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29 AVRIL 1997
La Commission des Affaires sociales a examiné la présente proposition de loi au cours de sa réunion du 25 mars 1997.
La commission avait déjà examiné, le 23 janvier 1996, une proposition similaire de M. Bock et consorts (doc. Sénat, nº 1-22/1 S.E. 1995).
Cette proposition n'a toutefois pas été mise aux voix. Son auteur l'a retirée et remplacée par la proposition de loi à l'examen.
L'auteur rappelle que la commission, le 23 janvier 1996, lors de la discussion d'une proposition de loi semblable, a décidé de reporter le vote sur sa proposition de loi. Le ministre ayant promis de présenter des propositions concrètes au mois de septembre 1996, la commission a estimé opportun, à ce moment-là, de ne pas statuer sur la proposition de loi.
Lors de la même discussion du mois de janvier 1996, le ministre a observé qu'une égalisation des allocations familiales reviendrait, pour le secteur des indépendants, à une dépense complémentaire de 5 milliards de francs.
La présente proposition de loi tient compte de ce problème budgétaire et laisse au Roi le soin d'établir une programmation. Il est prévu que l'égalisation des allocations familiales doit être réalisée dans un délai de quatre ans.
L'auteur souligne enfin que sa proposition de loi reprend les programmes électoraux en matière d'allocations familiales des partis de la majorité.
Le ministre de l'Agriculture et des Petites et Moyennes entreprises observe qu'il n'y a aucune raison qui permettrait de douter du but légitime de la présente proposition de loi dont le contenu, comme le disent les auteurs, n'est pas tout à fait nouveau.
Cependant, l'écart entre les allocations familiales du régime des salariés et celles du statut social des travailleurs indépendants se traduit aujourd'hui en une dépense supplémentaire qui serait de 5,5 milliards de francs, par rapport à une dépense globale prévue au budget 1997 de 13,4 milliards de francs, soit une augmentation du budget « prestations familiales » d'environ 40 %, dépense supplémentaire pour laquelle aucune solution concrète n'est apportée.
Compte non tenu des suppléments d'âge à 6, 12 et 18 ans lesquels ne sont pas versés pour l'enfant unique et le premier enfant dans le régime des travailleurs indépendants , le supplément de dépenses se monterait à un peu plus de 3 milliards de francs.
En effet, au 31 décembre 1995, il y avait 133 065 enfants de premier rang dans le régime des indépendants et la différence des allocations familiales par rapport à celles du régime des salariés est de 1 880 francs.
La solution hypothétique inscrite par les auteurs à l'article 3 de leur proposition, c'est-à-dire le ratrappage éventuel par le biais d'un plan pluriannuel, avait à son temps, déjà été proposée par le Secrétaire d'État aux Classes moyennes.
À l'époque, on pouvait encore considérer que ce ratrappage pourrait être financé par des revenus supplémentaires, produits par l'augmentation du nombre de travailleurs indépendants et par la croissance de leurs revenus.
Cependant, cette idée ne s'est pas vérifiée dans les faits : la réalité étant que les revenus du statut social évoluent à une vitesse qui, ces dernières années, était inférieure à celle des dépenses.
Le nombre de travailleurs indépendants à titre principal a évolué de 548 156 en 1992 à 571 754 en 1996, soit une augmentation de 4,3 %, mais est à présent arrivé à un niveau assez stable, tandis que leurs revenus présentent depuis quelques années une tendance à la baisse.
La masse globale des revenus servant de base pour le calcul des cotisations a évolué de 364,6 milliards en 1992 à 393,5 milliards en 1996, soit une augmentation nominale de 7,9 %. Cette augmentation ne couvre même pas l'évolution de l'indice, qui est de 8,9 % (112,6 en 1992; 122,7 en 1996).
Il n'y a donc actuellement pas de marge budgétaire pour couvrir le surcoût qu'occasionnerait une opération telle que celle proposée par les auteurs de la présente proposition de loi.
Le ministre déduit de ce qui précède que :
d'une part, la mesure proposée mettrait en péril l'équilibre financier, établi non sans efforts supplémentaires des travailleurs indépendants;
d'autre part, une mesure ayant un impact budgétaire tel ne laisserait, dans les années qui viennent, aucune chance à des initiatives qui tiennent plus compte de la spécificité des risques sociaux que courent les travailleurs indépendants de nos jours.
Le ministre estime qu'il est de son devoir de veiller à ce que l'équilibre financier du statut des travailleurs indépendants soit absolument respecté.
L'auteur de la proposition de loi renvoie tout d'abord à ce qu'a dit M. Mainil, secrétaire d'État aux Classes moyennes à l'époque. Celui-ci a déclaré au Sénat le 15 mars 1990 « qu'il n'y aura de vrais droits de l'enfant que quand tous se trouveront sur le même pied ».
En réponse à ce qu'a dit le ministre au sujet de la situation du secteur des indépendants, il observe que la plus grande partie des emplois créés le sont dans les petites et moyennes entreprises.
Selon les chiffres communiqués par le ministre, le nombre de travailleurs indépendants a augmenté d'environ 23 000 en 4 ans, ce qui est très peu. D'autre part, on peut déduire des chiffres donnés par le ministre que les indépendants s'appauvrissent. Néanmoins, le secteur des indépendants est celui qui crée le plus d'emplois qui ont une chance de tenir et qui est donc non seulement générateur de richesse mais aussi de travail.
L'auteur observe que si la situation ne s'est pas améliorée entre janvier 1996 et maintenant, il faut quand même convenir que des choses nouvelles se sont passées. D'une part, le Gouvernement a décidé que si le secteur des allocations familiales des indépendants était en boni, une part du boni servirait à payer les pensions.
D'autre part, le Gouvernement a instauré une cotisation supplémentaire sur les pensions élevées en faveur des pensionnés peu favorisés.
D'après le Gouvernement, cette cotisation rapporterait 5 milliards de francs, dont 500 millions seulement seraient réinjectés dans le régime des indépendants.
Par conséquent, il existe une marge pour améliorer la situation dans le secteur des allocations familiales et relever suivant une programmation donnée les allocations jusqu'au niveau de celles du régime des travailleurs salariés.
Un commissaire déclare que son groupe est lui aussi favorable à l'égalité de traitement entre les enfants. Le problème est que le ministre veut préserver à tout prix l'équilibre du budget du secteur. Il demande à l'auteur de la proposition comment celui-ci compte financer la dépense supplémentaire dans le cadre du statut social des indépendants.
Dans l'hypothèse où la dépense supplémentaire serait financée à l'aide des moyens généraux, la question se pose de savoir comment réunir ces moyens ? Va-t-on se baser sur un revenu donné, sur le revenu imposable ou sur une sorte de revenu brut ?
L'auteur de la proposition réplique qu'une personne qui perd son emploi reçoit une allocation. Cette allocation lui est versée soit par la Caisse auxiliaire, soit par un syndicat. Pourquoi le gouvernement verse-t-il une indemnité aux syndicats elle s'élève actuellement à 4,1 milliards de francs pour liquider les allocations de chômage alors qu'il existe une administration publique qui pourrait s'en charger ?
Selon une commissaire, on ne peut que souscrire au principe qui est formulé dans la proposition de loi.
Le ministre a cité une série de statistiques relatives au revenu des indépendants. Il ressort de ces statistiques que le revenu des indépendants a diminué. Par ailleurs, le rapport sur la pauvreté a indiqué que, pour ce qui est des familles à revenus modestes, le montant des allocations familiales est insuffisant pour éléver les enfants. Il est de notoriété publique que certaines familles d'indépendants ont absolument besoin des allocations familiales. Le rapport insiste beaucoup sur le caractère sélectif des allocations familiales.
L'intervenante se réfère ensuite à un rapport sur l'avenir de la sécurité sociale qui fut rédigé en 1993 par le professeur Deleeck et qui préconise de ramener l'allocation familiale pour le premier enfant dans le régime des salariés au niveau de celle du régime des indépendants. Cette mesure rapporterait 18 milliards de francs.
L'intervenante souligne par ailleurs qu'il est temps de réfléchir à un autre régime d'allocations familiales, et, plus précisément, à un régime dans lequel le droit aux allocations familiales ne serait plus lié au statut social des parents. Il faudrait examiner la possibilité de répartir équitablement et suivant les mêmes règles, entre les familles, les moyens dont on dispose actuellement dans les deux régimes pour verser les allocations familiales.
Une autre membre juge elle aussi que rien ne justifie que les allocations familiales des indépendants soient inférieures à celles des travailleurs salariés. Il y a toutefois un problème de financement.
Les allocations familiales des travailleurs salariés sont financées entièrement par le produit des cotisations sociales. Le régime des allocations familiales présente même un boni qui, dans le cadre de la gestion globale est affecté à d'autres secteurs, notamment celui de l'assurance-maladie. Ce mode de financement est efficace et entièrement transparent. Un financement assuré par les moyens généraux le serait beaucoup moins.
L'intervenante souhaite également revenir sur ce que l'auteur de la proposition de loi a déclaré au sujet des allocations de chômage. Des études ont montré que le coût qu'entraîne le paiement de ces allocations par les syndicats est inférieur au coût du versement des allocations par la Caisse auxiliaire. Au lieu de permettre une économie de quelques milliards, obliger la Caisse auxiliaire à prendre à sa charge le versement de toutes les allocations entraînerait une dépense supplémentaire.
Un autre membre signale que son parti demande depuis longtemps que l'on fiscalise le financement des soins de santé et des allocations familiales.
L'intervenante précédente a souligné l'efficacité des cotisations dans le régime des travailleurs salariés. Or il s'agit d'une fiction. Du fait de la gestion globale, l'efficacité n'est plus un argument.
Lorsque le Gouvernement estime qu'une mesure est importante, il trouve les moyens pour la financer. C'est ce qui est arrivé dans le cas du versement des indemnités de chômage par les syndicats.
Les allocations familiales pour les indépendants ne constituent manifestement pas une priorité pour le gouvernement et celui-ci ne souhaite donc pas dégager des moyens pour cela. L'essence même de la discussion est là.
Les auteurs de la proposition de loi constatent que personne ne s'oppose au principe de l'égalité de traitement entre tous les enfants. Dans ces conditions, pourquoi ne tire-t-on pas les conclusions qui s'imposent ?
Le ministre signale qu'en tant que responsable politique, il est tenu de respecter l'orthodoxie budgétaire. La réalité, c'est que le ministre en charge du statut social des indépendants est obligé d'augmenter les cotisations chaque année. La question qui se pose est de savoir si les indépendants sont disposés à consacrer 48 ou 49 % de leur revenu au financement de leur statut social. À l'heure actuelle, les cotisations s'élèvent à un peu moins de 20 %.
En ce qui concerne les allocations familiales, il y a une différence avec le régime des travailleurs salariés pour ce qui est du premier enfant (773 francs comparés à 2 653 francs dans le régime des salariés).
Le ministre répète qu'il a choisi de maintenir l'équilibre financier du régime. Il ne veut pas prendre de décision qui entraînerait un déséquilibre, même si celui-ci ne se manifesterait qu'à long terme.
L'auteur de la proposition réplique que les entreprises et, notamment, les P.M.E. et les indépendants, génèrent une grande partie de la richesse du pays. Il est grand temps qu'on leur rende justice.
Conformément au programme de gouvernement, le ministre plaide pour le maintien d'un statut autonome pour les indépendants au sein de la sécurité sociale. C'est une question fondamentale dans la discussion sur la loi proposée.
Un commissaire désire nuancer cette déclaration. Le Gouvernement actuel a proposé lui-même de retirer le financement des soins de santé et des allocations familiales du régime de la sécurité sociale et de le fiscaliser. Si on le fait, on devra fiscaliser et le financement du régime des salariés et celui du régime des indépendants; bref, il faudra aligner les deux régimes l'un sur l'autre.
À terme, la distinction entre les deux pour ce qui est des soins de santé et des allocations familiales sera totalement dépassée.
L'intervenant conclut en signalant que la somme de 1,5 milliard de francs qui est attribuée aux syndicats permettrait d'éliminer une partie de l'écart entre le régime des salariés et le régime des indépendants.
Les articles de la proposition de loi ont été rejetés par 6 voix contre 5.
Le présent rapport a été approuvé à l'unanimité des 9 membres présents.
| La Rapporteuse,
Lisette NELIS-VAN LIEDEKERKE. |
La Présidente,
Lydia MAXIMUS. |