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27 NOVEMBRE 1997
Procédure d'évocation
I. AFFAIRES SOCIALES (articles 3 à 9)
L'on peut renvoyer en la matière au rapport de la Commission des Affaires sociales de la Chambre des représentants (doc. Chambre, nº 1158/5, 1996-1997).
Un membre fait remarquer que l'arrêté royal du 25 avril 1997, qui est confirmé par l'article 4, 2º, permet aux médecins-conseils de se faire assister par des auxiliaires paramédicaux. Ces auxiliaires se trouvent sous la responsabilité du médecin-conseil et ils ne peuvent être chargés que de tâches non médicales. L'on est bien forcé de se demander en quoi l'I.N.A.M.I. est encore concerné.
La ministre répond que les tâches visées sont celles qui consistent à constater le degré de dépendance des personnes âgées séjournant dans les maisons de repos. Parfois, le personnel paramédical, qui est quotidiennement en contact avec les patients, connaît mieux leur degré de dépendance que le médecin-conseil. La mesure en question, qui décharge les médecins-conseils d'une série de tâches, présente, en outre, l'avantage de permettre une meilleure évaluation des forfaits à accorder. Enfin, la mesure joue également un rôle important dans les contrôles à effectuer dans le cadre de la lutte contre la fraude.
Le membre répond que davantage de contrôles signifie davantage de dépenses. Comme c'est le cas dans d'autres domaines, il faudrait aussi examiner de près la réglementation en l'occurrence. Une réglementation plus claire rendrait la fraude plus difficile.
Selon l'arrêté royal, les paramédicaux travaillent sous la responsabilité du médecin. Cela signifie-t-il que celui-ci doit signer tous leurs rapports ?
La ministre répond que quoi qu'il en soit, l'octroi de forfaits ouvre la possibilité de frauder, si bien qu'un contrôle est nécessaire. La mesure proposée vise à améliorer les contrôles existants, afin que toutes les institutions, petites et grandes, soient traitées de la même manière.
En outre, il ne peut y avoir aucun doute à propos de la responsabilité finale du médecin-conseil, quelle que soit la manière dont ce point sera réglé quant à la forme.
Un membre attire l'attention sur l'article 5, 1º, qui porte confirmation de l'arrêté royal du 13 avril 1997 modifiant l'article 22 de la loi relative à l'assurance soins de santé et indemnités.
Cette disposition permet d'octroyer aux laboratoires de biologie clinique des forfaits en raison de leur rôle exclusif de centres de référence pour le diagnostic et le traitement des affections tropicales et infectieuses. Quel montant a-t-on débloqué sur une base annuelle pour ces laboratoires ?
Le Conseil d'État estime qu'il vaudrait mieux supprimer l'article 2 du projet, parce qu'il fait naître l'incertitude quant à l'applicabilité de l'article 56, premier alinéa, de la loi coordonnée. En outre, il est doté d'un champ d'application plus étendu que les seules expériences visées par le projet.
Le Conseil d'État a par ailleurs formulé une objection concernant la technique législative. L'on modifie la loi coordonnée, qui édicte une règle spécifique. Celle-ci pourra rester inapplicable dans certaines conditions, tandis que ces conditions ne pourront se déduire que d'une disposition autonome, indépendante de la loi coordonnée.
L'article 5, 3º, concerne une série de mesures dans le domaine de la gestion financière générale. Il n'y avait aucune raison objective de faire figurer ces mesures dans des arrêtés de pouvoirs spéciaux. En l'occurence, l'on a donc une nouvelle fois compliqué inutilement les choses.
L'article 5, 4º, concerne les tâches qui sont confiées au Conseil général, à la commission de contrôle budgétaire et au Comité de l'assurance de l'I.N.A.M.I. En l'occurrence, l'on renforce encore le rôle qui avait été attribué à la commission de contrôle budgétaire. À cet égard, une constatation générale, qui a également été faite par l'administrateur général de l'I.N.A.M.I., c'est que toutes ces modifications n'amélioreront pas la transparence des structures. Dans la redéfinition des missions, l'on a manqué une nouvelle fois l'occasion de supprimer une série de commissions et de comités et de parvenir à une organisation plus efficace. En fait, l'on a simplement alourdi l'ensemble.
Un autre membre fait remarquer que l'arrêté royal du 16 avril 1997, confirmé par l'article 6 du projet de loi, vise à étendre le droit à une intervention majorée de l'assurance soins de santé (le statut V.I.P.O.) aux ayants droit au minimum de moyens d'existence, au revenu garanti pour personnes âgées ou à une allocation de handicapé. Il s'agit d'environ 200 000 personnes pour lesquelles on débloque un montant d'un milliard de francs, ce qui revient à 5 000 francs en moyenne par personne. N'est-ce pas insuffisant quand on sait que dans ce groupe, le risque de maladie est assez élevé ?
La ministre répond que le montant dont parle l'intervenante servira à majorer l'allocation normale en faveur des personnes âgées qui ont besoin d'une aide importante et dont le revenu est très faible.
En ce qui concerne la mesure à l'examen, l'élargissement du statut V.I.P.O. est compensé par des mesures concernant les hôpitaux, qui seront finalement principalement à charge des patients, et ce, pour un montant d'environ 800 millions de francs. L'extension du statut V.I.P.O. concernera environ 140 000 ayants droit et 160 000 personnes à charge.
Le surcoût précis de la mesure est difficile à estimer, car l'on ne connaît pas la consommation des ayants droit au minimum de moyens d'existence. Cependant, l'extension a eu lieu à la demande du Parlement et elle sera appliquée pleinement.
Un membre note qu'il ne souhaite absolument pas mettre cette mesure en discussion, mais constate néanmoins qu'un montant de 800 millions de francs est libéré pour un groupe de 300 000 personnes, ce qui fait moins de 4 000 francs par personne, alors que l'on peut admettre que la consommation médicale de ces personnes dépasse la moyenne. Bien que l'on ne puisse pas évaluer au franc près la dépense supplémentaire précise, on sait d'ores et déjà avec certitude que le Gouvernement est en train de creuser un nouveau puits qui devra être comblé d'ici quelques années.
Un autre intervenant note que l'on peut effectivement partir de l'hypothèse que les besoins en soins de santé du groupe des bénéficiaires du minimum de moyens d'existence sont plus importants que ceux du groupe actuel des bénéficiaires des allocations majorées. Par contre, les interventions propres, même si elles sont réduites, resteront, pour ce groupe, un frein important à la consommation. Il n'est donc pas absolument certain que leur consommation sera supérieure à la consommation moyenne des autres V.I.P.O. Cela suscite évidemment d'autres questions d'ordre social.
Un commissaire attire ensuite l'attention sur l'arrêté royal du 25 avril 1997, confirmé par l'article 7 du projet, qui place sous le régime général des soins de santé, les handicapés, les étudiants de l'enseignement supérieur et les personnes qui ne sont pas encore protégées. Le Roi est habilité à fixer le temps de stage et à indiquer qui en est dispensé et qui doit payer des cotisations personnelles.
Le Conseil d'État souligne dans son avis que l'article 15 en projet de cet arrêté royal exclut plusieurs catégories. Le Roi est habilité simultanément à prévoir, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, que les exclusions précitées ne valent pas ou valent aussi pour certaines catégories de personnes, auquel cas il peut prescrire que la limitation ou l'extension de l'exclusion ne se maintiendra que pendant une période déterminée. Néanmoins, l'arrêté royal ne prévoit pas les critères que le Roi devra appliquer pour exercer cette compétence.
Le Conseil d'État estime dès lors que l'on accorde une trop large compétence au Roi en l'espèce.
L'intervenant fait observer que l'on peut encore se demander si cette compétence est conforme au principe de l'égalité, étant donné que la loi ne fixe aucun critère objectif auquel d'éventuelles exclusions doivent répondre. La réponse à cette question devra être donnée par la Cour d'arbitrage, mais il aurait été plus prudent de définir dans l'arrêté royal un certain nombre de critères précis.
Il souligne ensuite que cet arrêté royal ne modifiera rien au fait que la Belgique compte encore deux régimes d'assurance soins de santé : celui des travailleurs salariés et celui des travailleurs indépendants. À terme, l'application de deux régimes sera intenable et les deux systèmes devront évoluer dans un sens commun. Dans un marché du travail mobile, la population active passera régulièrement d'un régime à l'autre et, dans un système comme le nôtre, cela engendrera des complications inutiles.
La ministre répond qu'un montant d'un milliard de francs sur une base annuelle a été prévu en vue de l'application de cette mesure. L'extension prévue par l'arrêté royal garantit aux divers groupes qui n'étaient pas encore protégés un accès maximal et automatique au régime des soins de santé. Elle ne laisse subsister qu'un nombre très restreint de personnes non protégées, dont on peut supposer que leurs droits à l'aide médicale sont garantis par d'autres voies que celles qui sont visées en l'espèce.
Malgré cet objectif, qui est d'assurer un accès maximal au régime, le Gouvernement a estimé qu'en contrepartie, il faut un minimum d'obligations qui garantissent le principe de l'assurance. C'est dans ce contexte qu'il faut inscrire la mission confiée au Roi.
En outre, la ministre ne verrait aucun inconvénient à ce que les régimes évoluent dans un sens commun et que les indépendants se voient accorder les mêmes droits que les travailleurs salariés. La première condition est toutefois que les deux régimes soient alignés les uns sur les autres.
Un intervenant évoque ensuite l'arrêté royal du 21 avril 1997, confirmé par l'article 8 du projet, qui vise à mettre au point, dans le secteur des allocations familiales, une réglementation plus uniforme en ce qui concerne le groupement des enfants pour déterminer leur rang. On part ici de l'allocataire, plutôt que de l'attributaire. Le Conseil d'État doute que le texte tel qu'il est présenté ici ait été soumis pour avis au comité de gestion de l'Office national d'allocations familiales pour travailleurs salariés.
L'article 1er de l'arrêté royal implique que les enfants bénéficiaires de personnes du même sexe établies en ménage sont exclus du régime en matière de rang. Le Conseil d'État se demande dans quelle mesure cette disposition est compatible avec les principes de l'égalité et de la non-discrimination. Selon le commentaire relatif à l'arrêté royal, l'exigence que des allocataires mis en ménage ne peuvent pas être de sexe différent n'a pas pour objet d'instituer une discrimination fondée sur le sexe, mais vise à maintenir une cohérence avec les autres dispositions du régime des allocations familiales. Cette explication n'est absolument pas convaincante.
La ministre répond que l'arrêté royal en tant que tel n'a pas été soumis au comité de gestion de l'Office national d'allocations familiales pour travailleurs salariés. Il s'agit toutefois en l'espèce de propositions qui proviennent de l'Administration et qui ont fait partie, mais sous une autre forme, de notes présentées et discutées au sein du comité de gestion. D'ailleurs, comme les dispositions en question ont force de loi, il n'y a aucune obligation formelle de demander l'avis du comité de gestion.
La distinction entre diverses formes de vie commune que fait l'arrêté royal est inhérente à l'ensemble du régime des allocations familiales. Il n'aurait pas été judicieux de repenser maintenant l'ensemble du système en prenant cette mesure et il n'aurait pas été possible, non plus, dans ce cas concret, d'appliquer des règles qui dérogent aux principes généraux du régime. Il n'empêche que, pour ce qui est du régime des allocations familiales, l'on est en droit de se poser des questions concernant la distinction entre les différents types d'attributaires. L'administration de l'Office national d'allocations familiales pour travailleurs salariés a dès lors été chargée de rechercher d'éventuelles discriminations dans l'ensemble du régime et de rédiger des textes en vue d'y mettre fin.
Enfin, un commissaire fait observer, à propos de l'article 9, que cette disposition a été insérée dans le projet, au cours de la discussion à la Chambre, à la suite du dépôt d'un amendement gouvernemental. En fait, les arrêtés de confirmation ont été déposés beaucoup trop tardivement au Parlement. Du point de vue purement formel, le Conseil d'État n'a aucune objection fondamentale contre cette disposition, mais il n'empêche qu'elle est symptomatique de la manière dont on fait les lois dans notre pays à l'heure actuelle. L'on provoque une insécurité juridique inutile simplement parce que l'on ne respecte pas les délais.
II. PENSIONS (article 2)
L'on peut faire référence, à cet égard, au rapport de la Commission des Affaires sociales de la Chambre des représentants (doc. Chambre, nº 1-1156/5, 1996/1997).
Un membre attire l'attention sur l'article 2, 1º, qui confirme l'arrêté royal du 23 avril 1997. À la suite de cet arrêté royal, l'Office national des pensions reprendra les droits et obligations, ainsi que les actifs et les passifs des autres institutions d'assurance, telles la C.G.E.R. ou la Caisse de secours et de prévoyance en faveur des marins naviguant sous pavillon belge en ce qui concerne le régime des versements obligatoires. Les réserves légales, constituées dans le cadre du régime de capitalisation, qui a existé jusqu'en 1953 pour les ouvriers et jusqu'en 1967 pour les employés, s'élèvent au total à quelque 8 milliards de francs et sont transférées à l'Office national des pensions, qui continuera à verser les rentes.
Cette mesure est présentée comme une mesure qui permet de réaliser une importante rationalisation, bien qu'elle ne concerne que de très petites pensions en voie d'extinction. Mais il est question, à l'article 2, outre de l'arrêté royal en question, d'autres arrêtés royaux qui entraîneront d'importantes dépenses supplémentaires dont on peut, à tout le moins, se demander si elles sont vraiment utiles.
Le ministre répond que le régime de capitalisation est effectivement en voie d'extinction. Les réserves qui ont été constituées dans ce régime sont déjà, pour la plus grande part, soit quelque 40 milliards de francs, gérées par l'Office national des pensions. Les huit milliards de francs dont il est question ici sont répartis entre une quinzaine de caisses. En transférant ce montant à l'O.N.P., on parvient non seulement à réduire des frais administratifs inutiles, mais également à assurer bien plus efficacement le placement des réserves. Les caisses individuelles ne sont d'ailleurs pas opposées au transfert de cette activité, bien au contraire. Il faut donc savoir que ces institutions, qui développent encore bon nombre d'autres activités, subsistent.
Le préopinant attire ensuite l'attention sur l'arrêté royal du 23 avril 1997, qui est visé au 2º de l'article 2 et qui prévoit la base légale pour remplacer la rémunération forfaitaire par les rémunérations réelles comme base de calcul pour la pension des marins de la marine marchande, et ce, pour les années 1994, 1995 et 1996. Cette mesure permet de rectifier un arrêté de pouvoirs spéciaux du 23 décembre 1996, ce qui est une fois de plus illustratif de la manière particulière dont on élabore notre législation.
Sachant que ladite catégorie de travailleurs a été délocalisée, l'on peut se demander quelle est exactement la signification de l'opération en question.
Le ministre répond que la mesure qui a été prise en faveur du personnel navigant l'a été parce que, lors de la délocalisation, les employeurs n'ont pas respecté les obligations qu'ils avaient contractées. La délocalisation, qui présentait de grands avantages fiscaux pour les employeurs, avait été autorisée moyennant le respect d'une série d'obligations en matière de protection sociale et d'emploi. Or, les normes en matière d'emploi qui avaient été convenues n'ont jamais été atteintes.
Pour réduire encore les charges des employeurs, l'on avait convenu aussi qu'ils n'auraient à verser aux caisses de retraite que des cotisations calculées sur la base d'une rémunération fictive, inférieure à la rémunération réelle. La réduction des droits à la pension qui s'en est suivie pour ce qui est des personnes du groupe en question devait être compensée au moyen d'assurances-pension complémentaires, mais il n'y a jamais eu d'assurances complémentaires. Les pouvoirs publics s'engagent maintenant à compenser la perte de droits à la pension de ces travailleurs pour les trois années concernées (1994, 1995 et 1996) par le biais de l'arrêté royal. L'ancien régime a été rétabli en 1996 et, depuis, les cotisations sont à nouveau calculées sur la base de la rémunération globale.
L'intervenant fait remarquer ensuite que l'arrêté royal du 25 avril 1997, qui est visé à l'article 2, 3º, modifie la réglementation concernant les pensions de survie temporaires et prévoit qu'elles ne seront plus versées si elles n'atteignent pas 3 347 francs par an. Quelles économies cette mesure permettra-t-elle de faire ?
Le ministre répond, d'une part, que la mesure qui concerne les petites pensions ne résulte pas d'une nouvelle initiative et, d'autre part, qu'elle relève le seuil existant. Les économies sont réalisées non pas tellement au niveau des montants de pension, mais surtout grâce à la réduction des frais administratifs que les versements entraînent.
Un membre dit qu'il regretterait que l'on prenne une telle mesure puisque des cotisations ont déjà été versées pour les allocations visées. Ce n'est certainement pas en instaurant de pareils seuils que l'on parviendra à stimuler la mobilité sur le marché du travail.
Le ministre note que la mesure ne concerne que des montants extrêmement minimes. Le seuil se situe au niveau d'une pension de 279 francs par mois, ce qui correspond à une durée d'emploi, donc, de cotisation, de moins d'un an.
Le préopinant attire ensuite l'attention sur l'arrêté royal visé au 4º de l'article 2, qui a également été pris le 25 avril 1997 et qui vise à instituer un Service Info-pensions. Le Conseil d'État est d'avis que l'arrêté fait dépendre trop de choses d'accords de coopération entre les administrations, ce qui n'est pas conforme aux principes qui veulent que l'on définisse des règles normatives contraignantes. Conformément à ces principes, il faut que le texte même de l'arrêté règle tout ce qui a trait aux rapports entre le Service Info-pensions et les tiers intéressés. Un accord de coopération entre administrations, qui constitue, en soi, déjà un instrument juridique peu usuel, ne peut porter que sur les rapports entre ces divers services. Selon le Conseil d'État, l'on ne peut accorder aucun pouvoir réglementaire aux administrations, même pas lorsqu'il s'agit d'un pouvoir à exercer en application d'un accord de coopération.
Le fait que le ministre des Pensions soit impliqué dans ces accords de coopération ne peut constituer qu'une raison limitée de déroger aux principes précités. Le pouvoir réglementaire qu'il se voit confier ne peut en effet valoir que pour la mise au point des détails et doit être défini de façon précise.
Le fait que l'arrêté lui-même ne prévoie aucune limite d'âge alors qu'il est question d'une limite d'âge fixée à 55 ans dans le rapport au Roi illustre bien les choses. La fixation d'une telle limite d'âge ne relève pas des compétences du ministre.
Le ministre répond que le texte de l'arrêté royal en question a été adapté en fonction des observations du Conseil d'État. Les accords de coopération concernent, non plus les relations avec des tiers, mais uniquement les relations entre les administrations concernées. Ces dernières compétences sont confiées au Roi. En vertu du texte adapté, les conditions à remplir par les intéressés, les délais et le montant des cotisations éventuelles sont également fixés par le Roi. Cet arrêté royal paraîtra d'ailleurs sous peu.
Le texte ne mentionne effectivement pas l'âge de 55 ans, mais il précise néanmoins que la limite d'âge est fixée à cinq ans avant l'éventuelle mise à la retraite, ce qui revient au même.
Il ne faut du reste pas considérer ce service comme une administration nouvellement mise sur pied. Les intéressés continuent de travailler dans leurs services respectifs et l'information est rassemblée grâce à un système de dispatching et de coordination. Cela signifie du même coup que la création du service ne nécessite qu'une dépense très restreinte.
Un commissaire attire ensuite l'attention sur l'article 2, 5º, qui confirme l'arrêté royal du 27 avril 1997 instaurant un service de médiation Pensions.
Il estime qu'un tel service est tout à fait superflu. L'Office national des pensions dispose déjà d'un service de médiation et il serait intéressant de savoir combien de plaintes celui-ci examine chaque année. Quels sont, du reste, les rapports entre les deux services et comment le travail est-il réparti avec le service de médiation fédéral, qui possède une compétence plus générale ? Celui-ci se plaint précisément du fait que ses compétences sont de plus en plus vidées de leur substance.
L'intervenant ajoute que l'on argue, pour justifier la création du service, du caractère complexe de la législation sur les pensions. Si l'on pousse cet argument jusqu'au bout et si on le retient, alors il faudrait instituer un médiateur distinct dans quasiment tous les secteurs de l'Administration. La législation fiscale et la réglementation concernant les interventions en faveur des handicapés ne sont pas moins complexes que la législation sur les pensions.
Le ministre fait observer que la création d'un service de médiation concrétise une promesse qui avait été faite dans la déclaration gouvernementale. L'objectif n'est absolument pas de vider artificiellement de sa substance la mission du service de médiation fédéral.
Depuis que le service de médiation fédéral existe, on n'a d'ailleurs plus créé aucun autre service similaire au niveau fédéral. Il y a certes des médiateurs dans toute une série de parastataux, mais ils y étaient déjà avant cela.
Trois considérations sous-tendent l'initiative en faveur des pensionnés :
la législation sur les pensions est très complexe et donne lieu à une série de problèmes spécifiques;
elle concerne un groupe considérable d'environ 2,3 millions d'ayants droit;
le service devra également s'adresser à des personnes qui ne relèvent pas de l'Administration fédérale, mais qui ressortissent au régime de pensions des fonctionnaires fédéraux (personnel des communes, provinces, ...).
Le membre attire ensuite l'attention sur l'article 2, 6º, qui confirme l'arrêté royal du 25 avril 1997 relatif à l'adaptation de la législation sur les régimes de pensions complémentaires. Le principal objectif de l'arrêté royal est de supprimer une série d'abus. Le Conseil d'État fait une nouvelle fois observer à propos de cet arrêté royal que l'on donne des compétences trop étendues au pouvoir exécutif. En effet, l'article 2 comporte une liste non limitative que le Roi peut adapter selon son bon vouloir.
L'article 4 de l'arrêté permet aux affiliés de refuser de participer à une modification de l'engagement de pension qui entraîne une augmentation de leurs obligations. Cette disposition est à tout le moins imprécise. Si, lorsque la majoration de la cotisation du travailleur va de pair avec une majoration de la cotisation patronale, le travailleur refuse de payer sa cotisation majorée, l'employeur n'est-il plus non plus tenu de payer une cotisation majorée ?
Le ministre répond que le texte de l'arrêté royal en question a été adapté en fonction des observations du Conseil d'État. L'avant-projet prévoyait que le Roi pouvait modifier et compléter ladite liste de l'article 2. Le Conseil d'État a fait remarquer que cette disposition donnait l'impression qu'il s'agissait d'une liste limitative. Or, ce n'est pas le cas. Pour dissiper cette imprécision, l'on a retiré du texte l'autorisation, pour le Roi, d'allonger la liste. Le Conseil d'État ne voyait toutefois pas d'objection à ce que la liste ne soit pas limitative.
L'article 4 de l'arrêté royal revient sur une disposition de la loi du 6 avril 1995 (article 6, § 2), selon laquelle toute modification de l'engagement de pension qui donne lieu à une augmentation des obligations de l'affilié le dispense, s'il le demande, de participer à la modification du régime. Le cas échéant, l'employeur est dispensé, à l'égard du travailleur concerné, de toute obligation complémentaire. Cette disposition est suffisamment claire.
La réponse à la question de savoir si un employeur aurait la possibilité d'interrompre tout à fait l'exécution du plan de pension complémentaire pour le travailleur qui refuse de payer la majoration est beaucoup plus difficile à donner. L'article 4 de l'arrêté royal en question fournit maintenant une réponse négative à cette question. Les travailleurs ne peuvent pas être victimes de leur refus de participer à une modification du régime de pension complémentaire qui les oblige à payer une cotisation plus élevée.
Article 2
M. Coene et Mme Nelis déposent un amendement (nº 1.A), qui vise à compléter le 4º de cet article par les mots « à l'exception de l'article 2, deuxième alinéa ».
Pour la justification, les auteurs renvoient à la discussion générale.
Cet amendement est rejeté par 6 voix contre 2.
Un amendement (nº 1.B) des mêmes auteurs, qui tend à supprimer le 5º de cet article, est également rejeté par 6 voix contre 2.
Article 9
M. Coene et Mme Nelis déposent un amendement (nº 2), qui vise à supprimer cet article. Pour la justification, ils renvoient à la discussion générale.
Cet amendement est rejeté par 6 voix contre 2.
L'ensemble du projet a été adopté par 6 voix contre 2.
Confiance a été faite à la rapporteuse pour la rédaction du présent rapport.
| La rapporteuse,
Nadia MERCHIERS. |
La présidente,
Lydia MAXIMUS. |
Voir le doc. nº 1-779/4