Sénat de Belgique

SESSION DE 1997-1998

15 AVRIL 1998

Projet de loi modifiant la loi du 3 avril 1953 d'organisation judiciaire, la loi du 15 juillet 1970 déterminant le cadre des tribunaux de commerce et modifiant la loi du 10 octobre 1967 contenant le Code judiciaire, la loi du 2 juillet 1975 déterminant le cadre du personnel des tribunaux de première instance et les articles 151 et 213 du Code judiciaire

SOMMAIRE

• Exposé des motifs
• Projet de loi
• Avant-projet de loi
• Avis du Conseil d'État (L. 27.390/2)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Le 7 octobre 1997, le gouvernement a approuvé un programme pluriannuel « Justice » pour la période 1998-2000. Ce programmme pluriannuel prévoit les moyens financiers nécessaires à l'augmentation du nombre de magistrats de 242 unités dans l'ensemble du pays.

À la fin de 1970, le cadre légal se composait de 1 578 magistrats, en ce compris les 52 magis trats des cours militaires. Aujourd'hui, le cadre s'établit à 2 085 magistrats, ce nombre incluant 25 emplois à la cour militaire qui sont actuellement bloqués dans l'attente d'une réforme. Ceci représente une augmentation d'environ 30 % en 25 ans. Au cours de la même période, le nombre de dossiers à traiter par le parquet a toutefois augmenté de 120 %, et le nombre de litiges civils introduits de 125 %. Le nombre d'entreprises établies sous la forme de S.P.R.L. a quadruplé et celui des S.A. a doublé. Au cours de la période considérée, la population moyenne de notre pays a progressé de 4,5 %, dans certains arrondissements judiciaires, cette progression a même atteint 20 %. En outre, nous avons assisté à une forte hausse du nombre de dispositions légales pouvant être invoquées pénalement.

Les cours et les tribunaux ont réagi différemment à ce phénomène. Dans les cours, ce déséquilibre entre les dossiers entrants et les arrêts rendus s'est traduit par une croissance continue de l'arriéré judiciaire au point d'en arriver à des délais de fixation injustifiés. La récente loi du 9 juillet 1997, instituant les conseillers suppléants, s'inscrivait dans une tentative de résorption accélérée de l'arriéré cumulé.

Les tribunaux de première instance n'ont pas été confrontés à un tel délai d'attente inacceptable, étant donné que l'on y disposait d'un mécanisme auto-régulateur : le parquet se servait du classement sans suite comme solution ultime pour décharger le tribunal. Force est de constater qu'aujourd'hui, les parquets ne portent devant le tribunal que les causes qui pourront être traitées dans un délai raisonnable. Dans le même temps, le nombre de juges d'instruction n'a pas évolué au même rythme que le nombre de délits, ce qui a également entraîné à ce niveau une surcharge néfaste pour la qualité du travail du juge d'instruction.

À cela vient s'ajouter le fait qu'il n'existe aucune possibilité de renforcer temporairement, par des magistrats supplémentaires, les tribunaux qui, à la suite de circonstances particulières (maladies, décès, promotions, ampleur d'un dossier spécifique), doivent se passer, pendant une période plus ou moins longue, d'un certain nombre de magistrats. Le cadre légal est en effet une fiction, étant donné qu'en moyenne, l'ensemble du cadre demeure inoccupé à raison de 7 %, sans tenir compte des absences pour cause de maladie. Cette moyenne dissimule cependant des situations franchement catastrophiques. La situation qui prévalait au tribunal de première instance de Charleroi en 1995 illustre ceci à merveille : pendant une période donnée, 15 % du cadre des juges étaient inoccupés : 2 magistrats étaient décédés, 1 magistrat était atteint d'une longue maladie, 1 magistrat avait été promu et 1 magistrat avait été admis à la retraite. Au même moment, ce tribunal fut prié de désigner un juge d'instruction pour l'importante enquête sur les Tueurs du Brabant wallon. Les juges d'instruction, les juges de la jeunesse, les juges des saisies et la Chambre du Conseil de ce tribunal devaient cependant continuer à fonctionner, alors que seulement 6 des 10 juges siégeant normalement aux chambres correctionnelles étaient disponibles. Il en a résulté un arriéré à tous les niveaux. Aujourd'hui, le cadre a été normalisé : entre les mois de septembre 1996 et d'août 1997, 8 nouveaux juges ont été nommés au tribunal de première instance de Charleroi. Ces jeunes magistrats ont eux aussi besoin d'une période d'adaptation avant de pouvoir être aussi rentables que possible. Aujourd'hui encore, les conséquences de cette période d'activité réduite se font ressentir sous la forme d'un important arriéré, tant en matière pénale qu'en matière civile.

C'est ce constat qui a poussé le gouvernement à attacher une telle importance à l'introduction de la possibilité de nommer des juges de complément, ainsi qu'à l'assouplissement de l'article 98 actuel du Code judiciaire. Grâce aux juges de complément ainsi qu'à la possibilité accordée au Premier Président de confier effectivement, au sein du ressort de la cour d'appel, une mission supplémentaire à un magistrat nommé, il devrait être possible de réagir de manière proactive à toute circonstance qui pourrait freiner temporairement le bon fonctionnement d'un tribunal. Il s'avère en effet que la bonne administration de la justice se ressent longtemps de l'impact négatif de ces périodes de manque de personnel.

L'analyse de l'affaire Dutroux par la commission d'enquête parlementaire a montré que la communauté attendait, à juste titre, des magistrats qu'ils assument la direction de l'enquête judiciaire et recherchent activement une solution. Dans ce cadre, le ministre de la Justice a promulgué une directive « disparitions » qui décrit de manière détaillée comment doit réagir un parquet. Cette même commission d'enquête a souligné la nécessité de disposer au sein des parquets d'un magistrat spécialisé en matière d'entraide judiciaire internationale. Les autres pouvoirs doivent donc octroyer au pouvoir judiciaire les moyens humains et matériels nécessaires pour lui permettre de mener à bien les missions qui lui sont confiées. Il incombe à l'Ordre judiciaire de bien se structurer et de bien s'organiser pour une utilisation aussi efficace que possible du temps dont disposent les magistrats et qui est par définition limité. L'initiative du gouvernement visant à mettre du personnel auxiliaire spécialisé à la disposition des parquets s'inscrit également dans ce cadre. Ces non-magistrats pourront en effet sensiblement alléger le travail du magistrat. L'expérience acquise avec ce personnel auxiliaire spécialisé devra nous dire si nous pouvons poursuivre dans cette voie. Quoi qu'il en soit, l'informatisation libère du temps pour le personnel actuel et permettra d'affecter ce personnel à d'autres tâches en soutien du travail du magistrat.

Les besoins en magistrats supplémentaires sont également à mettre en rapport avec l'impact de la législation en perpétuelle croissance. Personne ne conteste que les changements de procédure prévus dans le projet de loi Franchimont entraîneront, dans une mesure importante, des interventions supplémentaires de la part d'un juge. Dans la mesure où le Parlement concède que, dans une conception moderne de l'État de droit, ces possibilités supplémentaires sont nécessaires, il convient également de doter le pouvoir judiciaire des moyens nécessaires en personnel pour lui permettre d'appliquer la loi. Ceci vaut également pour la loi sur les faillites et la loi sur le concordat judiciaire, mais d'autres législations à l'état de projet, telles que celles sur le surendettement, entraîneront également une charge de travail supplémentaire pour le pouvoir judiciaire.

À cet égard, il est utile de renvoyer à une évaluation limitée, réalisée par le Service de la Politique criminelle, et qui porte sur l'application de la nouvelle procédure de comparution accélérée. Il s'avère que cette procédure requiert un investissement beaucoup plus intense (et, par conséquent, plus de temps) de la part du parquet. L'extension du cadre initialement prévue par le précédent plan pluriannuel, afin de généraliser cette procédure de comparution accélérée, a finalement été quasiment décimée lorsqu'il s'est agi de lui conférer un cadre légal. En pratique, force est de constater que la plupart des parquets déclarent ne pas faire grand usage de cette procédure car elle requiert un tel engagement en termes de personnel qu'il faudrait procéder à un retrait injustifiable de moyens humains auprès d'autres sections du parquet.

Dans le cadre de la préparation du présent projet de loi, nous avons également tenté de réaliser une évaluation comparative globale de la charge de travail dans les différents arrondissements. Les premiers présidents et les procureurs généraux ont été associés à cette analyse. Nous avons malheureusement à nouveau dû constater que les statistiques réalisées à l'intention des rapports annuels des procureurs généraux et de l'Institut national de la statistique n'étaient comparables ni entre les ressorts, ni au sein-même de ces ressorts, en raison de l'utilisation d'une méthode différente. Toutes les initiatives nécessaires ont été prises pour remédier à cette situation le plus rapidement possible. Il apparaît cependant que plus nous voulons des statistiques nuancées, plus il est difficile d'obtenir une interprétation uniforme de ces nuances.

Les magistrats supplémentaires seront répartis entre les cours et les tribunaux de la manière suivante. La répartition est avant tout fonction de la nouvelle législation, la plus haute importance étant attachée à une application correcte de celle-ci. En outre, elle tient compte d'éléments objectifs avancés par les chefs de corps dans le cadre d'une consultation réalisée sur la base d'un avant-projet.

Cours d'appel (article 2 du projet)

­ 4 présidents de chambre

­ 14 conseillers

Le bon fonctionnement du projet de loi Franchimont suppose de la part des Chambres des mises en accusation un traitement fluide des recours introduits. Selon les estimations des Premiers Présidents, ceci engendrera un surcroît de travail pour une Chambre de 3 conseillers dans chaque ressort.

La concentration des dossiers à Bruxelles ainsi que le rapport actuel entre les données démographiques et le nombre de conseillers pour le ressort d'Anvers justifient la présence de respectivement deux et un conseillers supplémentaires de plus dans ces deux ressorts. 18 conseillers supplémentaires sont ainsi prévus. Il a semblé néanmoins souhaitable d'instaurer une possibilité supplémentaire de promotion dans les cours d'appel d'Anvers, de Bruxelles, de Gand et de Liège. 4 fonctions de conseillers sont ainsi transformées en fonction de président de chambre. (tableau 1)

­ 5 avocats généraux

­ 5 substituts du procureur général

Le bon fonctionnement du projet de loi Franchimont requiert également l'engagement d'au moins un magistrat de parquet supplémentaire dans chaque cour d'appel. En outre, compte tenu de la mission de coordination confiée au Collège des procureurs généraux et des missions attribuées à chaque procureur général, les magistrats du parquet général sont de plus en plus sollicités pour officier comme magistrat de référence dans certains domaines de la politique pénale. Je pense par exemple à la mission qui a été confiée à l'avocat général Timperman pour les hormones, à trois membres du parquet général de Bruxelles pour la criminalité économique et financière et à un membre du parquet général de Liège pour la lutte antidrogue. Si l'on désire que le Collège des procureurs généraux devienne véritablement une plaque tournante de la politique pénale, il est indispensable que les parquets généraux disposent de suffisamment d'effectifs en vue de mener cette mission à bien. (tableau 2)

Tribunaux de première instance (article 3)

­ 73 juges supplémentaires par voie d'extension de cadre, répartis comme suit :

­ 19 vice-présidents;

­ 54 juges;

Plutôt que de limiter l'analyse à la répartition des magistrats supplémentaires entre les différents arrondissements, nous avons essayé d'établir et de comparer la charge de travail au sein des différents arrondissements. (tableau 3)

À cet effet, différents paramètres ont été utilisés : la charge de travail des chambres civiles a été déterminée en fonction du nombre d'introductions civiles (fixé sur la base du droit de mise au rôle réellement payé) et a été forfaitairement augmentée de 10 % afin de tenir compte des dossiers exemptés du droit de mise au rôle. À ce sujet, il convient de noter que, pour certains tribunaux, des raisons objectives peuvent justifier une divergence supérieure à cet écart forfaitaire, dans la mesure où les causes introduites par une autorité et les affaires relevant du pro deo, sont légalement exemptées du droit de mise au rôle. Les différences enregistrées au niveau des écarts entre le nombre de dossiers calculé sur la base des droits de mise au rôle perçus et le nombre d'introductions déclaré ne permettent toutefois de tirer aucune conclusion. Néanmoins, ces données ont été prises en compte pour déterminer un éventuel facteur de correction.

Pour les affaires civiles ainsi que pour le traitement des recours en matière de roulage, la charge moyenne a été évaluée à 665 dossiers par magistrat.

La charge de travail résultant des affaires correctionnelles du tribunal a été déterminée sur la base du nombre moyen de jugements correctionnels pour les années 1994 et 1995, tel que communiqué par les tribunaux. Ces données ont toutefois dû être corrigées car il ressortait de leur analyse que certains tribunaux avaient utilisé des critères différents. Ainsi, sur la base de la connaissance que nous avons de la réalité sur le terrain, nous savons qu'il est impossible que par example l'arrondissement de Tournai puisse, avec ses 14 magistrats, produire plus de jugements correctionnels que l'arrondissement de Mons et ses 22 juges. De même, comment expliquer raisonnablement que le nombre des jugements correctionnels soit plus élevé dans l'arrondissement de Gand que dans l'arrondissement d'Anvers ? Notre connaissance du terrain nous apprend en fait que dans certains arrondissements, des ordonnances de tout genre sont rendues sous la forme d'un jugement. C'est la raison pour laquelle il a été décidé de proposer une définition univoque pour le terme « jugement ».

Un autre paramètre objectif sur lequel nous nous sommes basés concerne les données recueillies par le S.G.A.P. concernant le nombre de P.V. dressés par les services de police. Nous les avons cependant affinés davantage afin de pouvoir tenir compte de certaines formes spécifiques de grande criminalité (il s'agit des catégories hold-up, meurtre et assassinat (y compris les tentatives), viol, attentat à la pudeur avec violence). La norme d'activité moyenne par magistrat a été fixée à 400 affaires correctionnelles. Le résultat ainsi obtenu a été augmenté du nombre de juges d'instruction et de juges de la jeunesse désignés, ainsi que d'un juge supplémentaire pour chaque siège de cour d'assises et d'une unité supplémentaire pour les arrondissements de plus de 500 000 habitants confrontés à des problèmes de criminalité propres aux grandes villes. La problématique de ces grandes villes entraîne en effet un surcroît de travail important pour les magistrats.

Lorsque, pour les arrondissements de moindre importance, les calculs aboutissaient à la conclusion qu'ils possédaient un magistrat en trop, un facteur de correction a été appliqué pour éviter un tel résultat négatif.

La modification de la loi relative aux tribunaux de police qui est entrée en vigueur au 1^er janvier 1995, a eu pour conséquence que les tribunaux correctionnels ont été déchargés d'un grand nombre de dossiers. Pour l'ensemble du pays, le nombre de jugements rendus en première instance en matière pénale a ainsi déjà baissé de 13 % entre 1994 et 1995. Étant donné qu'en 1995, les tribunaux correctionnels ont encore finalisé de nombreuses affaires en matière policière qui étaient déjà en cours de traitement, les statistiques pour 1996 présentent une nouvelle diminution importante du nombre de jugements rendus en correctionnelle. Cette baisse n'est pas uniformément répartie entre les différents arrondissements, étant donné qu'elle est fortement influencée par la politique des poursuites menée par chaque parquet. Elle est donc la plus prononcée pour les tribunaux où, en matière de roulage, le parquet menait et/ou mène une intense politique des poursuites. Le tribunal correctionnel de l'arrondissement de Gand a ainsi enregistré une baisse de 33 % au niveau des jugements correctionnels rendus entre 1994 et 1996, cette baisse atteignant même 44 % dans l'arrondissement de Turnhout et 45 % à Courtrai, mais seulement 13 % à Mons.

Cet élément, ainsi que le fait que le département ne dispose actuellement pas encore de toutes les données statistiques pour 1996, montre combien il est difficile de déterminer, de manière fiable, les besoins en magistrats pour les chambres correctionnelles.

De même le nombre de juges d'instruction et de juges de la jeunesse est, aujourd'hui encore, une donnée toute relative. En effet, certains tribunaux ont déjà procédé à la désignation d'un juge d'instruction supplémentaire par ordonnance du Président, et par ailleurs, les juges d'instruction sont encore appelés à siéger dans certains tribunaux et pas dans d'autres. En outre, il est établi que dès l'entrée en vigueur de la loi Franchimont, il conviendra de désigner des juges d'instruction supplémentaires dans divers arrondissements, ce qui ne sera possible que par extension de cadre. La méthode de calcul utilisée a dès lors pour unique but de déterminer, sur une base comparable, le besoin total en magistrats pour chaque arrondissement. À l'avenir, un modèle statistique plus précis sera élaboré afin de déterminer, sur une base comparable, à la fois la charge de travail des juges d'instruction, des juges de la jeunesse, des chambres civiles, des chambres pénales et de la chambre du conseil. À ce moment-là, les facteurs utilisés aujourd'hui pour le calcul de l'activité moyenne (normale) (actuellement 665 jugements civils par magistrat et 400 jugements en matière pénale, étant donné que les magistrats chargés des affaires pénales doivent également siéger à la chambre du conseil) devront être revus, en tenant compte également du nombre de magistrats qui étaient effectivement en fonction dans l'arrondissement au cours d'une année donnée. En outre, le nombre de jugements ne subira plus l'influence de l'important arriéré en matière de police, qui aura alors été entièrement résorbé.

La nature différente de la criminalité dans les arrondissements, l'impact divergent de la disparition des affaires de police ainsi que le fait que certains arrondissements ont effectivement à traiter un plus grand nombre d'affaires civiles exemptes du droit de mise au rôle justifient l'application de certains facteurs de correction aux résultats obtenus.

Une correction négative de l'ordre d'un juge a été appliquée pour les arrondissements de Malines, Turnhout, Hasselt, Tongres, Gand, Bruges, Courtrai et Tournai. Il s'agit de tribunaux qui devraient obtenir une augmentation considérable du nombre de juges, mais pour lesquels les données du S.G.A.P. révèlent une présence relativement moins importante de la grande criminalité. En outre, sur la base des chiffres d'activité pour l'année 1996 (dont nous disposons pour quelques ressorts), certains de ces arrondissements devraient obtenir un juge de moins, en raison de la disparition de l'arriéré en matière de roulage dans les tribunaux de première instance. Cet élément peut également expliquer la différence négative entre la part relative de procès-verbaux introduits en 1996 et le nombre de jugements rendus.

Une correction positive a été appliquée pour les arrondissements suivants : Bruxelles, Nivelles, Liège, Verviers, Dinant, Namur, Mons et Charleroi, tous confrontés à un taux de grande criminalité avec violences relativement beaucoup plus élévé que ne le laisse supposer le nombre de jugements qui y ont été rendus. Il s'agit de dossiers dont la nature requiert un effort particulier du juge d'instruction, du parquet, voire plus tard du siège Pour Bruxelles, il convient de considérer également que les chiffres du S.G.A.P. ne contiennent pas les données de la police judiciaire. Pour Verviers, il a en outre été tenu compte de la situation désastreuse dans laquelle se trouve ce tribunal suite à une série de circonstances qui ont engendré une diminution du nombre de magistrats effectivement disponibles. Ces circonstances ont un impact négatif sur le chiffre des jugements rendus.

Pour Mons, Liège et Charleroi, il a par ailleurs été tenu compte du fait qu'en raison du grand nombre d'affaires pro deo, ces tribunaux sont amenés à traiter, en matière civile, jusqu'à 30 % de dossiers exemptés du droit de mise au rôle. En ce qui concerne Bruxelles et Namur, l'on a également pris en considération le fait qu'ils peuvent, en tant que siège d'importantes instances publiques, aussi faire valoir l'obligation de traiter un nombre de dossiers exemptés du droit de mise au rôle plus élevé que la moyenne.

Le Gouvernement souhaite en outre mettre cette extension de cadre à profit pour faire usage, en concertation avec les premiers présidents, de la possibilité du Code judiciaire de nommer des magistrats pour plusieurs arrondissements dans un même ressort de Cour d'appel, telle qu'offerte pour l'article 100. Ceci devrait permettre une plus grande souplesse dans la gestion des ressources humaines disponibles par les chefs de corps sur place, qui se verraient ainsi également offrir la possibilité de 'corriger' les effets de l'application de la règle selon laquelle il convient d'arrondir les chiffres. Sur la base des données disponibles, un juge supplémentaire pourrait ainsi être nommé pour Tournai, Liège, Courtrai et Gand, en partage avec respectivement Mons, Verviers, Ypres et Termonde.

Cette extension du cadre devrait permettre aux différents tribunaux de traiter les dossiers entrants, à condition que leur cadre soit complet et disponible. Pour des événements extraordinaires, des dossiers particuliers, ainsi qu'en cas d'absence prolongée de magistrats, il sera désormais possible, grâce aux juges de complément, de réagir plus rapidement face à ces situations et d'éviter ainsi qu'elles n'entravent la bonne administration de la justice dans un arrondissement. Ceci est d'une importance capitale pour les tribunaux de moindre importance qui sont en effet plus exposés aux effets de ce genre de circonstances particulières. Le juge de complément, pour lequel des moyens budgétaires ont à présent aussi été débloqués, doit dès lors être considéré comme une pièce maîtresse de cette extension du cadre.

Ainsi que le ministre de la Justice a déjà eu l'occasion de l'annoncer au Sénat lors de la discussion du projet de loi concernant les juges de complément, nous essayerons de résoudre prioritairement les problèmes qui se posent au niveau du tribunal de première instance de Bruxelles en lui accordant les services d'une dizaine de juges de complément. Grâce à eux, les juges en place pourront en premier lieu être dispensés de toute mission de juge d'instruction. En outre, un juge de complément peut, dans la mesure où il répond aux conditions fixées à l'article 80, alinéa 2, du Code judiciaire, être désigné à la fonction de juge d'instruction par le président du tribunal.

Il s'avère enfin souhaitable, à l'instar de ce qui est fait au niveau des cours d'appel, de prévoir une possibilité de promotion en transformant certains emplois de juge en emplois de vice-président. La norme utilisée est celle appliquée par le passé, à savoir 1 vice-président pour 5 juges.

­ 65 substituts supplémentaires par voie d'extension de cadre répartis comme suit :

- 22 premiers substituts du procureur du Roi;

- 43 substituts du procureur du Roi;

­ 27 substituts de complément supplémentaires.

Les données statistiques actuellement disponibles en ce qui concerne l'activité des parquets sont caractérisées par une absence totale d'uniformité. En vue de la répartition des magistrats de parquet supplémentaires, nous nous sommes dès lors basés en premier lieu sur le nombre de magistrats accordés pour le siège et celle du parquet semblent être étroitement liées, dans la mesure où le parquet est un important fournisseur de travail pour le siège. Il était dès lors logique de prendre comme hypothèse de départ qu'il convenait de tendre vers le même rapport entre le nombre de juges et le nombre de magistrats de parquet dans les différents arrondissements. Pour définir ce rapport, il a été fait abstraction des substituts fiscaux qui sont inscrits dans le cadre de l'arrondissement judiciaire du chef-lieu de chaque ressort de cour d'appel, mais qui sont sollicités dans tout le ressort. Partant de l'augmentation du nombre de magistrats assis, nous avons procédé à une répartition objective des besoins en termes de magistrats de parquet sur la base du rapport actuel entre les magistrats de parquet de première instance et les magistrats assis de première instance (9 pour 10). Les résultats obtenus ont cependant dû être légèrement corrigés (tableau 4). Ainsi une correction positive a été appliquée pour les quatre plus grands arrondissements (Bruxelles, Liège, Gand et Anvers) sous la forme d'une unité supplémentaire et même de deux unités supplémentaires pour Bruxelles. Compte tenu des difficultés que les arrondissements de moindre importance éprouvent pour assumer toutes les nouvelles missions, notamment en raison de possibilités de spécialisation plus réduites et parce qu'elles ne peuvent bénéficier d'accroissements d'échelle, le nombre minimal des substituts a été fixé pour chacun des arrondissements. Ceci signifie que Marche-en-Famenne se voit également attribuer un substitut supplémentaire. Seul l'arrondissement d'Eupen fait exception à cette règle. En effet, à défaut de candidats potentiels, il ne nous a pas semblé justifié d'y prévoir une modification du cadre. À supposer que des candidats se présentent à un moment donné, le renforcement de l'effectif pourrait être réalisé par le biais d'une délégation au départ de Verviers ou du système des substituts de complément. Compte tenu du nombre d'habitants dans l'arrondissement d'Ypres et de l'activité qui y est déployée par le parquet en comparaison avec les parquets dotés de 6 magistrats de parquet, il s'indique d'y porter le cadre à 7 magistrats de parquet. Pour quatre grands arrondissements frontaliers, qui se voient également attribuer des juges supplémentaires, il est jugé utile de satisfaire à la demande des chefs de corps qui souhaitaient obtenir un substitut supplémentaire. Il s'agit des arrondissements de Bruges, Dinant, Termonde et Verviers, qui sont en outre des arrondissements d'une grande étendue géographique. Pour Termonde, la nécessité de desservir différents sièges de tribunal de police et de tribunal de commerce représente un argument supplémentaire. Pour Bruges intervient également le fait de devoir travailler pour un tribunal de commerce réparti entre deux sièges. Les arrondissements de Bruges et de Verviers sont par ailleurs confrontés à une charge de travail supplémentaire liée à l'activité touristique : la plus grande concentration de personnes y amène également son lot de délits pendant certaines périodes de l'année.

Globalement, cette adaptation du cadre permet aussi d'éliminer une série d'anomalies historiques au niveau de l'importance du cadre des magistrats de parquet. Ceci profite principalement aux parquets des arrondissements de Louvain, Nivelles, Hasselt, Courtrai, Charleroi et Namur.

Grâce à une augmentation du nombre de substituts de complément, les procureurs généraux disposent d'une possiblité supplémentaire pour répondre en toute souplesse aux besoins qui subsisteront au sein de leur ressort.

La répartition de ces substituts de complément supplémentaires entre les différents ressorts a été effectuées sur la base de l'importance de chaque ressort par rapport à la population nationale, arrondie selon les règles usuelles (tableau 5).

L'augmentation du nombre de substituts du procureur du Roi nécessite l'adaptation du nombre maximum de premiers substituts. La norme utilisée est celle appliquée par le passé, à savoir 1 premier substitut pour 3 substituts.

Il paraît souhaitable, par ailleurs, d'intégrer dans le tableau fixant le nombre maximum de premiers substituts, le cadre des substituts spécialisés en matière fiscale. Leur nombre est actuellement fixé conformément à l'article 151, alinéa 4, du Code judiciaire. Or, l'article 186 du même Code dispose que le cadre du personnel des cours et des tribunaux est déterminé par une loi spéciale. L'abrogation de l'article 151, alinéa 4, qui ne se justifie dès lors plus, fait l'objet de l'article 6 du présent projet.

Tribunaux de commerce (article 6)

­ 17 juges supplémentaires par voie d'extension de cadre, répartis comme suit :

­ 2 vice-président;

­ 15 juges;

Une évaluation globale de la charge de travail actuelle au sein des tribunaux de commerce a été réalisée en partant du nombre de faillites et du nombre d'introduction en 1994, 1995 et 1996 (le nombre exact des introductions a été obtenu au départ des droits de mise au rôle réellement perçus dans chaque arrondissement). Pour le calcul de la norme d'activité, nous avons attribué un facteur d'importance 2 à une faillite déclarée afin de tenir compte de l'important travail matériel que cela implique. Une norme d'activité de 735 points par magistrat a été adoptée comme point de départ (tableau 6).

Si l'application de la nouvelle législation sur le concordat judicaire devait engendrer des problèmes de traitement de dossiers au sein de certains tribunaux, le ministre de la Justice prendra les mesures nécessaires en recourant aux juges de complément.

Deux emplois supplémentaires de juge, aux sièges de Courtrai et d'Anvers sont transformés en emplois de vice-président et ce, sur la base de la norme utilisée pour les tribunaux de première instance.

En outre, des moyens budgétaires sont réservés pour le recrutement de 32 juges de complément près les tribunaux de première instance et éventuellement les tribunaux du travail et les tribunaux de commerce.

Ce projet de loi prévoit également l'augmentation proportionnelle du cadre des greffiers. Conformément au Code judiciaire l'adaptation du cadre des secrétaires de parquet, des employés et des rédacteurs près les greffes et les parquets est, quant à elle, confiée au Roi. En exécution du plan pluriannuel, le gouvernement a prévu des moyens budgétaires pour le recrutement d'un total de 320 collaborateurs non-magistrats supplémentaires pour les parquets et les tribunaux. Les moyens prévus au budget reposent sur la répartition suivante : 125 greffiers adjoints ou secrétaires adjoints, 125 employés et 70 personnes spécialisées dans des fonctions particulières : comptables, traducteurs, économistes, juristes, statisticiens. Le présent projet propose d'étendre le cadre des greffiers de 11 unités pour les cours, de 62 greffiers adjoints pour les tribunaux de première instance et de 27 greffiers adjoints pour les tribunaux de commerce.

La répartition des greffiers supplémentaires entre les cours et les tribunaux se présente comme suit :

Cours d'appel (article 2)

­ 2 greffiers-chefs de service;

­ 9 greffiers adjoints;

L'attribution de greffiers et de greffiers adjoints supplémentaires aux cours d'appel tente tout d'abord d'accorder un « greffier » supplémentaire à chaque cour pour la chambre des mises en accusation et ensuite d'uniformiser le rapport entre le nombre de conseillers et le nombre de greffiers par cour, comme illustré par le tableau ci-joint (tableau 1).

En ce qui concerne la distinction entre les emplois de greffier et ceux de greffier adjoint, la proportion de 2 pour 1 a été maintenue. Par ailleurs, les sièges d'Anvers, de Bruxelles et de Gand comptent plus de 50 membres, en ce compris le personnel administratif. Il se justifie dès lors, conformément à la norme utilisée au niveau des tribunaux de première instance, d'accorder un troisième emploi de greffier-chef de service tel que prévu par l'article 164 du Code judicaire. Le siège de Gand, à défaut de bénéficier d'un emploi de greffier supplémentaire, voit l'un de ses emplois de greffier transformé en emploi de greffier-chef de service.

Tribunaux de première instance (article 7)

­ 10 greffiers-chefs de service;

­ 17 greffiers;

­ 35 greffiers adjoints;

L'attribution de greffiers et de greffiers adjoints supplémentaires aux tribunaux de première instance tente également d'uniformiser, à l'échelon national, le rapport entre le nombre de greffiers et le nombre de juges, étant entendu qu'il avait été décidé d'emblée de ne procéder nulle part à une réduction du cadre. Pour l'arrondissement d'Eupen, aucune raison ne s'avère cependant justifier une extension du cadre avec deux unités.

Compte tenu de la faiblesse de l'écart, il est par ailleurs proposé, d'arrondir à l'unité supérieure pour les arrondissements d'Oudenarde et de Verviers et d'arrondir à l'unité inférieure pour les arrondissements d'Anvers et Bruxelles. En effet, les tribunaux de moindre importance ont un besoin relativement plus élevé en personnel habilité a signer. En outre, le nombre de greffiers des deux arrondissements les plus importants se voit considérablement augmenté grâce à l'uniformisation des critères (tableau 7).

Le nombre de greffiers adjoints correspond au tiers de l'ensemble des « greffiers » (greffiers en chef, greffiers-chefs de service, greffiers et greffiers adjoints). En ce qui concerne les trois premiers emplois de greffier-chef de service tels que prévus par l'article 161 du Code judiciaire, ceux-ci sont attribués sur la base de la clé de répartition suivante : 1 si la juridiction compte plus de 10 membres du personnel (en ce compris le personnel administratif), 2 si elle en compte plus de trente et 3 si elle en compte plus de 50.

Tribunaux de commerce (article 6)

­ 6 greffiers-chefs de service;

­ 9 greffiers;

­ 12 greffiers adjoints;

L'attribution de greffiers et de greffiers adjoints supplémentaires pour les tribunaux de commerce tient compte du fait que la nouvelle législation sur le concordat judiciaire et les faillites entraînera principalement une surcharge de travail pour les greffiers et le personnel d'exécution. En outre, un manque de collaborateurs qualifiés se manifeste depuis un bon moment dans les tribunaux de commerce. Ceci s'est traduit par un nombre relativement élevé de délégations accordées au fil des ans. Ici aussi, cette extension a été mise à profit pour aligner le nouveau cadre du personnel sur l'activité enregistrée dans les différents arrondissements (tableau 8).

En ce qui concerne la répartition des emplois de greffier et de greffier adjoint, les premiers ont été attribués en veillant à respecter la proportion avec le nombre de magistrats. Certains sièges qui bénéficiaient d'un nombre de greffiers trop élevé par rapport à celui des magistrats ne se voient ainsi pas doter d'emplois supplémentaires de greffier, nonobstant l'augmentation du nombre de magistrats. Au niveau des chefs de service, il a été fait application de la clé de répartition proposée par les greffiers en chef eux-mêmes, à savoir 1 emploi à partir d'un effectif de 20 unités et 2 emplois à partir de 50 unités.

Il importe de signaler que les différents tableaux fixant les cadres ont, dans un souci d'uniformité, tous été établis sur base d'un classement alphabétique en tenant compte de la langue de la région et dans l'ordre suivant : cour d'appel, province et arrondissement judiciaire.

L'augmention prévue à l'article 2 du projet nécessite également une modification de l'article 213 du Code judiciaire. Cette modification fait l'objet de l'article 9 du projet. Il est normalement tenu compte des chiffres de la population lors de la répartition des présentations entre les différentes assemblées. Des corrections sont parfois effectuées sur base des statistiques d'activité. Ainsi, pour la Cour d'appel d'Anvers, il a été opté, en fonction de l'activité judiciaire, pour un rapport de 3/1, alors que le rapport entre les populations des provinces d'Anvers et du Limbourg est de 2/1. Au regard de la répartition actuelle (31/13), il semble équitable d'attribuer à chaque province deux places de conseiller supplémentaires.

Les quatre assemblées concernées par les présentations aux places de conseillers à la Cour d'appel de Bruxelles se voient attribuer une place supplémentaire et le groupe le plus important obtient encore une place de plus. En ce qui concerne les ressorts des cours d'appel de Gand et de Liège, la répartition entre les différentes provinces s'est effectuée sur la base des chiffres de la population respective, soit Flandre orientale : +2, Flandre occidentale : +1, Namur : +2 et Luxembourg : +1.

Le gouvernement a opté pour une extension de cadre en plusieurs phases étalées sur l'ensemble du plan pluriannuel de la justice 1998-2000, mais tient à réaliser au moyen d'un seul et unique projet de loi la modification légale qui doit rendre l'extension du cadre possible.

Cette décision a été prise en partie pour des raisons de planification financière, mais également compte tenu du nombre restreint de candidats aptes qui posent leur candidature. Ce problème se pose surtout au niveau du parquet où, dans certains arrondissements, nous nous trouvons confrontés à un manque structurel de candidats. La loi du 19 juillet 1996 modifiant l'article 259quater du Code judiciaire, contenait déjà une mesure visant à apporter une solution à ce manque de candidats en augmentant le nombre de candidats magistrats admis au stage. En outre, le gouvernement ne procèdera pas à la publication de toutes les places supplémentaires en même temps afin d'éviter que des mouvements de personnel importants ne troublent le bon fonctionnement d'une série de tribunaux et de parquets.

Par ailleurs, le gouvernement entend explicitement prévoir une évaluation à un moment donné, en l'occurence en l'an 2000. Le but de cette d'évaluation est de vérifier dans quelle mesure les magistrats supplémentaires qui seront en fonction à ce moment-là auront déjà contribué à la réalisation des objectifs poursuivis, à savoir : la résorption de l'arrière judiciaire, la réalisation des objectifs avancés par le projet de loi visant à améliorer la procédure pénale au stade de l'information et de l'instruction, ainsi que l'application sur le terrain de la nouvelle législation sur le concordat judiciaire et les faillites. Dans la perspective de cette évaluation, une méthode statistique uniforme visant à évaluer la charge de travail dans les différents tribunaux et parquets sera mise au point, grâce notamment aux informations utiles qui se dégageront de l'audit des parquets actuellement réalisé par le bureau A.B.C. (sites pilotes : Bruges et Namur) ainsi que des commissions de visitation organisées avec l'aide de la s.a. Berenschot. L'évaluation précitée pourra également porter sur l'apport des juges de complément qui seraient éventuellement entrés en fonction dans l'intervalle.

Étant donné le rôle que le gouvernement désire attribuer au Conseil supérieur de la Justice en matière d'audit externe, et compte tenu du fait qu'il convient de développer encore davantage de données statistiques fiables, l'évaluation ne peut être décrite de manière détaillée dans le cadre du présent projet. En effet, la préparation d'une évaluation convenable sera précisément la tâche qui sera confiée aux organes chargés de l'audit interne ainsi qu'au Conseil supérieur de la Justice. Il appartiendra dès lors à ces instances d'élaborer une méthode d'évaluation. De son côté, le Département de la Justice a commencé à constituer une cellule d'audit interne, conformément aux dispositions du plan pluriannuel de la justice. Un directeur a été chargé du suivi des différentes initiatives en cours en matière d'audit et de visitation. Il assure également la coordination du personnel qui doit élaborer, et dans une phase ultérieure, contrôler, les statistiques uniformes pour les tribunaux. Il sera veillé à ce que, parallèlement à l'entrée en fonction effective des magistrats supplémentaires, cette cellule d'audit interne puisse poursuivre ses activités sur la base d'un modèle d'évaluation.

L'article 10 prévoit en effet qu'une série de places nouvelles ne pourront être attribuées avant que le Roi en ait décidé ainsi sur la base des résultats de l'évaluation. En ce qui concerne les juges, il entre explicitement dans les intentions que le Roi fasse, à cette occasion, usage de la possibilité que lui offre l'article 100 du Code judiciaire de nommer des juges supplémentaires pour plusieurs arrondissements au sein d'un même ressort de Cour d'appel. À cet effet, un paragraphe 2 a été ajouté. Étant donné qu'il serait inutile de prévoir une évaluation s'il n'était pas possible d'en tenir compte lors de la répartition des magistrats supplémentaires entre les différents arrondissements, le § 3 de cet article offre au Roi la possibilité de procéder, par un arrêté délibéré en Conseil des ministres, à un 'glissement' des places prévues au cadre qui sont visées au § 1^er . Il va de soi qu'il appartient au Parlement de confirmer sans délai ce transfert de compétences au Roi (lequel transfert est clairement délimité) si nous voulons que l'intervention du Roi au niveau de la loi soit intégrée de manière durable au niveau de l'ordre judiciaire.

TABLEAU 1

COURS D'APPEL Conseillers - Greffiers

TABLEAU 2

COURS D'APPEL Avocats-généraux - S.P.G.

TABLEAU 3

MAGISTRATS TRIBUNAUX DE PREMIÈRE INSTANCE Siège

Colonne 1 : arrondissements judiciaires

Colonne 2 : chiffres de la population (source : Moniteur belge du 3 octobre 1997)

Colonne 3 : cadre actuel

Colonne 4 : moyenne des affaires introduites en 1994 et 1995 : (rôle général + référés + requêtes) + sur base des droits de rôle payés + 10 %

Colonne 5 : moyenne des appels de police 1994 et 1995

Colonne 8 : moyenne des jugements correctionnels en 1994 et 1995

Colonne 9 : procès-verbaux police 1996 (source : S.G.A.P.)

Colonne 10 : procès-verbaux police/total ­ affaires correctionnelles/total

Colonne 11 : criminalité lourde

Colonne 12 : criminalité lourde/cadre actuel (déviation vis-à-vis le moyenne)

Colonne 15 : juges d'instruction

Colonne 16 : juges de jeunesse

Colonne 19 : correction sur base des colonnes 10 et 12

Colonne 20 : Cours d'Assises

Colonne 21 : grandes villes

Colonne 22 : proposition d'augmentation du cadre

TABLEAU 4

MAGISTRATS TRIBUNAUX DE PREMIÈRE INSTANCE Parquet

TABLEAU 5

PARQUET TRIBUNAUX DE PREMIÈRE INSTANCE COURS D'APPEL Substituts complémentaires

(*) 376 675 = totaal bevolking van het rijk : 27 toegevoegde substituten

376 675 = total de la population du royaume : 27 substituts complémentaires.

TABLEAU 6

MAGISTRATS Tribunaux de commerce

Colonne 1 : arrondissements judiciaires

Colonne 2 : chiffres de la population (source : Moniteur belge du 3 octobre 1997)

Colonne 3 : cadre actuel

Colonne 4 : moyenne des affaires introduites en 1994 (rôle général + référés + requêtes) sur base des droits de rôle payés

Colonne 5 : faillites 1994

Colonne 6 : total 1994 = moyenne des affaires introduites de 1994 + (faillites 1994 × 2)

Colonne 8 : moyenne des affaires introduites en 1995 (rôle général + référés + requêtes) sur base des droits de rôle payés

Colonne 9 : faillites 1995

Colonne 10 : total 1995 = moyenne des affaires introduites de 1995 + (faillites 1995 × 2)

Colonne 12 : moyenne des affaires introduites en 1996 (rôle général + référés + requêtes) sur base des droits de rôle payés

Colonne 13 : faillites 1996

Colonne 14 : total 1996 = moyenne des affaires introduites de 1996 + (faillites 1996 × 2)

Colonne 16 : moyenne des colonnes (7+11+15)

Colonne 17 : augmentation cadre

TABLEAU 7

GREFFIERS TRIBUNAUX DE PREMIÈRE INSTANCE Cadre

TABLEAU 8

TRIBUNAUX DE COMMERCE Greffiers

Le ministre de la Justice,

Stefaan DE CLERCK.

PROJET DE LOI

ALBERT II,

Roi des Belges,

À tous, présents et à venir,
SALUT.

Sur la proposition de Notre ministre de la Justice,

NOUS AVONS ARRÊTÉ ET ARRÊTONS :

Notre ministre de la Justice est chargé de présenter, en Notre nom, aux Chambres législatives le projet de loi dont la teneur suit :

Article premier

La présente loi règle une matière visée à l'article 77 de la Constitution.

Art. 2

Le tableau figurant à l'article 1^er de la loi du 3 avril 1953 d'organisation judiciaire, remplacé par la loi du 9 juillet 1997, est remplacé par le tableau suivant :

Art. 3

Le tableau III « Tribunaux de première instance » annexé à la même loi, remplacé par la loi du 11 juillet 1994 et modifié par les lois des 27 décembre 1994 et 21 novembre 1996, est remplacé par le tableau suivant :

III. Tribunaux de première instance

Art. 4

Le tableau « Nombre des premiers substituts du procureur du Roi dans les tribunaux de première instance » annexé à la même loi et remplacé par la loi du 11 juillet 1994, est remplacé par le tableau suivant :

Nombre des premiers substituts du procureur du Roi dans les tribunaux de première instance

Art. 5

Le tableau suivant est annexé à la même loi:

Nombre de substituts du procureur du Roi spécialisés en matière fiscale dans les tribunaux de première instance

Art. 6

Le tableau figurant à l'article 1^er de la loi du 15 juillet 1970 déterminant le cadre du personnel des tribunaux de commerce et modifiant la loi du 10 octobre 1967 contenant le Code judiciaire, remplacé par la loi du 25 juillet 1974 et modifié par les lois des 23 septembre 1985, 28 décembre 1990 et 30 mars 1994, est remplacé par le tableau suivant :

Art. 7

Le tableau figurant à l'article 1^er de la loi du 2 juillet 1975 déterminant le cadre du personnel des tribunaux de première instance, remplacé par la loi du 11 juillet 1994 et modifié par la loi du 27 décembre 1994, est remplacé par le tableau suivant :

Art. 8

L'article 151, alinéa 4, du Code judiciaire, inséré par la loi du 4 août 1986 et modifié par la loi du 28 décembre 1990, est abrogé.

Art. 9

L'article 213, alinéa 1^er , du même Code, remplacé par la loi du 9 juillet 1997, est remplacé par l'alinéa suivant :

« Le nombre de présentations par les Conseils provinciaux ou les groupes linguistiques du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale aux places vacantes de conseiller est déterminé comme suit :

1º Cour d'appel d'Anvers

Le conseil provincial d'Anvers présente à 33 places.

Le conseil provincial du Limbourg présente à 15 places.

2º Cour d'appel de Bruxelles

Le groupe linguistique français du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale présente à 22 places.

Le groupe linguistique néerlandais du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale présente à 7 places.

Le conseil provincial du Brabant flamand présente à 20 places.

Le conseil provincial du Brabant wallon présente à 7 places.

3º Cour d'appel de Gand

Le conseil provincial de la Flandre occidentale présente à 23 places.

Le conseil provincial de la Flandre orientale présente à 27 places.

4º Cour d'appel de Liège

Le conseil provincial de Liège présente à 23 places.

Le conseil provincial de Namur présente à 9 places.

Le conseil provincial du Luxembourg présente à 4 places.

5º Cour d'appel de Mons

Le conseil provincial du Hainaut présente à 26 places. »

Art. 10

§ 1^er . Pour les places suivantes, prévues au cadre par la présente loi il ne peut être procédé effectivement à l'appel aux candidats par voie de publication au Moniteur belge, que moyennant une décision du Roi en ce sens par arrêté royal délibéré en conseil des ministres et sur base d'une évaluation. A défaut de décision du Roi, l'appel aux candidats interviendra au plus tard le 1^er avril 2000.

­ conseiller à la cour d'appel de :

­ Anvers : 1;

­ Bruxelles : 1;

­ substitut du procureur général près la Cour d'appel de :

­ Anvers : 1;

­ Bruxelles : 1;

­ Gand : 1;

­ Liège : 1;

­ Mons : 1;

­ juge au tribunal de première instance de :

­ Anvers : 2;

­ Malines : 1;

­ Hasselt : 2;

­ Tongres : 1;

­ Bruxelles : 4;

­ Louvain : 1;

­ Gand : 2;

­ Courtrai : 1;

­ Liège : 2;

­ Namur : 1;

­ Charleroi : 1;

­ juge au tribunal de commerce de :

­ Anvers : 1;

­ Bruxelles : 1;

­ Courtrai : 1;

­ substitut du procureur du Roi près le tribunal de première instance de :

­ Anvers : 2;

­ Malines : 1;

­ Turnhout : 1;

­ Hasselt : 2;

­ Bruxelles : 4;

­ Louvain : 2;

­ Nivelles : 1;

­ Gand : 1;

­ Bruges : 1;

­ Courtrai : 1;

­ Huy : 1;

­ Liège : 1;

­ Namur : 2;

­ Charleroi : 1;

­ Mons : 1;

­ Tournai : 1;

­ greffier au tribunal de première instance de :

­ Anvers : 4;

­ Hasselt :1;

­ Bruxelles : 7;

­ Gand : 1;

­ Bruges : 1;

­ Charleroi : 1;

­ greffier au tribunal de commerce de :

­ Anvers : 1;

­ Malines : 1;

­ Hasselt : 1;

­ Tongres : 1;

­ Bruxelles : 1;

­ Gand : 1;

­ Bruges : 1;

­ Courtrai : 1;

­ Charleroi : 1;

­ Mons : 1.

§ 2. Les places de juges au tribunal de première instance ou au tribunal du commerce visées au paragraphe 1^er ci-dessus ne peuvent être occupées que par des juges nommés simultanément à plusieurs sièges du ressort de la Cour d'appel concernée.

§ 3. Jusqu'à la date du 1^er avril 2000, le Roi peut par arrêté délibéré en Conseil des ministres, procéder, sur la base de l'évaluation visée au paragraphe premier, à une modification de la répartition entre les différents arrondissements, telle que prévue au même paragraphe, tout en veillant à ne pas dépasser le nombre total de places supplémentaires. Cet arrêté cesse de produire ses effets au terme du douzième mois suivant son entrée en vigueur, sauf s'il a été confirmé par une loi avant cette date.

Donné à Bruxelles, le 1^er avril 1998.

ALBERT.

Par le Roi :

Le ministre de la Justice,

Stefaan DE CLERCK.

AVANT-PROJET DE LOI SOUMIS AU CONSEIL D'ÉTAT

Article 1^er

La présente loi règle une matière visée à l'article 77 de la Constitution.

Art. 2

Le tableau figurant à l'article 1^er de la loi du 3 avril 1953 d'organisation judiciaire, modifié par la loi du 9 juillet 1997, est remplacé par le tableau suivant :

Art. 3

§ 1^er . Le tableau III « Tribunaux de première instance » annexé à la loi du 3 avril 1953 d'organisation judiciaire, modifié par les lois des 11 juillet 1994 et 21 novembre 1996, est remplacé par le tableau suivant :

III. Tribunaux de première instance

§ 2. Le tableau « Nombre des premiers substituts du procureur du Roi dans les tribunaux de première instance » annexé à la loi du 3 avril 1953 d'organisation judiciaire, modifié par la loi du 11 juillet 1994, est remplacé par le tableau suivant :

Nombre de premiers substituts du procureur du Roi et substituts du procureur du Roi spécialisés en matière fiscale dans les tribunaux de première instance

Art. 4

Le tableau figurant à l'article 1^er de la loi du 15 juillet 1970 déterminant le cadre du personnel des tribunaux de commerce et modifiant la loi du 10 octobre 1967 contenant le Code judiciaire, modifié par les lois des 25 juillet 1974, 23 septembre 1985, 28 décembre 1990 et 30 mars 1994, est remplacé par le tableau suivant :

Art. 5

Le tableau figurant à l'article 1^er de la loi du 2 juillet 1975 déterminant le cadre du personnel des tribunaux de première instance, modifié par les lois des 1^er août 1985, 23 septembre 1985, 28 décembre 1990, 30 mars 1994, 11 juillet 1994 et 27 décembre 1994, est remplacé par le tableau suivant :

Art. 6

L'article 151, alinéa 4, du Code judiciaire, inséré par la loi du 4 août 1986 et modifié par la loi du 28 décembre 1990, est abrogé.

Art. 7

L'article 213, alinéa 1^er , du même Code, modifié par la loi du 9 juillet 1997, est remplacé par l'alinéa suivant :

« Le nombre de présentations par les conseils provinciaux ou les groupes linguistiques du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale aux places vacantes de conseiller est déterminé comme suit :

1. Cour d'appel d'Anvers

Le conseil provincial d'Anvers présente à 33 places.

Le conseil provincial du Limbourg présente à 15 places.

2. Cour d'appel de Bruxelles

Le groupe linguistique français du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale présente à 22 places.

Le groupe linguistique néerlandais du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale présente à 7 places.

Le conseil provincial du Brabant flamand présente à 20 places.

Le conseil provincial du Brabant wallon présente à 7 places.

3. Cour d'appel de Gand

Le conseil provincial de la Flandre occidentale présente à 23 places.

Le conseil provincial de la Flandre orientale présente à 27 places.

4. Cour d'appel de Liège

Le conseil provincial de Liège présente à 23 places.

Le conseil provincial de Namur présente à 9 places.

Le conseil provincial du Luxembourg présente à 4 places.

5. Cour d'appel de Mons

Le conseil provincial du Hainaut présente à 26 places. »

Art. 8

§ 1^er . Pour les places suivantes, prévues au cadre par cette loi, il ne peut être procédé à un appel aux candidats par voie de publication au Moniteur belge , que moyennant autorisation par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres et sur base d'une évaluation :

­ conseiller à la cour d'appel de :

­ Anvers : 1;

­ Bruxelles : 1;

­ substitut du procureur général près la cour d'appel de :

­ Anvers : 1;

­ Bruxelles : 1;

­ Gand : 1;

­ Liège : 1;

­ Mons : 1;

­ juge au tribunal de première instance de :

­ Anvers : 2;

­ Malines : 1;

­ Hasselt : 2;

­ Tongres : 1;

­ Bruxelles : 4;

­ Louvain : 1;

­ Gand : 2;

­ Courtrai : 1;

­ Liège : 2;

­ Namur : 1;

­ Charleroi : 1;

­ juge au tribunal de commerce de :

­ Anvers : 1;

­ Bruxelles : 1;

­ Courtrai : 1;

­ substitut du procureur du Roi près le tribunal de première instance de :

­ Anvers : 2;

­ Malines : 1;

­ Turnhout : 1;

­ Hasselt : 2;

­ Bruxelles : 4;

­ Louvain : 2;

­ Nivelles : 1;

­ Gand : 1;

­ Bruges : 1;

­ Courtrai : 1;

­ Huy : 1;

­ Liège : 1;

­ Namur : 2;

­ Charleroi : 1;

­ Mons : 1;

­ Tournai : 1;

­ greffier au tribunal de première instance de :

­ Anvers : 4;

­ Hasselt : 1;

­ Bruxelles : 7;

­ Gand : 1;

­ Bruges : 1;

­ Charleroi : 1;

­ greffier au tribunal de commerce de :

­ Anvers : 1;

­ Malines : 1;

­ Hasselt : 1;

­ Tongres : 1;

­ Bruxelles : 1;

­ Gand : 1;

­ Bruges : 1;

­ Courtrai : 1;

­ Charleroi : 1;

­ Mons : 1.

§ 2. Les places de juges au tribunal de première instance ou au tribunal du commerce visées au paragraphe 1^er ci-dessus ne peuvent être occupées que par des juges nommés simultanément à plusieurs sièges du ressort de la cour d'appel concernée.

§ 3. Le Roi peut déroger à la répartition entre les différents arrondissements, telle que fixée au § 1^er , par un arrêté délibéré en Conseil des ministres qui devra être confirmé dans les six mois de son entrée en vigueur.

AVIS DU CONSEIL D'ÉTAT

L. 27.390/2

Le CONSEIL D'ÉTAT, section de législation, deuxième chambre, saisi par le ministre de la Justice, le 6 février 1998, d'une demande d'avis, dans un délai ne dépassant pas un mois, sur un projet de loi « modifiant la loi du 3 avril 1953 d'organisation judiciaire, la loi du 15 juillet 1970 déterminant le cadre des tribunaux de commerce et modifiant la loi du 10 octobre 1967 contenant le Code judiciaire, la loi du 2 juillet 1975 déterminant le cadre du personnel des tribunaux de première instance et les articles 151 à 213 du Code judiciaire », a donné le 2 mars 1998 l'avis suivant :

EXAMEN DU PROJET

Observations générales

I. Il ressort de l'exposé des motifs que le projet s'inscrit dans le cadre du programme pluriannuel « justice » pour la période 1998-2000. Il a pour objectif essentiel d'augmenter le nombre de magistrats auprès de certaines juridictions ainsi que le personnel des greffes et des parquets afin de faire face à l'arriéré judiciaire.

L'exposé des motifs indique cependant toute la difficulté de procéder à une évaluation précise des besoins dans les différents arrondissements.

« Dans le cadre de la préparation du présent projet de loi, nous avons également tenté de réaliser une évaluation comparative globale de la charge de travail dans les différents arrondissements. Les premiers présidents et les procureurs généraux ont été associés à cette analyse. Nous avons malheureusement à nouveau dû constater que les statistiques, réalisées à l'intention des rapports annuels des procureurs généraux et de l'Institut national de la Statistique n'étaient comparables ni entre les ressorts, ni au sein même de ces ressorts, en raison de l'utilisation d'une méthode différente. Toutes les initiatives nécessaires ont été prises pour remédier à cette situation le plus rapidement possible. Il apparaît cependant que plus nous voulons des statistiques nuancées, plus il est difficile d'obtenir une interprétation uniforme de ces nuances. »

Ce constat a notamment pour conséquence que les paramètres pris en considération pour évaluer les besoins des différentes juridictions sont, dans l'exposé des motifs, très mal définis.

Par ailleurs, l'exposé des motifs fait clairement apparaître que dans certains cas, l'extension du cadre ne peut se fonder sur des « données statistiques utilisables ». Il en va ainsi de l'extension du cadre des substituts qui a été déterminée sur la base du cadre proposé pour la magistrature assise, aucun élément objectif ne permettant

« de prétendre qu'un arrondissement déterminé aurait besoin d'un nombre relativement plus élevé de substituts que de juges par rapport à un autre arrondissement. »

Toutefois, par la suite, l'exposé des motifs démontre que des mécanismes de correction ont été mis en oeuvre pour certains arrondissements, en fonction des « arguments avancés par le chef de corps », « du nombre d'habitants dans l'arrondissement », « de l'activité du parquet ».

L'ensemble de ces considérations devraient être davantage étayées afin de mettre en évidence les critères objectifs qui ont présidé à l'attribution de magistrats supplémentaires pour les arrondissements concernés.

D'une manière générale, l'exposé des motifs gagnerait à être plus clairement rédigé; ceci est d'autant plus fondamental que le dispositif se traduit par une série de tableaux contenant principalement des données chiffrées.

II. L'exposé des motifs révèle aussi que le gouvernement souhaite étendre les cadres :

« en plusieurs phases étalées sur l'ensemble du plan pluriannuel de la justice 1998-2000 mais tient à réaliser au moyen d'un seul et unique projet de loi la modification légale qui doit rendre l'extension du cadre possible. »

Cette décision est justifiée par des :

« raisons de planification financière mais également compte tenu du nombre restreint de candidats aptes qui posent leur candidature ... En outre, le gouvernement ne procédera pas à la publication de toutes les places supplémentaires en même temps afin d'éviter que des mouvements de personnel importants ne troublent le bon fonctionnement d'une série de tribunaux et de parquets. »

a) L'évaluation

Dans cette perspective, l'extension des cadres fera l'objet d'une évaluation en l'an 2000 afin de déterminer notamment quelle aura été la contribution des magistrats supplémentaires à la résorption de l'arriéré judiciaire.

L'exposé des motifs ne fournit cependant guère d'informations quant à la réalisation de cette évaluation; il y est simplement dit que :

« étant donné le rôle que le gouvernement désire attribuer au Conseil supérieur de la Justice en matière d'audit externe et compte tenu du fait qu'il convient de développer encore davantage de données statistiques fiables, l'évaluation ne peut être décrite de manière détaillée dans le cadre du présent projet. »

La loi en projet devrait, à tout le moins, déterminer la portée de cette évaluation et indiquer les critères objectifs qui seront pris en considération pour la réaliser.

Le texte en projet est, sur ce point, beaucoup trop imprécis.

S'agissant de l'organisation judiciaire, il convient de rappeler que cette matière est constitutionnellement confiée au législateur et qu'en conséquence, les délégations au Roi doivent être strictement limitées et clairement circonscrites.

b) Délégations au Roi

L'article 8, § 3, du projet prévoit que :

« le Roi peut déroger à la répartition entre les différents arrondissements, telle que fixée au § 1^er , par un arrêté délibéré en Conseil des ministres qui devra être confirmé dans les six mois de son entrée en vigueur. »

Il ressort de l'exposé des motifs qu'en raison de l'évaluation prévue à l'article 8, § 1^er , du projet, il doit être permis au Roi de procéder, par un arrêté délibéré en Conseil des ministres,

« à un glissement des places prévues au cadre qui sont visées au § 1^er . Il va de soi qu'il appartient au Parlement de confirmer sans délai ce transfert de compétences au Roi (lequel transfert est clairement délimité) si nous voulons que l'intervention du Roi au niveau de la loi soit intégrée de manière durable au niveau de l'ordre judiciaire. »

Suivant l'article 8, § 1^er , du projet, il ne peut être procédé à un appel aux candidats pour certaines places que moyennant une autorisation par un arrêté royal délibéré en Conseil des ministres et sur la base d'une évaluation.

La confrontation de ce commentaire avec la disposition en projet fait apparaître une divergence d'interprétation.

En effet, l'article 8, § 3, du projet, laisse entendre que le Roi peut déroger à la répartition des places supplémentaires entre les différents arrondissements telle qu'elle est fixée au paragraphe 1^er du même article. Le Roi pourrait donc ainsi établir une nouvelle répartion qui s'écarterait de celle prévue par la loi en projet alors que le commentaire de l'exposé des motifs semble indiquer que le Roi devrait respecter le quota de places supplémentaires prévu pour chaque catégorie de magistrats et de greffiers mais aurait la possibilité de diminuer ce quota pour certains arrondissements au profit d'autres arrondissements.

Outre cette divergence d'interprétation, le paragraphe 3 en projet suscite diverses interrogations.

Les articles 146 et 157, alinéa 2, de la Constitution confient au législateur l'organisation des cours et tribunaux de l'ordre judiciaire. La question qui se pose est, dès lors, de savoir quel sera le pouvoir d'intervention du Roi en cette matière.

Tant la Cour de Cassation (1) que le Conseil d'État (2) ont interprété les termes « en vertu de la loi » utilisés à l'article 146 de la Constitution comme signifiant

« qu'une juridiction peut être organisée par le Roi, soit en vertu d'une délégation législative, soit sous réserve de l'approbation du législateur, celui-ci étant seul habilité à établir la juridiction dans son principe » (3).

Toutefois, certains auteurs comme Cyr Cambier (4) pensent que :

« C'est aux lois qu'il appartient de créer les emplois et le cadre du personnel des cours et tribunaux. Ainsi le veulent les principes constitutionnels qui régissent l'organisation des corps de justice. (...) Concrètement, si le Roi nomme aux emplois des cours et tribunaux, le pouvoir lui échappe de créer ces emplois. La détermination et la répartition des charges et des effectifs destinés à les remplir, deviennent l'apanage du législateur. Par là se manifeste la maîtrise que l'on entend réserver au législatif dans l'organisation du judiciaire. »

Le même auteur reconnaît cependant que :

« le Parlement n'est pas à même de pourvoir adéquatement et jusque dans le menu (détail) aux besoins de tous les services de justice. »

S'agissant, comme dans le cas d'espèce, pour le Roi d'adapter les cadres de certaines juridictions de l'ordre judiciaire en tenant compte d'une évaluation essentiellement statistique des besoins en personnel dans les différents arrondissements judiciaires, il convient de se demander si le Roi met en oeuvre son pouvoir d'exécution en vertu de l'article 108 de la Constitution ou, si au contraire, il tend à mettre en oeuvre un pouvoir réglementaire d'attribution qu'il tire de l'article 105 de la Constitution.

La question ne pourra être résolue que lorsque l'auteur du projet aura clairement exposé la portée exacte du paragraphe 3 en projet.

Comme il l'a été souligné plus haut, soit le paragraphe 3 permet au Roi de modifier les cadres fixés au paragraphe 1^er en projet comme semble l'indiquer le verbe « déroger », soit Il ne lui est pas permis de modifier le nombre global de places supplémentaires mais de « faire glisser », suivant l'expression utilisée dans l'exposé des motifs, certaines d'entre elles d'un arrondissement judiciaire vers un autre arrondissement.

La confirmation législative prévue au paragraphe 3 démontre cependant que l'auteur du projet inscrit davantage cette initiative dans le cadre d'un pouvoir réglementaire d'attribution sur la base de l'article 105 de la Constitution plutôt que dans le cadre d'un pouvoir réglementaire d'exécution, fondé sur l'article 108 de la Constitution.

Si telle est bien l'intention de l'auteur du projet, la loi d'habilitation doit, au regard de l'article 105 de la Constitution, remplir certaines conditions (5).

Elle doit être particulière et être portée « en vertu de la Constitution même ».

Ainsi, la faculté pour le Roi de faire oeuvre législative, ne peut lui être attribuée que pour une période limitée.

En l'espèce, l'exposé des motifs fait apparaître que le projet s'inscrit dans la perspective du plan pluriannuel de la justice pour les années 1998-2000, l'évaluation des besoins devant avoir lieu en l'an 2000.

La limitation de la durée de la période pour laquelle des pouvoirs délégués sont attribués au Roi est une condition de la compatibilité de cette mesure avec la Constitution.

Or, dans le cas d'espèce, le pouvoir d'intervention du Roi n'est nullement limité dans le temps, l'auteur du projet précisant même, dans l'exposé des motifs, que cette intervention du Roi doit « être intégrée de manière durable au niveau de l'ordre judiciaire ».

Le Conseil d'État a déjà estimé que c'est aux chambres législatives qu'il appartient de s'assurer que cette durée n'est pas excessive. Cette durée doit s'apprécier en fonction des circonstances exceptionnelles invoquées. De plus, la délégation ne peut, en tout cas, avoir pour effet de priver, pendant un temps trop long, les chambres législatives des compétences qui leur sont directemet attribuées par la Constitution.

La disposition en projet devrait dont assortir le pourvoir d'intervention du Roi d'une limite dans le temps.

Une telle loi particulière doit également intervenir dans un ensemble de matières qu'elle énumère de manière formelle, précise et limitative.

Dans le cas d'espèce, le paragraphe 3 devrait être plus précis quant aux modifications que le Roi peut exactement apporter à la répartition des places supplémentaires entre les différents arrondissements et également indiquer que ces modifications résultent de l'évaluation qui sera organisée.

Enfin, cette loi d'habilitation doit être portée « en vertu de la Constitution même ». Ceci implique que le législateur ne peut en principe pas permettre au Roi de régler des questions que la Constitution réserve au législateur.

Néanmoins, le Conseil d'État a déjà admis, à plusieurs reprises, que le Roi puisse exercer la fonction législative dans le domaine des matières réservées pour autant que les normes établies dans de telles conditions soient examinées par le pouvoir législatif qui, ensuite, pourra les confirmer, ce qui, dans le cas présent, est prévu.

Le paragraphe 3 en projet est silencieux quant au sort des arrêtés royaux qui n'auraient pas été confirmés dans les six mois de leur entrée en vigueur. À l'instar de ce qui a déjà été consacré dans d'autres textes législatifs (6), il convient de prévoir que de tels arrêtés cessent alors de produire leurs effets.

Les paragraphes 1^er et 3 de l'article 8 du projet seront, en conséquences, revus à la lumière des observations qui précèdent.

On peut se demander si le système quelque peu compliqué de l'article 8 se justifie. On connaît, dès à présent, l'importance de l'arriéré judiciaire. La désignation de magistrats de complément semble bien ne pas suffire à résorber cet arriéré dans un délai raisonnable.

Il serait plus simple et plus réaliste de nommer, dès à présent, à toutes les places créées par le projet de loi.

OBSERVATIONS FINALES
DE LÉGISTIQUE

1. Une loi étant dépourvue de préambule, ce dernier sera supprimé.

2. À l'article 2, il y a lieu d'écrire : « ... remplacé par la loi du 9 juillet 1997 ... ».

3. À l'article 3, il est préférable de prévoir un article distinct par tableau modifié ou ajouté. À tout le moins, il y a lieu, au paragraphe 2 actuel, de prévor deux dispositions distinctes : l'une remplaçant le tableau du nombre des premiers substituts, l'autre insérant un nouveau tableau pour les substituts spécialisés en matière fiscale.

Au paragraphe 1^er actuel, il y a lieu d'écrire : « Le tableau III « Tribunaux de première instance » annexé à la même loi, remplacé par la loi du 11 juillet 1994 et modifié par les lois des 27 décembre 1994 et 21 novembre 1996 et remplacé par le tableau suivant ... ».

Au paragraphe 2 actuel, il y a lieu d'écrire : « ... annexé à la même loi et remplacé par la loi du 11 juillet 1994, est remplacé par le tableau suivant ... ».

4. À l'article 4, il y a lieu d'écrire : « ... remplacé par la loi du 25 juillet 1974 et modifié par les lois des ... ».

5. À l'article 5, il n'y a pas lieu de reprendre les modifications qui ne sont plus en vigueur. L'on écrira donc : « Le tableau figurant à l'article unique de la loi du 2 juillet 1975 déterminant le cadre du personnel des tribunaux de première instance, remplacé par la loi du 11 juillet 1994 et modifié par la loi du 27 décembre 1994, est remplacé par le tableau suivant ... »

6. À l'article 7, il y a lieu d'écrire : « L'article 213, alinéa 1^er , du même code, remplacé par la loi du 9 juillet 1997, est remplacé par l'alinéa suivant : ».

Il est préférable d'utiliser la numérotation 1º, 2º, 3º ... (et non 1., 2., 3. ...).

7. À l'article 8, § 1^er , il y a une discordance entre le texte français et le texte néerlandais. Il y a lieu d'y remédier.

La chambre était composée de :

M. J.-J. STRYCKMANS, président;

MM. Y. KREINS et P. QUERTAINMONT, conseillers d'État;

MM. P. GOTHOT et J. van COMPERNOLLE, assesseurs de la section de législation;

Mme B. VIGNERON, greffier assumé.

Le rapport a été présenté par Mme P. VANDERNACHT, auditeur. La note du Bureau de coordination a été rédigée et exposée par M. A. LEFEBVRE, référendaire adjoint.

La concordance entre la version française et la version néerlandaise a été vérifiée sous le contrôle de M. J.-J. STRYCKMANS.

(1) Voyez les conclusions conformes de M. Ganshof van der Meersch, Cass., 21 décembre 1956, Pas. 1957, I, pp. 430 et suivantes.

(2) Arrêts nº^s 30.560 et 30.561 du 30 juin 1988 en cause Suls c/Ordre des architectes, R.A.A.C.E., 1988, pp. 1 et suivantes.

(3) Verdussen M., « Contours et enjeux du droit constitutionnel pénal », Bruylant, Bruxelles, 1995, pp. 411 et 412.

(4) « Droit judiciaire civil », t. I, Larcier, Bruxelles, 1974, pp. 460 et 461.

(5) Avis nº 25.166/2 portant sur un projet de loi « visant à réaliser les conditions de la participation de la Belgique à l'Union économique et monétaire européenne », donné le 3 juin 1996 et publié dans doc. Chambre, 1995-1996, nº 608/1, pp. 17 et suivantes.

(6) Voyez les lois du 26 juillet 1996 « visant à réaliser les conditions budgétaires de la participation de la Belgique à l'Union économique et monétaire européenne » (article 6, § 2), « portant modernisation de la sécurité sociale et assurant la viabilité des régimes légaux de pensions » (article 51, § 1^er ), « relative à la promotion de l'emploi et à la sauvegarde préventive de la compétitivité » (article 17, § 1^er ), publiées au Moniteur belge du 1^er août 1996.