Belgische Senaat

ZITTING 1996-1997

21 JANUARI 1997

Wetsvoorstel op het spel

ADVIES VAN DE RAAD VAN STATE

De RAAD VAN STATE, afdeling wetgeving, tweede kamer, op 18 november 1996 door de voorzitter van de Senaat verzocht hem, binnen een termijn van ten hoogste een maand, van advies te dienen over een voorstel van wet op het spel [Gedr. St., Senaat, (1995-1996), nr. 1-419/1], heeft op 15 januari 1997 het volgend advies gegeven :

ONDERZOEK VAN HET ONTWERP

Opschrift

Het opschrift van het wetsvoorstel is in te algemene bewoordingen gesteld. Zoals het geformuleerd is, wekt het immers de indruk dat het wetsvoorstel in kwestie strekt tot het reglementeren van alle op het spel betrekking hebbende activiteiten zonder onderscheid, terwijl het onderzochte voorstel in feite alleen tot doel heeft de exploitatieactiviteiten die met kansspelen verband houden, uitdrukkelijk te reglementeren.

Het opschrift behoort dienovereenkomstig te worden herzien.

Bepalend gedeelte

Artikel 1

1. De algemene vergadering van de afdeling wetgeving heeft in haar adviezen L. 24.111/2/V en L. 24.594/2/V van 10 oktober 1995 over twee ontwerpen van wet tot wijziging van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, een uiteenzetting gegeven van de argumenten voor en tegen het behoud, in eenzelfde tekst van wetsvoorstel of wetsontwerp van bepalingen die aangelegenheden regelen bedoeld in zowel artikel 77 als artikel 78 van de Grondwet.

Bij die gelegenheid heeft de algemene vergadering van de afdeling wetgeving inzonderheid het volgende opgemerkt :

« Die oplossing (namelijk zij die erin bestaat de tekst van een wetsontwerp in twee onderscheiden wetgevende instrumenten te verdelen, waarbij voor elk een eigen goedkeuringsprocedure moet worden gevolgd), welke is ingegeven door artikel 62 van het reglement van de Kamer, dreigt in de meeste gevallen afbreuk te doen aan de formele samenhang van de ordening van de wet, aan die van de behandeling ervan door de wetgevende kamers en aan die van de bevattelijkheid voor degenen tot wie de wet zich richt.

Indien een samenhangend geheel in twee teksten wordt verdeeld waarop voor elk van beide vervolgens een eigen wetgevende procedure wordt toegepast, kan zulks immers ernstige problemen doen rijzen en kan de rechtszekerheid alzo in het gedrang komen : de kans bestaat dat één van de teksten niet meer in harmonie is met de andere, of zelfs dat de ene tekst wordt aangenomen en de andere niet.

Algemeen beschouwd moet er dus beslist de voorkeur aan worden gegeven dat een tekst die intrinsiek een geheel vormt, verder als één enkele tekst behandeld wordt. »

Om die redenen is de afdeling wetgeving van de Raad van State van mening dat in casu niet vereist is het wetsvoorstel in twee onderscheiden teksten op te splitsen.

Voor zover de artikelen 15 en 16 van het voorstel betrekking hebben op de organisatie en de bevoegdheid zelf van de Algemene Commissie van het spel, waaraan de voorgestelde tekst de hoedanigheid van een rechtscollege toekent, regelen die artikelen tevens een aangelegenheid bedoeld in artikel 77 van de Grondwet.

De tekst van de voorgestelde bepaling behoort dienovereenkomstig te worden aangevuld.

Art. 8

Zoals de door deze bepaling gegeven definitie van het kansspel is gesteld, vallen ook de loterijen daaronder. Voor de loterijen gelden echter andere wetsbepalingen (1) tot wijziging of opheffing waarvan dit voorstel niet strekt.

De voorgestelde bepaling behoort in die zin te worden aangevuld.

Art. 11

Krachtens de artikelen 37 en 107, tweede lid, van de Grondwet, is alleen de Koning bevoegd om de ministeries in te stellen en te organiseren. Het staat dan ook niet aan de wetgever om een specifieke dienst binnen een welbepaald departement op te richten, noch om te bepalen dat die « administratie » zal worden geleid door personen die de Koning niet heeft aangewezen.

Art. 12

Eerste lid. 1. De voorgestelde tekst is dubbelzinnig voor zover hij de indruk wekt dat het college, naast zijn taken van administratieve aard, ook een rechtsprekende rol te spelen heeft.

Als het college een administratieve overheid of het leidend orgaan van een bestuur is, gaat de voorgestelde bepaling voorbij aan artikel 107, tweede lid, van de Grondwet, volgens hetwelk het aan de Koning staat zijn bestuur te organiseren.

Als de indiener van het voorstel van het college een rechtsprekend orgaan wil maken (2), dan dient in de tekst uitdrukkelijk te worden aangegeven in welke gevallen het college als een rechtscollege zitting houdt en welke procedureregels van toepassing zijn, waarbij die regels op basis van de desbetreffende algemene beginselen terzake moeten worden uitgewerkt.

De indiener van het voorstel dient zijn bedoeling duidelijk kenbaar te maken en de tekst dienovereenkomstig aan te passen.

2. De woorden « magistraat die bij het Hof van Cassatie zetelt » laten in het ongewisse of het om een lid van de zittende magistratuur, om een lid van het parket-generaal of om een lid van een van beide zonder onderscheid gaat.

Tweede lid. Het tweede lid bepaalt dat de « leden worden benoemd na goedkeuring van de Wetgevende Kamers ». Het is geen aangelegenheid van de wet een regeling in te stellen ter goedkeuring van de benoemingen van de leden van het uitvoerend college, vooral als dat college een rechtscollege is.

Art. 13 en 14

Er zij verwezen naar de opmerkingen die over de artikelen 11 en 12 zijn gemaakt.

Art. 15

Deze bepaling gaat moeilijk samen met het beginsel van de scheiding der machten. De Algemene Commissie van het spel, die uit leden van de wetgevende macht zou bestaan, zou immers tegelijk administratieve en rechtsprekende taken uit te voeren hebben.

Voor zover de indieners van het voorstel aan die commissie een rechtsprekende bevoegdheid willen opdragen, kan niet worden aanvaard dat ze zo wordt samengesteld dat de onderscheiden parlementaire vergaderingen hun eigen leden zouden kiezen om daarvan deel uit te maken. Zulk een werkwijze is strijdig met de grondwettelijke traditie van de scheiding der machten. Bovendien staat het beginsel van onpartijdigheid, dat is vastgelegd in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, eraan in de weg dat de leden van het college waarvan de beslissingen afgekeurd kunnen worden, deel uitmaken van die commissie. Het feit dat artikel 17 bepaalt dat de leden van het college niet aan de stemming mogen deelnemen, volstaat niet om dat bezwaar te ondervangen.

Voor zover de commissie een administratief orgaan is, behoort te worden opgemerkt dat de bijdrage van de betrokken gewest- en gemeenschapsraden tot de samenstelling van de Algemene Commissie van het spel in het tweede lid van het onderzochte artikel niet wordt beschouwd als een gewone mogelijkheid die aan de beoordeling van ieder betrokken gewest of iedere betrokken gemeenschap wordt overgelaten, maar veeleer als een eenzijdig opgelegde verplichting. Dat aan de kwestieuze wetgevende vergaderingen zulk een verplichting wordt opgelegd, is strijdig met artikel 92ter , eerste lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, krachtens hetwelk alleen de Koning en niet de gewone wetgever bevoegd is om « bij in Ministerraad overlegd koninklijk besluit, genomen na akkoord van de bevoegde regeringen, ... de vertegenwoordiging van de gemeenschappen en de gewesten, naar gelang van het geval, in de beheers- of beslissingsorganen van de nationale instellingen en organismen, onder meer met een adviserende en controlerende taak, die hij aanduidt », te regelen.

De redactie van het voorgestelde artikel behoort fundamenteel te worden herzien.

Art. 16

Het tweede lid, dat bepaalt dat « iedere beslissing » (lees : ieder voorstel) van de Algemene Commissie van het spel die een wetswijziging « impliceert », voorgelegd wordt aan de federale regering, welke binnen de gestelde termijnen een ontwerp van wet moet indienen, is strijdig met de artikelen 36 (« De federale wetgevende macht wordt gezamenlijk uitgeoefend door de Koning, de Kamer van volksvertegenwoordigers en de Senaat ») en 75 (« Het recht van initiatief behoort aan elke tak van de federale wetgevende macht ») van de Grondwet.

Art. 17

In de voorgestelde tekst moeten de grondregels betreffende de procedure worden omschreven die de Algemene Commissie van het spel bij het onderzoek van de beroepen in acht moet nemen.

Art. 19

Het tweede lid van het ontworpen artikel bepaalt :

« Een aparte toelating wordt uitgereikt per model speeltafel en per speeltafel, enerzijds, en per model toestel en per toestel, anderzijds. »

Aldus gesteld wijkt de onderzochte bepaling af van de commentaar die de indiener van het voorstel eraan wijdt, te weten :

« Een algemene toelating wordt uitgereikt naar aanleiding van de goedkeuring van een model speeltafel of speltoestel, een individuele toelating wordt uitgereikt voor elke werkelijk in uitbating zijnde tafel of speltoestel. »

De redactie van het ontworpen lid moet worden herzien teneinde de bedoeling van de indiener van het voorstel adequaat weer te geven.

Art. 30

In de toelichting moeten de objectieve criteria worden omschreven die in aanmerking zijn genomen om slechts één enkel casino te gedogen in elk van de gemeenten opgesomd in het voorstel, met uitzondering van alle overige gemeenten.

Art. 35

Richtlijn 83/189/EEG van de Raad van 28 maart 1983 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften, gewijzigd bij de richtlijnen 88/182/EEG en 94/10/EG, moet in acht worden genomen.

Art. 50

Paragraaf 2 van het onderzochte artikel stelt de afgifte van de « toelatingen » nodig voor de exploitatie van het speelmateriaal en de afgifte van de kaarten bestemd voor de identificatie van het personeel van de casino's afhankelijk van het betalen van een retributie (3).

Het bedrag van de aldus verschuldigde retributie verschilt naargelang de retributie vastgesteld is per tafel of per speeltoestel, per model van tafel of van speeltoestel, of nog, inzonderheid wat de casino's betreft, per periode van geldigheid van de identificatiekaarten voor het personeel van zulke inrichtingen.

In dit verband rijst de vraag of, niettegenstaande de benaming die eraan gegeven wordt, de onderscheiden bedragen die aldus geëist worden van de exploitanten van de speelinrichtingen bedoeld in het voorstel van wet, rechtens wel een retributie vormen en in werkelijkheid niet veeleer beschouwd dienen te worden als een belasting.

Traditioneel stellen zowel de rechtsleer als de rechtspraak dat van een retributie sprake is wanneer aan de volgende drie voorwaarden is voldaan :

1º de retributie moet de onmiddellijke tegenprestatie zijn voor een dienst en moet in verhouding staan tot de kostprijs ervan;

2º de retributie moet de tegenprestatie vormen van een dienst die specifiek aan de retributieplichtige wordt verstrekt, doch niet aan de gemeenschap;

3º tot slot moet de retributie de tegenprestatie zijn voor een dienst waarop vrijwillig een beroep is gedaan.

In het onderhavige geval is niet duidelijk waarin de dienst kan bestaan waarvan de exploitanten van speelinrichtingen waarvoor een retributie verschuldigd is, concreet geacht worden de begunstigden te zijn. In dat verband kan bezwaarlijk worden betoogd dat de prestatie van de administratie om inzonderheid de aanvragen om een « toelating » te onderzoeken en de vereiste « toelatingen » en identificatiekaarten uit te reiken, in werkelijkheid een dienst vormt (4). Meer nog, uit de algemene commentaar op de tekst van het voorstel van wet blijkt dat de bij de onderzochte bepaling voorgeschreven retributie in werkelijkheid alleen beoogt te voorzien in de overname van de werkingskosten van de Algemene Administratie van het spel. Bijgevolg blijkt de kwestieuze retributie kennelijk niets van doen te hebben met het begrip « dienst ».

Gesteld zelfs dat de prestatie van de administratie, die ten grondslag ligt aan de retributie voorgeschreven bij de voorgestelde bepaling, als een dienst kan worden aangezien, toch kan ze hoe dan ook niet beschouwd worden als een prestatie die uitsluitend verstrekt wordt ten behoeve van de exploitanten van de betrokken speelinrichtingen. In dit verband valt op te merken dat de ingewikkelde regeling van vergunningen, « toelatingen » en erkenningen voorgeschreven bij het voorstel van wet beoogt de spelers een minimale sociale bescherming te bieden en de gemeenschap te behoeden voor de nadelige gevolgen van een ontregeling van de markt van de kansspelen en voor onwettige praktijken waartoe diezelfde markt aanleiding kan geven, veeleer dan de beroepsbelangen van de exploitanten van de betrokken speelinrichtingen te beschermen (5).

Tot slot valt op te merken dat de exploitanten van de betrokken speelinrichtingen bij de Algemene Administratie van het spel de vereiste « toelatingen » moeten aanvragen, daar hun exploitatie anders onwettig zou zijn. Het beroep dat gedaan wordt op de diensten van de administratie belast met het onderzoek van de aanvragen om « toelating », kan in dat opzicht niet als vrijwillig worden beschouwd.

Uit het geheel van de voorgaande opmerkingen vloeit voort dat de retributie voorgeschreven bij de voorgestelde bepaling aan geen van de drie voornoemde voorwaarden voldoet. In werkelijkheid gaat het om een belasting bedoeld in artikel 3 van de bijzondere financieringswet.

Als gevolg van het oneigenlijke gebruik van het begrip « retributie » rijst de vraag wat de precieze aard en omvang is van de fiscale bevoegdheid van de Staat ten aanzien van de speelinrichtingen. Het lijdt geen twijfel dat de Staat een belasting kan heffen op speeltafels, alsook op de afgifte van identificatiekaarten voor de personeelsleden van casino's, doch de vraag rijst of de federale wetgever thans nog enige fiscale bevoegdheid bezit inzake speelautomaten, waarvan het voorstel van wet de plaatsing en de exploitatie onder bepaalde voorwaarden en op bepaalde plaatsen toestaat.

Hierop dient ontkennend te worden geantwoord.

Ieder automatisch toestel (6) dienende tot ontspanning geeft overeenkomstig artikel 76, § 1, van het Wetboek van de met de inkomstenbelastingen gelijkgestelde belastingen aanleiding tot de heffing van een jaarlijkse forfaitaire belasting, waarvan het bedrag verschilt naar gelang van de categorie waartoe het aan belasting onderworpen toestel behoort (7), voor zover dat toestel opgesteld wordt op de openbare weg, in de voor het publiek toegankelijke plaatsen of in privékring (ongeacht of de toegang ertoe al dan niet aan bepaalde formaliteiten is onderworpen).

Die belasting, welke een belasting op de automatische ontspanningstoestellen wordt genoemd, is krachtens artikel 3 van de bijzondere wet van 16 januari 1989 betreffende de financiering van de Gemeenschappen en de Gewesten (8) sedert 1 januari 1989 (9) een gewestelijke belasting, waarvan alleen de bevoegde gewestelijke instanties de aanslagvoet, de heffingsgrondslag en de belastingvrijstellingen kunnen wijzigen, zulks krachtens artikel 4, § 1, van dezelfde wet (10).

Paragraaf 2, eerste lid, van de voorgestelde bepaling is bijgevolg strijdig met de regels betreffende de verdeling van de bevoegdheden voor belastingzaken tussen de Staat en de gewesten, vastgelegd met toepassing van artikel 177, eerste lid, van de Grondwet. De redactie ervan moet dienovereenkomstig worden herzien, zodat de automatische ontspanningstoestellen buiten de materiële werkingssfeer ervan vallen.

SLOTOPMERKINGEN

1. Volgens het voorstel van wet wordt de toestemming om een speelinrichting te exploiteren uitgereikt door het Uitvoerend College van het spel. Aan de gemeentelijke autonomie wordt geen afbreuk gedaan in zoverre de wetgever zelf voornemens is in deze aangelegenheid een politie over de activiteiten op het gebied van de kansspelen uit te oefenen. Deze wetgeving doet geen afbreuk aan de bevoegdheid van de gemeentelijke overheid, bijvoorbeeld de bevoegdheid van algemene politie en van politie over de stedebouw.

2. De Nederlandse tekst van het voorstel laat zeer te wensen over. Onder voorbehoud van de voorgaande opmerkingen, zou de tekst moeten worden gesteld met inachtneming van hetgeen volgt : zo gebruike men de voltooid tegenwoordige tijd in plaats van de onvoltooid verleden tijd (artikel 5, eerste lid, 2º). In de artikelen 9, 28, 29, 42 en 45 moet de inversie waarbij de zin aanvangt met een vervoegde vorm, worden vermeden. Zo ook vervange men in het gehele ontwerp de woorden « uitbating », « toelating », « spelinrichting » en « bekomen » respectievelijk door de woorden « exploitatie », « toestemming », « speelinrichting » en « verkrijgen ».

Ook artikel 12 is zwaar ondermaats; zo schrijve men « zitting heeft » in plaats van « zetelt »; « waartoe ze behoren » in plaats van « waarvan ze afhangen »; « permanent » in plaats van « te permanenten titel ». Tot slot zij erop gewezen dat een « drankslijterij » geen « drankgelegenheid » is en dus geen « débit de boisson » (afdeling 3) en dat de term « foorlunapark » (afdeling 4) in het Nederlands niet gangbaar is.

De kamer was samengesteld uit :

De heer J.-J. STRYCKMANS, voorzitter;

De heren Y. KREINS en P. LIENARDY, staatsraden;

De heren F. DELPEREE en J. van COMPERNOLLE, assessoren van de afdeling wetgeving;

Mevrouw J. GIELISSEN, griffier.

Het verslag werd uitgebracht door de heer M. PAUL, adjunct-auditeur. De nota van het Coördinatiebureau werd opgesteld en toegelicht door de heer L. DETROUX, adjunct-referendaris.

De overeenstemming tussen de Franse en de Nederlandse tekst werd nagezien onder toezicht van de heer J.-J. STRYCKMANS.

(1) De wet van 31 december 1851 op de loterijen en de wet van 22 juli 1991 betreffende de Nationale Loterij.

(2) Welke indruk zou kunnen ontstaan door de aanwezigheid van een « magistraat die bij het Hof van Cassatie zetelt » (art. 12, eerste lid) en het gebruik van de term « beroepsinstantie » in artikel 17.

(3) In de commentaar op het onderzochte artikel staat alleen te lezen, zonder daaromtrent nadere toelichtingen te verstrekken, dat paragraaf 2 van de ontworpen bepaling tot doel heeft « het bedrag (te bepalen) van de retributie die voor het verkrijgen van een vergunning betreffende de goedkeuring van speltoestellen of speeltafels betaald moet worden ».

(4) Zelfs indien de aldus omschreven prestatie van de administratie beschouwd kan worden als een dienst die specifiek verstrekt wordt aan de exploitanten van de betrokken speelinrichtingen, neemt zulks niet weg dat de kostprijs van die prestatie, althans wat de modellen van speeltafels en speelapparaten betreft, niet in verhouding staat tot de omvang van de verrichte prestatie.

(5) De indiener van het voorstel van wet stelt onder meer het volgende in de algemene commentaar gewijd aan de ontworpen tekst :
« Het is geen geheim dat de casinowereld ­ met of zonder medeweten van de casino-uitbaters ­ potentieel een bevoorrecht doelwit vormt voor onzuivere praktijken zoals bijvoorbeeld het witwassen van « vuil » geld. De meest vooruitstrevende wetgevingen en reglementeringen hebben als hoofddoel de georganiseerde misdaad uit de spelkringen te bannen. »

(6) Krachtens artikel 76, § 2, van het Wetboek van de met de inkomstenbelastingen gelijkgestelde belastingen wordt als automatisch beschouwd : elk toestel dat een mechanisch, elektrisch of elektronisch onderdeel bevat, dienstig voor het op gang brengen, de werking, of voor de bediening ervan, en waarvan de start veroorzaakt wordt door het inbrengen van een geldstuk, van een penning of door gelijk welk ander middel dat hiervoor in de plaats komt.

(7) Krachtens artikel 79, § 1, van het Wetboek van de met de inkomstenbelastingen gelijkgestelde belastingen worden de aan belasting onderworpen toestellen naar gelang van het type ingedeeld in vijf categorieën, respectievelijk aangegeven met de symbolen A, B, C, D en E.

(8) Dit artikel somt de onderscheiden belastingen op die de bijzondere wetgever als gewestbelastingen beschouwt.

(9) Deze datum stemt overeen met de datum van inwerkingtreding van de bijzondere wet van 16 januari 1989 betreffende de financiering van de gemeenschappen en de gewesten.

(10) Deze bepaling schrijft voor : « De gewesten zijn bevoegd om de aanslagvoet, de heffingsgrondslag en de vrijstellingen van de in artikel 3, eerste lid, 1º tot 3º, bedoelde belastingen te wijzigen ». De belasting op de automatische ontspanningstoestellen is één van die belastingen.