(Vervolg-Suite)

WETSONTWERP TOT WIJZIGING VAN DE WETTEN OP DE RAAD VAN STATE, GECOORDINEERD OP 12 JANUARI 1973

Algemene beraadslaging

PROJET DE LOI MODIFIANT LES LOIS SUR LE CONSEIL D'ÉTAT, COORDONNÉES LE 12 JANVIER 1973

Discussion générale

De Voorzitter. ­ Wij vatten de bespreking aan van het wetsontwerp tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973.

Nous abordons l'examen du projet de loi modifiant les lois sur le Conseil d'État, coordonnées le 12 janvier 1973.

De algemene geraadslaging is geopend.

La discussion générale est ouverte.

Het woord is aan de rapporteur.

De heer Pinoie (SP), rapporteur. ­ Mijnheer de Voorzitter, alvorens verslag uit te brengen, maak ik de vergadering attent op een vergissing in de tekst aangenomen door de commissie als gevolg van de hernummering van de artikelen van het ontwerp. Artikel 46, tweede alinea, van het ontwerp luidt thans : « In afwijking van het eerste lid stelt de Koning bij een in Ministerraad overlegd besluit de datum van inwerkingtreding vast van de artikelen 8, 14 en 16. » Het moet echter zijn : « ... van de artikelen 10, 14 en 20. » Bij het hernummeren werd het oude artikel 8 immers artikel 10 en het oude artikel 16 werd artikel 20. Ik hoop dat hiermee deze fout is rechtgezet.

Zowel in de memorie van toelichting bij het wetsontwerp tot wijziging van de wetten op de Raad van State als in zijn inleidende uiteenzetting in de commissie voor de Binnenlandse en Administratieve Aangelegenheden, stelt de minister dat heel wat wijzigingen aan de gecoördineerde wetten op de Raad van State, waaronder de invoering van het administratief kort geding, de jongste jaren geleid hebben tot een aanzienlijke stijging van het aantal vorderingen. Hiervoor worden twee verklaringen gegeven : de explosieve toename van de vorderingen inzake vreemdelingen en de invoering van het administratief kort geding.

Het voorliggend ontwerp strekt ertoe : de gerechtelijke achterstand weg te werken ; de gemiddelde duur van de rechtspleging terug te brengen van 3 jaar tot maximum 18 maanden ; de Raad van State in de mogelijkheid te stellen meer aandacht te schenken aan geschillen waarin het hoofdzakelijk om de principes gaat.

Ten einde deze doelstellingen te bereiken, worden volgende maatregelen voorgesteld : een verhoging van het aantal magistraten ; de installatie van 2 bijkomende kamers, zijnde 6 staatsraden ; een uitbreiding van het auditoraat met 10 auditeurs ; de benoeming van 6 bijkomende griffiers ; de installatie van een kamer met een alleensprekende rechter voor de zaken in kort geding ; de verplichting voor de partijen om het debat aan te passen aan het arrest dat in kort geding is uitgesproken ; het opstellen van een vierjarenplan door de Raad van State ten einde de achterstand in de rechtsbedeling weg te werken ; en ten slotte de installatie van een beheerder die belast is met het administratieve beheer van de Raad van State en zijn infrastructuur.

Een aantal maatregelen hebben vooral betrekking op de afdeling wetgeving, namelijk : de verhoging van het aantal referendarissen ; de bevestiging van de rol van het coördinatiebureau en van de afdeling wetgeving inzake coördinatie, codificatie en vereenvoudiging van de wetgeving en de organisatie van de raadpleging van de afdeling wetgeving van de Raad van State, in het bijzonder wanneer de spoedbehandeling wordt gevraagd.

Tijdens de algemene bespreking spraken meerdere leden van de commissie hun waardering over dit ontwerp. Toch werd de bespreking voornamelijk gewijd aan mogelijke oplossingen voor het ophalen van de achterstand die niet in het ontwerp zijn opgenomen.

In antwoord op het voorstel om administratieve rechtbanken te installeren, deelt de minister mede dat de Regering het idee niet ongenegen is. Hij zal echter eerst het advies inwinnen van een werkgroep bestaande uit specialisten ter zake en acht het nodig maatregelen te nemen om alvast de bestaande achterstand in te lopen vooraleer nieuwe rechtbanken worden gecreëerd.

De minister is er geen voorstander van om de dossiers van vreemdelingen te laten behandelen door een commissariaat-generaal, daar deze niet als een rechtbank mag worden beschouwd. Evenmin wil hij iets veranderen aan de taalpariteit bij de personeelsformatie, zoals gesuggereerd door een lid, dat stelde dat 80 pct. van de geschillendossiers in verband met vreemdelingen terecht komen bij Franstalige kamers.

Aangezien een groot deel van de achterstand te wijten is aan geschillen in verband met de vreemdelingen overweegt de minister de nieuwe kamers aan dat probleem te laten werken.

Op de vraag van een lid waarom in sommige dossiers maandenlang geen vooruitgang wordt geboekt, terwijl andere flink opschieten, antwoordt de minister dat de Raad van State de dossiers behandelt volgens de in de wet vastgelegde prioriteiten.

De minister geeft toe dat dossiers van Voeren blijven sluimeren, hij betreurt dit en haalt als reden aan dat soortgelijke zaken naar de tweetalige kamer of naar de algemene vergadering worden gestuurd.

De bespreking van de artikelen gaf aanleiding tot het indienen van 29 amendementen, waarvan er 20 door de commissie werden aangenomen. Dit betekent dat de tekst, aangenomen door de commissie, getuigt van een niet-geringe inbreng van de leden van de commissie.

Ingevolge amendering onderging de oorspronkelijke tekst van het ontwerp een aantal niet-onbelangrijke wijzigingen.

Aan de voorzitters van de Wetgevende Kamers wordt de mogelijkheid geboden een coördinatie van de wetgeving te vragen, alsook de Raad van State om advies te verzoeken binnen een termijn van hoogstens één maand.

Aan de Duitstalige Gemeenschap worden dezelfde rechten als die van de andere Gemeenschappen toegekend met betrekking tot het raadplegen van de Raad van State.

Aan de Raad van State wordt de mogelijkheid geboden de terugwerkende kracht van een vernietigingsarrest in de tijd te beperken.

De opdrachten van het coördinatiebureau worden beter omschreven.

Met het oog op het zo snel mogelijk publiceren van de arresten van de Raad van State moeten alle vormen kunnen worden aangewend. Dit is in het belang van alle rechtzoekende en hun raadsman, alsook van de besturen en universiteiten.

Voorts werd nog uitgebreid ingegaan op een amendement dat het personeel van de wetgevende vergaderingen toegang wil verlenen tot de Raad van State. Uiteindelijk werd dit amendement ingetrokken, maar het zal als wetsvoorstel terug worden ingediend. Dit kan dan voor advies onderworpen worden aan het Bureau van de Senaat en van alle andere assemblées.

Het geamendeerde ontwerp werd in zijn geheel aangenomen met 7 stemmen, bij 2 onthoudingen.

De SP-fractie zal dit ontwerp goedkeuren. (Applaus.)

M. le Président. ­ La parole est à Mme Cornet d'Elzius.

Mme Cornet d'Elzius (PRL-FDF). ­ Monsieur le Président, le projet de loi sur lequel notre assemblée est amenée à se prononcer aujourd'hui a pour objectif principal de résorber l'arriéré judiciaire du Conseil d'État. Celui-ci est, en effet, impressionnant puisqu'il atteint le chiffre de 13 532 affaires en instance à la fin de l'année 1995. Si rien n'est prévu, cet arriéré n'est pas prêt d'être résorbé puisque le nombre d'affaires entrantes continue à être supérieur au nombre d'affaires terminées.

Cette situation est due à de nombreux facteurs. On peut relever tout d'abord l'élargissement de la gamme des moyens juridiques mis à la disposition des citoyens pour faire valoir leurs droits face aux pouvoirs publics : référé administratif, mesures provisoires, astreintes, etc. On doit aussi constater que l'explosion des recours en matière de demandes d'asile y a contribué fortement. Enfin, on ne peut nier que la situation désastreuse que nous connaissons aujourd'hui était prévisible depuis de nombreuses années et que l'immobilisme gouvernemental en est, en grande partie, responsable. Il s'agit là d'un « laisser-faire » inadmissible qui, en plus, n'est pas limité au contentieux administratif puisque les mêmes problèmes se rencontrent dans l'ordre judiciaire, particulièrement à l'échelon des cours d'appel. Comment, dans notre État, le justiciable peut-il admettre qu'il doit attendre plus de trois ans avant d'obtenir une décision sur le recours qu'il introduit ?

La réforme proposée ne nous satisfait pas en ce qu'elle apparaît comme un simple expédiant permettant d'éluder le véritable problème qui se pose dans notre pays, à savoir l'absence de tribunaux administratifs. La plupart des modifications qui seront apportées aux lois coordonnées sur le Conseil d'État semblent être de bonnes innovations dans la situation désespérée actuelle. Toutefois, ce projet démontre que le Gouvernement n'a pas l'intention de faire aboutir une réforme globale du contentieux administratif. Une telle réforme, réclamée à cor et cri par le PRL-FDF depuis de nombreuses années, devrait permettre à tous les justiciables un recours devant des tribunaux administratifs de première instance qui pourraient se prononcer rapidement, tout en garantissant les droits de la défense de chacun.

Alors que cette réforme figure dans la déclaration gouvernementale, que des propositions de loi sur la création de tribunaux administratifs ont déjà été déposées au Parlement, qu'il s'agirait là d'une méthode tout aussi efficace pour parvenir aux objectifs du projet de loi qui nous est soumis, le Gouvernement propose de prendre certaines mesures au niveau du Conseil d'État, sans réfléchir à la nouvelle place qu'il faudrait réserver à ce dernier dans la nouvelle organisation des tribunaux administratifs qui devrait être mise en place.

Après ces réflexions d'ordre général, plongeons-nous à présent dans le texte lui-même, pour en ressortir les éléments les plus significatifs.

On peut tout d'abord se réjouir de l'augmentation du nombre des membres des différentes composantes du Conseil d'État, tant à l'échelon des conseillers eux-mêmes qu'à celui de l'auditorat, du bureau de coordination et du greffe. Il s'agit ici d'une disposition claire dont devrait prendre exemple le ministre de la Justice, M. De Clerck, pour résorber l'arriéré judiciaire au niveau des cours d'appel de notre organisation judiciaire.

En ce qui concerne la désignation des nouveaux conseillers, nous voulons également croire que le Gouvernement respectera les équilibres traditionnels entre les familles politiques de ce pays et ne procédera pas de façon partisane. N'oublions pas que le Conseil d'État remplit un rôle majeur dans l'élaboration et l'appréciation de notre système législatif.

Ensuite, soulignons favorablement le rôle accru qui sera exercé par le bureau de coordination et la section de législation en matière de coordination, de codification et de simplification de notre législation. La simplification législative a toujours été une priorité de mon parti : un travail colossal doit être réalisé dans ce domaine, car, à la suite de l'interventionnisme excessif du Gouvernement, nos lois sont devenues tellement complexes qu'aujourd'hui, le principe selon lequel « nul n'est censé ignorer la loi » a perdu tout son sens. Il devrait être remplacé par « nul n'est capable de connaître l'ensemble de la législation belge ». Les relations à nouer avec les différents parlements seront évidemment indispensables pour permettre une action efficace de chacun. En ce sens, l'amendement adopté par la commission et qui permet aux présidents des assemblées législatives d'introduire directement une demande au bureau de coordination était indispensable.

En outre, la création de deux chambres supplémentaires qui devront, dans un premier temps, connaître spécifiquement des affaires qui relèvent du contentieux relatif aux étrangers, me semble être une excellente idée pour résorber l'arriéré effroyable dans ces matières, même si, d'un point de vue légistique, cette pratique est plutôt étonnante, comme l'a fait remarquer le Conseil d'État. Il est en effet habituel que la loi détermine elle-même la matière qui sera traitée par une chambre.

Sachant qu'en ce qui concerne le contentieux des étrangers, l'arriéré se situe essentiellement dans les chambres francophones, il est regrettable que l'on n'ait pas décidé d'augmenter davantage le cadre du côté francophone. Néanmoins, nous n'en faisons pas une question de principe puisqu'il semble que dans nos hautes juridictions judiciaires, l'on procède également à une augmentation équivalente du cadre, même si l'arriéré est disproportionné.

Enfin, plusieurs autres modifications mériteraient d'être mentionnées, mais je préfère m'étendre sur les innovations regrettables que contient le texte en projet.

MM. Foret, Desmedt et moi-même avons déposé ou introduit à nouveau différents amendements pour pallier cela.

Nous proposons premièrement la suppression de l'article 13. Je ne peux admettre que l'article 21bis des lois coordonnées, tel qu'il sera modifié, ne respecte plus les droits de la défense d'un tiers intéressé qui voudrait intervenir dans le cadre d'une procédure accélérée. En effet, il est prévu de réduire à quinze jours le délai dans lequel un tiers intéressé pourra intervenir dans l'hypothèse d'un recours manifestement irrecevable ou manifestement fondé ou non fondé.

On pourrait soutenir une telle disposition si elle ne concernait que les recours manifestement irrecevables ou non fondés. Mais dès lors qu'elle s'applique à un recours manifestement fondé, elle est inacceptable. Le délai laissé à une personne intéressée pour intervenir doit rester suffisamment important afin de permettre à cette personne de préparer adéquatement sa défense, d'autant plus que la requête devra contenir tous les moyens qu'elle invoque. Il est donc inadmissible que, dans l'hypothèse d'un recours manifestement fondé mettant en cause, par exemple, une nomination, le tiers dont la nomination est en cause ne dispose que de quinze jours pour préparer sa défense. C'est totalement insuffisant.

Nous proposons deuxièmement la suppression de l'article 19. Des relents de la rage taxatoire gouvernementale ont malheureusement contaminé ce projet de loi. Ainsi, se mettant en porte-à-faux vis-à-vis du droit de chacun d'accéder facilement à la justice, M. le ministre propose de permettre au Roi de fixer un droit de timbre relatif à toute demande en suspension. Or, toute requête en suspension doit être jointe à une demande en annulation pour laquelle un droit de timbre est déjà prévu. De plus, le Gouvernement compte revoir les montants du droit de timbre pour la demande en annulation. Je crains donc le pire pour nos concitoyens qui devront probablement débourser d'importantes sommes pour obtenir la suspension et l'annulation d'actes que les autorités publiques auront pris au mépris de leurs droits.

Nous suggérons en troisième lieu de supprimer l'article 20. Certains estiment qu'il n'est plus nécessaire de traduire les arrêts du Conseil d'État. C'est là l'objectif des modifications qui sont apportées à l'article 63 des lois coordonnées et qui permettent au Roi de déterminer les cas dans lesquels ces arrêts seront traduits. Le ministre, dans l'exposé des motifs, cite, à titre d'exemple, les arrêts relatifs aux actes réglementaires des Communautés ou des Régions unilingues. Cette absence de traduction sera gravement attentatoire à l'unité de jurisprudence administrative dans notre pays. Des arrêts concernant une entité fédérée spécifique sont souvent très intéressants pour les autres entités afin, notamment, de ne pas commettre les mêmes erreurs. En outre, cette disposition est contradictoire avec le nouvel article 17 du projet introduit en commission de l'Intérieur et qui prévoit que les arrêts du Conseil d'État sont accessibles au public. On remarquera également que les décrets et arrêts communautaires et régionaux sont traduits dans les deux langues lors de leur publication au Moniteur belge . Nous n'avons reçu aucune garantie quant au respect de la législation sur l'emploi des langues.

Quatrièmement, nous avons introduit, à l'article 29, un amendement remplaçant quelques mots. Au niveau de la section de législation du Conseil d'État, même si l'on supprime le principe du renouvellement par tiers chaque année, nous estimons qu'il est utile de conserver un terme pour la désignation des membres de la section de législation. Le premier président aura ainsi le loisir de renouveler ou non la désignation de ses membres tous les trois ans. L'avant-projet de loi du Gouvernement allait d'ailleurs dans ce sens.

Cinquièmement, nous proposons quelques modifications au texte de l'article 34. Il est regrettable que l'on n'ait pas prévu que l'autorité qui saisit la section de législation du Conseil d'État pour obtenir un avis « dans le mois » doive motiver expressément sa demande. L'objectif étant de légaliser une pratique des différents gouvernements, il y a lieu de l'assortir de certaines conditions. Cette nouvelle procédure est, tout comme la demande d'avis dans les trois jours, une exception au principe général d'une consultation sans exigence de délai. À défaut d'une obligation de motivation, les autorités concernées risquent de profiter abusivement de la procédure et d'engorger excessivement la section de législation avec des demandes d'avis qui ne requièrent pas une telle diligence.

En effet, chaque Gouvernement ayant lambiné de nombreuses années avant d'analyser un projet de loi considérera que celui-ci est d'une importance fondamentale et qu'il doit recevoir un avis dans le mois. Il faut également éviter les manoeuvres et tactiques des gouvernements qui auraient pour objectif de submerger le Conseil d'État avec plusieurs projets « mammouths » sur lesquels il serait impossible de procéder à une analyse complète vu le manque de temps. Tout le monde connaît les abus auxquels a donné lieu la procédure d'urgence ­ avis dans les trois jours ­ et il ne faudrait pas déplacer tout simplement le problème.

La motivation devrait contenir les éléments objectifs qui démontrent la nécessité d'un traitement rapide et prioritaire de la demande d'avis. Tout comme pour la demande d'urgence, la motivation de la demande de traitement prioritaire dans le mois ne peut être de pure forme.

Sixièmement, nous proposons la suppression de l'article 41. Nous ne pouvons soutenir l'insertion dans les lois coordonnées d'un nouvel article 102bis relatif à la fonction d'administrateur. Nous ne percevons pas clairement les tâches qui seront confiées à cet administrateur. Quelle sera sa place par rapport au greffier en chef ? Qui dirigera le personnel ? Ce fonctionnaire chargé, en principe, de tâches uniquement administratives ne risque-t-il pas de s'immiscer dans l'exercice d'une mission juridictionnelle ? C'est malheureusement ce que laisse présager l'exposé des motifs de ce projet. Nous ne nous y trompons pas, la motivation du Gouvernement est claire : il s'agit de parachuter, au sein du Conseil d'État, un fonctionnaire à sa solde qui ne manquera certainement pas de sortir du cadre, très flou, de ses compétences. Nous allons au-devant d'éventuels conflits internes et donc de risques de blocage.

Si cet article répond à certaines des objections faites par le Conseil d'État sur l'avant-projet, il ne répond malheureusement pas à l'objection fondamentale, à savoir que « les tâches qui reviennent à cet administrateur doivent être déterminées, au moins dans les grandes lignes, dans une disposition expresse de la loi ».

Si l'on estime qu'un management du Conseil d'État s'avère nécessaire, pourquoi ne pas confier cette tâche au greffier qui semble le mieux indiqué dans la mesure où il travaille déjà en étroite symbiose avec les magistrats ? On peut également penser à améliorer la formation des greffiers dans cette optique « managériale ». À tout le moins, faudra-t-il encore déterminer quel management est compatible avec l'exercice d'une fonction juridictionnelle .

S'il s'agit de déterminer a priori la durée que doit prendre le traitement d'un dossier dans un souci de rendement accru, les droits élémentaires des justiciables seront inévitablement remis en cause. On peut lire dans l'exposé des motifs que l'administrateur communiquera annuellement ses observations concernant l'exécution du plan de résorption de l'arriéré juridictionnel ainsi que ses suggestions sur la mise en oeuvre des moyens matériels permettant d'atteindre ce but. Il est également prévu que l'administrateur disposera d'une large autonomie de gestion. Le Conseil d'État risque d'y perdre une partie de son autonomie.

Nous craignons qu'il s'agisse encore ici d'une manoeuvre du Gouvernement visant à mettre sous tutelle les organes qui le dérangent, à l'instar de ce qui se trame actuellement avec le Comité supérieur de contrôle.

Avant de conclure, je dirai encore un petit mot sur l'amendement qui a été proposé, et finalement retiré, concernant la possibilité d'un recours devant le Conseil d'État par le personnel des assemblées législatives sur les actes administratifs qui les concernent. Il s'agit là d'une problématique importante qui mérite une réflexion approfondie.

Si le principe même de ce recours rencontre notre assentiment, j'ai déjà eu l'occasion de préciser en commission que nombre de questions pratiques devaient encore être réglées. J'ai vu avec plaisir qu'une proposition de loi reprenant l'amendement retiré avait été prise en considération la semaine dernière. Le Sénat, lieu de rencontre des Communautés et des Régions, pourra donc se prononcer en connaissance de cause sur ce problème qui touche l'ensemble des assemblées législatives du pays.

Je rappellerai en conclusion que nous sommes favorables aux objectifs qui sous-tendent le projet, mais nous déplorons que l'on n'ait pas entamé une véritable réforme par le biais de tribunaux administratifs de première instance. En outre, ce projet de loi contient des dispositions que nous ne pouvons accepter et qui justifient dès lors l'abstention de notre groupe. (Applaudissements.)

De Voorzitter. ­ Het woord is aan de heer Caluwé.

De heer Caluwé (CVP). ­ Mijnheer de Voorzitter, allereerst dank ik de heer Pinoie voor de uitstekende weergave van de besprekingen die de commissie voor de Binnenlandse en Administratieve Aangelegenheden aan dit ontwerp heeft besteed.

Dit wetsontwerp heeft in de eerste plaats tot doel een aantal instrumenten aan te reiken om de gerechtelijke achterstand bij de Raad van State weg te werken. Het is niet de in het vooruitzicht gestelde grondige hervorming van onze administratieve rechtspleging en het omvat evenmin hervormingen die de kwaliteit van onze wetgeving moeten verbeteren.

De terugdringing van de gerechtelijke achterstand is inderdaad het meest dringend. Uit de cijfers blijkt immers dat, ondanks de forse toename van het aantal afgehandelde zaken de voorbije jaren, men er niet in geslaagd is om de nog snellere toename van het aantal binnenkomende zaken bij te benen. De grote toename van het aantal zaken de jongste jaren spruit trouwens voort uit nieuwe proceduremogelijkheden die de wetgever georganiseerd heeft, zoals de ruimere schorsingsmogelijkheid, het administratief kort geding en de dwangsom. Bij de invoering van deze nieuwe proceduremiddelen heeft men niet altijd voldoende ingeschat welke invloed dit kan hebben op de toename van het aantal gedingen en heeft men er zich evenmin rekenschap van gegeven of de Raad van State wel over de juiste omkadering geschikte om deze nieuwe taken aan te kunnen. Eigenlijk bevat dit wetsontwerp de maatregelen die de invoering van die nieuwe proceduremiddelen hadden moeten begeleiden.

Zoals reeds gesteld, reikt dit wetsontwerp mogelijkheden aan om de duurtijd van een geding voor de Raad van State te verkorten. Zo worden er twee bijkomende kamers opgericht en wordt het personeelsbestand van het auditoraat uitgebreid. Tegelijkertijd wordt voor het kort geding de mogelijkheid geopend om te werken met alleenzetelende rechters. Tenslotte worden ook in een aantal organisatorische maatregelen voorzien, zoals de installatie van een manager, belast met het administratieve beheer van de Raad van State en zijn infrastructuur. Dit juichen wij ten zeerste toe. Trouwens, wanneer zou blijken dat de maatregelen in deze wet niet volstaan om de gerechtelijke achterstand werkelijk terug te dringen en de gemiddelde duurtijd van een procedure tot een redelijker termijn terug te brengen, dan lijkt het mij dat bijkomende maatregelen niet gezocht moeten worden in nog eens enkele kleine procedurewijzigingetjes, maar in een meer efficiënte en minder bureaucratische organisatie. Bijkomende inspanningen op het vlak van personeel moeten mijns inziens niet in de eerste plaats gericht zijn op een toename van het aantal magistraten, maar op een betere ondersteunende personeelsomkadering van de magistraten. Dit zal echter uiteindelijk worden uitgemaakt door de aan te stellen manager.

De CVP-fractie is overtuigd van de noodzaak van dit ontwerp. We zijn het ook in grote mate eens met de aangereikte middelen.

Toch hebben we enkele bedenkingen bij de installatie van de alleenzetelende rechter. De kans op een eenzijdige benadering is inderdaad reëel, aangezien de alleenzetelende rechter geen ruggespraak kan houden.

Bovendien bestaat het risico dat de mogelijkheid van de kamervoorzitter om een zaak door te verwijzen naar een kamer met drie rechters door de rechtzoekende zal worden beschouwd als een op louter willekeur gebaseerde beslissing. Het is namelijk onduidelijk op welke criteria de kamervoorzitter zich moet baseren om tot doorverwijzing over te gaan.

Deze bedenking is evenwel geen reden om het ontwerp niet goed te keuren. Wel zijn we van oordeel dat nauwlettend moet worden toegezien op de concrete toepassing en de feitelijke gevolgen van dit nieuw element in de rechtspleging.

Het moet mogelijk zijn om na evaluatie op dit onderdeel terug te komen bij de grondige hervorming van ons administratief contentieux. Dat hieraan nood is, staat als een paal boven water.

De wildgroei van administratieve rechtbanken is bekend. Ik vermoed zelfs dat de jongste telg in de meer dan kroostrijke familie van de buitengerechtelijke rechtscolleges zich in dit huis bevindt en bemand wordt door parlementsleden : de Controlecommissie betreffende de verkiezingsuitgaven en de boekhouding van de politieke partijen.

Het administratief contentieux is, om professor Van Orshoven te citeren, uiteenlopend, onoverzichtelijk en allesbehalve systematisch georganiseerd, waardoor de rechtseenheid in het gedrang komt en meteen ook de rechtszekerheid wordt uitgehold. Wie recht zoekt, en zeker wie tegenover een openbaar bestuur zijn recht zoekt, begint vaak aan een tocht door een donker doolhof, waarbij men vaak na het afleggen van een lange weg tot het besef komt dat men eigenlijk de verkeerde ingang genomen heeft. Het is inderdaad vaak een hele opgave om eerst de bevoegde instantie te vinden, en vervolgens ook uit te kiezen welke procedure er in het voorliggende geval juist gevolgd moet worden. Heel wat energie in deze rechtsgedingen wordt opgeslorpt door discussies omtrent de procedure.

De rechtsbescherming die door administratieve rechtscolleges moet worden verzekerd, vertoont immers, mede ten gevolge van hun gebrekkige procedureregelingen, grote leemten. De administratieve rechtscolleges schieten vaak tekort op het vlak van behoorlijke rechtsbedeling, zoals bepaald in verschillende artikelen van de Grondwet, in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en in artikel 14 van het Internationaal Verdrag inzake burgerlijke en politieke rechten.

Niet voor niets wordt België voor zijn administrative rechtsbedeling in Straatsburg met de regelmaat van een klok op de vingers getikt. De afdwingbare toegang tot een bij wet ingerichte rechterlijk instantie die recht spreekt en door iedereen moet worden gehoorzaamd, de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechter, de gelijkheid van de rechtzoekende en de eerlijke en openbare afhandeling van de zaken en niet te vergeten, de afhandeling van het rechtsgeding binnen een redelijke termijn en met formeel verantwoorde, openbare beslissingen, zijn essentiële rechtsbeginselen waartegen ons land soms sporadisch, maar in andere gevallen permanent zondigt.

Dit ontwerp heeft niet de ambitie de fundamentele problemen van onze administratieve rechtsbedeling aan te pakken. Het wil alleen de gerechtelijke achterstand bij de Raad van State wegwerken.

Dit is lovenswaardig en absoluut noodzakelijk, maar we mogen het hierbij niet laten. We moeten ook ­ waarom niet op initiatief van onze instelling ­ de andere problemen van de administratieve rechtsbedeling aanpakken, uiteraard in het besef dat de oplossingen nauwelijks budgettaire consequenties mogen hebben.

Dit ontwerp heeft niet de ambitie onze administratieve rechtsbedeling, waarin de afdeling administratie van de Raad van State een essentiële rol vervult, grondig aan te pakken. Dit ontwerp stelt evenmin een grondige hervorming voor van de afdeling wetgeving van de Raad van State die een belangrijke rol speelt in de bevordering van de kwaliteit van de wetgeving, wat onze instelling ten zeerste moet interesseren. Er werden in dit verband evenwel in de loop der jaren al tal van voorstellen ingediend. De tijd is rijp om de knoop door te hakken. De regelzoekende burger ervaart dit als uiterst dringend.

Deze problematiek valt uiteen in twee delen.

Enerzijds is het moeilijk om de van kracht zijnde regel te vinden. Anderzijds zijn er de onduidelijkheid van sommige wettelijke bepalingen, de tegenstrijdigheden bij de toepassing ervan en de niet aan de gewijzigde maatschappelijke omstandigheden aangepaste wetgevingen. De Senaat kan een centrale rol vervullen in het bevorderen van de kwaliteit van de wetgeving en het invoeren van een regelmatige evaluatie van de wet.

Dit betekent niet dat het de bedoeling is dat de Senaat in de eerste plaats moet waken over het gebruik van de juiste terminologie en de plaats van punten en komma's. De Senaat is een politiek orgaan, en geen taaladviesbureau. Zelfs de afdeling wetgeving van de Raad van State zou hiermee niet zo veel belast mogen worden.

De Vlaamse Juristenvereniging pleit in dit verband voor de oprichting van een « centrale wetgevingsdienst » die alle departementen overkoepelt, die zich zou uitspreken over alle ontwerpen vooraleer ze aan de minister, of de ministerraad voorgelegd worden en die zou waken over de coherente inschakeling van het ontwerp in de bestaande regelgeving, de legistieke opbouw van het ontwerp, het juiste gebruik van de juridische terminologie, de leesbaarheid van de tekst, de eerbied voor de taal en de concordantie van de Nederlandse en Franse versies.

Ook de subcommissie, die zich tijdens de vorige legislatuur in de Kamer boog over de problematiek van de wetsevaluatie, ging in deze richting nadat, ere wie ere toekomt, de huidige minister van Binnenlandse Zaken, toen nog als parlementslid, een wetsvoorstel had ingediend dat een dergelijke driejaarlijkse evaluatie wilde organiseren. Ook deze subcommissie stelde dat om de kwaliteit van de wetgeving te bevorderen een afzonderlijk korps van juristen moet worden gevormd en dat dit eigenlijk geen taak is van de huidige Raad van State, en net zomin van de parlementsleden.

Wanneer een dergelijk korps van juristen of een dergelijke centrale wetgevingsdienst zou worden opgericht, kan de afdeling wetgeving van de Raad van State zich beperken tot het aanstippen van de specifieke juridische problemen die bij de wetgeving rijzen. Ook dit is immers niet de eerste taak van politiek verkozenen. Daarom ook stelde de reeds genoemde subcommissie voor dat de Raad van State jaarlijks een verslag zou opstellen met de leemten, de overlappingen en de verouderingen die zij, op basis van haar werkzaamheden tijdens het voorbije jaar, in de wetgeving hebben kunnen vaststellen. Hetzelfde zou worden gevraagd van de procureur-generaal bij het Hof van cassatie. Ook zouden universiteiten en beroepsvereningen op eigen initiatief jaarlijks concrete moeilijkheden die zij vaststellen, kunnen signaleren.

Het trekken van de passende conclusies uit deze verslagen komt dan vervolgens toe aan het Parlement. Het invullen van de vastgestelde leemten in de wetgeving, het wegwerken van tegenstrijdigheden en het moderniseren van verouderde bepalingen, vergt immers politieke keuzen die men aan politiek verkozenen moet overlaten. Het is opmerkelijk dat deze subcommissie van de Kamer voor deze taak in de eerste plaats dacht aan de Senaat als reflectiekamer.

De nota met betrekking tot de rol van de Senaat die door het Bureau werd aangenomen op 14 mei jongstleden stelt voor grondig na te gaan welke rol de Senaat zou kunnen spelen in de vereenvoudiging, de coördinatie en de evaluatie van de wetgeving. Ik geloof dat dit onderzoek reeds heeft plaatsgevonden en dat men bijna alles wat de subcommissie van de Kamer in overleg met verantwoordelijken van de Raad van State, het Hof van cassatie, het Arbitragehof en diverse academische middens, vooropstelt eenvoudigweg kan overnemen.

Kort samengevat houdt dit in dat de Senaat zich niet moet werpen op taalkundige, stilistische en terminologische verbeteringen van de wetgeving. Daartoe dient in de administratie vakkundig personeel aanwezig te zijn. De Senaat moet ook niet zelf op zoek gaan naar alle mogelijke juridische problemen die zich met de vigerende wetgeving voordoen. Neen, hij moet zich die laten signaleren door de hoogste rechtbanken, door de academische middens en door de diverse krachten in de samenleving. Het is echter wel de taak van de Senaat om uit deze signalen de passende conclusies te trekken en de noodzakelijke keuzen te maken om de moeilijkheden die zich voordoen op te lossen.

Bij de bespreking van dit wetsontwerp op de Raad van State, een instelling die een belangrijke rol moet vervullen in het verbeteren van de kwaliteit van de wetgeving, lijkt het me nogal evident de Senaat te vragen snel werk te maken van de uitvoering van het voornemen vervat in de nota van 14 mei jongstleden.

Ik stelde daarnet dat het eenvoudigweg vinden van de van kracht zijnde rechtsregel voor de rechtzoekende burger en wie hem adviseert minstens een even groot probleem vormt dan de lacunes en de tegenstrijdigheden die wij in de wetgeving kunnen vaststellen. De diensten van het ministerie van Justitie hebben op dit vlak al belangrijk werk verricht maar door een gebrek aan middelen zijn zij er vooralsnog niet in geslaagd om het Belgische recht in zijn geheel in hun gegevensbank op te slaan. Nu, het helpt al, als wie de rechtzoekende adviseert tenminste een goed zicht heeft op de stand van de rechtspraak. In dat verband heeft de senaatscommissie voor de Binnenlandse en Administratieve Aangelegenheden van de behandeling van dit wetsontwerp met betrekking tot de gerechtelijke achterstand bij de Raad van State gebruik gemaakt om via enkele amendementen ervoor te zorgen dat de beschikbaarheid van de arresten van de Raad van State voor het publiek en a fortiori voor de professionele rechtsbeoefenaar zou worden verbeterd. Zo wordt het auditoraat ermee belast de documentatie met betrekking tot de rechtspraak van de Raad van State in de vorm van geautomatiseerde bestanden bij te houden, te bewaren en ter beschikking te stellen. Uitdrukkelijk wordt er gesteld dat de arresten van de Raad van State toegankelijk moeten zijn voor het publiek. De vorm van de publikatie zal bij koninklijk besluit worden bepaald. Vermoedelijk wordt dit eenvoudigweg Internet.

Dit zijn niet de enige verbeteringen die de senaatscommissie in het ontwerp heeft aangebracht. Ook werden bij amendement nog enkele bijkomende maatregelen om de gerechtelijke achterstand terug te dringen in het wetsontwerp opgenomen, zoals het bepalen van termijnen voor het indienen van het verslag door de auditeur en de betere taakafbakening van het auditoraat en het coördinatiebureau. Maar de senaatscommissie heeft ook een aantal andere hangende problemen omtrent de Raad van State geregeld. Zo werd de mogelijkheid voor de wetgevende vergaderingen om via hun voorzitter advies te vragen aan de afdeling wetgeving van de Raad van State uitgebreid. Gelet op het nuttige werk dat de assessoren verrichten bij het adviseren omtrent nieuwe wetgeving, wat toch in grote mate van belang is voor de wetgevende vergaderingen, werd in hun aanstellingsprocedure, naast de algemene vergadering van de Raad van State en de Koning, ook een rol toebedeeld aan Kamer en Senaat. Tevens werd via amendement het bij de Kamer ingediende wetsvoorstel van volksvertegenwoordiger Jo Van Deurzen in het ontwerp opgenomen. Dit biedt de mogelijkheid om de omvang van de terugwerkende kracht te bepalen van vernietigingsarresten van de Raad van State. Ik geloof dan ook dat onze commissie bij de behandeling van dit ontwerp nuttig werk verricht heeft.

Persoonlijk betreur ik echter dat wij er bij de besprekingen in de commissie niet in geslaagd zijn om een consensus te bereiken over een snelle uitvoering van het arrest van het Arbitragehof van 15 mei jongstleden waarin de wetgever erop gewezen wordt dat het feit dat het personeel van de wetgevende vergaderingen niet de mogelijkheid heeft om een annulatieberoep in te stellen tegen de beslissingen die op hen betrekking hebben, het grondwettelijk gelijkheidsbeginsel schendt. Teneinde deze problematiek toch verder door de Senaat te doen bespreken, heb ik mijn amendement dienaangaande omgezet in een wetsvoorstel. Met dit wetsvoorstel, dat ondertussen reeds door verscheidene collega's medeondertekend werd, wordt het annulatieberoep bij de Raad van State waarover het personeel van de openbare besturen beschikt, eenvoudigweg uitgebreid tot het personeel van de wetgevende vergaderingen. Uiteraard moet bij de behandeling van dit wetsvoorstel elke mogelijke alternatieve oplossing voor het probleem waarop het Arbitragehof heeft gewezen onder ogen kunnen worden genomen maar de Senaat zal begrijpen, gelet op wat ik daarnet gezegd heb over de administratieve rechtscolleges, dat ik van harte hoop dat het besluit van onze verdere beraadslagingen hieromtrent niet leidt tot de oprichting van een nieuw administratief rechtscollege.

Gelet op al deze overwegingen zal de CVP-fractie dit wetsontwerp goedkeuren. (Applaus.)

M. le Président. ­ La parole est à Mme Milquet.

Mme Milquet (PSC). ­ Monsieur le Président, le présent projet répond à la volonté clairement affirmée par le Gouvernement, volonté que je partage, d'enrayer l'accroissement de l'arriéré judiciaire au Conseil d'État.

Pour atteindre cet objectif, le projet propose un renforcement du Conseil d'État, principalement par une extension du cadre des magistrats : création de deux chambres supplémentaires et accroissement des effectifs de l'auditorat.

D'autres mesures, plus structurelles, sont également proposées. Je pense notamment aux éléments suivants : la confection par le Conseil d'État d'un plan quadriennal en vue de résorber l'arriéré juridictionnel ; l'augmentation du nombre de référendaires ; la confirmation du rôle du bureau de coordination et de la section de législation en matière de coordination, de codification et de simplification de la législation ; l'organisation de la consultation de la section de législation du Conseil d'État, spécialement lorsque l'urgence est invoquée.

Dans sa déclaration de juin 1995, le Gouvernement a fait part de ses intentions en vue d'aboutir à une meilleure administration de la justice.

Parmi ces intentions, il a confirmé la nécessité d'examiner l'opportunité de créer des tribunaux administratifs compétents pour l'ensemble du contentieux administratif.

Par contre, dans sa déclaration, le Gouvernement précise aussi qu'en attendant, il vérifiera quels moyens doivent être mis en oeuvre afin de résorber l'arriéré judiciaire du Conseil d'État.

Le présent projet va dans ce sens. Partant de l'analyse que l'explosion de l'arriéré judiciaire du Conseil d'État trouve son origine principalement dans le contentieux en matière d'étrangers et dans le référé administratif, le Gouvernement a estimé qu'il convenait, dans l'immédiat, de rechercher plutôt les moyens à mettre en oeuvre pour résorber l'arriéré judiciaire.

À cet égard, je rejoins l'intervention de Mme Cornet d'Elzius. En effet, si je peux marquer mon accord sur la réelle nécessité de rechercher des moyens en vue de résorber rapidement cet arriéré, je tiens cependant à souligner l'importance qui doit être accordée à l'analyse de toutes les autres pistes de réformes structurelles. Je pense notamment à la création de tribunaux administratifs de premier degré, faisant l'objet d'une proposition de loi que j'ai déposée. Il me semble effectivement que le souci de trouver une solution rapide à l'augmentation de l'arriéré du Conseil d'État ne doit en rien empêcher la réflexion relative à la création, à l'organisation et au fonctionnement des tribunaux administratifs de premier degré qui constitueraient la solution stucturelle la plus rationnelle.

Par ailleurs, à terme, il serait judicieux d'examiner la possibilité de faire sortir le contentieux des réfugiés du Conseil d'État, tout en conservant à ce dernier le recours en cassation. Si l'on réalisait cette réforme, le problème de l'arriéré du Conseil d'État serait probablement résolu.

Enfin, la solution qui consiste en un renforcement des structures existantes n'est pas toujours la plus efficace. En effet, 80 p.c. du contentieux concernant les étrangers est traité par les chambres francophones, ce qui signifie que l'extension paritaire du cadre entre les chambres francophones et flamandes ne va pas avoir les mêmes répercussions : l'une des chambres ­ la moins surchargée ­ devra résorber 20 p.c. d'arriéré alors que la seconde, dont la performance était de loin reconnue, devra en résorber 80 p.c.

J'aimerais m'arrêter à quelques dispositions qui ont été adoptées par la commission.

L'article 6 du projet ouvre la possibilité pour le Premier ministre, les présidents des assemblées législatives, les présidents des Gouvernements communautaires ou régionaux, le président du Collège de la Commission communautaire française ainsi que celui du Collège réuni visés à l'article 60 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises, chacun pour ce qui le concerne, de demander au bureau de coordination de coordonner, de codifier ou de simplifier la législation qu'ils désignent.

Il est bien entendu que le sens de cette disposition ne signifie pas que le bureau de coordination a dorénavant le droit de modifier des textes légaux. L'initiative devra venir de toute évidence de l'extérieur, c'est-à-dire des législateurs et des gouvernements.

Dans la rédaction initiale de cette disposition, la possibilité d'adresser cette demande n'était pas ouverte aux présidents d'assemblées. On sait cependant que dans la note adoptée par le Bureau du Sénat le 14 mai 1996, une place importante est accordée au rôle du Sénat en matière de simplification, de coordination et d'évaluation législative. Les membres de la commission de l'Intérieur du Sénat ne pouvaient laisser passer l'occasion de s'assurer d'une étroite collaboration entre le bureau de coordination du Conseil d'État et la Haute Assemblée en cette matière, ce qui fut fait.

L'article 6ter , introduit par un des amendements, insère le principe qui tend à reconnaître au Conseil d'État le même pouvoir que celui de la Cour d'arbitrage et de la Cour européenne de justice en matière de limitation éventuelle dans le temps de la rétroactivité d'un arrêt d'annulation de la section d'administration. On sait combien le principe de la rétroactivité peut avoir des effets importants dans les faits, dans la mesure où il peut mettre à mal des situations juridiques acquises. Aussi, je tenais particulièrement à cette disposition et je me réjouis du fait qu'elle soit introduite dans le projet qui nous est soumis.

L'article 12bis vise à garantir que les droits des justiciables soient protégés dans des délais normaux. Même si une disposition transitoire a été prise à cet égard, il me paraissait indispensable de se conformer à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales qui prévoit, en son article 6, que « toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue dans ... un délai raisonnable ». Aussi, dans la procédure devant la section d'administration,la disposition tend à imposer à l'avenir à l'auditorat un délai de six mois ­ à dater de la transmission du dossier de l'affaire par le greffe à l'auditeur général ­ pour déposer son rapport sur l'affaire. Cette disposition me semble également très intéressante.

À l'article 22 du projet a été inséré un amendement visant à renforcer encore les mesures prises en vue de résorber l'arriéré judiciaire. Cet amendement met en cause l'utilité de mener, dans tous les cas, une instruction double par le bureau de coordination et par l'auditorat dans la section de législation.

Lors de la discussion générale de cet article en commission de l'Intérieur, le ministre a confirmé « qu'il y avait actuellement un double emploi possible au niveau de la section de législation » et a, à ce titre, clairement indiqué que ce n'était « qu'exceptionnellement que l'auditeur pourrait être amené, à l'initiative de l'auditeur général ­ dont une des missions principales est d'organiser le travail de l'auditorat ­ , à ne pas rédiger de rapport, voire à ne pas participer à la séance de la section de législation, par exemple lorsqu'il s'agit de demandes d'avis de nature répétitive ou lorsque le dossier n'est manifestement pas en état ».

La rédaction de la justification de l'amendement telle qu'elle a été déposée en commission prévoit, quant à elle, que « sans mettre en cause le monopole d'instruction de l'auditorat, les chefs de corps doivent pouvoir disposer d'une certaine marge de manoeuvre politique en la matière ».

Il ne peut être admis qu'il y ait place à ce niveau pour une « marge de manoeuvre politique ». Aussi, était-il indispensable de préciser la portée de cette disposition. C'est ce qui a été fait en commission par le ministre. Celui-ci peut-il lever tout doute une fois encore en séance plénière à cet égard ?

Un amendement a été déposé par M. Caluwé en vue de rencontrer le dispositif de l'arrêt de la Cour d'arbitrage rendu le 15 mai 1996. Cet amendement prévoyait que la section d'administration du Conseil d'État puisse statuer par voie d'arrêts sur les recours en annulation pour violation des formes soit substantielles, soit prescrites à peine de nullité, excès ou détournement de pouvoir, formés contre les décisions contentieuses des assemblées législatives relatives aux membres de leur personnel.

Afin de ne pas freiner l'examen du projet, cet amendement a été retiré, mais il a été convenu qu'il serait redéposé rapidement sous la forme d'une proposition de loi.

J'ai cosigné cette proposition et je souhaiterais que la commission de l'Intérieur du Sénat entame rapidement une analyse approfondie relative à l'extension du rôle du Conseil d'État à certaines décisions administratives des chambres et conseils. Il y va du renforcement des principes d'égalité, de transparence et d'objectivation des décisions internes que j'estime indispensables si l'on veut donner une autre image du fonctionnement interne de nos assemblées.

En considération de tout ceci, et dans la perspective d'une réforme plus structurelle relative notamment à la création de tribunaux administratifs de premier degré, dont j'ai déjà souligné l'importance, mon groupe votera pour l'adoption de ce projet. (Applaudissements.)

De Voorzitter. ­ Dames en heren, er is nog een spreker ingeschreven in de algemene bespreking die echter nu niet aanwezig kan zijn. Daarom stel ik voor de bespreking van dit ontwerp te onderbreken en morgen voort te zetten.

Is de Senaat het hiermee eens ?

Le Sénat est-il d'accord ? (Assentiment.)

Dan is hiertoe besloten.

Il en sera donc ainsi.