1-628/1 | 1-628/1 |
13 MEI 1997
(Verklaring van de wetgevende macht
zie « Belgisch Staatsblad » nr. 74 van 12 april 1995)
Zoals ze reeds hebben verklaard in de toelichting bij hun wetsvoorstel tot wijziging van het Wetboek van de Belgische nationaliteit (Stuk Senaat, nr. 1-629/1), menen de indieners van dit wetsvoorstel tot herziening van de Grondwet dat de nationaliteit een essentiële voorwaarde is voor de uitoefening van de politieke rechten waardoor men actief betrokken is bij de soevereiniteit van de Natie.
Artikel 8 van de Grondwet verbindt de uitoefening van deze rechten (het actief en passief kiesrecht, het recht benoemd te worden in een openbaar ambt of de deelname aan een referendum, indien deze vorm van raadpleging in ons recht zou worden opgenomen, ...) uitdrukkelijk aan het bezit van de Belgische nationaliteit.
De nationaliteit is de concrete uitdrukking van het feit dat men behoort tot een Natie, dat wil zeggen een politieke gemeenschap die alle etnische, culturele, religieuze, taal- en andere verschillen overstijgt.
Zij bepaalt de staat van de persoon in zijn relatie tot de nationale gemeenschap.
De grondwettelijke bepalingen met betrekking tot de uitoefening van een of meer politieke rechten vermelden de nationaliteit als voorwaarde.
Artikel 33 van de Grondwet zegt : « Alle machten gaan uit van de Natie », en dus van de gemeenschap van personen met de Belgische nationaliteit.
Artikel 42 van de Grondwet bepaalt : « De leden van beide Kamers vertegenwoordigen de Natie... »
De artikelen 64 en 69 van de Grondwet maken de verkiesbaarheid voor de Senaat en voor de Kamer van volksvertegenwoordigers afhankelijk van het bezit van de Belgische nationaliteit. Volgens de artikelen 61 en 67 zijn het de burgers die het kiesrecht hebben voor de parlementsverkiezingen, wat in de zin van onze Grondwet betekent : de Belgen die het genot hebben van de politieke rechten.
Artikel 10 van de Grondwet stelt de Belgische nationaliteit als voorwaarde voor de toegang tot (openbare) « burgerlijke en militaire bedieningen ». De artikelen 97 en 104 bepalen nog eens uitdrukkelijk dat alleen Belgen minister of staatssecretaris kunnen zijn.
De artikelen 90 en 91 van de Grondwet ten slotte herinneren aan de basis en de oorsprong van de wetgevende en uitvoerende macht. Artikel 90 bepaalt dat bij het overlijden van de Koning diens macht « in naam van het Belgische volk » wordt uitgeoefend door de in raad verenigde ministers. Bij zijn eedaflegging verbindt de Koning zich er krachtens artikel 91 toe « de Grondwet en de wetten van het Belgische volk » na te leven.
Lange tijd werd slechts summier aandacht besteed aan de noodzakelijke band tussen nationaliteit en de uitoefening van politieke rechten, ook toen men zich ging buigen over de problemen rond de politieke integratie van bevolkingsgroepen van buitenlandse afkomst, en dan vooral hun eventuele deelname aan de gemeenteraadsverkiezingen.
De Raad van State en, het moet erkend, ook een meerderheid van de rechtsauteurs, waren van oordeel dat de gemeentelijke overheid een politieke macht was als alle anderen en dat voor de uitoefening van de rechten die daarmee verband hielden, krachtens artikel 8 van de Grondwet dezelfde nationaliteitsvoorwaarde gold.
De Raad van State heeft de tenuitvoerlegging van artikel 8 b) van het Verdrag betreffende de Europese Unie, dat aan de onderdanen van een Lid-Staat van de Unie het kiesrecht toekent bij lokale verkiezingen in de gemeente waar zij verblijven, ondergeschikt gemaakt aan de herziening van artikel 8 van de Grondwet.
De Raad van State heeft vanzelfsprekend dezelfde redenering gevolgd telkens er stemmen opgingen om voor de gemeenteraadsverkiezingen kiesrecht toe te kennen aan onderdanen van staten die niet tot de Unie behoren.
De Raad van State had hierbij enkele overtuigende argumenten, maar andere, die als doorslaggevend werden voorgesteld, waren dat minder.
De Raad van State beweerde met name dat « de grondwetgever (...) op het niveau van de gemeente toepassing lijkt te hebben willen geven aan het beginsel van de nationale soevereiniteit, dat in artikel 25 (33 nieuw) is neergelegd zonder onderscheid tussen de machten » (advies van 22 oktober 1980).
Hoewel de Raad van State de herziening van artikel 8 van de Grondwet eist om buitenlanders die in België verblijven, bepaalde politieke rechten te kunnen toekennen, struikelt hij niet over de mogelijke tegenstrijdigheid van een redenering waarin alle machten, zowel de gemeentelijke als de drie klassieke staatsmachten, op dezelfde voet worden behandeld. Als deze redenering wordt gevolgd is het toekennen van enig politiek recht aan buitenlanders, zelfs na een wijziging van artikel 8, niet in overeenstemming te brengen met artikel 33 van de Grondwet (« Alle machten gaan uit van de Natie »).
In werkelijkheid toont de rechtsgeschiedenis aan dat de gemeentelijke en provinciale overheden van de andere moeten worden onderscheiden en dat hier dus andere uitoefeningsvoorwaarden gelden.
Toen de grondwetgever in 1831 de gemeente als overheid instelde, paste hij de toen gangbare theorie van de « pouvoir municipal » toe.
Deze theorie beschouwt de gemeente (en de provincie) niet als een zuiver politiek lichaam, maar in de eerste plaats als een orgaan belast met een aantal taken van intern bestuur.
Kennis van de voorgeschiedenis is noodzakelijk voor een goed begrip van artikel 41 van de Grondwet, dat bepaalt : « De uitsluitend gemeentelijke of provinciale belangen worden door de gemeenteraden of de provincieraden geregeld volgens de beginselen bij de Grondwet vastgelegd ». Vaak vermijdt men angstvallig commentaar te leveren bij deze bepaling omdat niet duidelijk is wat moet worden verstaan onder « uitsluitend » lokale belangen. Dit artikel is nochtans een duidelijke toepassing van het concept van de lokale overheid als een privé-bestuur dat de zaken beheert van een maatschappelijke groep, een lokale gemeenchap die los staat van de nationale gemeenschap en wordt gelijkgeschakeld met een privé-persoon.
Op 14 december 1789 keurde de Assemblée nationale een decreet over de organisatie van de gemeenten goed. Artikel 49 van dit decreet erkent uitdrukkelijk dat de gemeentelijke overheid een eigen functie heeft, onafhankelijk van de functies die haar kunnen worden opgedragen.
De gemeente is dus een openbaar bestuur, met dien verstande dat de Staat alle gemeenten op zijn grondgebied een initiatiefrecht toekent voor het beheer van hun eigen aangelegenheden, terwijl hiervoor tijdens het ancien régime een speciaal privilege van de vorst nodig was.
Men kan zich natuurlijk afvragen hoe het principe van de gemeentelijke autonomie overeind kon blijven in een Staat die volledig werd opgebouwd rond het dogma van de algemene wilsuiting, en waarin geen plaats was voor enige vorm van immuniteit of voor privileges.
Deze schijnbare tegenstrijdigheid kan juist verklaard worden op basis van de theorie van de « pouvoir municipal » : de gemeenten beheren eigen aangelegenheden die los staan van het algemeen belang van de nationale gemeenschap.
Vanuit dit standpunt gezien is er dus geen verband tussen de soevereiniteit van de Natie (opgevat als de gemeenschap van alle personen met de nationaliteit van een bepaalde Staat) en de uitoefening van de macht op lokaal niveau.
De Grondwet van 1791 bevestigt dat « les administrateurs des entités locales n'ont aucun pouvoir de représentation (de la Nation). Ils sont des agents élus à temps par le peuple pour exercer sous la surveillance et l'autorité du Roi des fonctions administratives. » Hier wordt dus expliciet onderstreept dat de lokale overheden geen uitdrukking zijn van de nationale soevereiniteit, aangezien zij deze niet vertegenwoordigen.
Het is bovendien opmerkelijk dat de Grondwet uitdrukkelijk de nationaliteitsvoorwaarde vermeldt voor de uitoefening van een aantal specifiek opgesomde politieke rechten, en met name bepaalde kiesrechten, terwijl deze voorwaarde niet is opgenomen in artikel 162, tweede lid, 1º, met betrekking tot de gemeenteraads- en provincieraadsverkiezingen.
De parlementaire voorbereiding van de provinciewet toont duidelijk aan dat de grondwetgever en de wetgever de provincies, net als de gemeenten, als administratieve entiteiten beschouwden en niet als politieke vergaderingen.
Deze oude opvatting is nu opnieuw relevant, aangezien de provincieraden niet langer een aantal leden van de Senaat aanwijzen, die een politieke vergadering is waarvan de leden deelnemen aan de uitoefening van de nationale soevereiniteit.
In werkelijkheid gaan de gemeentelijke en provinciale macht wel degelijk uit van de Natie, maar op indirecte wijze. Zij kunnen dus niet met de andere machten worden gelijkgeschakeld.
De lokale overheden zijn niet op dezelfde manier als de andere betrokken bij de nationale soevereiniteit, juist omdat ze ondergeschikt zijn aan de uitvoerende macht (die toezicht uitoefent) en aan de wetgevende macht (aangezien de wetgever de gemeentelijke en provinciale bevoegdheden vaststelt door de interpretatie van het concept gemeentelijke of provinciale belangen).
Momenteel kan men de gemeenten en provincies niet langer als zuiver bestuurlijke lichamen beschouwen. Ze zijn duidelijk ook politieke entiteiten, deels autonoom, deels gedecentraliseerd. De verkiezing van lokale mandatarissen blijft hoe dan ook een lokale aangelegenheid, die niet mag worden vereenzelvigd met de uitoefening van andere politieke rechten die rechtstreeks verbonden zijn met de nationale soevereiniteit.
Al beschouwt men de gemeenten en provincies als politieke vergaderingen, dan nog gaat het niet aan ze voor te stellen als een lokaal parlement dat de nationale soevereiniteit zou aantasten.
De nationaliteitsvoorwaarde kan dus vervallen, maar alleen voor de uitoefening van bepaalde politieke rechten, namelijk het gemeentelijke en provinciale kiesrecht. Een meer radicale herziening, die de noodzakelijke band tussen de nationaliteit en de uitoefening van de politieke rechten volledig zou opheffen, zou hoe dan ook botsen met andere grondwettelijke bepalingen. Deze bepalingen, en dan vooral artikel 33, vormen de basis van onze opvattingen over de Staat. Een eventuele herziening ervan moet dan ook gepaard gaan met een diepgaande herziening over de grondslagen van ons grondwettelijk stelsel.
Het staat echter buiten kijf dat de voorgestelde herziening niet alleen zorgt voor de tenuitvoerlegging van artikel 8, b), van het Verdrag betreffende de Europese Unie, maar tevens de integratie van bevolkingsgroepen van niet-Europese afkomst in België stimuleert.
Dat is dan ook het doel van dit voorstel.
We stellen echter ook voor dat de Grondwet andere uitzonderingen mogelijk zou maken.
Zo zouden buitenlandse onderdanen in een overheidsambt kunnen worden benoemd, op voorwaarde dat dit ambt niets te maken heeft met de uitoefening van de openbare macht in de strikte zin van het woord. De rechtspraak van het Europees Hof van Justitie bekrachtigt nu reeds die mogelijkheid voor de onderdanen van de Europese Unie.
Artikel 10 van de Grondwet is voor herziening vatbaar en zou in deze zin kunnen worden gewijzigd.
Zo zou het ook logisch zijn om, indien het beslissend referendum wordt ingesteld op lokaal niveau, ook buitenlanders hieraan te laten deelnemen indien ze op dat ogenblik het actief en passief kiesrecht zouden hebben.
Vanzelfsprekend zal de wetgever moeten instaan voor de tenuitvoerlegging van de voorgestelde herziening en de nodige wijzigingen aanbrengen in de kieswetboeken van de betrokken organen.
De indieners van dit voorstel menen overigens dat de politieke integratie van buitenlanders alleen efficiënt kan zijn als ze zo volledig mogelijk is. Daarom dienen ze samen met het voorstel een wetsvoorstel tot wijziging van het Wetboek van de Belgische nationaliteit in, dat ertoe strekt het verkrijgen van de Belgische nationaliteit te vergemakkelijken, en op die manier aan al degenen die het wensen de mogelijkheid te bieden alle politieke rechten uit te oefenen die aan de staat van Belg verbonden zijn (Stuk Senaat, nr. 1-629/1).
| Roger LALLEMAND. Philippe MAHOUX. |
Enig artikel
Artikel 8, tweede lid, van de Grondwet wordt vervangen als volgt :
« De staat van Belg is vereist voor de uitoefening van de politieke rechten, behalve voor het provinciale, het gemeentelijke en het binnengemeentelijke kiesrecht, en voor de uitzonderingen die de Grondwet toestaat.
De Grondwet en de wet bepalen welke de andere vereisten zijn waaraan men moet voldoen om de politieke rechten te kunnen uitoefenen. »
| Roger LALLEMAND. Philippe MAHOUX. Henri MOUTON. Robert HOTYAT. |