDERAAL PARKET EN DE RAAD VAN PROCUREURS DES KONINGS
Nota neergelegd tijdens de hoorzitting van 6 oktober 1998
De opmerkingen betreffen hoofdzakelijk de bepalingen die behelzen dat de parketmagistraat die in eerste aanleg requireerde, dat ook in hoger beroep zal doen (« integrale afhandeling »).
Reeds heeft de Raad van State talrijke belangrijke opmerkingen betreffende dit voorstel geformuleerd in zijn advies. Zij hoeven hier niet te worden herhaald; zij tonen alvast aan dat, louter al onder legistiek oogpunt, het voorstel niet tot een werkbare wet kan leiden.
Wel willen wij enkele fundamentele elementen onderstrepen betreffende de basisfilosofie van de organisatie van het openbaar ministerie, om nadien een aantal opmerkingen te maken in verband met de rechtsbedeling en de gevolgen van de verticale integratie daarvoor.
I. Algemene opmerkingen
Het voorstel tast op tenminste twee wijzen de basisbeginselen van de organisatie van het openbaar ministerie aan :
De ondeelbaarheid van het parket (openbaar ministerie), waarvan alle leden onderling vervangbaar zijn, en bijvoorbeeld een bepaald substituut het onderzoek kan doen respectievelijk vorderen t.o.v. onderzoeksrechter en/of raadkamer, en een ander substituut kan vorderen ter zitting; valt een substituut tijdens de informatie of het vooronderzoek weg, dan kan zonder enig probleem een ander optreden.
Dat zou nu anders worden : het zou altijd dezelfde substituut zijn, tot en met in hoger beroep, die de zaak behandelt.
Het gaat zelfs verder : de minister van Justitie zou een bepaalde parketmagistraat met een zaak kunnen belasten.
Het openbaar ministerie staat in elk rechtsgebied onder de leiding van de procureur-generaal; alle parketmagistraten zijn in wezen substituten van de procureur-generaal (ook de procureur des Konings...). De procureur-generaal heeft de leiding van de strafvervolging in heel zijn rechtsgebied.
Door het voorstel wordt de taak van de procureurs-generaal uitgehold, en hebben zij niet meer de leiding van de strafvervolging in het rechtsgebied; de rol van de procureurs des Konings wordt uitgebreid, hun macht vergroot (tot en met het opdragen van taken aan leden van het parket-generaal...), men kan zich afvragen wat dat voor gevolgen zal hebben onder meer voor de uniformiteit van het vervolgingsbeleid.
Er komt wel een raad van procureurs des Konings, die regelmatig zouden vergaderen. Wat zal daarvan in huis komen ? Is het niet beter, het (versterkte) systeem van (gezamenlijke) circulaires van de procureurs-generaal (of hun college) te behouden, in plaats van enkele tientallen procureurs des Konings hierover te laten discussiëren ?
II. Opmerkingen betreffende het (in strafzaken) requireren door dezelfde magistraat in eerste aanleg en in hoger beroep
Wie met de praktijk van de strafprocedure vertrouwd is, kan niet anders dan deze innovatie vrezen en afkeuren, zowel op het vlak van de goede werking van het gerecht, als van het standpunt van de rechtsonderhorige en de balie.
1. De rechtzoekenden, i.c. de beklaagden (van wie 80 of 90 % géén « misdadigers » zijn), maar ook de burgerlijke partijen, zijn de eerste slachtoffers :
objectief, omdat het voor een ernstige behandeling van hun zaak aangewezen is dat ook van de zijde van de vervolging hun zaak eens door een ander magistraat wordt bekeken. Uiteraard zal de substituut die in eerste aanleg requireerde geneigd zijn in hoger beroep hetzelfde standpunt te verdedigen, terwijl wij als actieve advocaten toch regelmatig ervaren dat de magistraten van het parket-generaal vaak een andere visie op de zaak hebben, meestal ook juridisch beter gefundeerd.
subjectief, omdat een andere magistraat dan in eerste aanleg zien vorderen, hen psychologisch het gevoel geeft dat hun zaak ernstig genomen wordt, en dat er een kans bestaat dat zij ook van de kant van de « tegenstrever » eens anders bekeken wordt. Dat het in sommige gevallen in werkelijkheid wel eens andersom is, is daarbij psychologisch zonder belang.
Opgemerkt zij dat ook de Raad van State reeds de vraag heeft gesteld of de zogenaamde grotere efficiëntie bij de behandeling van de dossiers opweegt tegen het opgeven van het dubbel onderzoek van de zaak door twee parketmagistraten, waarvan de tweede méér ervaring (en rijpheid ...) heeft dan de eerste.
2. Heeft men wel al eens aan het gezag van de parketmagistraat ten opzichte van het hof van beroep gedacht ? Een jong substituut zal toch niet evenveel gezag hebben als een lid van het parket-generaal met tien à twintig jaar ervaring.
3. De zittingen van de strafkamers van de hoven van beroep zullen ontregeld worden : er moeten vanuit diverse arrondissementen, en soms van vrij ver, substituten kommen om te requireren. Die zullen er allicht niet allemaal tegelijk zijn (n.b. hoe gaan zij komen ? met de wagen in de files ? met het openbaar vervoer ? cf. van Ieper naar Gent, van Tongeren naar Antwerpen ...), en de rechtzoekenden en advocaten zullen daar zinloos zitten wachten soms ook de magistraten van het hof zelf. En men verbetert de werking van het gerecht niet (wat nochtans de bedoeling moet zijn) door het de magistraten en de advocaten nutteloos moeilijker te maken.
Of misschien komen al die substituten toch tegelijk aan, dan zitten zij daar, nietsdoend, te wachten op hun beurt. Of omdat de rol gewijzigd wordt, bijvoorbeeld wegens verplichtingen van een advocaat, die elders moet zijn, zodat de substituut die (bij veronderstelling gepland) éérst aankwam moet wachten tot op het einde of wanneer door de beklaagde een uitstel gevraagd wordt, of het hof om welke reden ook de zaak uitstelt, en de substituut onverrichter zake naar zijn thuisbasis moet terugkeren.
Het zal bijvoorbeeld te Gent niet zelden gebeuren, dat op één zitting zaken van Ieper, Brugge en Veurne zijn vastgesteld (alles wat met landbouw verband houdt, bijvoorbeeld hormonen en dergelijke). Dat zijn zaken die kunnen uitlopen. En wanneer dan een zaak zoveel tijd in beslag neemt (n.b. mag het ? het gaat toch om de rechten van de verdediging ...) dat de andere moeten uitgesteld worden, moeten de substituten ook maar weer naar hun parket : een dag voor niets. Men moet n.b. niet de illusie koesteren dat het bijvoorbeeld maar een halve dag zou zijn ...
Allemaal problemen die niet bestaan, wanneer zoals van oudsher geschiedt, het een magistraat van het parket-generaal is, zijn ambt uitoefenend ten zetel van het hof, die vordert. Gaat zijn zaak dan niet door, dan is hij enkele ogenblikken later weer in zijn werkkamer, moet hij wachten, hij kan intussen werken.
4. Uit wat voorafgaat blijkt dat ook de organisatie en de werking van de arrondissementele parketten in het honderd gaat lopen. Er zullen voortdurend magistraten (veel te lang) afwezig zijn om naar het hof van beroep te gaan vorderen. Het werk ter plaatse zal niet of met vertraging uitgevoerd worden.
Uiteindelijk zullen zowel de rechtzoekenden (beklaagden én burgerlijke partijen) en hun raadslieden, als de magistraten van zetel en parket slachtoffers zijn.
5. Afgezien van de onafwendbare verslechtering van de rechtsbedeling, zal de gerechtelijke achterstand gevoelig verhogen. Want op een verhoging van het aantal magistraten moeten wij niet hopen, de twijfelachtige oplossing van de plaatsvervangende raadsheren gaat in de tegenovergestelde zin.
6. Misschien zal opgeworpen worden, dat in de schoot van de parketten van eerste aanleg een « gespecialiseerde groep » substituten zou kunnen worden opgericht, die zich alleen met de hogere beroepen bezig houden. Dat zal dan weer andere problemen meebrengen : gaan die op dezelfde voet staan als de andere substituten ? Wat is dan hun gezag ? Of gaat dat een soort elite zijn (lees : beter betaald worden), en wat gaat dat betekenen voor de geest van het korps van het parket ?
En als men dan toch een speciaal en beter betaald korps maakt voor de hogere beroepen, waarom laat men dan die taak niet voort door het bestaande speciale korps uitoefenen, nl. het parket-generaal. Het enige verschil zou dan zijn, dat de magistraat van het openbaar ministerie die moet vorderen voor het hof, van verre zal moeten komen, terwijl hij/zij nu ter plekke is ... Met andere woorden dan heeft deze hele hervorming geen zin, tenzij ten kwade.
Wij durven niet te veronderstellen dat de innovatie de kosten voor Justitie zou moeten drukken. Doch zelfs dat zou niet gerealiseerd worden, aangezien men uiteraard de magistraten van het parket-generaal niet zal gaan afdanken.
7. Betreffende de werkbaarheid van het voorgestelde systeem, nog dit : zal het ook dezelfde parketmagistraat zijn die requireert voor de raadkamer en voor de rechtbank ?
En wat zal er gebeuren wanneer een substituut die een zaak behandelt wegvalt, wat niet zelden het geval zal zijn (door overlijden, door een benoeming tot rechter of subsituut procureur-generaal, of doordat hij/zij de magistratuur verlaat, of doodgewoon wanneer de « behandelende » parketmagistraat ziek is op het ogenblik dat moet gerequireerd worden ...), hetzij in de loop van het onderzoek, hetzij na de verwijzing door de raadkamer, hetzij na het vonnis van de correctionele rechtbank ? Er zal noodzakelijkerwijze een ander magistraat moeten optreden. Waar blijkt dan het beoogde resultaat ?
8. Het kan zijn dat in een bepaalde zaak het dossier zo omvangrijk en delicaat is, dat het een zeer zware opgave is voor de magistraat van het parket-generaal, om dat vanaf het begin weer helemaal in te studeren. Afgezien van de beschouwing dat zulks toch zijn taak is, en dat ook de magistraten van de zetel het dossier helemaal opnieuw moeten doormaken, is het in zulk geval in de huidige stand van zaken perfect mogelijk, dat de parketmagistraat die de zaak in eerste aanleg behandeld heeft, aan de magistraat van het parket-generaal een inleiding tot en een overzicht van het dossier bezorgt, eventueel ook mondeling, en dat hij/zij hem/haar in voorkomend geval zelfs ter zitting bijstaat.
Stafhouder
L. DE MUYNCK.
9. NOTA VAN DE FRANSTALIGE ORDE VAN ADVOCATEN VAN DE BALIE VAN BRUSSEL, NEERGELEGD TIJDENS DE HOORZITTING VAN 6 OKTOBER 1998
Wetsvoorstel betreffende de verticale integratie van het openbaar ministerie, het federaal parket en de raad van procureurs des Konings.
1. De balie van Brussel heeft kennis genomen van het wetsvoorstel dat op 15 juli laatstleden is bekendgemaakt.
Dit voorstel, dat de gerechtelijke organisatie grondig zal wijzigen, roept diverse commentaren op.
De oprichting van een federaal parket en van een raad van procureurs des Konings wordt volledig goedgekeurd.
Het bestaan van een federaal parket zal ertoe leiden dat het strafrecht op Europees niveau beter geïntegreerd raakt.
2. De balie heeft zich ook gebogen over het beginsel van de verticale integratie van het openbaar ministerie.
Met het invoeren van de « integrale afhandeling » wordt het uitoefenen van de strafvordering, zowel in eerste aanleg als in hoger beroep, opgedragen aan de territoriaal bevoegde procureur.
Daardoor ontneemt men de rechtzoekende gedeeltelijk het voordeel van de behandeling in eerste aanleg en vervolgens in hoger beroep.
Die behandeling in eerste aanleg en vervolgens in hoger beroep heeft immers niet alleen betrekking op de rechter die uitspraak moet doen, maar ook op het openbaar ministerie.
Het dossier van de rechtzoekende zal dus niet door een andere instantie opnieuw bekeken worden waardoor de mogelijkheid verloren gaat dat het parket in hoger beroep een minder strenge straf uitspreekt dan het parket in eerste aanleg.
Als ik mij niet vergis, heeft ook de Raad van State deze situatie aan de kaak gesteld.
3. Deze situatie is in beginsel betwistbaar, en er zouden daarop dan ook amendementen moeten worden ingediend.
Ik stel immers vast dat in het voorstel, dat een kwalitatief goede dienstverlening aan de rechtzoekende nastreeft, beperkte uitzonderingen niet worden uitgesloten (wetsvoorstel, 15 juli 1998, blz. 2, nr. 3 « principe van de integrale afhandeling »).
Naar het voorbeeld van artikel 91 van het Gerechtelijk Wetboek (verwijzing naar een kamer van de correctionele rechtbank met één of drie rechters), zou een van die uitzonderingen erin kunnen bestaan dat de verdachte in hoger beroep al dan niet kan kiezen voor dezelfde substituut als in eerste aanleg.
Het zou volstaan om aan artikel 138 van het Gerechtelijk Wetboek, de volgende leden toe te voegen :
« Als de verdachte erom verzoekt in zijn verklaring van hoger beroep of in geval het parket in hoger beroep gaat, binnen acht dagen volgend op het verstrijken van de termijn bedoeld in artikel 205 van het Wetboek van strafvordering, geschiedt de vordering op de terechtzitting in hoger beroep evenwel door een andere magistraat van het openbaar ministerie van eerste aanleg.
Het in het voorgaande lid bedoelde verzoek geschiedt door een verklaring gedaan op de griffie van de rechtbank die de aangevochten beslissing heeft gewezen. »
Dit voorstel verzoent de belangen van de rechtzoekende, van wie de balie de natuurlijke woordvoerder is, met de wensen van de politieke partijen die het voorstel tot wijziging van de organisatie van het openbaar ministerie hebben ondertekend.
4. De bovenvermelde overwegingen zijn gebaseerd op de overtuiging dat de rechten van de rechtzoekenden nageleefd moeten worden.
Naast deze principiële overwegingen moet men zich afvragen of de geplande hervorming de doeltreffendheid, de snelheid en de kwaliteit van de justitie zal verbeteren.
Als bij de moeilijkheden die de meeste correctionele rechtbanken van ons land thans kennen, ook nog de gevolgen komen van de verticale structuur van het parket, kan de verwarring nog toenemen.
Die zou kunnen worden vergeleken met de toestand van verschillende politierechtbanken in ons land, waarvan de werkbelasting enorm is toegenomen als gevolg van de wetswijziging van enkele jaren geleden. De uitvoering van deze wet ging niet gepaard met een uitbreiding van de personeelsformaties, zodat de rechtbank te Brussel thans opkijkt tegen een aanzienlijke achterstand.
Dat zou ook hier kunnen gebeuren, als het beginsel van de verticale afhandeling van de dossiers behouden blijft, maar de noodzakelijke middelen voor de harmonieuze toepassing ervan niet onmiddellijk ter beschikking worden gesteld.
Stafhouder van de Orde
Pascal VANDERVEEREN.
10. NOTA VAN DE HEER A. DESSART, ADVOCAAT-GENERAAL TE BERGEN, NEERGELEGD TIJDENS DE HOORZITTING VAN 16 SEPTEMBER 1998
Verticale herstructurering van het openbaar ministerie
Artikel 3 van het wetsvoorstel betreffende de verticale integratie van het openbaar ministerie, het federaal parket en de raad van procureurs des Konings voegt tussen het eerste en het tweede lid van artikel 138 van het Gerechtelijk Wetboek het volgende lid in : ... « De territoriaal bevoegde procureur des Konings staat in voor de uitoefening van de strafvordering, zowel in eerste aanleg als in hoger beroep, behalve voor de uitzonderingen bepaald door de wet. »
Artikel 4 van hetzelfde wetsvoorstel voegt in artikel 143 van het Gerechtelijk Wetboek het volgende lid in : « ... De procureur-generaal oefent de strafvordering uit in de door de wet bepaalde gevallen ... »
Deze bepalingen zijn de vertaling in wetteksten van het octopus-akkoord van 24 mei 1998, waarin het begrip verticale herstructurering van het openbaar ministerie als volgt wordt omschreven : ... « de individuele dossiers worden in beginsel integraal afgehandeld door de procureur des Konings, met inbegrip van de procedure voor het hof van beroep, waar een sectie `beroep' behouden blijft op de zetel van het hof van beroep voor de dienst van de zittingen in overleg met de procureurs des Konings, en voor het hof van assisen. Dit impliceert dat de procureur-generaal in beginsel niet meer tussenkomt in individuele strafdossiers, behalve in gevallen van voorrecht van rechtsmacht ... ».
In de memorie van toelichting wordt daaromtrent gesteld : « Wat de verticale integratie betreft, verankeren de voorgestelde wetswijzigingen op ondubbelzinnige en onomkeerbare wijze de tijdens het achtpartijenoverleg aanvaarde basisprincipes in het Gerechtelijk Wetboek en in het Wetboek van strafvordering ... » en wordt voorzien in « een beperkte reflectietijd om de voorziene hervormingen op een doordachte wijze af te ronden ... ».
Dit komt erop neer dat de werking van het openbaar ministerie grondig wordt hervormd zonder voorafgaande studie omtrent de haalbaarheid van zo'n regeling en de materiële en menselijke middelen die vereist zijn om ze toe te passen, en dit zonder enig voorafgaand overleg met de magistratuur en de balie. Een dergelijke werkwijze doet dan ook vragen rijzen.
De ongerustheid hierover kan alleen maar toenemen als men vaststelt dat aan de recente hervorming van het openbaar ministerie in Nederland een studie van meer dan 3 jaar is voorafgegaan, gebaseerd op betrouwbare statistieken over de benodigde materiële en menselijke middelen. In verband met deze hervorming, waarop de onderhandelaars van het octopus-akkoord zich gedeeltelijk lijken te hebben geïnspireerd, moet er inzonderheid op worden gewezen dat de ressortparketten (vergelijkbaar met onze parketten-generaal) hun rol behouden op het stuk van de behandeling van strafzaken in het kader van de procedure van hoger beroep. Hun voornaamste taak bestaat erin de juridische kwaliteit van het openbaar ministerie te waarborgen door hen in staat te stellen gebruik te maken van de deskundigheid en de ervaring van de ressortparketten.
Op basis van zo'n ervaring bij een parket van eerste aanleg en vervolgens bij een parket-generaal zie ik niet goed in wat de toegevoegde waarde zou kunnen zijn van de voorgenomen hervorming van het openbaar ministerie als men ernaar streeft de werking ervan efficiënter te maken en te versnellen, de kwaliteit te verbeteren en de rechten van de verdediging na te leven.
Deze herstructurering van het openbaar ministerie lijkt mij al evenmin logisch te zijn in het licht van de inwerkingtreding, op 2 oktober, van de wet-Franchimont, die meer bepaald de controle van de parketten-generaal op de parketten van eerste aanleg wenst te versterken.
Ik ben er mij ten zeerste van bewust dat de huidige betrekkingen tussen de magistraten van het openbaar ministerie grondig moeten worden gewijzigd. Een verticale werkorganisatie met strikte regels voor de werking ervan en voor de betrekkingen tussen de magistraten lijkt mij echter geen goede oplossing. Ik ben echter wel voorstander van een verticaal opgebouwde structuur wat de personen betreft, met als principe dat het openbaar ministerie een en ondeelbaar is. Die verticale structuur past dan in een beheersplan voor de human ressources waarvoor de procureur-generaal verantwoordelijk is in overleg met de procureurs des Konings.
11. NOTA VAN DE HEER C. VISART DE BOCARMÉ, PROCUREUR DES KONINGS TE NAMEN NEERGELEGD TIJDENS DE HOORZITTING VAN 6 OKTOBER 1999
Wetsvoorstel betreffende de verticale integratie van het openbaar ministerie, het federaal parket en de raad van procureurs des Konings
1. Inleiding
De resultaten van het achtpartijenoverleg, die door het Parlement zijn goedgekeurd bij resoluties van 28 mei 1998, zijn voor de leden van het openbaar ministerie tegelijk hoopgevend en teleurstellend.
Het is van belang om van bij het begin van de parlementaire bespreking van de hervorming van de parketten even stil te staan bij het feit dat de parketten een moeilijke periode doormaken, onder meer als gevolg van de tragische gebeurtenissen in de zomer van 1996. Reeds verschillende jaren heerste er een malaise aangezien de parketten al zeer lang te kampen hadden met een ventoond evenwicht tussen de manier waarop zij georganiseerd zijn, de middelen waarover zij beschikken, de sociale rol die zij zouden moeten vervullen en de verwachtingen die de bevolking ten aanzien van de werking van de parketten koestert.
1. Structuur en taken van het parket
1.1. Sedert de oprichting van het parket werd de structuur ervan nog nooit fundamenteel herzien en heeft ze zich in de loop der jaren bestendigd. Deze structuur wordt gekenmerkt door een sterk hiërarchische en weinig soepele organisatie. Aanvankelijk in het leven geroepen om de strafvordering uit te oefenen, is het parket zich meer en meer gaan toeleggen op taken als het onderzoek en de opsporing van misdrijven, de uitvoering van straffen en diverse taken met betrekking tot de organisatie van de justitie in het algemeen, de uitoefening van de tuchtrechtelijke bevoegdheid of van een controletaak, met name ten aanzien van notarissen, gerechtsdeurwaarders, griffies, ambtenaren van de burgerlijke stand, politiecommissarissen, enz.
1.2. Gaandeweg werden door de wetgever ook bijzondere taken in andere domeinen aan het parket opgedragen, met name in burgerlijke zaken, in handelsrechtelijke zaken, inzake internering van geesteszieken en inzake milieu.
Meer recent werd het parket ook belast met taken in verband met het strafrechtelijk beleid, bemiddeling en bijstand aan slachtoffers. Het parket werd betrokken bij de invoering van de interpolitiezones. Het werd belast met het tot stand brengen van organen voor overleg tussen politiediensten. Het parket zit ook de evaluatie- en opvolgingscommissies voor inzake preventieprojecten en alternatieve straffen.
Aldus hebben de wetgever en de minister van Justitie het parket steeds meer taken opgedragen, wellicht omdat het parket het jaar rond een non-stop permanentie verzekert enerzijds en wegens de schat aan informatie waarover het parket beschikt anderzijds, zodat men geneigd is te denken dat het een doeltreffend controleorgaan is voor het toezicht op andere instellingen of beroepen. Het gevolg daarvan is dat de identiteit van het parket vervaagt en het volstrekt onduidelijk is welke prioriteit het parket aan de verschillende taken moet geven.
Bovendien heeft de toename van het aantal strafzaken als gevolg van een massale toevloed van strafdossiers, veroorzaakt door het feit dat de wetgever steeds meer gedragingen strafbaar heeft willen stellen, voor saturatie van de parketten gezorgd.
Het gevolg daarvan is een aanzienlijke toename van het werkvolume geweest en het gevoel dat men niet in staat is om het hoofd te bieden aan bijwijlen bijzonder delicate situaties.
1.3. De parketten zijn zich ook bewust geworden van de sociale rol die zij zouden kunnen vervullen ten opzichte van de bevolking en van het feit dat zij onmogelijk aan die verwachting kunnen voldoen. De bevolking heeft immers steeds meer het gevoel dat familiale geschillen of burenruzies alleen nog via strafrechtelijke weg kunnen worden opgelost ofschoon dit voor de parketten een zeer nefaste tendens is, rekening houdend met de middelen waarover zij daarvoor beschikken. Het gebrek aan sociaal geschoold personeel en het feit dat men uitsluitend gebruik maakt van strafrechtelijke vervolging en bestraffing met gevangenisstraffen en geldboetes dragen niet bij om dergelijke problemen op te lossen. Die problemen zijn evenwel zeer reëel en vastgesteld moet worden dat aan die noden momenteel niet tegemoet gekomen wordt, hoewel dit in andere landen wel mogelijk blijkt te zijn, waar sociale bemiddelaars ten dienste staan van de bevolking om dergelijke problemen op te lossen.
De hervorming van de jeugdzorg heeft het takenpakket van het parket geenszins verlicht in een materie, waar het sociale aspect van essentieel belang is. Ook in deze sector heeft men een spectaculaire stijging van de vraag moeten vaststellen en een groot gebrek aan middelen bij de conseillers et directeurs de l'aide à la jeunesse (Franse Gemeenschap), die in de praktijk in de onmogelijkheid verkeren om de zaken op te volgen die hun zijn opgedragen.
Bijgevolg moet worden vastgesteld dat, naast de essentiële opdracht van het openbaar ministerie, namelijk het onderzoek leiden en de strafvervolging instellen, aan het parket ook een hele reeks taken werden opgedragen die de magistraten niet langer in normale omstandigheden kunnen vervullen. De enige uitweg is het opstellen van een prioriteitenschaal, die voortdurend overhoop gehaald wordt door concrete gebeurtenissen die zich op een bepaald ogenblik voordoen.
2. De noodzaak van een hervorming
Op dit ogenblik zijn de meeste parketmagistraten die dagelijks met de geschetste toestand geconfronteerd worden, zich bewust van de problemen en van de noodzaak om er een oplossing voor te vinden. Er kan dus zeker geen sprake zijn van een conservatieve geest of een argwanend op zichzelf terugplooien. Men wenst integendeel dat de problemen van de parketten werkelijk worden opgespoord, geanalyseerd en opgelost. Daarom heeft de hervorming van de parketten heel wat verwachtingen gewekt, aangezien de politieke wereld eindelijk, na in het raam van de parlementaire onderzoekscommissies tal van disfuncties te hebben vastgesteld, de wil te kennen heeft gegeven hervormingen door te voeren. Nu rijst dus de vraag of met het wetsvoorstel dat momenteel in de Senaatscommissie voor de Justitie besproken wordt, de echte problemen die zich in de praktijk voordoen, verholpen kunnen worden.
Wat dit betreft, mag men gerust spreken van ontgoocheling en van het gevoel dat het wetsvoorstel in plaats van de toestand bij de parketten te verbeteren, de opdracht van de parketten nog ingewikkelder zal maken indien het ongewijzigd wordt aangenomen. Ook zal het nieuwe teleurstellingen bij de bevolking teweegbrengen als de praktische gevolgen niet zorgvuldig worden bestudeerd en opgevangen.
Bovendien heeft de manier waarop dit wetsvoorstel werd voorbereid, op zijn minst enige wrevel opgewekt. Men heeft vooral het gevoel dat de parketten niet bij de discussie werden betrokken, daar ze er ten onrechte van verdacht werden elke hervorming af te wijzen. Het lijkt nochtans een moeilijke zaak hervormingen te willen doordrukken zonder op zijn minst overleg te plegen met diegenen die ze in de toekomst zullen moeten uitvoeren.
Daarom dank ik u, namens de Franstalige procureurs des Konings die wij hier vertegenwoordigen, voor de uitnodiging om voor uw commissie te komen getuigen en zal ik pogen u het standpunt mede te delen van mijn collega's en van de parketmagistraten van eerste aanleg met betrekking tot de geplande hervorming.
In verband met de gevolgde methode rijst de vraag of het niet beter geweest was om op basis van de reeds gedane doorlichtingen in de parketten van Brugge, Brussel en Namen conclusies te trekken over het werk van de magistraten van het openbaar ministerie vooraleer men aan een dergelijke hervorming begon. Moest de structuur van het openbaar ministerie niet in vraag worden gesteld om er meer participatieve beheerstechnieken, die beter aansluiten bij de huidige systemen van management, in te voeren, veeleer dan een trap van het openbaar ministerie te willen hervormen zonder eerst de rol en het nut ervan te hebben onderzocht ? Had men zich niet beter grondig afgevraagd of het wel nodig was de 27 arrondissementsparketten te behouden, aangezien er parketten zijn die zich geen grotere specialisatie van de magistraten kunnen veroorloven noch een structuur die beter aangepast is aan de huidige noden ?
Was het niet verkieslijk geweest de taken van het openbaar ministerie opnieuw te bekijken, zowel in eerste aanleg als op het niveau van het parket-generaal, om te zien welke echt nuttig zijn en welke aan andere kunnen worden opgedragen zodat de wetgever eindelijk aan het openbaar ministerie duidelijke taken zou kunnen opdragen die in overeenstemming zijn met de structuur ervan, veeleer dan het steeds met nieuwe taken te belasten ?
Als men op die weg doorgaat, zal het openbaar ministerie voortdurend meer personeel moeten vragen, dat het overigens niet zal kunnen krijgen, ofschoon de Belgische parketten al vrij omvangrijk zijn in vergelijking met de buitenlandse parketten.
Niettemin zijn de parketten dankbaar voor de belangrijke inspanningen die reeds geleverd zijn met het oog op de verbetering van hun werking, in het bijzonder met betrekking tot de opleiding en de automatisering, die evenwel nog fors moeten worden opgedreven, met name door de creatie van nationale databanken, die iedereen in staat zullen stellen na te gaan of de dossiers waaraan hij werkt niet in verband moeten gebracht worden met andere, wat nu nog niet mogelijk is.
II. Analyse van het wetsvoorstel
De eerste vaststelling die kan worden geformuleerd, is dat het wetvoorstel niet noodzakelijk tegemoet komt aan de problemen die zich momenteel op de parketten voordoen en geen goed project is, noch vanuit het oogpunt van de structurele organisatie, noch met betrekking tot de herdefiniëring van de taken en de daaraan aangepaste werkmethodes; een tweede punt van kritiek is dat het wetsvoorstel onvolledig is en dat met betrekking tot een aantal knelpunten principiële beslissingen werden genomen zonder dat daarbij bekend is hoe die zullen worden uitgevoerd en of dat eigenlijk wel mogelijk zal zijn. Zo wordt verwezen naar wetsontwerpen of -voorstellen die later zullen worden ingediend voor de toepassing van de beginselen van verticale integratie of voor de inrichting van het federale parket. Voorts wordt er gesteld dat de voorgestelde wetswijzigingen « op ondubbelzinnige en onomkeerbare wijze de tijdens het achtpartijenoverleg aanvaarde basisprincipes in het Gerechtelijk Wetboek en in het Wetboek van strafvordering verankeren ». Dit betekent dat, zelfs indien er zich bij de uitvoering moeilijkheden voordoen die de genomen beslissingen in het gedrang brengen, die beslissingen toch overeind zullen blijven.
Bijgevolg zijn de parketten sommige aspecten van de, zij het beperkte, hervorming gunstig gezind maar zijn zij beducht voor andere aspecten en blijven er veel belangrijke vragen onbeantwoord over de manier waarop de hervorming zal kunnen worden toegepast.
1. Het principe van de horizontale mobiliteit en de integrale afhandeling van de dossiers
In de parketten van eerste aanleg is men deze principes over het algemeen gunstig gezind maar in de parketten-generaal vindt men dat de toepassing van deze principes de reden van bestaan van de parketten-generaal volledig zal uithollen. Met betrekking tot de parketten in eerste aanleg rijzen twee specifieke problemen :
a) De afhandeling van het dossier tot in hoger beroep
Eerst moet men zich afvragen om welke redenen een dergelijke maatregel wordt voorgesteld. De eerste motivering is dat op die manier vermeden wordt dat een magistraat van het hof van beroep verplicht is een dossier opnieuw te bestuderen dat al volledig behandeld werd in eerste aanleg. Deze redenering gaat zeker op en vooral als het gaat om bepaalde, zeer ingewikkelde dossiers waaraan een magistraat van eerste aanleg zeer veel tijd heeft moeten besteden, zal het feit dat die magistraat ook optreedt in hoger beroep heel wat werk besparen.
De moeilijkheid vloeit evenwel voort uit de veralgemening van het principe van de integrale behandeling van de dossiers in hoger beroep door de magistraat in eerste aanleg, aangezien het nooit mogelijk zal zijn om ieder dossier door één enkele parketmagistraat te laten behandelen, zowel in eerste aanleg als in hoger beroep. Momenteel is het al zo dat dit principe in eerste aanleg niet volledig kan worden toegepast omdat vele dossiers al door verschillende magistraten in eerste aanleg worden behandeld.
Als een dossier in hoger beroep opnieuw moet worden bekeken, hetzij in eerste aanleg hetzij op het niveau van het parket-generaal, door een andere magistraat dan die welke het dossier aanvankelijk heeft behandeld, houdt dit geen enkele besparing in.
Nog andere argumenten worden naar voren gebracht, met name door de parketten die op een grote afstand van de hoofdplaats van het rechtsgebied van het hof van beroep gelegen zijn. Zij zijn van mening dat het niet mogelijk is om elke dag magistraten naar het hof van beroep te sturen omdat dit wegens de afstand te veel tijd in beslag zou nemen.
Toch kunnen andere oplossingen overwogen worden, zoals de decentralisatie van de zittingen van het hof van beroep naar de provinciehoofdplaatsen of de oprichting van een pool van magistraten die permanent aanwezig zouden zijn in het hof van beroep en die zich zouden bezighouden met de dossiers in hoger beroep. Het zouden zowel magistraten van eerste aanleg als van het parket-generaal kunnen zijn die rechtstreeks contact zouden hebben met de procureur des Konings om de dossiers van een bepaald arrondissement op te volgen. De coördinatie met het oog op de vlotte werking van de pool van magistraten zou dan moeten gebeuren door een magistraat op het niveau van het hof van beroep.
De procureurs des Konings zijn derhalve van mening dat het mogelijk is de hervorming te realiseren op voorwaarde dat nauwkeurig wordt uitgestippeld hoe dat in de praktijk zal geschieden en dat de nodige middelen ter beschikking van de parketten worden gesteld.
b) De parketten-generaal komen niet tussenbeide in individuele dossiers
De lezing van de tekst en van de voorbereidende werken van het wetsvoorstel leert ons dat het ook de bedoeling is van de wetgever de soms zuiver formele controle van de dossiers behandeld in eerste aanleg af te schaffen.
Er is hierover weliswaar veel kritiek op het niveau van de parketten van eerste aanleg (9) maar toch moet men zich afvragen welke voordelen momenteel voortvloeien uit de behandeling door het parket-generaal van de dossiers. Vele magistraten van eerste aanleg vinden dat de meerwaarde niet voldoende groot is en dat de rol van het parket-generaal herzien moet worden. Niettemin zijn de magistraten van eerste aanleg overtuigd van de noodzaak een controlesysteem te behouden dat, als het niet langer georganiseerd is op het niveau van het parket-generaal, op dat van het parket van eerste aanleg moet plaatsvinden. Als het parket-generaal zijn huidige controletaak niet meer zou vervullen, moeten bijgevolg nieuwe controlestructuren in het leven geroepen worden bij de parketten van eerste aanleg.
Ook was het wenselijk geweest de taken van de parketten-generaal opnieuw te bekijken om na te gaan in welke mate zij een echte meerwaarde kunnen tot stand brengen bij de uitoefening van de strafvordering en de parketten-generaal met die opdracht te belasten. Zo denken wij bijvoorbeeld aan de wetenschappelijke inbreng die het parket-generaal in sommige moeilijke dossiers zou kunnen hebben, of aan de noodzaak om een beroep te doen op het parket-generaal voor een tweede advies in moeilijke zaken.
In dit verband verleent de tekst van het wetsvoorstel aan de parketten van eerste aanleg een grotere verantwoordelijkheid die zij dan ook zullen moeten opnemen. Het lijkt dus nuttig dat de parketten van eerste aanleg de mogelijkheid behouden om een beroep te doen op de parketten-generaal en dat de parketten-generaal richtlijnen kunnen blijven geven, zij het op vraag van de parketten in eerste aanleg.
Anderzijds is het reeds op vele plaatsen zo dat dossiers voor het hof van assisen door parketmagistraten van eerste aanleg worden behandeld zonder dat daarbij noemenswaardige problemen rijzen (10).
2. De herdefiniëring van de rol van de parketten-generaal
De belangrijkste opdracht die aan de procureurs-generaal wordt toevertrouwd, is de uitwerking onder leiding van de minister van Justitie van het strafrechtelijk beleid. Er rijzen wel vragen in verband met de realisatie van een permanente auditfunctie die door het wetsvoorstel wordt voorgeschreven. Tot nog toe zijn de parketten-generaal nauwelijks betrokken bij de organisatie van de parketten van eerste aanleg en deze nieuwe taak zal vereisen dat de parketten-generaal zich hiervoor organiseren en dat hun leden bijzondere bevoegdheden en een opleiding krijgen inzake management en audit.
Het concept van integrale kwaliteitszorg kan trouwens moeilijk worden toegepast op een openbare dienst omdat er weinig manoevreerruimte is met betrekking tot het beheer van het werk en bij gebrek aan een « product » dat aangepast kan worden aan de wensen van de verbruiker, aangezien de taken wettelijk vastgelegd zijn. In het kader van de herdefiniëring van de taken van het parket zou veeleer moeten worden nagedacht over een betere dienstverlening aan de bevolking.
Men kan zich ook afvragen of de procureurs-generaal wel goed geplaatst zijn om het strafrechtelijk beleid uit te stippelen als zij geen voeling hebben met de praktijk, aangezien zij geen strafdossiers meer behandelen.
3. De horizontale integratie van het openbaar ministerie
3.1. De procureurs des Konings zijn gewonnen voor de idee van integratie van de leden van de arbeidsauditoraten in de parketten van eerste aanleg. Het is inderdaad nodig dat bij de parketten van eerste aanleg een economisch auditoraat wordt georganiseerd zodat meer belang kan worden gehecht aan de sociale dimensie van economische overtredingen. De economische en financiële afdelingen van de parketten zullen zo in staat zijn om de problemen in hun geheel te benaderen veeleer dan, zoals nu het geval is, te moeten onderhandelen met de arbeidsauditoraten over de sociale dimensie. Toch blijft de vraag of de huidige rol van de leden van het arbeidsauditoraat in sociale zaken behouden moet blijven en in het bijzonder de voorbereiding van de zittingen van de arbeidsrechtbank en de adviserende taak waarmee dit auditoraat is belast. De arbeidsauditeurs en de voorzitters van de arbeidsrechtbanken pleiten met aandrang voor dit behoud, wat dan weinig ruimte overlaat voor het parket om economische en financiële dossiers te behandelen. Indien beslist wordt om de leden van het arbeidsauditoraat in het parket te integreren, willen de procureurs des Konings die magistraten opleiden om volwaardig mee te werken aan de basistaken van het parket zodat zij goed vertrouwd raken met het werk in strafzaken, inclusief het verzekeren van de wachtdienst. Er wordt dus een volledige integratie nagestreefd veeleer dan een toevoeging met een bijzonder statuut. Als niet voor die oplossing geopteerd wordt, bestaat een andere mogelijkheid in het detacheren van sommige leden van het arbeidsauditoraat bij de parketten van eerste aanleg voor de uitoefening van de strafrechtelijke bevoegdheden, maar niet van het hele auditoraat.
3.2. De horizontale mobiliteit moet beperkt blijven omdat het van belang is dat troeven als vertrouwdheid met de plaatselijke toestand en met het personeel van politie en justitie in een bepaald arrondissement niet verloren zouden gaan.
4. Het federale parket
De oprichting van een federaal parket is een initiatief dat door de procureurs des Konings gunstig onthaald wordt, indien dit onder zeer strikte voorwaarden geschiedt. Er rijzen namelijk veel vragen over de bevoegdheden, de rol en de omvang ervan.
De procureurs de Konings erkennen dat een aantal dossiers beter op het federale niveau behandeld zouden worden dan op het niveau van één enkel arrondissement, zoals nu nog het geval is. Met name inzake terrorisme of georganiseerde misdaad zou een dossier door een federaal parket efficiënter aangepakt kunnen worden.
In het wetsvoorstel wordt evenwel de bevoegdheid van dat federale parket niet omschreven en bijgevolg ontstaat de vrees dat indien het criterium « dossiers met een grensoverschrijdend karakter of met een band met de georganiseerde criminaliteit » wordt gehanteerd, het federale parket over zo'n ruime armslag zal beschikken dat de meeste dossiers van het parket onder die noemer vallen en het alleen die zal kiezen welke het interessant vindt. De bevoegdheden van het federale parket moeten dus duidelijk worden vastgelegd indien men wil voorkomen dat de bevoegdheden van de parketten van eerste aanleg volledig worden uitgehold, temeer daar de tekst van het wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid voor het federale parket om een beroep te doen op magistraten van eerste aanleg om toe te zien op de dossiers van het federale parket.
Het feit dat het federale parket taken zal vervullen als de coördinatiefunctie, die op dit ogenblik aan de nationaal magistraten is opgedragen, de internationale samenwerking en het toezicht op de algemene en bijzondere werking van de federale politie doet geen problemen rijzen en is bijzonder welkom, wat niet gezegd kan worden van de uitoefening van de strafvordering die zeker problemen zal veroorzaken.
Het is misschien wel denkbaar de magistraten van het openbaar ministerie met een dergelijke opdrach te te belasten, maar hoe zal dan de aanwijzing van onderzoeksrechters moeten verlopen, die verbonden blijven met een rechtbank van eerste aanleg ? De meeste dossiers van het federale parket die een internationale samenwerking vergen of het toezicht op de werking van de politie betreffen, zullen het optreden van een onderzoeksrechter vereisen aangezien daarbij wellicht een aantal dwangmaatregelen genomen moeten worden. Het feit dat daarvoor naar een aparte wettekst wordt verwezen, versterkt nog de argwaan ten aanzien van de beslissing tot oprichting van een federaal parket zonder dat men weet hoe het precies te werk zal gaan.
Velen zijn ook zeer sceptisch ten aanzien van de bevoegdheden die de tekst aan de federale procureur-generaal toekent. Het is duidelijk dat hij uiterst verregaande bevoegdheden zal krijgen omdat hij de eindverantwoordelijke is voor alle belangrijke onderzoeken die in het hele land worden gevoerd. Er worden fundamentele vragen gesteld in verband met de onafhankelijkheid van het openbaar ministerie dat belichaamd wordt door de persoon van de federale procureur-generaal.
De procureurs des Konings geven de voorkeur aan een model van federaal parket met beperkte bevoegdheden, dat enkel de mogelijkheid heeft om de strafvordering uit te oefenen binnen het kader van bevoegdheden die in de wet zijn vastgelegd en waarbij de coördinerende rol van het federale parket in andere materies beter wordt gestructureerd. Het is duidelijk dat de nationaal magistraten ondanks hun goede wil, de coördinatiefunctie waarmee zij momenteel zijn belast, niet aankunnen. Die functie zal evenwel in grote mate vergemakkelijkt worden door het wegvallen van een aantal parketten en door de toegang tot nationale databanken die momenteel nog niet bestaan.
5. De oprichting van een raad van procureurs des Konings
De procureurs des Konings zijn positief ingesteld tegenover de oprichting van een raad van procureurs des Konings, die sedert enkele maanden in de praktijk al bestaat in het Franstalige landsgedeelte. Deze structuur heeft haar deugdelijkheid bewezen, aangezien na overleg gemeenschappelijke rondzendbrieven werden opgesteld ter voorbereiding van de inwerkingtreding van de wet-Franchimont op 2 oktober 1998. Aangezien de rol van de parketten-generaal momenteel beperkt is tot wat daarover in het wetsvoorstel staat, zal horizontaal overleg des te meer noodzakelijk zijn. Toch rijzen er vragen in verband met de efficiëntie van het overleg tussen 27 procureurs des Konings, dat ongetwijfeld ook taalproblemen zal meebrengen. Ook op dit stuk zou het verkleinen van het aantal arrondissementen enig soelaas brengen.
De raad van procureurs des Konings zou ook over een minimale infrastructuur moeten beschikken zodat het mogelijk is om efficiënt vergaderingen te organiseren en degelijk werk te verrichten.
Besluit
Men had beter eerst een diagnose gemaakt van de huidige organisatie en werkwijze binnen de parketten. Op basis daarvan kon men dan de taken van de parketten van eerste aanleg en van de parketten-generaal herdefiniëren en in een aangepaste structuur voorzien. Dan zou ook duidelijk worden of de voorgestelde maatregelen de werking van het openbaar ministerie in zijn geheel kunnen verbeteren.
Vandaag blijkt dat er een echte wil aanwezig is om hervormingen door te voeren en dat de leden van het openbaar ministerie beter willen inspelen op de verwachtingen van de bevolking en doeltreffender willen te werk gaan door meer voorrang te verlenen aan het opsporen en vervolgen van misdrijven boven de andere taken.
Rekening zal moeten worden gehouden met het toezicht op de uitoefening van de strafvordering, zodat ook toegezien wordt op de democratische werking van de parketten.
12. NOTA VAN DE HEER B. DEJEMEPPE, PROCUREUR DES KONINGS TE BRUSSEL, NEERGELEGD TIJDENS DE HOORZITTING VAN 6 OKTOBER 1998
Wetsvoorstel betreffende de verticale integratie van het openbaar ministerie, het federaal parket, de raad van de procureurs des Konings
(Stuk Senaat, nr. 1-1066/1, 1997-1998, ingediend op 15 juli 1998)
Inleiding
Tot voor kort riep de organisatie van het openbaar ministerie het beeld op van een piramide of liever aangezien er vijf rechtsgebieden zijn van vijf piramides, met aan de top daarvan vijf procureurs-generaal die geacht werden alles te controleren en de betrekkingen tussen het openbaar ministerie van het rechtsgebied van het hof van beroep en de externe instanties te coördineren. Een dergelijke aanpak is overigens gebaseerd op de thans nog geldende wetteksten. Volgens een deel van de klassieke rechtsleer, waarmee zeker niet iedereen het nog eens is, is de procureur des Konings overigens een substituut van de procureur-generaal.
De recente ontwikkelingen tonen aan dat die formele en dirigistische visie van Napoleontische oorsprong, stilaan plaats maakt voor een configuratie waarin de korpschef vooral moet zorgen voor de goede werking van een netwerk van contacten en personen.
Vanuit het oogpunt van de eerste aanleg wordt vandaag van het parket-generaal vooral een meerwaarde verwacht :
op politiek vlak (het waarborgen van de gelijkheid bij de vervolging van misdrijven),
op wetenschappelijk vlak (het waarborgen van de kwaliteit en van de rechtszekerheid) en
op administratief vlak (het waarborgen van een goed beheer).
Men kan er evenwel aan twijfelen of de parketten-generaal, zoals ze thans gestructureerd zijn, over de middelen beschikken om die taak aan te kunnen. Het zou ongetwijfeld nuttig en misschien ook nodig zijn om vanuit dat oogpunt een zowel theoretische als praktische inventaris op te stellen van de taken die op dit bevoegdheidsniveau uitgevoerd worden en die taken te evalueren.
Over het algemeen kan men stellen dat de administratieve eisen de overhand krijgen op een echte dialectische relatie tussen de twee instanties, ook al is er de jongste jaren op een aantal specifieke punten vooruitgang merkbaar. Ook het probleem van de gelijke verdeling van de openbare taken moet worden onderzocht, zoals men dat overigens zou moeten doen voor de functies die per arrondissementen in eerste aanleg worden uitgeoefend. Hoewel die gelijkheid als doel wellicht nooit volledig kan worden bereikt, moeten duidelijke verschillen toch voorkomen worden (het aantal zaken dat in eerste aanleg en in hoger beroep wordt behandeld, maar ook door de verschillende rechtbanken van eenzelfde arrondissement, zonder het dan nog te hebben over de rechtscolleges van verschillende arrondissementen, kan aldus zeer verschillend zijn).
Het parlement, de magistratuur zelf en journalisten in hun reportages roepen sedert verschillende jaren om het hardst dat justitie nood heeft aan een ernstige moderniseringsoperatie. Waarom is het zo moeilijk om die ook uit te voeren ? De vraag is eigenlijk complex en het antwoord erop houdt verband met de specificiteit van het rechterlijk ambt, historische ontwikkelingen, het gebrek aan investeringen op dit terrein (met een toenemend gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod), maar ook waarom het verbergen met corporatistische reflexen.
Die opmerking wettigt dat het voorliggende wetsvoorstel beschouwd moet worden als een beslissende stap naar een structurele verandering en niet als het resultaat van de omstandigheden.
Opbouw van het wetsvoorstel
De spil waarond dit wetsvoorstel draait, is dat de procureurs-generaal bij het hof van beroep, op enkele uitzonderingen na de strafvordering niet langer uitoefenen. Dat verklaart de beoogde herstructurering : de strafvordering wordt een taak van de procureurs des Konings (verticale integratie), die de taken overnemen van de arbeidauditoraten (horizontale integratie) en die een autonome raad vormen terwijl de federale procureur-generaal de strafvordering uitoefent in alle zaken van nationaal belang of waarbij ten minste twee of meer arrondissementen betrokken zijn. Voorts krijgt hij een coördinerende taak op nationaal vlak, hij bevordert de internationale samenwerking en oefent toezicht uit op de federale politie.
Deze hoorzitting
Ik ben zo vrij ten behoeve van de commissie voor de Justitie van de Senaat enkele juridische opmerkingen te maken die vrij streng geformuleerd kunnen lijken. Politieke overwegingen laat ik liever over aan de wetgever. Ik leg mijn opmerkingen voor nadat ik gepoogd heb de verwachte gevolgen van de voorbereide wetgeving te vertalen naar de realiteit van het parket waarvan ik voorlopig aan het hoofd sta. Men moet er in ieder geval overtuigd van zijn dat de hervormingen, hoe nuttig en nodig ze ook mogen zijn, zullen moeten worden uitgevoerd in samenwerking met de magistraten en niet gericht mogen zijn tegen de magistraten. Daarbij zal gewerkt moeten worden met de magistraten van vandaag, met de opleiding die ze hebben. Ook de bedrijfscultuur die wij nu kennen (en die ook niet overal dezelfde is) zal indien ze gewijzigd moet worden niet van vandaag op morgen veranderen doordat er in het Belgisch Staatsblad een wet verschijnt.
Ik heb het wetsvoorstel met veel welwillendheid onderzocht en toch, en dit is een vrij netelige kwestie, heb ik moeten vaststellen dat er heel wat aspecten zijn die mij, of het nu gaat om een nieuwe bedrijfscultuur of niet, niet toepasbaar lijken of een bron kunnen zijn van ernstige wanorde. In plaats van het beoogde doel te bereiken dreigt men de klok terug te draaien. En zoiets zou u noch ons worden vergeven.
Enkel de drie volgende onderwerpen zullen worden behandeld : de verticale integratie van het openbaar ministerie, het federaal parket en de raad van procureurs des Konings. Er werd niet gevraagd om het probleem van de horizontale integratie van het openbaar ministerie te behandelen.
1. De verticale integratie van het openbaar ministerie
Uit het oogpunt van het toespitsen van de activiteiten van het parket-generaal op bepaalde opdrachten is de oplossing gekozen door de indieners van het wetsvoorstel belangrijk, meer bepaald inzake de integrale afhandeling van de procedures. Overigens roept die geen enkele formele hinderpaal op.
Voor een aantal uitgesproken technische zaken (meer bepaald financiële en fiscale zaken, of criminele zaken of nog zaken betreffende sluikhandel) of omvangrijke zaken, kan de afhandeling van de procedure door eenzelfde parketmagistraat de kwaliteit en de doelmatigheid immers ten goede komen. Dergelijke dossiers zijn evenwel niet zo talrijk.
Men dient oog te hebben voor de gevolgen wanneer de werkwijze van een dergelijke behandeling algemene toepassing krijgt en voor het voordeel dat men hoopt te halen uit een formule die het perspectief volkomen omkeert omdat de strafvordering aan de bevoegdheid van de procureur-generaal wordt onttrokken, enkele uitzonderlijke gevallen niet te na gesproken.
De hierna volgende beschouwingen zijn ingegeven door de beroepspraktijk in het rechtsgebied van het hof van beroep te Brussel alleen. Wij geven ze dus met het nodige voorbehoud omdat het over een bijzondere invalshoek gaat.
Wegens het aantal dossiers worden de gewone zaken te Brussel in eerste aanleg zowel als in hoger beroep afgehandeld door magistraten die voltijds voor de zittingen werken. Magistraten van eerste aanleg die met de zittingen zijn belast, kunnen zelf het woord niet voeren in het hof van beroep zonder vervangen te worden. Zij hebben immers meer dan werk genoeg met de drie (soms vier) zittingen per week en het daaraan verbonden vervolg. Er behoort dus een splitsing te komen en een nieuwe sectie magistraten die zich bezighouden met de zittingen in hoger beroep (na rata van het aantal zaken). Behalve in de hierboven genoemde gevallen lijkt het moeilijk haalbaar dat eenzelfde magistraat het dossier in zowel eerste aanleg als in hoger beroep behandelt, als men wil voorkomen dat de werking van de diensten ernstig in het honderd loopt.
Vóór men een dergelijke hervorming uitvoert, dient de personeelsformatie van magistraten dan ook te worden aangepast.
Gesteld dat het wetsvoorstel erdoor komt, behoort men bij de huidige stand van zaken rekening te houden met enkele concrete gevolgen.
In de correctionele kamers van het hof van beroep te Brussel (de kamer van inbeschuldigingstelling niet meegerekend) zijn er vier magistraten die zich bezighouden met de zittingen ten gronde (van wie drie Franstaligen en één Nederlandstalige). Bij het parket van eerste aanleg zouden zij een afdeling hoger beroep kunnen vormen, doch dan rijzen er verscheidene vragen :
· Zouden de magistraten die instaan voor de zittingen in hoger beroep, organiek niet opgenomen moeten worden in de drie parketten aangezien zij ook zaken uit Leuven en Nijvel behandelen ? (Dat houdt een aanpassing in van artikel 3 van het wetsvoorstel).
· Nemen zij hun intrek bij het hof, wat logisch lijkt om redenen van organisatie van het hof en de griffie, of blijven zij geografisch bij het parket van eerste aanleg ? (In dat geval zijn er drie parketten van verschillende grootte bij betrokken).
· Hoe verloopt de controle op die magistraten ? Bestaat niet het risico dat zij zich als « vrijgevochten elementen » zullen gedragen ?Hoe kunnen de procureurs des Konings controle uitoefenen op afstand ? (Deze opdracht lijkt ongelukkigerwijze terecht te zullen komen bij de raad van de procureurs des Konings, al overweegt men deze raad op te splitsen in onderafdelingen per rechtsgebied van het hof van beroep).
· Het organiseren van de zittingen van het hof vergt constant overleg tussen de eerste voorzitter en de procureur-generaal : is het niet raadzaam te bepalen dat er een coördinator blijft bij het parket-generaal ? Met welk statuut ?
· Wat de assisenzaken betreft, is het concreet onmogelijk dat eenzelfde magistraat de zaak in haar geheel afhandelt. In de regel brengt een dergelijke zaak onder meer tal van initiatieven mee in de kamer van inbeschuldigingstelling. Een assisenprocedure vergt over het algemeen een algehele beschikbaarheid ten gronde gedurende verschillende dagen, zelfs verschillende weken, zodat de rechter zich niet met andere dossiers kan bezig houden. Hoe kan men het parket in die omstandigheden organiseren zonder een aanzienlijke aanpassing van de personeelsformatie. De magistraat in eerste aanleg die het voorbereidend werk heeft uitgevoerd, zou in bepaalde gevallen het dossier doelmatig kunnen verdedigen voor het hof van assisen, op voorwaarde dat hij beschikbaar is.
· Hoe moet men de werking van de kamer van inbeschuldigingstelling organiseren wanneer men weet over welke korte termijnen deze kamer beschikt om zich uit te spreken over de voorgelegde vragen ? Men mag niet vergeten dat de kamer van inbeschuldigingstelling alle dagen zitting houdt (beroep inzake voorlopige hechtenis, regeling van het voorbereidend onderzoek en procedures als gevolg van de wet van 12 maart 1998). Het is niet mogelijk een vast tijdstip voor de rechtsdag te bepalen (het algemeen bekend probleem van de beschikbaarheid van de advocaten, de volstrekte onmogelijkheid om vooraf te zeggen hoeveel tijd elke zaak in beslag neemt, enz.). Bij de huidige stand van zaken volgen vijf à zes parketmagistraten er elkaar op volgens de dossiers waarvoor zij bevoegd zijn. De magistraten van de raadkamer zouden hen niet kunnen vervangen. Dat geldt al evenzeer voor hun collega's in eerste aanleg die belast zijn met de dossiers ten gronde. Als er hier geen uitbreiding van de personeelsformatie komt, mag men ook hier spoedig onontwarbare moeilijkheden verwachten (en procedurefouten die onvermijdelijk aan de magistraten worden aangewreven).
Terloops zij erop gewezen dat er op de verticale integratie een niet-ontkombare uitzondering moet bestaan in geval van cassatie, omdat de procedure in dat geval gewoonlijk wordt verwezen naar het hof van beroep van een ander rechtsgebied.
Als men ervan uitgaat dat een degelijke hervorming een grondige kennis vergt, is het wenselijk dat een delegatie van parlementsleden de toestand ter plaatse komt onderzoeken.
Alternatief : wijziging van artikel 326 van het Gerechtelijk Wetboek
Volgens artikel 326 van het Gerechtelijk Wetboek kan de procureur-generaal of de minister van Justitie aan magistraten de opdracht geven een ander ambt uit te oefenen zowel in als buiten het rechtsgebied. Deze bepaling maakt een soepele organisatieregeling mogelijk waarmee men ten dele tegemoet kan komen aan het streven van de indieners van het wetsvoorstel.
Dat artikel kan zo worden aangepast dat de opdracht gegeven kan worden door de procureur des Konings, eventueel in overleg met de procureur-generaal, en dat de magistraat die het dossier in eerste aanleg heeft behandeld, de zaak in hoger beroep onder zich houdt wanneer de omstandigheden zulks kunnen verantwoorden.
Dit voorstel kan zijn belang hebben indien de regeling van de artikelen 3 en 11 van het voorstel niet behouden blijft. Men zou tussen het tweede en het derde lid van artikel 326 van het Gerechtelijk Wetboek de volgende bepaling kunnen invoegen : « Wanneer de behoeften van de dienst zulks verantwoorden, kan de procureur des Konings, in overleg met de procureur-generaal bij het hof van beroep, een magistraat van zijn parket opdracht geven het ambt van het openbaar ministerie tijdelijk en gedeeltelijk waar te nemen bij het parket-generaal van hetzelfde rechtsgebied ».
2. Het federaal parket
Het neteligste probleem bij de oprichting van een federaal parket is de bevoegdheid van dat parket op het gebied van de strafvordering (artikel 4 van het voorstel, dat in het Gerechtelijk Wetboek een artikel 143, § 3, invoegt).
Het is duidelijk dat de federale procureur-generaal niet alle zaken moet behandelen, maar het is wel nodig dat zijn bevoegdheden gepreciseerd worden en dat er een regeling getroffen wordt voor de conflicten met de procureurs des Konings, over wie de federale procureur-generaal geen gezag uitoefent aangezien er geen hiërarchische band tussen beiden is.
In dit verband bestaat er nauwelijks een methode om elke betwisting te verhinderen. De minst problematische methode is de limitatieve opsomming van de misdrijven die de federale procureur-generaal prioritair ten opzichte van de magistraat in eerste aanleg en misschien zelfs exclusief moet behandelen. Die oplossing zal evenwel niet alle moeilijkheden wegnemen.
Men kan hier de vergelijking maken met de organisatie van het Internationaal straftribunaal voor voormalig Joegoslavië en het Internationaal tribunaal voor Rwanda (zie de wet van 22 maart 1996 betreffende de erkenning van en de samenwerking met het Internationaal straftribunaal voor voormalig Joegoslavië en het Internationaal tribunaal voor Rwanda). Uitgaande van de ervaring die is opgedaan met onderzoeken in België betreffende de genocide in Rwanda, kan men stellen dat bepaalde zaken op discretionaire wijze bij het tribunaal aanhangig worden gemaakt zonder dat de redenen die daarvoor worden aangevoerd, voor de Belgische magistraten altijd duidelijk zijn.
Indien voor de federale procureur-generaal dezelfde werkwijze gevolgd wordt, valt ervoor te vrezen dat die magistraat in de praktijk slechts een zeer beperkt aantal zaken zal behandelen. Daarenboven rijst het probleem van het toezicht op een dergelijk magistraat (uit te oefenen door de minister van Justitie. Hoe een eventueel conflict met de minister anders dan op politiek vlak regelen ?). Het gevaar bestaat dat zich een federaal parket-generaal ontwikkelt dat een supercommissariaat van de regering is of een van zijn legitimiteit « witte ridder » overtuigde (zie de recente ontsporingen in de Verenigde Staten, horresco referens ) tenzij die hele constructie een lege doos wordt. Dit alles kan alleen leiden tot ontgoocheling, bitterheid en afwijzing. Die misschien ietwat extreme hypothesen stroken zeker niet met het streven van de indieners van het wetsvoorstel, maar de voorbeelden van instellingen die de jongste jaren werden opgericht naast en bovenop de gestelde overheden, wettigen een buitengewone voorzichtigheid.
Het voorbeeld van de Franse wetgeving inzake terrorisme (zaken gecentraliseerd op de correctionele rechtbank van Parijs, artikel 706-17 van de « Code de procédure pénale ») stemt tot nadenken (11).
Hierbij komt nog dat daar er geen federale rechtscolleges zijn en de federale procureur-generaal wellicht een beroep zal moeten doen op magistraten van eerste aanleg om de dossiers bij de onderzoeksgerechten en de vonnisgerechten te behandelen, waarbij met een systeem van opdrachten zal worden gewerkt, wat het beheer van de parketten nog moeilijker zal maken (men kan zich indenken dat enkel de besten in aanmerking zullen komen voor die opdrachten; er zij aan herinnerd dat zeven magistraten van het parket van Brussel reeds een opdracht vervullen in andere instanties) (12).
Er zal ook een probleem rijzen wanneer verschillende dossiers die met een bepaalde zaak te maken hebben, in verschillende arrondissementen onderzocht worden. Hoe kan het conflict worden opgelost indien onderzoeksgerechten weigeren de onderzoeksmagistraat het dossier af te nemen ?
Over de plaats van de federale procureur-generaal in het college van procureurs-generaal zou grondiger moeten worden nagedacht om zijn statuut duidelijker te kunnen afbakenen.
Die beschouwingen leiden tot de bedenking dat de voorgestelde hervorming, indien ze in haar huidige vorm behouden wordt, slechts schijnbaar een vooruitgang is.
Voor zover de andere opdrachten van de federale procureur-generaal (de strafvordering coördineren, de internationale samenwerking bevorderen, toezicht uitoefenen op de federale politie) uitvoerbaarder lijken, moet toch onderzocht worden of de eerste van die opdrachten (de uitoefening van de strafvordering) al dan niet moet worden behouden.
3. De raad van de procureurs des Konings
De idee om een adviesorgaan van procureurs des Konings op te richten is zeer bruikbaar. Overleg is immers een instrument waarvan de magistratuur gewoonlijk te weinig gebruik maakt. Men moet zich evenwel geen illusies maken over de uitvoering ervan. Op grond van de ervaring is het gewettigd op te merken dat vergaderingen met zevenentwintig deelnemers slechts tot beperkte resultaten leiden daar slechts enkele van die mensen werkelijk actief zijn.
Het is wenselijk die raad bevoegdheden toe te kennen die reëel verschillen van de bevoegdheden van het college van procureurs-generaal. De Raad dient ook voldoende administratief onderbouwd te zijn. Bovendien moet een oplossing gevonden worden voor de eentaligheid van de meeste korpschefs uit het zuiden van het land, bijvoorbeeld door te voorzien in twee aparte afdelingen (een Nederlandstalige en een Franstalige) en een algemene raad.
Besluit
De indieners van het wetsvoorstel hebben erop gewezen dat de beoogde wijzigingen « een beperkte reflectietijd laten om de voorziene hervormingen op een doordachte wijze af te ronden » (algemene beschouwingen, blz. 1). Ik hoop dat men zal kunnen weerstaan aan de druk om alles vlug af te handelen en dat men op een doordachte wijze de hoop van de samenleving gestalte zal kunnen geven zonder de onverbrekelijke band tussen het heden en het verleden te vergeten.
De ervaring van sommigen die als waren zij van hun geheugen beroofd niet geaarzeld hebben om de toekomst te plannen vanuit het ongeduld van vandaag, geeft te denken : de tijd wreekt zich altijd wanneer er geen rekening mee wordt gehouden.
13. NOTA VAN DE HEER CH. P. VERMYLEN, VOORZITTER VAN DE UNIE VAN DE MAGISTRATEN DER HOVEN VAN HOGER BEROEP, NEERGELEGD TIJDENS DE HOORZITTING VAN 16 SEPTEMBER 1998
Verticale integratie van het openbaar ministerie, het federaal parket en de raad van procureurs des Konings
Het is ons een groot genoegen uitgenodigd te worden het woord te nemen in het kader van deze hervorming, in een geest van wederzijds vertrouwen, om een diepgaande analyse te wijden aan de voorgestelde wijzigingen, de bestaande gunstige aspecten te behouden en ze te verbeteren alvorens ze toe te passen.
Volgens punt III, 2, van de besluiten van de « Conferentie over het primaat van het recht » te Noordwijk (23 en 24 juni 1997) dient men te zorgen voor de kwaliteit, de objectiviteit en de doelmatigheid van de activiteiten van het openbaar ministerie, het sociaal aanzien van het ambt van procureur, de eerbied voor hem in het openbaar en zijn moreel gezag.
De voornaamste taak van de procureur bestaat erin de maatschappij te vertegenwoordigen in de rechtbanken om de toepassing van de wet te waarborgen en beschuldigingsprocedures in te zetten (punt III, 2).
In de toelichting bij het wetsvoorstel betreffende de verticale integratie van het openbaar ministerie, het federaal parket en de raad van procureurs des Konings lees ik dan ook met enige verwondering dat « de parketten-generaal in de toekomst de strafvordering nog slechts in een limitatief, bij de wet bepaald aantal gevallen zullen uitoefenen » (blz. 5).
De gebrekkige samenhang van de voorgestelde regeling zal nadelig inwerken op de uitoefening van de strafvordering en zal er onafwendbaar toe leiden dat de verdediging van de belangen van onze maatschappij en van de burgers die er deel van uitmaken, in het gedrang komt.
Zonder te blijven stilstaan bij de verwatering van de machten, de verwarring in de bevoegdheden en de manifeste onmogelijkheid van de praktische verwezenlijking van het voorstel, komen sommigen op tegen een afzwakking van de hiërarchische structuur binnen het openbaar ministerie.
Men kan inderdaad de afwezigheid van een dynamisch beleid van de human resources (voor zover deze bestaan) betreuren, evenals het ontbreken van overleg binnen de organisatie, maar dit is geen reden om een hervorming te verwezenlijken los van de realiteit.
Het behoort dat men zich inspant om, binnen de verschillende controle- en disciplinaire organen, de negatieve perceptie van de hiërarchische druk te wijzigen.
Is het niet paradoxaal het openbaar ministerie, in haar wezenlijke opdracht de maatschappij te vertegenwoordigen voor de hoven en rechtbanken, vertikaal te willen integreren, terwijl, hoewel er geen algemeen rechtsbeginsel in die zin bestaat , algemeen aanvaard wordt dat ieder moet kunnen genieten van een dubbele aanleg.
Het voorstel voorziet dat, behoudens ingeval van voorrecht van rechtsmacht, de individuele dossiers in principe integraal door de procureur des Konings worden behandeld, voor de hoven van beroep inkluis.
Vergeet u niet dat de leden van de parketten generaal hun loopbaan begonnen zijn als verdedigers « de la veuve et de l'orphelin », van de slachtoffers en van de openbare orde, met de zorg voor een betere justitie.
Indien er dysfuncties werden vastgesteld, was dit nooit in verband met de functies van de parketten-generaal tijdens hun ambtsuitoefeningen ter gelegenheid van de behandeling voor de correctionele en burgerlijke kamers van de hoven of van de arbeidshoven.
Het past u er aan te herinneren dat de rechters in beroep in laatste aanleg recht spreken over het leven, de vrijheden, de rechten, de plichten en de goederen van de burgers (zoals vermeld in de Fundamentele principes van de Verenigde Naties, 1985).
a) Principiële bezwaren.
Ook al kan het verantwoord zijn de behandeling van een zeer ingewikkeld dossier aan eenzelfde substituut op te dragen voor de hele duur van de procedure, wat de wet thans reeds toestaat en wat reeds in de praktijk toepassing heeft gekregen, toch kan deze werkwijze niet in aanmerking komen voor de meerderheid van de zaken die behandeld worden in de correctionele kamers van de hoven van beroep of in de burgerlijke kamers of in die van de arbeidsrechtbanken.
Voor onze leden is het niet erg duidelijk hoe de procureurs des Konings en de auditeurs de berg dossiers in hoger beroep kunnen verwerken wanneer blijkt dat zij in hun arrondissement nu reeds overbelast zijn. (In 1997 zijn er bij de parketten van Brussel, Leuven en Nijvel 305 019 nieuwe zaken aanhangig gemaakt.) Daar komt nog bij dat hun taken regelmatig worden verruimd, bij voorbeeld problemen in verband met jongeren, familie- of burenruzies, financiële geschillen, nieuwe taken in het kader van de wet Franchimont.
Voor de burger als slachtoffer en als beklaagde is het een voordeel dat zijn dossier behandeld wordt door parketmagistraten van een andere instantie met een lange ervaring, volgens een weloverwogen beleid in strafzaken. Wil men het dossier van eenzelfde zaak laten afhandelen door dezelfde substituut in eerste instantie of door de auditeur, dan bestaat het risico dat er een eenvormige redenering ontstaat, wat ingaat tegen ons democratisch rechtssysteem en geen enkele waarborg biedt voor een degelijkere behandeling van de dossiers.
De met het dossier belaste advocaat-generaal bekijkt thans het dossier vanuit een niet-bevooroordeelde instelling en in een aanzienlijk aantal gevallen, onder meer op basis van het strafrechtelijk beleid, stemt hij niet in met het voorstel om in hoger beroep te gaan.
Volgens de thans geldende regeling moeten de leden van het parket-generaal beslissen of er in hoger beroep wordt gegaan. Zo wordt het dossier aan een tweede instantie voorgelegd en krijgt men, per rechtsgebied van het hof van beroep of arbeidshof, een beter overzicht van het strafrechtelijk beleid, twee aspecten die alleen maar in het voordeel van de rechtzoekenden kunnen uitvallen.
De vergelijking met de advocaat snijdt geen hout omdat de advocaat zijn cliënt verdedigt en door die cliënt wordt betaald. Zijn advocaat en cliënt het niet eens over het instellen van hoger beroep, dan stapt de cliënt normaal gesproken naar een andere advocaat.
Twee verschillende personen spitsen hun aandacht toe op andere aspecten en bijgevolg zullen ook hun mondelinge vorderingen verschillend zijn. Dat betekent een verrijking voor de justitiabelen en biedt een waarborg voor de democratie.
b) Ook de praktische organisatie die daarvoor vereist zou zijn zal daaronder lijden.
Men zal immers rekening dienen te houden met onvermijdelijke tijdrovende en kostelijke verplaatsingen binnen de ambtsgebieden van de hoven (niet alleen van Leuven of Nijvel naar Brussel, doch van Aarlen naar Luik, van Veurne naar Gent of van Tongeren naar Antwerpen, enz.) en dit zowel bij mooi weer, als bij overstromingen, ijzel of sneeuw, bij stakingen of betogingen allerlei.
Die maatregel betreft trouwens niet alleen de behandeling van de zaken ten gronde, doch eveneens de behandelingen in de kamer van inbeschuldigingstelling en bij de verzoeken tot invrijheidstelling, alsmede de behandelingen op verzet na verstek. De verplaatsingen worden nog vermenigvuldigd bij gebeurlijke uitstellen om welke reden ook.
In sommige procedures dient zeer snel advies uitgebracht te worden, zoals in zake voorlopige hechtenis of in jeugdzaken. Anderen vergen een vlugge behandeling, zoals ingeval van verzet, namelijk op de eerstvolgende zitting, die niet noodzakelijk die zitting zal zijn waar de substituut die het dossier behandelt op die dag zetelt. Indien er meerdere zaken zijn, zullen substituten uit verschillende arrondissementen op hun beurt moeten wachten, wat niet de tijdswinst bevordert, tijdswinst die precies de betrachting is van het ontwerp.
Er zijn ook de behandelingen van de zaak buiten de zitting : uiteenzetting van de feiten, genadeverzoeken, voorlopige invrijheidstelling, beslissing nopens de inbeslaggenomen voorwerpen, aanvragen voor afschriften door verschillende diensten zoals de Commissie voor slachtoffers van opzettelijke gewelddaden, de minister van Financiën.
De ontworpen hervorming zal een specialisatie in die diverse materies van steeds dezelfde substituut vergen.
In elke hypothese dient daarenboven rekening gehouden te worden met het feit dat de strafbundel zich enkel bevindt op de griffie van het gerecht waar de zaak in behandeling is, namelijk op het hof van beroep, wat de moeilijkheid voor een goed gerunde strafrechtelijke justitie zal verhogen.
Die voorgestelde wijziging zal ongetwijfeld desorganisatie van de zittingen en vertraging in de behandeling der zaken (met of zonder gedetineerden) teweegbrengen en men loopt het risico van conflictsituaties met de balie.
Men dient het beleid van de zitting en het evenwicht van de rol aan één enkele persoon toe te vertrouwen. De moeilijkheid bestaat namelijk onder meer in de vaststelling van de duur van de behandeling van elke zaak, waarvan sommige meerdere zittingen in beslag kunnen nemen of noodzakelijkerwijze in voortzetting dienen gesteld te worden op korte termijn.
De huidige aanpak door één zittingsmagistraat laat toe een evenwicht te bewerkstelligen tussen zware zittingen en zittingen met een lichter vooruitzicht. Het beroepsbeleid door substituten uit verschillende arrondissementen zou elke zitting compartimenteren. Het verdwijnen van de huidige soepelheid zou de gerechtelijke achterstand in de hand werken.
Tenslotte zullen de substituten van eerste aanleg nog zelden hun onderzoekswerk op de parketten van eerste aanleg kunnen verzekeren, onderzoekswerk dat precies de reden zou zijn van de voorgestelde vernieuwing.
c) Problemen
De zittende magistraten van de correctionele kamers moeten kunnen rekenen op de aanwezigheid van magistraten die ervaring hebben in de behandeling van zaken in hoger beroep.
Dat geldt voor alle rechtscolleges die zich moeten uitspreken in gespecialiseerde aangelegenheden : bijvoorbeeld arbeidsauditeurs in de arbeidsrechtbanken, financiële substituten in faillissementen, auditeurs van de Raad van State bij de Raad van State, advocaten-generaal bij het Hof van Justitie, advocaten-generaal bij het Hof van Cassatie in het Hof van Cassatie.
Bij ieder gerecht hoort een openbaar ministerie.
Te betreuren valt dat de voorgenomen hervorming op dit punt de resultante is van een a priori beoordeling zonder dat specialisten in arbeidsorganisatie zich hebben kunnen uitspreken over de haalbaarheid ervan en terwijl er nog doorlichtingen aan de gang zijn.
Het vervangen van de individuele controle in dossiers door een a posteriori controle door de Hoge Raad voor de Justitie lijkt de parketten eerder te verzwakken dan te versterken.
Ingeval de procureur des Konings weigert in te gaan op het verzoek van de burgerlijke partij om hoger beroep in te stellen, maakt de nieuwe regeling het voortaan onmogelijk een beroep te doen op de procureur-generaal opdat deze zijn eigen recht van hoger beroep kan uitoefenen. Dat zou in het nadeel van de justitiabelen zijn.
Het gebeurt jammer genoeg wel eens dat een advocaat of een justitiabele geen antwoord op zijn brief ontvangt (of dat hij dat antwoord ontoereikend acht of dat hij meent dat de procureur des Konings zijn rechten in het kader van het onderzoek miskent). Het aanschrijven van de procureur-generaal vormt thans een waarborg, een beroep dat voor hem openstaat. Met het voorgestelde ontwerp vervalt deze mogelijkheid.
Het is niet mogelijk tegelijkertijd leiding te geven en controle uit te oefenen. Men dient een inspanning te leveren om vergissingen in de strafvordering te voorkomen en niet om ze te bestraffen of aan het licht te brengen wanneer ze bij herhaling worden gepleegd. Door de toegenomen eisen inzake verantwoordelijkheid van de magistraten worden deze laatsten kwetsbaarder wanneer zij a posteriori verwijten te incasseren krijgen.
De controle op een degelijke uitoefening van de strafvordering komt soms in een slecht daglicht te staan. Die controle blijft evenwel noodzakelijk, ook al kan ze in de praktijk in een betere vorm verlopen.
Uiteraard vergt de voorgestelde regeling een aanzienlijke uitbreiding van de personeelsformatie.
Men dient hoe dan ook de criteria te bepalen volgens welke iemand met een bepaald dossier wordt belast.
Volgens het voorstel hebben de procureurs-generaal de volgende bevoegdheden (artikel 7) :
« onder hun leiding de coherente uitwerking en de coördinatie van het strafrechtelijk beleid. »
Hoe kan een procureur-generaal de coördinatie van het strafrechtelijk beleid nagaan zonder rekenschap te kunnen vragen in individuele dossiers en bijgevolg zonder precies te weten wat er in zijn rechtsgebied gebeurt ?
Hoe kan hij weten of de rapporten kloppen wanneer hij geen inzage kan nemen van belangrijke dossiers wanneer dat nodig blijkt ?
De diensten van de minister van Justitie vragen aan de leden van de parketten-generaal geregeld een advies in alle mogelijke aangelegenheden. Hoe kan dat voortaan nog gebeuren wanneer die magistraten geen voeling meer hebben met de realiteit ?
Tweede bevoegdheid :
« de realisatie van een permanente audit bij de parketten van eerste aanleg »
Ook al lijkt artikel 136bis van het Wetboek van strafvordering te veel verslagen op te leggen, toch gaat het om een wettelijk voorschrift dat toepassing krijgt krachtens de wet van 20 juli 1990.
Men kan begrip opbrengen voor de noodzaak om een aantal formaliteiten te doen verdwijnen en via persoonlijke contacten het opstellen van rapporten te vermijden.
Sommigen hebben echter het verwijt te horen gekregen dat ze geen proces-verbaal opstellen ! U hebt mij trouwens ook verzocht mijn mondeling betoog te baseren op een geschreven tekst.
Het pleidooi vormt een uitdrukkingsmiddel van de verdediging die kracht wil bijzetten aan de verweermiddelen die door de verdediging in de conclusies schriftelijk zijn neergelegd.
Nu fax en web hun intrede hebben gedaan en ook al bieden mondelinge verslagen ongetwijfeld de kans een persoonlijke toelichting te verstrekken, toch biedt een geschreven tekst nog altijd een onmisbaar houvast.
Hoe kan men « een audit » uitvoeren als dat begrip niet duidelijk bepaald is indien men geen toegang heeft tot individuele dossiers ?
Derde bevoegdheid :
« de ondersteuning van de parketten van eerste aanleg »
Aangezien de leden van de parketten-generaal bevoegd blijven om zaken af te handelen in de kamers van inbeschuldigingstelling, kunnen er alleen personeelsleden vrijkomen bij de advocaten-generaal bij de terechtzittingen in correctionele zaken (te Brussel : drie Franstaligen en 1 Nederlandstalige). Wanneer men twee personen, van wie één Nederlandstalige en één Franstalige, beschikbaar houdt voor de dienst zittingen, zou de geplande hervorming een hypothetische winst opleveren van niet meer dan twee magistraten.
Vierde bevoegdheid :
de integrale kwaliteitszorg
In plaats van bij de grote parketten en zeker te Brussel niet-haalbare maatregelen voor te stellen zou men er beter aan doen het ambt van eerste subsituut, afdelingshoofd, op te waarderen, het parket-generaal te versterken en over te gaan tot belangrijke uitbreidingen van de personeelsformatie zowel in eerste aanleg als in hoger beroep.
Volgens sommigen spreekt het vanzelf dat men de bevoegdheid van de parketten-generaal moet afzwakken : uitleveringen, nationale of internationale rogatoire commissies, toestemming om strafdossiers te kopiëren, toezicht op de griffies van eerste aanleg, op advocaten, op deurwaarders, op notarissen, naturalisatie, herstel in eer en rechten, ... kunnen evengoed worden afgehandeld door de parketten van eerste aanleg of van de arrondissementen.
Het federaal parket
In zoverre de oprichting van een parket gespecialiseerd in zaken die de grenzen van de arrondissementen en van de ressorten te buiten gaan, een teken van een goed beleid van de bewuste dossiers is, past het de bevoegdheden van het parket nauwkeurig te bepalen, alsmede zowel de bevoegdheid ratione loci als ratione personae voor de rechtbanken, en dus ook voor de onderzoeksrechters, en, ingeval van hoger beroep voor de hoven waar deze zaken zullen worden gebracht.
Het college van procureurs des Konings
De oprichting van een dergelijk college zal de contacten tussen de verschillende korpshoofden vermeerderen en een beter beleid toelaten, rekening houdend met de eigenheid van elkeen.
Ziezo, mijnheer de voorzitter, enkele essentiële beschouwingen, die de leden van onze unie ter harte staan ten behoeve van een betere justitie ten behoeve van de burger.
14. AANVULLENDE OPMERKINGEN VAN DE UNIE VAN DE MAGISTRATEN DER HOVEN VAN HOGER BEROEP
Brussel, 17 september 1998
Aanvullende opmerkingen
1. Veiligheid van de magistraat die ter zitting vordert : gesteld dat altijd dezelfde persoon met het dossier wordt belast en voor de beklaagde komt te staan, dan zal deze laatste de vordering identificeren met de magistraat. Dat leidt onvermijdelijk tot een spanning tussen de beklaagde, zelfs de burgerlijke partij, en de parketmagistraat.
Ook al geldt het beletsel in artikel 292, tweede lid, van het Gerechtelijk Wetboek niet voor de leden van het openbaar ministerie, toch zou de met het onderzoek belaste substituut persoonlijk te nauw betrokken kunnen lijken bij de procedure waar hij de belangen van de gemeenschap te verdedigen heeft, met alle risico's vandien, meer bepaald voor zijn veiligheid.
2. De tweevoudige controle waarvan sprake was in onze uiteenzetting, is niet louter een tweevoudige controle vanuit hiërarchisch oogpunt. Deze tweevoudige controle werkt altijd verrijkend. U weet ongetwijfeld dat de wetgever er altijd heeft willen voor zorgen dat alle standpunten in de maatschappij aan bod komen in alle geledingen waar de openbare macht wordt uitgeoefend.
Laten we tenslotte het voorbeeld nemen van een kennelijk bewezen doch door de beklaagde betwiste tenlastelegging : wanneer blijkt dat verscheidene personen hetzelfde vorderen, biedt zulks een extra waarborg inzake objectiviteit ten aanzien van een beklaagde, op wie het vermoeden van onschuld blijft rusten en dat biedt hem de mogelijkheid zich neer te leggen bij de uitspraak van een hof wanneer die met de vordering samenvalt.
Bij voorlopige hechtenis nemen verschillende personen een standpunt in over het dossier : het gaat om ten minste negen personen :
de agenten die processen-verbaal opmaken,
de met het dossier belaste substituut,
de met het dossier belaste onderzoeksrechter,
de substituut die de vordering instelt in de raadkamer,
de voorzitter van de raadkamer,
eventueel, de advocaat-generaal van de kamer van inbeschuldigingstelling en de kamer van inbeschuldigingstelling zelf.
3. Moet de met het dossier belaste substituut, na verwijzing door het Hof van Cassatie, een vordering instellen voor de correctionele kamer of een advies geven in de kamer voor burgerlijke zaken van het hof van beroep waarnaar de zaak is verwezen en die in een ander rechtsgebied ligt ?
15. NOTA VAN DE HEER DE LE COURT, ADVOCAAT-GENERAAL TE BRUSSEL
A. HOOFDNOTA
Opmerkingen naar aanleiding van de brief van de minister van Justitie aan de magistraten van het parket-generaal
Wanneer een ontwerp tot hervorming wordt ingediend, is het normaal dat de betrokken personen zowel belangstelling tonen als enige argwaan koesteren.
Belangstelling, want iedereen hoopt op vooruitgang; argwaan, want elke verandering is niet noodzakelijk een verbetering.
De betrokken personen kunnen in hun adviezen twee houdingen aannemen :
mensen uit de praktijk kennen de praktische kant van de zaak en beseffen daarom beter wat mogelijk en haalbaar is, en wat dat niet is. Door hun opmerkingen kunnen daarom fouten worden vermeden;
anderzijds kunnen ze ervan overtuigd zijn dat de traditionele, eeuwenoude werkwijze die zij toepassen de enige goede is. In dat geval zullen hun opmerkingen waardeloos zijn.
Bij het formuleren van de hierna volgende opmerkingen, heb ik dit goed voor ogen gehouden en getracht te gemakkelijke kritiek vanuit een « corporatistische reflex » te vermijden.
Mijn opmerkingen zullen dan ook in de eerste plaats op de praktijk gericht zijn.
De werkgroep die de minister van Justitie heeft ingesteld onder het voorzitterschap van mevrouw Franquinet, adjunct-kabinetschef, zal zich buigen over vier aspecten van de hervorming :
de behandeling van de dossiers in hoger beroep door de magistraten van eerste aanleg;
de integratie van de arbeidersauditoraten;
de afschaffing van de krijgsauditoraten;
de herstructurering van de taken van de parketten-generaal.
De schrijver van deze nota behoort tot de correctionele kamer van het hof en zal dan ook vooral het eerste van deze vier aspecten behandelen, hoewel ook aan de andere drie enige aandacht zal worden besteed. We beginnen met deze drie aspecten.
De tragische gebeurtenissen in ons land deden een parlementaire onderzoekscommissie besluiten dat het beheer en de leiding van een parket als dat van Brussel te wensen overlieten.
Men verwacht logischerwijze dat de voorgenomen hervorming die toch is uitgewerkt naar aanleiding van deze gebeurtenissen een oplossing zal bieden voor deze situatie.
Twee zaken zijn evenwel merkwaardig :
1. het parket-generaal zal niet langer, zoals nu het geval is, de interne controle uitoefenen.
In feite wordt de interne controle gewoon afgeschaft.
Er is wel bepaald dat de Hoge Raad voor de Justitie de interne controle beoordeelt en bevordert. Dat betekent dus dat hij de controle niet uitoefent. De Hoge Raad voor de Justitie onderzoekt de werking van het gerecht, maar alleen a posteriori.
Men beweert een meer diepgaande controle te willen, maar schaft in feite de controle af.
De controle op het parket van eerste aanleg door het parket-generaal kan ongetwijfeld efficiënter en soepeler verlopen. Toch moet deze controle behouden blijven, niet om « corporatistische » redenen, maar als waarborg voor de rechtzoekende.
Het verwerpen van elke controle op het parket van eerste aanleg kan daarentegen wel een uiting zijn van een corporatische reflex, die inderdaad aanwezig lijkt te zijn in de tekst van de « krachtlijnen inzake de hervorming van de gerechtelijke organisatie ». In punt 1.1 wordt het optreden van het parket-generaal immers afgedaan als « overdreven rapporteringsplicht » en « louter formalisme ».
De controle op de uitoefening van de strafvordering staat bloot aan kritiek, maar blijft onontbeerlijk, al kan de vorm die deze controle aanneemt, in de praktijk zeker verbeterd worden.
2. Het beheer van het parket van eerste aanleg zou gebrekkig zijn; dan is het toch niet logisch om de situatie nog ingewikkelder te maken ?
Sommige parketten zijn uitgegroeid tot reusachtige ondernemingen, zowel vanwege het aantal personeelsleden als vanwege de omvangrijke taken die er moeten worden verricht.
De hervormingen lossen het probleem niet op, integendeel : ze voorzien in de integratie van de arbeidsauditoraten en van alle geschillen met betrekking tot militaire strafzaken ...
Als men daar nog de huidige bevoegdheden van het parket-generaal aan toevoegt, met name de terechtzittingen van het hof, zal de situatie onvermijdelijk uit de hand lopen.
Wat de afhandeling van de dossiers in hoger beroep door de magistraten van eerste aanleg betreft, dit is een materie die de opsteller van deze nota goed meent te kennen aangezien hij zeven jaar de taken van het openbaar ministerie heeft uitgeoefend bij de rechtbank en nog eens zeven jaar bij het hof.
Ik wil het hier niet over mijn persoonlijk belang bij deze aangelegenheid (dat zou totaal oninteressant zijn), maar ik zal proberen aan te tonen hoe de voorgenomen hervorming het leven van de advocaten en van de zittende magistraten totaal onmogelijk zal maken en de gerechtelijke achterstand alleen zal vergroten, doordat de terechtzittingen onvermijdelijk in het slop zullen raken.
Er moet absoluut één parketmagistraat vast verbonden zijn aan elke correctionele kamer, zowel in eerste aanleg als in de hoven van beroep.
Om een aantal voor de hand liggende redenen moet namelijk een verantwoordelijke worden aangewezen :
Eén persoon moet ervoor zorgen dat de rol van elke kamer evenwichtig is samengesteld.
Enkele jaren geleden is in het parket van Brussel een experiment opgestart waarbij de substituten naar de terechtzitting gingen met de dossier bevoegd waren waarvoor ze vanaf het opsporingsonderzoek.
Al gauw bleek dat dit experiment niet werkte en het is dan ook stopgezet.
Het is al niet eenvoudig om de duur van de debatten in elke zaak in te schatten. Als bovendien elke magistraat zijn dossiers wil behandelen op de terechtzitting die hem past, zullen waanzinnige situaties ontstaan.
Sommigen zullen opwerpen dat elke substituut op geregelde tijdstippen een volledige terechtzitting toegewezen kan krijgen. Maar dat is nu precies de manier waarop het experiment in Brussel was geregeld.
Dit systeem staat geen soepel overleg toe met de advocaten over de data voor de verdagingen, en dat terwijl zij toch ook een gevulde agenda hebben !
Bovendien moet men er rekening mee houden dat aan steeds meer zaken meer dan één terechtzitting moet worden gewijd. Een behoorlijke rechtsbedeling eist dat de debatten vrij snel kunnen worden voortgezet en niet van maand tot maand op de vaste terechtzitting die is toegewezen aan de parketmagistraat belast met het dossier.
En dan spreken we nog niet over de problemen die kunnen ontstaan wanneer het hof bij de tweede terechtzitting anders is samengesteld (wegens ziekte of niet-beschikbaarheid).
De problemen rond de verdagingen die de advocaten vragen mogen niet onderschat worden.
Soms worden raadslieden te laat geconsulteerd of zijn ze op het laatste ogenblik verhinderd doordat een andere zaak is vastgesteld in de raadkamer of voor de kamer van inbeschuldigingstelling. Dit is iets dat zij vaak niet kunnen voorzien.
a) De aanwezigheid van meerdere parketmagistraten bij dezelfde kamer zal de leden van de balie veel hoofdbrekens bezorgen.
Tot wie moet een verzoek om verdaging dan worden gericht ? Niet tot de zittende magistraten, die men niet mag opbellen. Het zou een heuse calvarietocht worden om de procureur belast met een bepaald dossier te pakken te krijgen (zie infra ). Nu heeft elke kamer in principe haar eigen verantwoordelijke.
b) Soms kunnen de advocaten de ochtend van de terechtzitting pas hun verzoek om verdaging indienen.
In dat geval zou de substituut een heen- en terugreis Tongeren-Antwerpen of Neufchâteau-Luik maken om te vernemen dat de zaak verdaagd is. Dit is niet bepaald een voorbeeld van rationeel beheer van de parketten...
c) Zaken waarbij gedetineerden betrokken zijn, mogen niet al te lang worden verdaagd.
De volgende terechtzitting van een substituut bij een parket als dat van Brussel, Antwerpen of Luik zal zeker niet heel snel plaatsvinden.
Daarbij komt nog het « geografische » probleem dat zal ontstaan in verband met de terechtzittingen van het hof.
Problemen rijzen vooral rond verzet en verzoeken om invrijheidstelling.
a) verzet
Verzet moet worden aangetekend op de eerste daartoe geschikte terechtzitting. Als voorbeeld geven we een arrest bij verstek gewezen in Luik, in hoger beroep tegen een vonnis gewezen in Aarlen. Verzet. De zaak komt op een terechtzitting die is toegewezen aan een substituut van Hoei. Wat gebeurt er dan ?
De substituut van Aarlen zal zich moeten verplaatsen voor één enkele zaak... De zaak is immers niet noodzakelijk « gemakkelijk » : een andere substituut kan zich moeilijk nog de ochtend van de terechtzitting inwerken. En zelfs als de substituut van Hoei het verzet van Aarlen « overneemt », hoe kan hij het dossier bestuderen dat zich immers in Luik bevindt ? (Als het dossier al niet in Aarlen is gebleven, opdat de rechter kan beslissen op basis van overtuigingstukken op het ogenblik dat verzet is aangetekend !)
De akte van verzet bepaalt de datum waarop dit rechtsmiddel wordt onderzocht. Het verzet is dus onderworpen aan de gewone werking van de rol. Alleen bij ongelooflijk toeval zal de zaak worden vastgesteld op een terechtzitting waar de substituut die belast is met het dossier opnieuw aanwezig is. Het is daarentegen meer dan waarschijnlijk dat hij die dag andere taken te vervullen heeft : dienst, een terechtzitting in zijn eigen rechtscollege van eerste aanleg, enz.
Het hof zal dus gedwongen zijn de zaak te verdagen, al dan niet onder voorbehoud van de ontvankelijkheid van het verzet. In de praktijk is het gevolg hiervan hetzij de vrijlating van een gedetineerde, hetzij de verlenging van de hechtenis met als enige reden de niet-beschikbaarheid van een lid van het parket. De zittende magistratuur en de balie zullen moeten wachten op de komst van de « elders opgehouden substituut », zoals men om dezelfde reden ook moet wachten op de advocaten.
De correctionele rechtscolleges zijn nu al vaak verlamd doordat de advocaten voor gelijktijdige terechtzittingen staan. De situatie zal helemaal onhoudbaar worden als de data die de advocaten passen ook nog eens verzoend moeten worden met de agenda van de parketleden.
Momenteel is er een permanent beschikbaar lid van het openbaar ministerie dat vast verbonden is aan de kamer.
b) verzoeken om invrijheidstelling
Het probleem is hetzelfde, alleen nog neteliger.
Het parket kan hier geen verdaging vragen zonder de termijnen te overschrijden die vanwege de aard van het verzoek erg kort zijn. Als de substituut zich niet verplaatst, zal zijn collega van het andere arrondissement (als hij al bevoegd is) zijn tijd verliezen met het bestuderen van een dossier over een verzoek om invrijheidstelling, dat hij daarna nooit meer zal zien.
Verder is er het probleem van de bijkomende onderzoekshandelingen die worden gevraagd in een dossier dat al naar een bepaald gerecht is verwezen.
Voorbeeld : een dossier is verwezen naar het hof van Bergen.
Nadat hij er met veel moeite is achtergekomen tot wie hij zich moet wenden (substituut X in Charleroi), vraagt de advocaat een bepaalde onderzoekshandeling in een dossier van drie dozen. X moet dan bij de griffier van het hof van Bergen het dossier opvragen om oververzoek te oordelen. Dan gaat hij over tot het onderzoek en moet hij de drie dozen terugsturen.
Dan zijn er de taken die vervuld moeten worden als gevolg van de terechtzitting.
Uiteenzetting van de feiten, verzoek om gratie, beslissingen over de overtuigingstukken, vragen om kopieën door diverse diensten (zoals de commissie voor hulp aan slachtoffers van opzettelijke gewelddaden of het ministerie van Financiën).
Uiteraard moet de parketmagistraat die zitting heeft genomen op de terechtzitting van het hof, deze taken uitvoeren.
Dat zou nogmaals betekenen dat de dossiers heen en weer moeten worden gezonden, wat geld kost en waardoor ze verloeren kunnen gaan.
Nog een argument voor het beheer van de rol van de terechtzittingen door één parketmagistraat.
Als er nu in eerste aanleg een nieuw dossier wordt geopend terwijl tegen dezelfde beklaagde al een zaak aanhangig is voor het hof, neemt de substituut contact op met de advocaat-generaal om te overleggen over een eventuele latere samenvoeging van beide dossiers.
Met dit ontwerp zal een substituut van Namen eerst een zoektocht moeten ondernemen voor hij er achter komt dat collega X instaat voor de terechtzitting van het hof op een bepaalde datum en dat die dus moet worden gewaarschuwd. Er moet immers niet alleen worden achterhaald welk parket belast is met de zaak, maar ook wie de substituut is op de dag van de terechtzitting.
Het beheer van de agenda van de terechtzittingen door één magistraat heeft ook voor de balie alleen voordelen.
Men hoeft dan maar één persoon te verwittigen als men te laat komt, men moet maar aan één persoon zijn conclusies of andere stukken meedelen.
Verwacht men nu dat een advocaat eerst het hof van Gent zal bellen om te horen dat hij het parket van Ieper moet bellen waar men hem kan meedelen dat substituut Y belast is met het dossier ?
De substituten zullen trouwens zelden op hun kantoor zijn omdat ze verplicht zijn allerhande dossiers te volgen in de raadkamer, in de kamer van inbeschuldigingstelling ...
Die arme magistraten zullen wellicht meer in de auto zitten dan in hun kantoor... Substituten zowel als dossiers zullen reizen als nooit tevoren.
Het beheer van de agenda door één magistraat is ook om een andere reden voordelig voor de balie.
De titularis van een kamer zal er zoveel mogelijk voor zorgen dat een plotse verstoring van het evenwicht in de rollen wordt opgevangen.
Een verzoek om verdaging kan een deel van de terechtzitting vrijmaken, terwijl « verzet van een gedetineerde » vaak tot gevolg heeft dat men op die terechtzitting niet meer aan andere zaken toekomt.
Deze situaties komen vaak voor. Wanneer ze niet efficiënt worden aangepakt, verergeren ze de gerechtelijke achterstand.
In de praktijk verwittigt men dan de advocaten schriftelijk of telefonisch dat een zaak verdaagd is tot de volgende dag of week vanwege een te volle rol.
Omgekeerd en hieraan werken de advocaten graag mee wordt hen soms voorgesteld snel vrijwillig te verschijnen om een zaak, die officieel op een latere datum is vastgesteld, eerder te onderzoeken.
Deze mogelijkheid zou onherroepelijk verdwijnen...
De aanwezigheid van meerdere titularissen bij eenzelfde kamer zou onvermijdelijk tot verwarring leiden bij de vaststelling van de rechtsdagen en tot betreurenswaardige verdagingen naar de terechtzitting van een andere magistraat.
Nu kan één titularis zorgen voor een systeem van communicerende vaten tussen de overbelaste en de minderbelaste terechtzittingen. De behandeling in hoger beroep door de substituten zou elke terechtzitting daarentegen in hokjes verdelen. De huidige soepelheid zou daardoor helemaal teloorgaan en de gerechtelijke achterstand nog vergroten.
Met het toenemend aantal terechtzittingen dat de substituten zullen moeten bijwonen (raadkamer, kamer van inbeschuldigingstelling, correctionele rechtbank, hof van beroep), kunnen we overigens alleen maar hopen dat een substituut van Aarlen niet zal vergeten dat hij een terechtzitting heeft in Luik.
We willen er nog op wijzen dat bij regen, ijzel of sneeuw zelfs de « plaatselijke » advocaten soms te laat komen.
Advocaten die van verder moeten komen, zijn nog vaker te laat door de toestand van de wegen en de files op de invalswegen van de grote steden.
Als zowel op de advocaten als op de substituten moet worden gewacht...
Uit al deze overwegingen blijkt onweerlegbaar dat voor de terechtzittingen van het hof één titularis nodig is en dat de opvolging van hun dossiers in hoger beroep door de substituten gewoon niet haalbaar is.
Dit betekent echter niet noodzakelijk dat een advocaat-generaal aan de terechtzittingen moet worden toegevoegd.
Men moet evenwel realistisch zijn : daar er toch iemand permanent beschikbaar moet zijn, is de beste oplossing nog steeds een advocaat-generaal die vast verbonden is aan het hof van beroep van zijn rechtsgebied.
Andere systemen hebben geen voordelen. Dat belet overigens niet dat in bepaalde zaken met vele vertakkingen de substituut die in eerste aanleg zitting heeft genomen, als opdracht kan krijgen om ook in hoger beroep het openbaar ministerie uit te oefenen.
Wat in bepaalde gevallen efficient kan zijn, mag evenwel niet tot regel worden verheven, want dat zou wel eens tot het omgekeerde resultaat kunnen leiden.
Er zijn nog andere elementen die pleiten voor behoud van een « dubbele aanleg » op het niveau van het parket in correctionele zaken.
Het is immers normaal dat een substituut bij een zaak betrokken raakt.
Het kan er op een terechtzetting soms heftig aan toegaan en de substituut kan een beslissing als een persoonlijke nederlaag aanvoelen.
In dat geval zal hij meteen een voorstel van beroepschrift opstellen en moet het parket-generaal een matigende rol spelen.
De geraadpleegde advocaat-generaal heeft immers een frisse kijk op het dossier en zal het vaak niet met het voorstel van hoger beroep eens zijn.
Met het nieuwe systeem zal de « verliezende » substituut geneigd zijn zich dezelfde dag nog naar de griffie te haasten om hoger beroep in te stellen tegen de beslissing die hij net als veel veroordeelden als een persoonlijke nederlaag aanvoelt.
Ook daardoor zal de gerechtelijke achterstand nog toenemen.
Ook voor de burger is het van kapitaal belang dat zijn zaak niet afhangt van de beoordeling van een enkele parketmagistraat. Vooral in zogenaamde belangrijke zaken, waar de eer van de rechtzoekende op het spel staat, heeft hij het recht niet overgeleverd te zijn aan de eenzijdige analyse van een enkele parketmagistraat die hem vanaf het eerste proces-verbaal vervolgt, de hele procedure door : raadkamer, kamer van inbeschuldigingstelling, correctionele rechtbank, hof van beroep, gratieverzoek, voorwaardelijke invrijheidstelling, herstel in eer en rechten...
De auteur van deze nota begrijpt dat de hervorming niet beperkt is tot de correctionele zittingen.
Hij heeft zich echter willen beperken tot de zaken die hij kent.
Hij heeft ongetwijfeld vooral de uitgesproken negatieve aspecten van de behandeling in hoger beroep door de substituten in de verf gezet.
Dat betekent niet dat hij tegen elke verandering is, integendeel.
Een gevaarlijk (wellicht tot mislukken gedoemd) experiment opzetten alleen omdat het nieuw is, is echter geen vooruitgang.
De werkgroep moet volgens ons dan ook als volgt te werk gaan :
1. de bestaande situatie met al haar voor- en nadelen objectief analyseren;
2. nagaan in hoeverre de voorgenomen hervorming verbeteringen of integendeel meer problemen zal meebrengen;
3. in onderling overleg en zonder vooroordelen alle oplossingen bekijken die de werking van het gerechtelijk apparaat kunnen verbeteren.
Wij zijn ervan overtuigd dat de overgrote meerderheid van de magistraten van de parketten-generaal bereid zijn tot dialoog om hun werkmethoden te verbeteren, de administratieve rompslomp zoveel mogelijk te verminderen en een efficiëntere en snellere dienst te bieden aan de burgers.
Zij zijn niet alleen bereid tot dialoog, ze vragen er zelfs om.
16. B. AANVULLENDE NOTA BETREFFENDE DE HERVORMING VAN HET OPENBAAR MINISTERIE
Overwegingen na lezing van het wetsvoorstel
Oprichting van een federaal parket
Dit kan een uitstekende manier zijn om de vervolgingen in dossiers van zware criminaliteit beter te coördineren.
Het voorstel is nu echter nog te vaag om een meer gedetailleerd advies te geven.
Oprichting van een raad van procureurs des Konings
Idem.
Verticale integratie
a) artikelen 3 en 4 :
Zie hoofdnota, blz. 2, 3 en vooral 11.
De balie heeft reeds benadrukt en benadrukt nogmaals dat de dubbele beoordeling door het parket te allen prijze behouden moet blijven.
Andere voorbeelden van het belang daarvan voor de rechtzoekende :
1. De burgerlijke partij wil hoger beroep instellen maar dat wordt geweigerd door de procureur des Konings. Men kan zich dan niet meer wenden tot de procureur-generaal opdat hij gebruik maakt van zijn eigen recht om in hoger beroep te gaan.
2. Helaas krijgt een advocaat of een rechtzoekende soms geen antwoord op zijn brieven (of een antwoord dat hij ontoereikend vindt, of waaruit hij afleidt dat de procureur des Konings zijn rechten in het onderzoek verwaarloost).
Momenteel heeft hij nog een waarborg, een hulpmiddel : hij kan zich tot de procureur-generaal wenden. Nu neemt men hem die mogelijkheid af.
b) Artikel 7 :
Hierin wordt de rol van de procureur-generaal vastgesteld.
Hij staat in voor de coherente uitwerking en de coördinatie van het strafrechtelijk beleid onder zijn leiding.
Zonder enig contact met de praktijk, moet hij dus een beleid toepassen !
c) Artikel 11 :
Hierin is bepaald dat de procureur des Konings, in overleg met de procureur-generaal, de bevoegdheid van het openbaar ministerie op de terechtzitting kan overdragen.
Een « lager » rechtscollege kan uiteraard geen opdracht geven aan iemand van een « hoger » rechtscollege. (Aangezien men niet meer kan spreken van eerste aanleg en van hoger beroepe...)
Het « hoofd » van het federaal parket kan ook iemand van het parket-generaal een opdracht geven; maar hij heeft dan ook de rang van procureur-generaal...
d) Artikel 13 :
Oprichting binnen elk parket van een afdeling belast met economische, financiële en sociale materies.
Het volgende is bepaald : « De oudstbenoemde eerste substituut voert, als hoofd van de afdeling... de titel van auditeur. »
Wat als een advocaat-generaal naar aanleiding van de hervorming aan deze afdeling wordt toegevoegd ? Zal zijn afdelingshoofd een eerste substituut zijn ?
Het is tamelijk ironisch dat de hervorming ervan uitgaat dat de eerste voorzitter van het Hof van Cassatie bijvoorbeeld principieel niet de oudstbenoemde kan zijn.
Blijkbaar is de oudstbenoemde noodzakelijkerwijze ook de meest geschikte kandidaat...
Nog een laatste opmerking over blz. 5 van het wetsvoorstel : de mogelijkheden om de huidige personeelsleden van de parketten-generaal te herplaatsen.
De enige personeelsleden die herplaatst kunnen worden, zijn blijkbaar de advocaten-generaal bij de correctionele terechtzittingen (in Brussel, 3 Franstaligen en 1 Nederlandstalige).
Het voorstel voorziet in het behoud van een afdeling hoger beroep voor de dienst van de terechtzittingen bij het hof. In deze afdeling zijn dus ook minstens 1 Franstalige en 1 Nederlandstalige advocaat-generaal nodig.
De mogelijke winst blijft dus beperkt tot twee personen.
Daarnaast moet echter rekening worden gehouden met de mensen die naar het parket-generaal zullen vertrekken en vooral met de bijkomende personeelsleden die vanaf oktober 1998 nodig zullen zijn voor de inwerkingtreding van de « hervorming-Franchimont ».
We moeten dus realistisch zijn : er zal geen enkele magistraat van het parket-generaal beschiskbaar zijn om bijstand en hulp te bieden aan de parketten van eerste aanleg.
17. NOTA VAN DE HEER J.-P. PALMS, VOORZITTER VAN DE NATIONALE COMMISSIE VAN DE MAGISTRATUUR
Bij brief van 21 september 1998 heb ik aan de heer voorzitter Lallemand een werkdocument gestuurd, hetwelk enkele van onze beschouwingen inhoudt over het wetsvoorstel betreffende de verticale integratie van het openbaar ministerie, het federaal parket en de raad van procureurs des Konings.
Graag wil ik even stilstaan bij enkele punten van deze nota en pogen dit te doen op een bondige en overzichtelijke wijze.
1. Het wetsvoorstel als dusdanig : De kritiek hierop is zeker niet behoudsgezind. Er is bovendien geen fundamentele afwijzing van de hervorming van het openbaar ministerie, zoals trouwens ook niet opzichtens andere lopende hervormingen. De door ons georganiseerde Staten-generaal brachten trouwens het overduidelijk signaal van meer dan 1 300 magistraten van de wenselijkheid van een aantal aanpassingen van het gerechtelijk systeem.
Deze van het openbaar ministerie is er één van. Het wetsvoorstel, zoals het voorligt, stelt ons nochtans teleur in de mate dat wij vaststellen en we zijn in goed gezelschap, want de Raad van State onderstreepte het reeds dat er tal van vraagtekens of blanco's niet worden ingevuld. Op velerlei vlakken verwijst het wetsvoorstel naar toekomstige wetten, waarvan de draagwijdte nog niet gekend is en waarvan wij menen dat alleen een simultane behandeling van alle wetteksten die betrekking hebben op deze hervorming, tot een harmonisch uitgebalanceerd nieuw systeem en valabel toekomstig openbaar ministerie kan leiden.
Ik maak dan in de eerste plaats gewag van het gebrek aan een nauwkeurige omschrijving van de toekomstige bevoegdheden van de procureurs-generaal, waarover in het wetsvoorstel vele vraagtekens overblijven.
Laat u me toe de vraag te stellen : welk doel zouden de indieners van het wetsvoorstel beogen ?
Voorzeker zal men mij antwoorden : het belang dat de burger kan putten uit een goed functionerend openbaar ministerie.
Het begrip « belang van de burger » invullen is een bij uitstek politieke keuze die de wetgever maakt. Beantwoordt nu de gemaakte politieke keuze, naar ons gevoelen, aan dit vooropgesteld doel ?
Daar antwoord ik resoluut positief op voor een aantal innovaties als bijvoorbeeld het federaal parket, maar ik antwoord met voorbehoud in de mate deze hervorming dan weer niet tot het uiterste wordt doorgedacht of in de mate er innovaties komen, waaraan een zekere improvisatie niet vreemd is.
Wij betreuren aldus de onvolledigheid van het wetsvoorstel en de te talrijke verwijzingen naar wat door een latere wet moet geregeld worden.
Tot zover dit eerste punt, waarin ik beknopt de algemene indruk weergeef die het wetsvoorstel bij ons opwekt.
Vervolgens zou ik nu een aantal concrete aangelegenheden willen aansnijden, zonder te vervallen in de herhaling van hetgeen u bij vorige hoorzittingen reeds is medegedeeld door de arbeidsauditeurs of door de vertegenwoordigers van de Unie van de Magistraten van de Hoven.
Aldus kom ik tot het tweede punt van mijn betoog :
2. Het principe van de horizontale mobiliteit. De tekst van de verantwoording van het wetsvoorstel is op dit vlak nogal verwarrend waar gesteld wordt dat het principe van de horizontale mobiliteit gezien wordt als het principe van de uitbreiding van de territoriale bevoegdheidssfeer van de parketmagistraten tot het niveau van beroep.
Wij hebben vragen rond de uitdrukking : « horizontale mobiliteit », indien dit begrip inhoudt dat parketmagistraten van beroepsniveau naar eerste aanleg zouden kunnen worden gedelegeerd en vice-versa.
Indien dit de juiste interpretatie zou zijn, zien wij hierin eerder een innovatie van een verticale mobiliteit. Wij hebben een andere interpretatie zonder te weten of dit de juiste is, en wel als volgt :
Wenst de wetgever hier wellicht niet de eerste stap te zetten in de richting van de grootschalige hervorming van de gerechtelijke inrichting door de oprichting van de arrondissementsrechtbanken ?
Men blijkt er zich inmiddels van bewust te zijn geworden dat zulke gigantische nieuwbouw, tijd, studie en lange voorbereiding vergt en verregaande analyses.
Vraag is dan weer of het wel opportuun is dat zulke extreem-innovatie met stukjes en brokjes zou aanvangen, zonder meteen de contouren af te lijnen van het « Gesamtbild » van het Belgisch gerecht dat men concreet voor ogen zou moeten hebben, zoals men wenst dat het er in 2005 of in 2010 zou uitzien.
In het voorwoord van de laatste aflevering van het Tijdschrift voor Privaat Recht , schrijft de eerste voorzitter van de Raad van State professor em. Baeteman : « Partiële en opeenvolgende hervormingen kunnen niet.
De inrichting van de « grote arrondissementsrechtbank » moet gevolgd worden door die van de hoven van beroep en verder; het ene sluit bij het andere aan. Eeen volledig uitgewerkt ontwerp zal aantonen of het allemaal zo kan en moet, en of het ook werkzaam, efficiënt en haalbaar is. »
U kent evenzeer de bezwaren van de arbeidsauditoraten tegen hun voorgenomen opslorping. Het is u ook bekend dat, maar dan naar de arbeidsgerechten toe, de magistraten van deze rechtsmachten nu reeds met klem de overwogen fusies bekampen, maar dit is een ander onderwerp.
Horizontale mobiliteit, mogelijk wel indien dit de politieke wil zou zijn, maar dan, waarom nu en niet naar aanleiding van de hervorming in de rechterlijke organisatie en de hiermee gepaard gaande hertekening van de gerechtelijke arrondissementen ?
3. De verticale integratie en de daarmee gepaard gaande integrale afhandeling.
Spontane vragen die hierbij rijzen is onder meer te weten of het niet louter illusoir is te denken dat zulke hervorming de efficiëntie van het openbaar ministerie zou bevorderen.
Welk doel streeft de wetgever na ?
Wij willen niet geloven dat hij de machtspositie wil ontmantelen van de procureurs-generaal, daar waar hij minder dan twee jaar geleden, het college oprichtte waarvan de werking zich nu begint te laten voelen en de eerste beleidsbeslissingen zich aankondigen.
Een volgende belangrijke vraag : heeft de burger er belang bij dat zijn misdrijf, in eerste en in tweede aanleg, telkens door eenzelfde persoon wordt aangeklaagd, of is het voor de burger niet gezonder, niet eerlijker of rechtvaardiger dat, in geval hij in beroep gaat tegen een veroordeling, hij niet met dezelfde tegenstander wordt geconfronteerd, maar een ander magistraat als tegenstrever ontmoet die niet beïnvloed is geworden, of vooringenomen, door de behandeling in eerste aanleg en die een andere kijk heeft op zijn dossier.
Het argument van efficiëntie weerstaat niet aan een analyse te velde : de ontelbare praktische problemen die zullen rijzen wanneer voor dezelfde zitting van het hof een aantal substituten zich vanuit afgelegen arrondissementen zullen verplaatsen naar de zetel van het hof, waar hun zaken of behandeld, of uitgesteld of in voortzetting zullen worden gesteld, terwijl ze hun eigen arrondissementsparket op dat ogenblik in de steek moeten laten, hun dag- of weekdienst onderbreken, de door hen ab initio gevolgde zaken niet kunnen volgen voor de zitting van hun eigen correctionele rechtbank.
Theoretisch is de voorgestelde formule ideaal. In de praktijk stuit ze op onoverkomelijke moeilijkheden die zelfs de meest begaafde organisator op het terrein niet kan oplossen.
Een bloemlezing van anecdotaal verwoorde scenario's, opgesteld door de heer advocaat-generaal de le Court te Brussel, schetst in concreto de enorme problemen die zich in het dagelijkse praktijkleven zouden kunnen stellen. Als zou worden voorgesteld in graad van beroep een pool zittingsmagistraten, uit de regionale parketten van eerste aanleg geput, op te richten, dan ziet men niet in waarom men de parketten-generaal deze rol, die ze nu vervullen, niet verder zou laten uitoefenen.
De rechtsbeoefenaars kunnen niet anders dan verklaren dat het een illusie is te denken dat een parketmagistraat een dossier kan volgen vanaf de inschrijving tot op de terechtzitting, en dit wegens het grote aantal behandelde dossiers en het gebrek aan tijd om de binnenkomende dossiers te behandelen en tegelijkertijd deel te nemen aan de terechtzittingen en aan de zittingen waarop op verzoek van de partijen uitstel van de zaak wordt verleend. Een dergelijk experiment is reeds beproefd in Brussel en is mislukt.
4. Het is mogelijk dat deze hervorming tot doel heeft te breken met de huidige hiërarchische structuur van het parket, waarbij in de persoon van de procureur-generaal in hoger beroep zowel de leiding (door middel van de uitoefening van de strafvordering) als het toezicht (door middel van de interne controle) op de parketten van het rechtsgebied verenigd zijn. Komt de wijziging van de huidige hiërarchische structuur de burger ten goede ?
In werkelijkheid wordt door het voorstel het hiërarchisch gezag van de procureurs-generaal in hoger beroep gewoon verlegd naar de procureurs des Konings, door middel van de uitoefening van de strafvordering.
Men moet zich dan ook de vraag stellen of het voor de burger beter is de plaatselijke overheid te versterken in plaats van een meer gecentraliseerde overheid. Dat is een gewichtige politieke keuze in het vooruitzicht van de toekomstige organisatie van de politie in ons land.
Waarheen leidt ons de nieuwe bepaling van de rol van de parketten-generaal in hoger beroep ?
Uit de toelichting blijkt dat de indieners van het voorstel specifieke en wettelijk omlijnde functies wensen toe te kennen aan de procureurs-generaal in hoger beroep en hen ten opzichte van de arrondissementsparketten van hun ressort verantwoordelijkheid wensen te verlenen « voor de coherente uitwerking en de coördinatie van het strafrechtelijk beleid, onder hun leiding ».
Verleent men de procureur-generaal verantwoordelijkheid voor de goede werking van de parketten van zijn ressort zonder hem de mogelijkheden te bieden om eventuele tekortkomingen in de uitoefening van de strafvordering te verhelpen, dan komt dit neer op het uithollen van deze verantwoordelijkheid.
De wet moet dus duidelijk vermelden, zoals nu het geval is, dat de procureur-generaal de strafvordering in zijn rechtsgebied uitoefent en dat hij zitting neemt op de terechtzittingen van de kamers van zijn rechtsgebied wanneer hij dit passend acht, of wanneer een goede rechtsbedeling dit vereist.
Zo wordt geen afbreuk gedaan aan het beginsel dat de indieners van het voorstel voorstaan, namelijk dat de strafvordering in de regel uitgeoefend wordt door de procureur des Konings en uitzonderlijk door de procureur-generaal.
Het vervullen van een permanente auditfunctie, de ondersteuning en de integrale kwaliteitszorg voor de dienst van het openbaar ministerie in het gehele rechtsgebied vereisen dat de procureur-generaal een algemeen beeld heeft van de werkzaamheden van zijn ambtsgebied.
Dit beeld krijgt hij thans door zijn optreden in hoger beroep waar hij kennis neemt van de dossiers van eerste aanleg en zich een duidelijk idee kan vormen van de wijze waarop het parket van eerste aanleg werkt.
Een vraag die de indieners van het voorstel onbeantwoord laten, is dus de vraag hoe de procureur-generaal in de praktijk een dergelijk totaalbeeld kan krijgen.
Naast de administratieve taken van het parket krijgt de uitoefening van de strafvordering in dit verband concreet gestalte in het opsporingsonderzoek en in het gerechtelijk onderzoek.
In verband met het gerechtelijk onderzoek is het noodzakelijk dat het parket-generaal zijn huidige bevoegdheden behoudt en zitting neemt in de kamer van inbeschuldigingstelling. Dat is immers de « draaischijf » van het gerechtelijk onderzoek en het is op die plaats dat men gemakkelijk een totaalbeeld kan verkrijgen.
Door het behoud van deze bevoegdheid kan men bovendien de obstakels overwinnen die kunnen voortvloeien uit de zeer korte termijnen inzake voorlopige hechtenis en uit de rechtsmiddelen die de wet (Franchimont) van 12 maart 1998 ingevoerd heeft.
Wat betreft de dossiers in het opsporingsonderzoek, overwegen de indieners van het voorstel blijkbaar het totaalbeeld dat de procureur-generaal in hoger beroep verkrijgt, te vervangen door een permanente audit van de parketten, hetgeen niet alleen een grotere beschikbaarheid van tijd veronderstelt bij de personen die aan de audit onderworpen worden, maar ook meer tijd om de verzamelde gegevens te bestuderen met het oog op concrete voorstellen van verbetering.
Aangezien het voorstel naar een andere wet verwijst om de bevoegdheden van de procureurs-generaal te bepalen, hebben de indieners zich beperkt tot het vermelden van de geschillen met betrekking tot het voorrecht van rechtsmacht.
Men moet echter een grondiger studie verrichten die rekening houdt met de specifieke aard van bepaalde materies als de procedure tot onttrekking van de zaak aan de rechter in eerste aanleg en de procedure tot onttrekking indien het beraad meer dan zes maanden duurt : deze zaken moeten tot de bevoegdheid van de procureurs-generaal in hoger beroep blijven behoren. Ook dient het voorstel de bevoegdheidssfeer van de parketten-generaal onmiddellijk te omschrijven.
Wanneer de magistraten van de parketten-generaal ontlast worden van een deel van hun huidige taken (terechtzittingen en taken die vervuld moeten worden als gevolg van de terechtzitting), kan die tijd nuttig gebruikt worden om de efficiëntie te verhogen. Indien de andere magistraten kunnen rekenen op (circulaires met) gedetailleerde studies over de nieuwe wetten en over de weerslag van deze nieuwe wetten op de oude wetten, zouden ze hiermee aanzienlijke tijdwinst boeken.
De ontwikkeling van dit soort werkzaamheden zou perfect aansluiten bij wat de indieners van het voorstel nastreven, namelijk de parketten-generaal ondersteuning laten verlenen aan de andere magistraten van het rechtsgebied.
Deze studies kunnen overigens verspreid worden onder heel de magistratuur en zouden reeds een eerste remedie vormen tegen de ongebreidelde toename van het aantal wetten.
Zo kan het efficiënt zijn dat de parketten-generaal belast worden met het toezicht op de eenheid van jurisprudentie in het rechtsgebied en kunnen ze zich toeleggen op de verspreiding van deze jurisprudentie (met name door middel van computerprogramma's, het zogenaamde project « judoc 2000 »).
Ter wille van de efficiëntie op lange termijn is het beter deze activiteiten uit te breiden dan de magistraten van eerste aanleg nieuwe opdrachten te verlenen. Men moet er immers voor zorgen dat deze ambten attractief blijven want het aantrekken van magistraten voor het openbaar ministerie stuit nu reeds op ernstige problemen.
5. Het vijfde punt heeft betrekking op het federaal parket.
Wij zijn het volledig eens met de indieners van het wetsvoorstel die ernaar streven de nationaal magistraten op te nemen in een specifiek parket.
In het huidige voorstel ontbreekt echter de omschrijving van de bevoegdheden van het federaal parket naast die van de parketten-generaal en van de parketten van eerste aanleg.
We denken daarbij aan de problemen van samenhang en splitsing van vervolgingen.
Ik weet dat hierover academische studies lopen.
Maar toch rijst de vraag voor welk rechtscollege dit federaal parket zal vorderen ?
Moet men niet tegelijkertijd denken aan het instellen van federale onderzoeksrechters, van een federale raadkamer en zo verder een complexe organisatie weliswaar waarbij niet alleen een federale kamer van inbeschuldigingstelling is betrokken maar ook een feitenrechter voor twee niveaus van aanleg indien men echt de zware misdaad wil aanpakken die de grenzen van de arrondissementen en de rechtsgebieden overschrijdt.
Zal men niet af te rekenen krijgen met een eindeloze reeks van excepties van onbevoegdheid of van nietigheid indien men parallel met het federaal parket geen federale onderzoeksgerechten en federale feitenrechters instelt ?
Wij stemmen dus in met het federaal parket maar we achten het ontoereikend dat op dat niveau alleen maar een parket wordt opgericht.
In dit verband verliezen we helemaal niet uit het oog dat hiervoor aanzienlijke middelen vereist zijn.
6. Ten slotte kom ik heel bondig tot het laatste punt : de oprichting van een raad van procureurs. Hier ook weer kunnen wij niet anders dan het idee van een overlegorgaan op horizontaal niveau tussen de eerstelijnskorpsoversten in theorie toejuichen.
Nochtans rijzen er hierover in de praktijk onmiddellijk een aantal vragen :
Welke zal de doeltreffendheid zijn van zulk college, in de wetenschap dat in dit land de aanpak en de gevoeligheden tussen Noord en Zuid heel verschillend zijn ?
Overleg in een college van vijf of zes procureurs-generaal is een haalbaar gegeven. Tussen 27 procureurs is zulk overleg illusoir, ten ware de werkingsmodaliteiten van deze raad zodanig zouden worden geformuleerd dat misschien naar het voorbeeld van de op te richten Hoge Raad van de Justitie en de Raad van de Magistratuur, men zou fungeren in colleges, al naar gelang het taalstelsel.
Graag hadden wij in het wetsvoorstel hierover meer preciseringen gelezen.
Ik mag u melden dat de vroeger officieus bestaande Nationale Conferentie van de Rechtbankvoorzitters precies omwille van de uiteenlopende gevoeligheden, uit elkaar is gevallen om in twee Conferenties te herrijzen, de Vlaamse Conferentie en de Franstalige, waarbij een nationale gemene deler slechts zeer moeilijk tot stand kan worden gebracht.
Aansluitend met deze consideransen zoeken wij tevergeefs, waar in dit overlegorgaan van de procureurs, de arbeidsauditeurs gebleven zijn.
Weze het dat hun titel verdwijnt hetgeen wij betreuren , als sectie-oversten van een sociaal-economische afdeling van de parketten, hebben zij in de hun toegewezen taken binnen het arbeidsrecht, het sociale zekerheidsrecht en het sociaal strafrecht, een zodanig specifiek en diepgaand inzicht bekomen, dat er zou moeten worden aan gedacht ook overleg te plegen op dat niveau en ook tot eenzelfde coherente coördinatie van het beleid in deze materies te komen.
Een overlegorgaan van de sociaalrechtelijke magistraten zou even verantwoord zijn als een raad van procureurs want zij buigen zich immers over de problemen van de zwakkere rechtsonderhorigen, de zieken, de mindervaliden, de werklozen, de minvermogenden. Dezen mogen bij deze hervorming niet vergeten worden.
Wij danken de voorzitter en de leden van de commissie voor de aandacht die zij ons hebben betoond. De Nationale Commissie van de magistratuur heeft zich zo kunnen uitspreken over dit wetsvoorstel dat van groot belang is voor het gerechtelijk leven en vooral voor de rechtzoekende van het jaar 2000.
18. BRIEF VAN DE NATIONALE ARBEIDSRAAD
Brussel, 1 oktober 1998
De heer F. Swaelen
Senaatsvoorzitter
Paleis der Natie
1000 Brussel
Betreft : Hervorming van de gerechtelijke organisatie.
Mijnheer de voorzitter,
In het kader van de besprekingen inzake hervorming van de gerechtelijke organisatie hebben de sociale gesprekspartners in de schoot van de Nationale Arbeidsraad een gedachtewisseling gehouden over de voorgestelde integratie van de parketten van eerste aanleg en de arbeidsauditoraten en over de horizontale integratie van rechtbanken op het niveau van de eerste aanleg.
Het bureau van de NA heeft in zijn zitting van 14 mei 1997 zijn volle steun toegezegd aan dit hervormingsproces.
Tegelijk benadrukt de NA dat de specifieke organisatie van de arbeidsgerechten geleid heeft tot een kwalitatief hoogstaande opvang van de rechtzoekende, mede door :
de technische specialisatie van de magistraten die in de arbeidsgerechten zitting hebben;
de aanwezigheid in de arbeidsgerechten van werknemers, werkgevers en zelfstandigen die vertrouwd zijn met de sociaal-economische realiteit van de onderneming, en door;
het bestaan van specifieke procedureregels, die de toegang tot de arbeidsgerechten versoepelen en vereenvoudigen.
Bij de bespreking in de bevoegde Senaatscommissie durf ik u dan ook uw bijzondere aandacht vragen voor de vrijwaring van deze specificiteit en specialisatie van de arbeidsrechtbanken en van de arbeidsauditoraten.
Mochten de leden van de bevoegde Senaatscommissie dit nuttig achten, dan zou ik het bijzonder waarderen te kunnen deelnemen aan de hearings die hieromtrent worden georganiseerd, desgewenst in aanwezigheid van een beperkte delegatie van het uitvoerend bureau van de Nationale Arbeidsraad.
Met oprechte hoogachting,
Voorzitter,
Paul WINDEY.
19. AANVULLENDE NOTA VAN DE VERENIGING VAN DE MAGISTRATEN VAN DE ARBEIDSGERECHTEN
Brussel, 2 november 1998
Mevrouw, mijnheer,
Betreft : Wetsvoorstel met betrekking tot de verticale integratie van het Openbaar Ministerie (doc. Senaat, 1997-1998, nr. 1066)
Onze vereniging heeft met grote belangstelling kennis genomen van de amendementen die de Senaatscommissie voor de Justitie heeft aangenomen op woensdag 28 oktober 1998 en dankt de Commissarissen voor de belangstelling die zij hebben betoond voor de noden van de arbeidsgerechten. De positieve vooruitgang die geboekt werd met deze amendementen vormt een gevoelige verbetering van het oorspronkelijk voorstel.
De leden van onze vereniging menen echter dat deze amendementen nog niet ten volle beantwoorden aan de bezorgdheden die de magistraten van de arbeidsgerechten unaniem hebben uitgedrukt. Inderdaad, de waarborg die gegeven wordt door het overleg met de auditeur « vooraleer de leden van het auditoraat andere opdrachten » kunnen krijgen, zal nog steeds volledig afhangen van de wil van de procureur des Konings en van zijn gevoeligheid omtrent de goede werking van het auditoraat.
Wij waarderen het principe van een « overlegcultuur » maar deze zal slechts een vrome wens blijven wanneer de beslissing uitsluitend in de handen van een persoon ligt (de procureur des Konings)
De magistraten van de arbeidsgerechten achten het derhalve aangewezen dat de Commissie een « volgende stap » zou ondernemen, die enerzijds volledig beantwoordt aan de doelstellingen van de hervorming, maar anderzijds ook de werkzaamheden van de arbeidsgerechten zou veilig stellen.
Het gelieve U in bijlage een voorstel van amendement te willen vinden waardoor de doelstellingen van de hervorming van de Justitie in de schoot van de arbeidsgerechten ten volle zouden worden behaald.
Wij blijven graag ter uwer beschikking voor verdere informatie. Inmiddels tekenen wij, mevrouw, mijnheer, met de meeste hoogachting.
VOORSTEL VAN AMENDEMENT 2.11.1998
Artikel 13 Laatste alinea van de amendementen aangenomen op 28 oktober 1998.
Wetsvoorstel met betrekking tot de verticale integratie van het openbaar ministerie, het federaal parket en de raad van de procureur des Konings. (Stuk Senaat, 1997-1998 nr. 1066)
Voorstel van amendement:
Bij te voegen aan de laatste alinea na de woorden « overleg met » en voor « auditeur » de volgende woorden « en akkoord van ».
Bij te voegen aan de laatste alinea na het woord « auditeur » de volgende woorden « Bij gebrek aan akkoord, komt de bevoegde procureur-generaal tussen als scheidsrechter ».
Nieuw herschreven alinea:
« Onverminderd artikel 155, kan de procureur des Konings de leden van het auditoraat enkel andere opdrachten laten uitoefenen mits een schriftelijke en gemotiveerde beslissing na overleg met en akkoord van de auditeur. Bij gebrek aan akkoord, komt de bevoegde procureur-generaal tussen als scheidsrechter. »
Verantwoording:
De auditeur is en blijft de verantwoordelijke van zijn sectie.
Bij overheveling van een lid van zijn afdeling zal hij de enige zijn die de praktische gevolgen ervan zal kunnen inschatten voor zijn afdeling en voor de rechtsonderhorige. De Vereniging van de magistraten van de arbeidsgerechten weten dat de auditeurs gevoelig zijn voor de noden van de andere afdelingen van het parket en dat zij de doelstellingen van de hervorming van het openbaar ministerie volledig onderschrijven.
De amendementen die verleden week werden voorgesteld geven waarborgen die in de praktijk uitsluitend zullen afhangen van de wil en de prioriteiten van de procureurs des Konings. De vereniging vreest dat de procureurs des Konings de werking van hun parket zullen regelen in functie van het strafrecht en niet voldoende gevoelig zullen zijn voor de burgerlijke opdrachten van de arbeidsgerechten.
Onze vereniging stelt derhalve voor dat bij het verplaatsen van een lid van de afdeling van de auditeur, het akkoord van deze laatste wordt gevraagd en dit niet alleen zou geschieden na overleg met deze laatste.
Onze vereniging stelt echter vast dat het niet realistisch is dat een beslissing die genomen dient te worden voor de goede werking van het parket zou geblokkeerd kunnen worden. Derhalve zal de bevoegde procureur-generaal ingeval van niet akkoord tussen de auditeur en de procureur des Konings tussenkomen als scheidsrechter.
20. MOTIE VAN DE CONFERENTIE VAN DE VLAAMSE RECHTBANKVOORZITTERS VAN EERSTE AANLEG
Conferentie van de Vlaamse rechtbankvoorzitters van eerste aanleg.
Aan de heer R. Lallemand
Voorzitter Commissie Justitie Senaat
Paleis der Natie
1009 Brussel
Mijnheer de Voorzitter,
De Vlaamse Conferentie van de Rechtbankvoorzitters van eerste aanleg heeft, in haar vergadering te Ieper op 15 oktober 1998, met eenparigheid van stemmen bijgaande motie goedgekeurd waarvoor uw gans bijzondere en welwillende aandacht wordt gevraagd.
Met gans bijzondere hoogachting,
Namens de Vlaamse Conferentie,
G. VAN BRUYSTEGEM,
Voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg te Leuven
MOTIE
De toepassing van de mandaten op de korpsoversten is onverenigbaar met artikel 152 van de Grondwet, dat thans niet voor herziening vatbaar is, waar de korpsoverste in eerste aanleg voor een specifieke functie is benoemd waarvoor hij de eed heeft afgelegd.
Deze maatregel is bovendien onaanvaardbaar voor magistraten die, op grond van voornoemd grondwettelijk voorschrift dat hun onverplaatsbaarheid en hun onafhankelijkheid waarborgt, een duidelijke professionele keuze hebben gemaakt door te opteren voor het ambt van korpsoverste.
Het mandatensysteem ondermijnt de onafhankelijkheid en het gezag van de korpsoverste zowel binnen het korps als ten opzichte van de medewerkers van het gerecht.
Het feit dat vele korpsoversten op hetzelfde ogenblik hun ambt moeten neerleggen houdt een groot gevaar in voor de stabiliteit van de rechterlijke macht.
Dit voor de korpsoversten discriminerend systeem ten overstaan van de adjunct-mandaten is daarenboven demotiverend.
Men mag er van uitgaan dat de politieke verantwoordelijken de schadelijke gevolgen zullen inschatten die te snelle en te radicale hervormingen zullen teweeg brengen.
21. NOTA VAN DE VERENIGING VAN MAGISTRATEN VAN DE ARBEIDSGERECHTEN NEERGELEGD TIJDENS DE HOORZITTING VAN WOENSDAG 14 OKTOBER 1998
1. Algemene opmerkingen
de gerechtelijke hervorming van 1970 werd tijdens 12 jaar bestudeerd (1958-1970).
de arbeidsgerechten, en in het bijzonder de arbeidsauditoraten, zijn Justitiehuizen « avant la lettre » vrij algemeen wordt aangenomen dat zij optimaal werken; de Nationale Arbeidsraad zou kunnen worden gehoord om hierover te getuigen.
de sociale opdracht van het arbeidsauditoraat moet worden gewaarborgd.
2. Octopus-akkoord
« De parketten van eerste aanleg en de arbeidsauditoraten worden geïntegreerd, met behoud van de specialisatie, in verschillende secties, conform het model van de parketten bij de hoven van beroep. Hun rol in burgerlijke aangelegenheden zal eveneens integraal behouden blijven. »
3. Voorstellen van amendementen (zie hierna voor een gedetailleerde tekst)
1º De instelling : een sociaal, economisch en financieel auditoraat :
duidelijk geïdentificeerd;
onder leiding van een « auditeur »;
conform het model van het auditoraat-generaal binnen het parket-generaal.
2º Het hoofd : een auditeur :
aangeduid op grond van zijn bekwaamheid en niet op grond van zijn anciënniteit;
onder het toezicht maar niet onder de leiding van de procureur of van de procureurs des Konings;
die de dienst onder de leden van het auditoraat verdeelt.
3º De leden : gespecialiseerde juristen :
substituten respectievelijk gespecialiseerd in sociale, economische en fiscale aangelegenheden;
die hun bevoegdheden speciaal uitoefenen :
bij de arbeidsrechtbanken en de rechtbanken van koophandel (exclusieve bevoegdheden);
bij de correctionele rechtbanken en de politierechtbanken (prioritaire bevoegdheden).
Voorstel tot amendementen op het wetsvoorstel betreffende de verticale integratie van het openbaar ministerie (Stuk Senaat, nr. 1-1066/1)
Artikel 1
L'artikel 13 van het wetsvoorstel dat artikel 152 van het Gerechtelijk Wetboek wijzigt, wordt vervangen door de volgende bepalingen :
« In elk parket is er een auditoraat belast met sociale, economische en financiële materies.
Er kan evenwel slechts één sociaal, economisch en financieel auditoraat bestaan voor meerdere arrondissementen overeenkomstig de bepalingen van het bijvoegsel bij dit Wetboek.
Een auditeur vervult er, onder het toezicht van de procureur des Konings, het ambt van openbaar ministerie.
Hij wordt bijgestaan door één of meer substituten en eerste substituten benoemd bij deze afdeling en respectievelijk gespecialiseerd in sociale, handels- en fiscale aangelegenheden.
Het aantal substituten gespecialiseerd in sociale zaken is in ieder geval ten minste gelijk aan de helft van het aantal substituten van de afdeling.
Enkel de leden van dit auditoraat, en bij voorrang deze gespecialiseerd in sociale zaken, oefenen de opdrachten van het openbaar ministerie uit bij de arbeidsrechtbanken; enkel de leden van dit auditoraat, en bij voorrang deze gespecialiseerd in fiscale en handelsaangelegenheden, oefenen de opdrachten uit van het openbaar ministerie bij de rechtbanken van koophandel. »
Verantwoording
1. Uit de toelichting bij het wetsvoorstel (blz. 4, punt 5) blijkt dat « het parket van eerste aanleg en het arbeidsauditoraat (worden) geïntegreerd met behoud van de specialisatie. Om dit laatste doel te realiseren, zal binnen het parket een duidelijk geïndentificeerde sociaal-economisch-financiële afdeling uitgebouwd worden ».
Opdat deze afdeling wel degelijk duidelijk geïdentificeerd wordt, en nu het hoofd van die afdeling de titel van auditeur draagt, moet ook de afdeling zelf een afzonderlijke naam dragen, namelijk « auditoraat », teneinde de specificiteit van de opdrachten van de afdeling duidelijk te benadrukken.
Zo wordt, conform het achtpartijen akkoord, het model gevolgd van het parket bij de hoven van beroep; ook het parket-generaal bevat immers een onderscheiden instelling, namelijk het auditoraat-generaal.
2. Zoals de Raad van State het duidelijk heeft gesteld : « Het wekt verwondering dat het de oudst benoemde eerste substituut die deel uitmaakt van de economische, financiële en sociale afdeling van het parket, zal zijn die automatisch hoofd zal zijn van die afdeling. Dit automatisme staat haaks op de algemene filosofie van het wetsvoorstel « tot wijziging van sommige bepalingen van deel II van het Gerechtelijk Wetboek met betrekking tot de Hoge Raad voor Justitie, de benoeming en aanwijzing van magistraten en tot invoering van een evaluatiesysteem voor magistraten , dat er juist toe strekt de leidinggevende functies in de magistratuur toe te wijzen op grond van criteria van geschiktheid en bekwaamheid in plaats van op grond van anciënniteitscriteria ».
3. De Raad van State heeft ook opgemerkt dat de leden van de economische, financiële en sociale afdeling onmogelijk het ambt van openbaar ministerie zullen kunnen vervullen onder de leiding van verschillende procureurs des Konings wanneer deze afdeling verschillende arrondissementen bedient, zoals in het wetsvoorstel staat. Verschillende procureurs des Konings zouden inderdaad moeilijk met elkaar te verenigen instructies kunnen geven. « Zo zouden onderscheiden procureurs des Konings een bepaald magistraat de opdracht kunnen geven op dezelfde dag in hun onderscheiden rechtsgebieden het ambt van openbaar ministerie ter terechtzitting waar te nemen of is het mogelijk dat een bepaald magistraat door een gebrek aan coördinatie met een overdreven werklast wordt geconfronteerd. »
De auditeur mag dus slechts onder het toezicht van de procureur des Konings staan, en niet onder zijn leiding.
4. Volgens de toelichting bij het wetsvoorstel moet de integratie van het arbeidsauditoraat in het parket « met behoud van de specialisatie » geschieden.
Welnu, de sociale opdracht van het huidig arbeidsauditoraat is van fundamenteel belang voor de rechtzoekende. Hij wordt immers vaak geconfronteerd met openbare instellingen die juridisch beter gewapend zijn. Om die sociale opdracht veilig te stellen moet er een waarborg ingebouwd worden opdat er ook substituten gespecialiseerd in sociale aangelegenheden naast de substituten gespecialiseerd in handels- en fiscale zaken, worden benoemd.
De Raad van State heeft er trouwens op gewezen dat « gelet op het niet meer bestaan van een afzonderlijk korps van parket-magistraten bevoegd voor sociaalrechtelijke aangelegenheden, een bepaling in het Gerechtelijk Wetboek moet worden opgenomen die voorziet in het bestaan van substituten-procureur des Konings gespecialiseerd in sociale aangelegenheden, analoog met de bestaande bepalingen omtrent de substituten-procureur des Konings gespecialiseerd in handelszaken en in fiscale zaken ».
5. Opdat de integratie van het arbeidsauditoraat in het parket « met behoud van de specialisatie » geschiedt, moeten de substituten gespecialiseerd in het sociaal recht hun ambt uitoefenen bij de arbeidsrechtbanken en de substituten gespecialiseerd in handels- en fiscale aangelegenheden hun ambt uitoefenen bij de rechtbanken van koophandel. Specialisatie is ook een waarborg van doeltreffende werking.
6. Ten slotte, is de verwijzing naar de opdrachten van het openbaar ministerie bij de arbeidshoven irrelevant, zoals de Raad van State het ook heeft laten opmerken. « Enerzijds blijft het arbeidsauditoraat-generaal immers bestaan; anderzijds heeft het arbeidshof geen enkele strafrechtelijke bevoegdheid, terwijl het beginsel van de verticale integratie enkel betrekking heeft op de strafvordering. »
Artikel 2
Artikel 15 van het wetsvoorstel dat artikel 154 van het Gerechtelijk Wetboek afschaft, wordt vervangen door de volgende bepalingen :
« De procureur des Konings verdeelt de dienst onder de leden van het parket.
De auditeur verdeelt echter de dienst onder de leden van het auditoraat, na overleg met de betrokken procureur of procureurs des Konings.
De procureur des Konings en de auditeur zorgen ervoor dat de magistraten van het auditoraat steeds in de mogelijkheid worden gesteld om hun burgerlijke opdracht bij de arbeidsrechtbank en bij de rechtbank van koophandel uit te oefenen. »
Verantwoording
Dit amendement streeft twee doeleinden na.
1. Ten eerste wordt hiermee tegemoet gekomen aan de opmerking van de Raad van State volgens welke « moeilijk met elkaar te verenigen instructies » zouden kunnen gegeven worden door onderscheiden procureurs des Konings, aan de magistraten van het auditoraat wanneer maar één auditoraat bestaat voor meerdere arrondissementen. Om dergelijke tegenstrijdige orders van procureurs des Konings te vermijden stelde de Raad van State voor dat een bijzondere rol aan de auditeur zou worden toegewezen. Hierin voorziet het amendement : « de auditeur verdeelt zelf de dienst onder de leden van het auditoraat, na overleg met de betrokken procureur des Konings. »
2. Ten tweede strekt de voorgestelde tekst ertoe de eigenheid van het auditoraat te waarborgen en ervoor te zorgen dat de burgerlijke opdracht die zo fundamenteel is voor de rechtzoekende, onder meer in de zaken van sociale zekerheid, niet in het gedrang wordt gebracht. Het gevaar zit erin dat een overdreven belang aan de strafzaken wordt gehecht, hetzij door de magistraten die in het auditoraat worden benoemd met die zaken te belasten en van hen te eisen dat zij bij voorrang die dossiers behandelen, wat een nadelig effect zou hebben op de behandeling van sociale of handelszaken, hetzij door die magistraten naar de afdelingen gemeen strafrecht van het parket te delegeren, om alzo het personeelsbestand van het auditoraat te verminderen. Het komt er bijgevolg op aan dat de burgerlijke opdracht die het nieuwe auditoraat bij de arbeidsrechtbank en de rechtbanken van koophandel zal waarnemen daadwerkelijk wordt uitgeoefend en gegarandeerd, en wel om de goede werking van deze gerechten niet op de helling te zetten.
Artikel 3
Artikel 16 van het wetsvoorstel dat artikel 155 van het Gerechtelijk Wetboek wijzigt, wordt vervangen door de volgende bepalingen :
« De strafvordering wegens een overtreding van de wetten en verorderingen over een van de aangelegenheden die behoren tot de bevoegdheid van de arbeidsgerechten, wordt voor de politierechtbanken en voor de rechtbanken van eerste aanleg, en behoudens de uitzonderingen bepaald door de wet, voor de hoven van beroep, bij voorrang uitgeoefend door de leden van het sociaal, economisch en financieel auditoraat, gespecialiseerd in sociale aangelegenheden. »
Verantwoording
Opdat de integratie van het arbeidsauditoraat in het parket gepaard gaat met het behoud van de specialisatie van iedereen, moeten de substituten gespecialiseerd in sociale zaken bij voorrang hun bevoegdheid uitoefenen in sociale strafzaken. Specialisatie is ook een waarborg van doeltreffende werking.
Arbeidshof te Antwerpen
Kabinet van de eerste voorzitter
Aan : de heer J.-L. Dehaene, eerste minister
De heren E. Di Rupo, L. Tobback en J.-P. Poncelet, vice-eerste ministers
Mevrouw M. Smet, minister van Tewerkstelling en Arbeid
Mevrouw M. De Galan, minister van Sociale Zaken
De heer T. Van Parys, minister van Justitie
De heren voorzitters van de Kamer en de Senaat
De dames en heren voorzitters, ondervoorzitters en leden van de commissie voor de Justitie van de Senaat en de Kamer
Mijnheer de eerste minister,
Heren vice-eerste ministers,
Mevrouw, mijnheer de minister,
Heren voorzitters,
Mevrouw,
Mijnheer,
Bijgevoegd stuur ik u een document, genaamd « Platformtekst met betrekking tot de voorgenomen hervorming van de arbeidsgerechten ».
De tekst werd opgesteld door een werkgroep, die zichzelf « Overleggroep arbeidsgerechten universiteit-magistratuut » noemt.
Die groep omvat onder andere een aantal professoren en magistraten en kwam tot stand nadat ik in overleg met professor Marc Rigaux (UIA) en mijn collega, ere-kamervoorzitter Herman Pas, bij een aantal professoren en magistraten, van wie ik interesse verwachtte, een oproep had gedaan om toe te treden tot een werkgroep die een tekst zou opstellen waarin de argumenten van de voorstanders van de eenheidsrechtbank (arrondissementsrechtbank) zouden worden weerlegd.
De oproep ontmoette nogal wat belangstelling en na een aantal bijeenkomsten werd de bijgevoegde tekst aangenomen.
Deze tekst werd tenslotte goedgekeurd door
Professoren :
M. Stroobant (VUB)
M. Magits (VUB)
G. Vandermeulen (VUB)
G. Van Limbergen (VUB)
J. Van Steenberge (UIA)
R. Janvier (UIA)
M. Rigaux (UIA)
P. Humblet (UIA)
Y. Jorens (UIA)
A. Van Regenmortel (UIA)
D. Cuypers (UIA)
J. Van Langendonck (KUL)
W. Van Eeckhoutte (RUG)
O. Vanachter (KUL)
P. Vandervorst (ULB)
J. Jacqmain (ULB)
M. Jamoulle (ULg)
P. Gosseries (UCL)
A. Nayer (ULB)
M. Windey, voorzitter van de arbeidsrechtbank te Gent
H. Funck, voorzitter van de arbeidsrechtbank te Brussel
W. Decraeye, eerste voorzitter van het arbeidshof te Gent
H. Pas, ere-kamervoorzitter in het arbeidshof te Antwerpen
C. Dekkers, procureur-generaal bij het hof van beroep te Antwerpen
R. Van Strydonck, eerste advocaat-generaal bij het arbeidshof te Antwerpen
R. Nelissen en P. Van Den Bon, advocaten-generaal bij het arbeidshof te Antwerpen
S. D'Halleweyn, J. Gielen, H. L'Homme, substituten-generaal bij het arbeidshof te Antwerpen.
Ik wil er u op wijzen dat de professoren die de tekst goedkeurden sociaal recht doceren aan verschillende Belgische universiteiten. Zij zijn dus goed geplaatst om een standpunt in te nemen dat ingaat tegen een aantal bestaande plannen en ideeën.
De tekst werd slechts aan een beperkt aantal magistraten ter goedkeuring voorgelegd. Het was immers niet de bedoeling dat door de goedkeuring door een groot aantal magistraten van de arbeidsgerechten de tekst zou overkomen als een pleidooi « pro domo ».
Ik zend u de tekst omdat ik meen te weten dat u als beleidsverantwoordelijke betrokken bent bij de besprekingen over het zogenaamde Octopusakkoord.
Ik durf te hopen dat u oog zult hebben voor het standpunt weergegeven in de tekst.
Met bijzondere hoogachting,
De eerste voorzitter,
Jules BEULS.
Overleggroep arbeidsgerechten Universiteit Magistratuur
Platformtekst met betrekking tot de voorgenomen hervorming van de arbeidsgerechten
1. Probleemstelling De ondergetekenden zijn er zich van bewust dat de voorgenomen gerechtelijke hervorming beantwoordt aan een dringende noodzaak. Deze heeft zich duidelijk gemanifesteerd naar aanleiding van een reeks knelpunten die zich herhaaldelijk voordeden in de werking van de gerechtelijke instanties, waarbj deze laatsten zelf de aandacht op de problemen hebben gevestigd. Men denkt hierbij aan de gerechtelijke achterstand, aan de modernisering van de administratieve werking, aan het personeelstekort en aan de tekortkomingen in enkele pijnlijke dossiers zoals de zaak Dutroux.
De problemen waarmee de gerechtelijke instanties en het politionele apparaat te kampen hebben, zijn niet nieuw. Talrijk zijn degenen die in de gerechtelijke middens er sedert jaren aandacht voor vragen.
Bij een grote meerderheid van de leden van de rechterlijke macht, lijkt de wil aanwezig te zijn om zich mede in te spannen voor de permanente verbetering van de werking van het gerecht.
2. Federale inspanningen De politieke overheid heeft reeds ernstige inspanningen gedaan. Niettemin zal zij moeten overwegen de inhaalbeweging voort te zetten, aangezien de verhoogde complexiteit van het sociale leven, de maatschappelijke crisis die ons land vandaag doormaakt en die ook elders in de wereld toeslaat met gevolgen voor België en de indrukwekkende evolutie van de nieuwe technologieën, grote gevolgen hebben voor het aantal en de aard van de maatschappelijke geschillen.
Menen dat men de huidige problemen van de gerechtelijke instanties zou kunnen oplossen met het tuitsluitend herschikken van structuren, procedures en mensen, zou wel eens een pijnlijke misrekening kunnen worden.
Het wegnemen van de oorzaken van de criminaliteit, het opzoeken, behandelen en oplossen ervan, zullen, op meerdere vlakken met toenemende middelen moeten worden ondersteund.
De verantwoordelijkheid voor wat moet gebeuren, kan niet aleen bij de gerechtelijke instanties gelegd worden.
3. De gerechtelijke hervorming Een onderdeel van de voorgenomen gerechtelijke hervorming heeft betrekking op de organisatie en de werking van de arbeidsgerechten evenals op het statuut van het tewerkgesteld personeel.
Het arbeidsauditoraat zou structureel worden geïntegreerd in de parketten van de gewone rechtbanken. De arbeidsrechtbank op het niveau van eerste aanleg zou worden opgenomen in een grote arrondissementsrechtbank en het personeel zou zo beweeglijk mogelijk moeten werken binnen dit nieuwe geheel.
Vooral dit laatste is een centrale gedachte van het Octopusakkoord. Dit heeft te maken met de bewering dat de arbeidsgerechten een te lage werkdruk hebben in vergelijking met de gewone burgerlijke en correctionele rechtbanken en hoven.
4. Een eigen juridische cultuur Het is echter zeer de vraag of het integreren van de arbeidsgerechten en van het arbeidsauditoraat in de gewone rechtbanken en in de gewone magistratuur, de aangewezen weg is om deze doelstellingen te bereiken.
De eigen structuur en de autonomie waarover eerst de werkrechtersraden en daarna de arbeidsgerechten sedert zowat twee eeuwen beschikken, maken dat deze vanuit een eigen filosofie en vanuit een eigen juridische cultuur recht hebben kunnen spreken. Met name stelde deze autonomie hen in staat de sociale en de beschermende rol van het sociaal recht ten overstaan van de zwakkere rechtszoekende maximaal in hun rechtspraak te eerbiedigen.
De bescherming van het individu tegenover de grote en machtige sociale administraties, het interpreteren van juridische teksten in het licht van de reële sociale verhoudingen en het evalueren van sociale situaties op hun gevolgen op het menselijke vlak, kan beter en effectiever door autonome arbeidsgerechten. Dit is minder vanzelfsprekend voor rechtbanken die slechts een onderdeel zijn van één grote entiteit en bovendien geleid worden vanuit een burgerrechtelijk en een strafrechtelijk zicht op het maatschappelijk gebeuren.
De erkenning van de sociale rol van de arbeidsgerechten wordt trouwens nog beklemtoond door de aanwezigheid in de zetel van niet-beroepsmagistraten. Hiermee heeft de wetgever de band tussen het reële maatschappelijke leven en de rechtspraak willen beklemtonen.
5. Een autonoom arbeidsauditoraat De huidige structuur van het arbeidsauditoraat zoals die werd opgezet met de rechtelijke hervorming van 1967 waarborgt tot op zekere hoogte de autonomie van het auditoraat ten overstaan van de gewone parketten. Hoewel niet volledig, draagt deze autonomie er effectief toe bij de toegankelijkheid van de rechtbank te verhogen en de rechtspraak in overeenstemming met de fundamentele kenmerken van ons stelsel van arbeidsverhoudingen te bevorderen. Zij ligt mee aan de basis van een eigen manier van denken over, en van een eigen conceptualisering van de sociaalrechtelijke geschillen door de arbeidsgerechten.
Het behoud van de autonomie van het arbeidsauditoraat is derhalve aangewezen.
Indien de politieke wil om zulks te doen toch zou ontbreken en desondanks beslist zou worden een sociaal-economisch-financiële sectie op te richten binnen de grenzen van de gewone parketten, dan moet deze zeker worden opgesplitst in enerzijds een sociale en anderzijds een economisch-financiële afdeling.
Daarom moet de arbeidsauditeur, wiens aanduiding in de Octopusakkoorden wordt voorzien, over een reëel gezag beschikken ten overstaan van zijn substituten. Zijn aanstelling moet gebeuren op grond van bijzondere bekwaamheid en niet op grond van anciënniteit. De Octopusakkoorden plaatsen ten onrechte de substituten-arbeidsauditeur onder de directe leiding van de procureur des Konings.
Tenslotte moet gevreesd worden dat de horizontale integratie van het arbeidsauditoraat wel eens een voorbode zou kunnen zijn van de integratie van de arbeidsrechtbank zelf.
6. Werkbelasting en inzetbaarheid Algemeen wordt aanvaard dat de werkbelasting bij de gewone parketten te groot is. Met het bestaande aantal personeelsleden komen deze er niet toe al hun dossiers te behandelen op de wijze waarop zij zelf dit zouden wensen te doen.
Of dit probleem zal opgelost worden door gewoon het arbeidsauditoraat te integreren in de parketten ten einde het aantal personeelsleden te verhogen, is zeer de vraag.
Het is immers een onbewezen uitspraak in het algemeen te stellen dat de arbeidsauditoraten over teveel tijd beschikken om hun huidig werkvolume te beheersen.
Bovendien wordt hen de waardevolle autonomie ontnomen. En in de mate waarin om redenen van werkbelasting een grotere inzetbaarheid van de magistraten en van het ondersteunde personeel wenselijk zou zijn, moet deze kunnen verwezenlijkt worden door een systeem van soepele werking van het personeelskader en van grotere mobiliteit van het personeel.
Uiteraard mag de eigen opdracht van de arbeidsgerechten niet lijden onder deze mobiliteit, die uitgaat van de veronderstelling dat het personeel van de arbeidsgerechten een zee aan tijd over heeft, eens de voorziene opdrachten zijn uitgevoerd.
Het zou een vergissing zijn het belang van de burgerrechtelijke aspecten van de opdrachten van het arbeidsauditoraat over het hoofd te zien. Met zijn adviesopdracht draagt de auditeur ontegensprekelijk bij tot de goede kwaliteit van de rechtspraak en is hij een belangrijke steun van de sociaal zwakkere partijen in het geding.
Nieuwe arbeidsorganisatie, permanente vorming en inzet, vertrouwdheid met nieuwe informatie- en beheerstechnieken en werken in harmonie met het maatschappelijk gebeuren, maken deel uit van de kwaliteitszorg van de magistratuur.
Ten einde dit te verwezenlijken zal ook de universitaire basisvorming van de betrokken rechtsfaculteiten oog moeten hebben voor deze problematiek. Tevens zullen de nodige financiële en materiële middelen ter beschikking gesteld moeten worden, ten einde deze kwaliteitsverbetering op een structurele wijze te kunnen doorvoeren.
7. Een noodzakelijke specialisatie Een van de belangrijkste redenen waarom de autonomie van de arbeidsgerechten moet gevrijwaard blijven, is de noodzakelijke specialisatie van magistraten en ambtenaren. De parate kennis van de magistraat en de ervaring die hij opdoet, brengen hem een attitude bij die de kwaliteit en de efficiëntie van de rechtspraak bevordert.
Specialisatie en flexibiliteit zullen in een evenwichtige verhouding moeten ontwikkeld worden. Het moet echter wel duidelijk zijn dat de inzetbaarheid van magistraten en ambtenaren niet onbeperkt is en niet willekeurig kan doorgevoerd worden. Het respect voor de autonomie van de arbeidsgerechten en van het arbeidsauditoraat waarbij een optimaal gebruik van parate kennis en van verworven sociale attitude wordt gemaakt vertaalt het best dit evenwicht tussen specialisatie en flexibiliteit.
8. Een complexer beheer De integratie van de arbeidsgerechten en van de arbeidsauditoraten in de gewone rechtbanken leidt uiteraard tot schaalvergroting.
Indien men hiermee tot een evenwichtige verdeling van de werklast wil komen met grotere mobiliteit van het personeel of indien men hoopt bevoegdheidsgeschillen te vermijden of indien men van oordeel is dat men op deze wijze de gerechtelijke achterstand zou vermijden, zou men weleens bedrogen uit deze reorganisatie kunnen komen.
Wat de bevoegdheidsgeschillen betreft, mag men trouwens stellen dat hun aantal zeer beperkt is.
Men moet er zich tevens van bewust zijn dat het samenvoegen van alle dossiers de complexiteit van het beheer ervan zal vergroten. Sommige dossiers zullen de voorrang krijgen, andere zullen belanden onder aan de stapel van de te behandelen zaken.
Grotere complexiteit vergemakkelijkt het efficiënt werken niet. Het oprichten van grote entiteiten is geen waarborg voor grotere kwaliteit van de dienstverlening. Het zou wel eens kunnen dat sociale dossiers achterop geraken of met een lagere prioriteit behandeld worden.
9. Vereenvoudiging rechtsingang Het argument dat de rechtsingang vereenvoudigd moet worden, is slechts relevant voor zover daar vandaag problemen over zouden bestaan. Dit is het geval niet. De problemen worden nu reeds op een soepele wijze opgelost door toedoen van het arbeidsauditoraat.
De vereenvoudiging van de rechtsingang kan niet als argument ingeroepen worden om de autonomie van de arbeidsgerechten op te heffen.
10. Tot besluit Ook de wetgever aanvaardt dat de arbeidsgerechten met hun huidige structuur goed functioneren. Een fundamentele hervorming van de arbeidsgerechten is echt niet nodig en zeker niet één die de pijlers zelf van de huidige organisatie in vraag stelt, met name autonomie en specifieke bevoegdheid.
De integratie van het arbeidsauditoraat in het gewone parket en van de arbeidsrechtbanken in een arrondissementsrechtbank, stevent meer af op een verarming van de huidige rechtspraak dan op een grotere efficiëntie en sociale aanvaarding. Het is aangewezen de autonomie voor beide te respecteren.
Dit alles neemt niet weg dat ook de arbeidsgerechten zich aan de hedendaagse methoden van werken en van organiseren dienen aan te passen. Gebruik maken van nieuwe technologieën, goede menselijke relaties ontwikkelen en permanente kwaliteitszorg, moeten structureel worden ingebouwd op alle niveau's.
Zij die deze tekst goedkeurden willen daaraan meewerken.
(1) De werkgroep bestaat uit Raf Verstraeten, Adrien Masset, Dirk Van Daele en Dirk Dewandeleer.
(2) De noodzaak hiertoe kan zich ook laten gevoelen op het vlak van de delegatie van taken aan een magistraat van een lokaal parket (zie infra, VI) en van de allocatie van politiële mankracht en middelen (zie infra, VII).
(3) De werkgroep geeft de voorkeur aan deze mogelijkheid.
(4) Professeur Verstraeten verduidelijkt dat beter wordt vermeden dat vijf procureurs-generaal over een portefeuille beschikken en voorzitter kunnen zijn van het college, terwijl de zesde procureur-generaal dit niet kan.
(5) Wel moet nog worden gedacht aan specifieke situaties waarin de « lokale » strafvordering wordt uitgeoefend door de procureur-generaal (bv. inzake voorrecht van rechtsmacht).
(6) Professeur Verstraeten verduidelijkt dat de lokale parketmagistraat zijn functie dan blijft uitoefenen op zijn standplaats.
(7) Professeur Verstraeten bevestigt dat de werkgroep van oordeel is dat een « eigen gerechtelijke dienst », beter wordt vermeden. De werkgroep pleit voor een samenwerking tussen de lokale politie, de federale politie en een aantal gespecialiseerde politieambtenaren.
(8) Professeur Verstraeten verduidelijkt dat hier twee vragen rijzen. Een eerste vraag betreft de noodzaak van het creëren van federale onderzoeksrechters. Ten tweede rijst de vraag naar centralisatie van verschillende gerechtelijke onderzoeken in verschillende arrondissementen.
(9) De heer Visart de Bocarmé wijst erop dat men niet altijd oog heeft voor de noodzaak of de bestaansreden van de controle.
(10) Dat is een vorm van motivatie voor de substituten.
(11) De heer Dejemeppe wijst erop dat dit kan leiden tot mammoetprocessen, tot bijna niet te overziene zaken.
(12) De vervanger is veelal een jonge magistraat die een opleiding nodig heeft, wat investeringen vergt.