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2 JUILLET 1996
La commission a discuté le projet de loi qui vous est soumis au cours de ses réunions des 5 juin et 2 juillet 1996.
L'article 259quater a été inséré dans le Code judiciaire par la loi du 18 juillet 1991 modifiant les règles du Code judiciaire relatives à la formation et au recrutement des magistrats (Moniteur belge du 26 juillet 1991).
L'objet de cette loi était d'assurer un déroulement objectif de l'accès à la magistrature et d'améliorer la formation des magistrats.
Deux types d'examens ont été institués pour prévenir le reproche d'une désignation opportuniste de magistrats.
Le premier est le concours d'admission au stage judiciaire, lequel constitue la principale voie d'accès à la magistrature (cf. l'article 259quater ).
Le second est l'examen d'aptitude professionnelle, qui s'adresse en principe aux juristes plus expérimentés (cf. l'article 259bis ).
Par cette dernière réglementation, appelée le tour extérieur, on a voulu encourager l'accès à la magistrature de personnes bénéficiant d'une expérience professionnelle variée et simultanément éviter l'apparition de structures fermées et corporatistes.
Sous la pression des circonstances, l'article 259quater , qui règle le stage judiciaire, a déjà été modifié à deux reprises, à savoir par les lois des 6 août 1993 et 1er décembre 1994 (Moniteur belge des 4 décembre 1993 et 6 décembre 1994).
La loi du 1er décembre 1994 avait principalement pour objet de mettre fin à la pénurie aigüe de personnel dans les parquets.
En vue de rendre plus attrayante une carrière au parquet, on a notamment abaissé le seuil d'accès à la magistrature debout en dédoublant le stage judiciaire.
En effet, outre le stage existant de trois ans, on a créé un nouveau stage plus court, de dix-huit mois, qui donne directement accès à la fonction de magistrat du ministère public (cf. l'article 259quater , §§ 2 et 3).
Cette disposition a produit l'effet escompté. Depuis l'entrée en vigueur de la loi du 1er décembre 1994, le 16 décembre de la même année, 52 des 72 stagiaires ont opté pour le stage de courte durée et, dès lors, pour une carrière au parquet.
Les faits démontrent toutefois que l'objectif susvisé n'a pas été pleinement atteint.
C'est pourquoi il convient de remettre sur le métier l'article 259quater , § 1er , deuxième alinéa, du Code judiciaire.
Comme nous l'avons noté ci-dessus, le texte actuel du deuxième alinéa précise le déroulement de la procédure d'accès à la magistrature :
soit par le concours d'admission au stage judiciaire;
soit par l'examen d'aptitude professionnelle.
Ainsi, ce deuxième alinéa prévoit que « le nombre des fonctions de stagiaire à pourvoir ne peut excéder les deux tiers du nombre de magistrats qui auront atteint la limite d'âge au cours de la quatrième année suivant la publication prévue au premier alinéa ».
Cette règle des deux tiers a été ajoutée par le Sénat en 1991 afin de garantir qu'un nombre suffisant de membres du barreau puissent accéder à la magistrature à côté des stagiaires judiciaires. En réalité, il s'avère que cette base de calcul est incorrecte.
En effet, en ne prenant en considération que le nombre des magistrats qui atteignent la limite d'âge (67 ans) au cours de la quatrième année, on ne tient pas compte :
de ceux qui quittent la magistrature avant la limite d'âge (45 p.c. partent avant l'âge de 67 ans);
des promotions à la base (substituts promus à la fonction de juge);
des extensions de cadre (par exemple en application de la loi du 11 juillet 1994).
Il s'ensuit que la clé de répartition appliquée actuellement ne donne pas satisfaction et que, de ce fait, trop peu de places vacantes à pourvoir dans la magistrature sont attribuées à des stagiaires judiciaires, alors que le nombre des lauréats est supérieur au nombre des places déclarées vacantes à la suite de l'application de ladite clé de répartition. En outre, les autres filières d'accès à la fonction ne suffisent absolument pas non plus pour pourvoir aux emplois vacants :
1. Le nombre des juges suppléants nommés avant le 1er octobre 1993 et qui remplissent les conditions de nomination aux fonctions, est en diminution croissante.
2. Le nombre des lauréats à l'examen d'aptitude professionnelle qui postulent, est limité.
Les chiffres parlent d'eux-mêmes :
Pour les trois sessions d'examens (1992-1993, 1993-1994, 1994-1995), n'ont, à ce jour, encore jamais postulé une fonction de magistrat effectif :
32 néerlandophones sur un total de 80 lauréats néerlandophones;
12 francophones sur un total de 51 lauréats francophones.
En d'autres termes, 30 p.c. du nombre limité de lauréats (que l'on voulait protéger) ne postulent pas !
Les raisons en sont les suivantes :
1. Ils doivent également satisfaire à certaines conditions de nomination énoncées, par exemple, à l'article 191, § 2, du Code judiciaire.
Pour pouvoir être nommé juge, il faut :
1º avoir suivi le barreau pendant au moins dix années sans interruption;
2º ou avoir, pendant cinq années au moins, exercé les fonctions de conseiller, d'auditeur, d'auditeur adjoint, de référendaire ou de référendaire adjoint au Conseil d'État ou des fonctions de référendaire à la Cour d'arbitrage;
3º ou faire état d'une « carrière mixte » : avoir pendant douze années suivi le barreau, exercé des fonctions de magistrat du ministère public, la profession de notaire, ou des fonctions juridiques dans un service public ou privé.
2. Ils se montrent exigeants et attendent qu'un poste approprié (près de leur domicile) ou mieux rémunéré (juge de paix / juge de police) soit déclaré vacant.
3. Ils conservent le certificat comme « poire pour la soif » (contrairement au « concours » de stagiaire judiciaire, ce certificat a, en effet, une validité illimitée).
D'où la nécessité du projet de loi à l'examen qui, il faut le répéter, ne porte nullement atteinte à la philosophie de 1991, bien au contraire.
Le projet de loi à l'examen prévoit que le nombre de places de stagiaire judiciaire vacantes sera déterminé chaque année par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres. Ainsi que le précise également l'exposé des motifs, il ne sera pas porté atteinte au principe selon lequel les lauréats de l'examen d'aptitude professionnelle doivent conserver eux aussi suffisamment de chances d'être nommés magistrats.
Le projet de loi à l'examen prévoit en outre que les lauréats du concours d'admission au stage peuvent être nommés au plus tard trois ans après la clôture du concours.
Jusqu'à présent, le lauréat de ce concours qui était par exemple classé quinzième, alors qu'il n'y avait que quatorze places vacantes, ne pouvait plus être nommé l'année suivante, sauf s'il se représentait à ce concours.
Pour conclure, le ministre demande que la loi en projet soit adoptée sans tarder, de manière que l'on puisse prendre les mesures nécessaires pour faire débuter le 1er octobre 1996 le stage judiciaire de 50 candidats (27 néerlandophones et 23 francophones).
En ce qui concerne la question du recrutement et de la formation des magistrats, la Commission de la Justice a procédé, le 4 juin 1996, à l'audition de plusieurs membres du Collège de recrutement des magistrats (cf. art. 259bis ).
Cette audition visait notamment à déterminer quelle est l'idée que les membres de ce Collège se font de leur mission, à quels problèmes ils se sont heurtés dans l'organisation des examens, comment ils expliquent les faibles pourcentages de réussite et de quelle manière l'on pourra, à leur avis, remédier aux problèmes de recrutement.
Le procès-verbal de cette audition (cf. doc. Sénat, 1995-1996, nº 1-337/4) permet de situer le projet de loi à l'examen dans un cadre plus large.
Un membre déclare qu'il n'a pas d'objection fondamentale contre ce projet de loi, mais qu'il souhaite faire trois observations.
Il regrette tout d'abord que la modification de l'article 259quater , § 1er , premier et deuxième alinéas, proposée à l'article 2, entraîne la suppression de la clé de répartition qui est définie dans cet article et suivant laquelle l'accès à la magistrature doit être assuré pour les deux tiers par le biais du stage judiciaire.
Il s'agit d'un régime de quotas qui avait été instauré en 1991, précisément parce que l'on craignait qu'en réservant l'accès à la fonction de magistrat aux seuls stagiaires l'on fasse sombrer la magistrature dans le corporatisme.
Selon l'intervenant, il ressort clairement de l'audition des membres du Collège de recrutement des magistrats que cette crainte reste fondée.
Les déclarations de certains de ces membres témoignent, à son avis, d'une mentalité corporatiste.
Le fait que les membres du Collège qui n'ont jamais dû passer d'examen pour accéder à la magistrature relativisent les faibles pourcentages de réussite au concours d'admission au stage judiciaire et à l'examen d'aptitude professionnelle donne à réfléchir.
C'est pourquoi il demande que l'on maintienne la règle des deux tiers qui est définie à l'article 259quater , § 1er , deuxième alinéa.
S'il est vrai que le ministre a déclaré, dans l'exposé des motifs, que le projet n'avait pas pour but de « toucher au principe que les lauréats de l'autre examen (examen d'aptitude professionnelle) doivent garder bien entendu eux aussi suffisamment de chances d'être nommés magistrat » (cf. Exposé des motifs, doc. Chambre 1995-1996, nº 466/1, p. 2), la question se pose de savoir si cet objectif sera toujours respecté effectivement ou si, avec le temps et, par exemple, à la suite d'un changement de gouvernement, il ne se réduira pas à un voeu pieux.
Dans son avis, le Conseil d'État a d'ailleurs souligné que « tel qu'il est rédigé, l'article en projet n'offre toutefois, à la différence des dispositions qu'il remplace, aucune garantie du respect de cette contrainte (c'est-à-dire la clé de répartition) » (cf. op. cit. , p. 4).
L'intervenant fait remarquer que les Pays-Bas et l'Allemagne appliquent eux aussi un système de quotas qui garantit un apport varié de candidats magistrats issus de groupes divers de titulaires de professions juridiques. Il est en outre frappant de constater que ces deux pays, ainsi que le Royaume-Uni, comptent proportionnellement moins de juges que la Belgique.
Dans ces pays, les avocats qui disposent d'une certaine expérience professionnelle passent beaucoup plus facilement dans la magistrature, entre autres en raison du statut dont ils jouissent en tant que magistrats.
L'intervenant estime qu'il est justifié d'ouvrir largement l'accès à la magistrature aux juristes qui décident presque immédiatement après avoir obtenu leur diplôme de participer au concours d'admission au stage judiciaire. Toutefois, pour écarter tout danger de corporatisme, il faut ouvrir la possibilité d'accéder à la magistrature à un nombre suffisamment important de candidats issus d'autres professions juridiques qui disposent d'une expérience professionnelle reconnue (cf. l'article 187 du Code judiciaire).
Il est regrettable dès lors que, malgré la promesse du ministre de respecter le principe du double accès, la loi en projet abandonne la règle suivant laquelle les deux tiers des vacances à la magistrature sont réservés aux lauréats du concours d'admission au stage judiciaire et le tiers restant aux lauréats de l'examen d'aptitude professionnelle.
Sa deuxième observation porte sur le fait que les résultats du concours d'admission au stage judiciaire ne sont valables que pendant trois ans alors que les résultats de l'examen d'aptitude professionnelle restent toujours valables.
Il estime qu'il faut également limiter dans le temps la validité de la réserve de recrutement constituée par la voie de l'examen.
Pour conclure, il souligne que la pénurie de candidats à la fonction de substitut est due aussi à une cause plus profonde. Le fait que le manque de personnel soit plus aigu dans certains parquets que dans d'autres est très révélateur des conditions de travail misérables qui existent en leur sein et de l'ambiance trouble qui y règne. Cet élément négatif est lié essentiellement à la structure hiérarchique stricte dans laquelle les substituts sont intégrés, structure qui ne correspond plus à la conception que l'on a aujourd'hui de l'administration de la justice.
L'intervenant suivant souscrit à l'observation selon laquelle l'accès à la magistrature par ce qu'on appelle le tour extérieur, c'est-à-dire par l'examen d'aptitude professionnelle, doit être maintenu. L'apport de juristes expérimentés provenant d'un autre environnement professionnel constitue un antidote contre les tendances corporatistes et agira de manière fructueuse au sein de la magistrature.
Il ne se déclare toutefois pas partisan d'une limitation de la durée de validité de l'attestation délivrée aux lauréats de l'examen d'aptitude professionnelle. À la suite d'une telle limitation, l'on risquerait, en effet, de voir encore moins de juristes expérimentés se sentir appelés à participer à l'examen.
L'on pourrait rendre l'attestation caduque dès que son titulaire cesse ses activités au barreau.
L'intervenant insiste toutefois auprès du ministre pour qu'il informe, dans les deux ans, les Chambres fédérales de l'incidence de la modification proposée de l'article 259quater, avant de toucher une nouvelle fois aux dispositions relatives au recrutement et à la formation des magistrats.
Un autre intervenant enchaîne en constatant que l'article 259quater, inséré dans le Code judiciaire par la loi du 18 juillet 1991, subit déjà sa troisième modification (cf. les lois des 6 août 1993 et 1er décembre 1994, Moniteur belge des 4 décembre 1993 et 6 décembre 1994). Dès lors, une évaluation des dispositions relatives au recrutement et à la formation des magistrats semble tout à fait opportune.
Il partage l'avis selon lequel il faut maintenir la possibilité, pour des juristes qui bénéficient d'une expérience professionnelle suffisante, d'accéder à la magistrature par le « tour extérieur ».
Si l'on ferme cette voie d'accès, l'on risque de voir apparaître, comme cela s'est produit en France avec l'École de la magistrature, un clivage des esprits et même une rivalité entre la magistrature et le barreau, due à la méconnaissance ou à l'ignorance des rôles respectifs. C'est pourquoi il convient de préserver la possibilité de passer du barreau à la magistrature.
À cet effet, il faut que les barreaux ouvrent le plus rapidement possible, en collaboration avec le Collège de recrutement des magistrats, un canal d'informations à l'intention des avocats qui s'intéressent à une carrière dans la magistrature.
Il demande également au ministre de s'engager expressément à respecter la règle des deux tiers pour ce qui est de la fixation du nombre des emplois vacants de stagiaire judiciaire.
Il estime par ailleurs qu'il n'est pas souhaitable que le siège soit composé exclusivement de magistrats qui ont entamé leur carrière au parquet et qui sont passés à la magistrature assise au bout d'un certain temps. Un tel mouvement à sens unique pourrait entraîner, au sein du pouvoir judiciaire, un changement radical dans la manière de concevoir le droit pénal.
Il demande en conclusion comment l'article 259quater, § 1er , quatrième alinéa (nouveau), proposé doit être interprété.
En vertu de cet article, « les lauréats du concours d'admission au stage judiciaire peuvent être nommés stagiaires judiciaires au plus tard trois ans après la clôture du concours. Entre lauréats de deux ou plusieurs concours d'admission au stage judiciaire, priorité est donnée aux lauréats du concours dont le procès-verbal a été clôturé à la date la plus ancienne. »
Cela signifie-t-il que le candidat qui a obtenu 65 p.c. à l'examen de 1995 a priorité sur celui qui a obtenu 85 p.c. en 1996 ?
L'intervenant estime qu'une telle réglementation est inacceptable, parce qu'elle déroge au principe du classement sur la base des résultats obtenus aux examens.
L'intervenante suivante déclare que la suppression, à l'article 259quater, § 1er , de la règle des deux tiers amène à se demander si les deux voies d'accès à la magistrature instituées par la loi du 18 juillet 1991 sont bien équivalentes.
Il y a d'abord le concours d'admission au stage judiciaire à l'usage des juristes qui ont au moins un an d'expérience au barreau. Ceux qui sont admis au stage reçoivent une formation théorique et une formation pratique de trois ans. Le stage qui donne directement accès à la fonction de magistrat du ministère public ne dure que 18 mois.
Comme l'on peut difficilement considérer, pour ce qui est de la plupart des intéressés, qu'un séjour d'à peine un an au barreau est une expérience professionnelle appropriée, l'on est en droit de se poser des questions à propos d'une réglementation qui permet à des jeunes juristes d'exercer la fonction de magistrat après un stage de trois ans au maximum, au cours duquel ils n'ont pas assumé de responsabilité décisive.
Cette réglementation forme un contraste frappant avec les conditions contraignantes qui sont imposées à ceux qui souhaitent accéder à la magistrature par le tour extérieur. Pour commencer, ils doivent, par exemple, pour la fonction de juge au tribunal de première instance, satisfaire à des conditions beaucoup plus strictes en matière d'expérience professionnelle. C'est ainsi qu'ils doivent notamment avoir suivi le barreau pendant au moins dix ans sans interruption ou avoir, pendant au moins cinq ans, exercé les fonctions de conseiller, d'auditeur, d'auditeur adjoint, de référendaire, de référendaire adjoint au Conseil d'État ou des fonctions de référendaire à la Cour d'arbitrage (cf. l'article 191). Deuxièmement, l'examen d'aptitude professionnelle présente, selon les membres du collège de recrutement, un degré de difficulté plus élevé.
L'intervenante se demande si l'on manie les mêmes critères de qualité en ce qui concerne l'une et l'autre des deux voies d'accès à la magistrature.
Ne risque-t-on pas, en supprimant la règle des deux tiers, de favoriser la voie d'accès à la magistrature la plus facile, c'est-à-dire celle du stage judiciaire, et, dès lors, de créer un accès à deux vitesses ?
En ce qui concerne la pénurie de substituts, elle suggère la possibilité d'obliger les stagiaires judiciaires à exercer, pendant un certain temps, la fonction de magistrat du ministère public à l'issue de leur stage.
Le reproche que le siège est composé exclusivement d'anciens magistrats du parquet est neutralisé par le fait qu'actuellement, ceux qui ont réussi l'examen d'aptitude professionnelle optent tous pour la magistrature assise, à quelques exceptions près.
En outre, l'intervenante estime elle aussi que l'attestation d'aptitude professionnelle ne peut avoir qu'une durée de validité limitée. Il est inadmissible que les titulaires de cette attestation puissent poser leur candidature à une fonction dans la magistrature alors qu'ils n'ont plus exercé aucune profession juridique pendant plusieurs années après avoir réussi l'examen.
À cet égard, elle insiste pour que l'on procède à une évaluation du contenu des examens et du rôle du Collège de recrutement des magistrats. On peut ainsi se demander si l'on n'accorde pas trop d'attention, dans l'examen écrit, à des sujets abstraits qui n'ont guère de rapport avec la pratique du droit et si l'on peut sonder les traits de la personnalité des candidats au cours de l'examen oral.
Un autre intervenant déclare que le Collège de recrutement a pris la précaution d'élaborer une politique en matière d'examens. On vise, en établissant le programme de ceux-ci, à apprécier les qualités requises pour l'exercice de la fonction de magistrat, telles que l'esprit de synthèse, la conceptualisation et la faculté de jugement. Bien entendu, aucun examen ne pourra révéler sans ambiguïté toutes les qualités des candidats.
Le fait que les magistrats-membres du Collège de recrutement n'ont eux-mêmes jamais passé d'examen pour pouvoir accéder à la magistrature ne diminue en rien leur valeur, laquelle n'est aucunement mise en doute. C'est d'ailleurs tout à l'honneur du Sénat d'avoir composé un Collège de recrutement qui s'est acquitté de sa tâche aussi consciencieusement et a veillé à ce que seuls les candidats compétents aient accès à la magistrature, sur la base de critères objectifs.
L'intervenant ne partage dès lors pas le scepticisme que certains éprouvent à l'égard du Collège de recrutement.
Une preuve en sont les déclarations de différents chefs de corps qui sont enchantés de la qualité des stagiaires judiciaires ainsi que des lauréats de l'examen d'aptitude professionnelle qui ont déjà été nommés magistrats.
En outre, l'on n'oubliera pas que le Collège doit fonctionner avec un minimum de moyens. Ses membres investissent énormément de temps dans la préparation des examens, leur correction, l'examen oral, etc., en ne percevant qu'une rétribution d'à peine 200 francs brut par heure. Le poids du travail, d'une part, et la modestie de la rétribution, d'autre part, ont d'ailleurs eu pour conséquence que plusieurs membres du Collège se sont désistés et ne posent plus leur candidature à un nouveau mandat.
L'intervenant estime qu'il faut prendre les mesures nécessaires sur le plan structurel pour que le Collège de recrutement puisse continuer, à l'avenir, à s'acquitter convenablement de sa tâche.
Il est cependant d'accord avec la préopinante lorsque celle-ci déclare qu'il n'y a aucune raison de poser des conditions plus sévères pour l'examen d'aptitude professionnelle que pour le concours d'admission au stage judiciaire.
Un autre commissaire n'est pas d'accord sur cette dernière affirmation. En effet, les deux examens ont une finalité différente.
Le concours vise à recruter des stagiaires judiciaires qui accèdent à la magistrature après avoir fait un stage de trois ans ou de dix-huit mois.
Tout au contraire, l'examen d'aptitude professionnelle donne un accès direct à la magistrature, sauf avis négatif du comité consultatif. C'est pour cette raison qu'il est justifié d'appliquer des critères plus sévères pour cet examen.
Le préopinant déclare que les deux examens ne doivent pas être identiques, mais doivent être appropriés à leur objectif, à savoir la sélection objective de candidats compétents.
La suppression proposée de la règle des deux tiers à l'article 259quater, § 1er , ne peut avoir pour conséquence qu'il deviendrait quasi impossible, en raison d'examens par trop difficiles, d'accéder à la magistrature par le tour extérieur.
Un membre demande si le ministre peut fournir des données chiffrées montrant que 45 p.c. des magistrats démissionnent avant l'âge normal de la retraite, soit 67 ans.
Il souhaiterait ensuite savoir sur quels critères le Roi se basera pour déterminer, pour chaque année judiciaire, le nombre des places vacantes de stagiaires judiciaires.
Dans son exposé introductif, le ministre a déclaré que la règle des deux tiers, posée à l'article 259quater , ne constitue pas une base de calcul correcte.
Puisque le stage judiciaire que doivent suivre ceux qui aspirent à une fonction dans la magistrature assise dure trois ans, l'on peut se demander si le projet de loi à l'examen permet de déterminer effectivement, trois ans à l'avance, le nombre des places vacantes de stagiaire judiciaire, sans qu'il soit porté atteinte au principe selon lequel les lauréats de l'examen d'aptitude professionnelle doivent disposer de suffisamment de chances d'être nommés magistrats.
À ce propos, il souhaite que le ministre s'engage, comme il l'a fait dans l'exposé introductif, à donner également aux lauréats de l'examen d'aptitude professionnelle suffisamment de chances d'être nommés magistrats.
Il demande enfin que l'on accorde une attention toute particulière aux problèmes de personnel qui se posent dans l'arrondissement judiciaire de Bruxelles, où l'on compte cinq places vacantes de juge et six places vacantes de substitut.
À cet égard, le ministre a déclaré en Commission de la Justice de la Chambre que « plusieurs nominations ne peuvent avoir lieu à Bruxelles en raison de l'insuffisance des connaissances linguistiques des candidats. Trop peu de candidats répondent en effet aux conditions légales en matière d'emploi des langues. L'examen linguistique devra peut-être être revu vu sa difficulté actuelle » (Rapport de M. Landuyt, doc. Chambre, 1995-1996, nº 466/3, p. 10).
L'intervenant n'est pas d'accord sur ce point. Il est d'avis que l'on ne peut faire de concessions en ce qui concerne l'examen linguistique.
Sans vouloir verser dans la polémique linguistique, il plaide cependant pour la suppression de l'obligation prévue à l'article 43, § 5, de la loi du 15 juin 1935 concernant l'emploi des langues en matière judiciaire, aux termes duquel deux tiers de l'ensemble des magistrats du tribunal de première instance, du tribunal du travail et du tribunal de commerce dont le siège est établi à Bruxelles, ainsi que des parquets près ces deux premiers tribunaux doivent justifier de la connaissance de la langue française et de la langue néerlandaise.
Cette disposition n'a plus aucun sens, puisque toutes les chambres des tribunaux concernés sont unilingues depuis 1970, à l'exception du président siégeant en référé. De plus, les procédures respectivement en français et en néerlandais sont toujours menées par des magistrats qui justifient, par leur diplôme, qu'ils ont subi les examens du doctorat en droit respectivement en langue française et en langue néerlandaise.
Il convient cependant de maintenir, pour ce qui est de l'arrondissement de Bruxelles, l'obligation selon laquelle au moins un tiers des magistrats doivent justifier, par leur diplôme, qu'ils ont subi les examens du doctorat en droit en langue néerlandaise et un tiers au moins qu'ils ont subi ces examens en langue française (cf. l'article 43, § 5, de la loi du 15 juin 1935).
Il faut en tout cas veiller à ce qu'aucun juge, pas même en tant qu'assesseur, ne connaisse d'une affaire lorsqu'il ne maîtrise pas la langue de la procédure.
Force est de constater, en tout cas pour l'arrondissement de Bruxelles, que la loi du 15 juin 1935 concernant l'emploi des langues en matière judiciaire n'est plus adaptée à l'organisation judiciaire.
1. Les taux de réussite peu élevés au concours d'admission au stage judiciaire et à l'examen d'aptitude professionnelle
Lorsque l'on parle de la procédure de sélection des magistrats, le problème le plus souvent cité est celui du taux de réussite peu élevé au concours d'admission au stage judiciaire et à l'examen d'aptitude professionnelle (environ 19 p.c.) (cf. l'annexe).
L'on ne peut toutefois pas perdre de vue la ratio legis des dispositions relatives à la formation et au recrutement des magistrats, qui furent insérées dans le Code judiciaire par la loi du 18 juillet 1991, selon laquelle il fallait recruter des magistrats compétents sur la base de critères de sélection sévères et objectifs.
Malgré les taux de réussite peu élevés, il y a encore, jusqu'à présent, un nombre suffisant de lauréats pour pourvoir, selon la procédure en vigueur, à toutes les places vacantes de stagiaire judiciaire. Comme le nombre de places de stagiaires est limité, il est absurde d'abaisser le niveau de l'examen pour qu'il y ait une série de lauréats supplémentaires, puisqu'ils ne pourraient quand même pas obtenir de place de stagiaire.
2. Répartition équilibrée des nominations entre les stagiaires judiciaires et les lauréats de l'examen d'aptitude professionnelle
L'on a attiré plusieurs fois l'attention sur la contradiction qui existe entre la suppression proposée à l'article 2 (2/3 de stagiaires judiciaires et 1/3 de lauréats de l'examen d'aptitude professionnelle) à l'article 259quater , § 1er du Code judiciaire, de la règle des deux tiers, et la déclaration du ministre qui est reprise dans l'exposé des motifs, selon laquelle les lauréats de l'examen d'aptitude professionnelle doivent conserver suffisamment de chances d'être nommés magistrat (cf. le doc. Chambre, 1995-1996, nº 466/1, p. 2).
Le ministre déclare que la confusion est due au fait que l'on renvoie erronément à cette clef de répartition dans l'exposé des motifs.
Il confirme toutefois qu'il s'engage à veiller au respect d'un certain équilibre lors de la nomination de stagiaires judiciaires et de lauréats de l'examen d'aptitude professionnelle. Jusqu'à présent, l'on a déjà nommés 48 lauréats de l'examen d'aptitude (1992-1993 : 19; 1993-1994 : 16; 1994-1995 : 13). Il est souhaitable, pour garantir la qualité et la diversité de la magistrature, de maintenir un mélange de stagiaires judiciaires et de juristes expérimentés.
Pour plus de chiffres relatifs aux nominations dans la magistrature, l'on peut consulter le rapport de la Commission de la Justice de la Chambre (cf. le doc. Chambre, 1995-1996, nº 466/3, p. 5).
Ce rapport indique qu'il n'y a aucun risque de voir les stagiaires judiciaires bénéficier d'une priorité absolue en cas de nomination dans la magistrature.
Le ministre répond affirmativement à la question de savoir si des stagiaires ont déjà été nommés directement dans la magistrature assise, mais il souligne que ce fut exceptionnel. L'on insiste auprès des stagiaires pour qu'après le stage, ils se portent d'abord candidats à la fonction de substitut. L'on ne peut cependant pas les y obliger légalement. Le ministre rejette en outre l'idée selon laquelle il faut accéder, par définition, à la magistrature assise par le biais du parquet. Il convient dès lors de ne pas restreindre la liberté de choix des stagiaires.
Le ministre convient qu'il y a lieu de conjurer le danger de corporatisme auquel plusieurs membres ont fait allusion. L'on ne peut cependant pas nier qu'il existe, au barreau, une tendance à se dérober systématiquement aux examens. Or, les avocats qui n'ont pas la volonté d'accéder à la magistrature, éventuellement parce qu'ils craignent d'échouer aux examens, en paieront un jour la rançon et, qui plus est, leur attitude risque de mettre en péril l'équilibre entre les nominations des stagiaires judiciaires et celles de lauréats d'examens d'aptitude professionnelle. Il faut veiller, dès lors, à faire en sorte qu'il y ait suffisamment d'intérêt pour une carrière dans la magistrature parmi les membres du barreau.
3. Fixation du nombre des places vacantes de stagiaire judiciaire
Le nombre de places vacantes sera déterminé sur la base du nombre de magistrats dont on peut raisonnablement penser qu'ils démissionneront. La règle de base pour le calcul reste celle de l'article 259quater actuel, selon laquelle le nombre des fonctions de stagiaire à pourvoir ne peut excéder les deux tiers du nombre de magistrats qui auront atteint la limite d'âge au cours de la quatrième année suivant la publication au cours du premier trimestre de chaque année du nombre de fonctions de stagiaire.
Elle sera toutefois corrigée et affinée compte tenu, notamment, du nombre de prépensionnés, du nombre de places vacantes structurellement et des modifications légales éventuelles qui ont une influence sur le cadre du personnel. Il n'y a donc plus de règle uniforme et l'on se basera sur divers paramètres pour fixer chaque année, aussi exactement que possible, le nombre de places vacantes.
L'avenir dira si cette procédure peut donner de bons résultats. Dans la négative, il faudra envisager de modifier la loi.
4. Limitation de la durée de validité de l'examen d'aptitude professionnelle
Le ministre déclare qu'il n'est pas partisan d'une limitation de la durée de validité de l'examen d'aptitude professionnelle. On n'examinera la question que si des difficultés se présentent ou si des abus sont commis. Cependant, rien ne l'indique pour l'instant.
5. Comparaison qualitative des magistrats selon la filière suivie pour accéder à la magistrature
Le ministre estime à la fois difficile et délicat de comparer des magistrats en se basant sur la filière qu'ils ont suivie pour accéder à la magistrature. Comme l'entrée en vigueur de l'article 259quater est toute récente, procéder dès à présent à une telle évaluation globale paraît prématuré.
On pourrait éventuellement vérifier, à l'occasion des avis émis lors des promotions, s'il existe une divergence.
Jusqu'à présent, à deux cas près, le ministre n'a recueilli que des avis positifs sur la qualité des stagiaires judiciaires.
Si un stagiaire ne donne pas satisfaction, le ministre de la Justice peut suspendre le stage pour des motifs légitimes. Le stagiaire peut aussi être licencié (cf. article 259quater , § 4, du Code judiciaire). Il est donc possible de revenir sur le résultat du concours d'admission au stage judiciaire. Ces procédures n'ont cependant pas encore été appliquées.
6. Nomination des stagiaires judiciaires
En principe, le stagiaire qui, au terme de son stage, s'est porté candidat à une place déterminée, est nommé à celle-ci. Le ministre peut prolonger la durée du stage au tribunal ou au parquet d'une ou de deux périodes de six mois, lorsque, à la fin du 36e ou 18e mois selon le cas, la nomination du stagiaire ne peut avoir lieu faute de place vacante (cf. l'article 259quater , § 4, dernier alinéa).
Des problèmes se posent toutefois lorsque les stagiaires judiciaires ne font acte de candidature que pour certaines places vacantes précises et en négligent délibérément d'autres, par exemple en raison de la distance ou de la mauvaise ambiance de travail. S'ils ne peuvent être nommés là où ils se sont portés candidats, la question est de savoir s'il faut prolonger la durée de leur stage ou s'ils courent le risque de ne pas être nommés, à moins qu'ils ne soient disposés à présenter leur candidature ailleurs.
Il s'agit certes d'une situation exceptionnelle, car les stagiaires judiciaires savent en général qu'à court terme, une place qui les intéresse deviendra vacante. Certains parquets sont cependant confrontés à une pénurie structurelle de candidats.
C'est pourquoi il paraît judicieux de procéder dans deux ans environ à une évaluation de la politique de recrutement et de nomination dans la magistrature.
7. Règle de priorité entre lauréats de deux ou de plusieurs concours d'admission au stage judiciaire
Le ministre déclare qu'en vertu du § 1er , quatrième alinéa (nouveau), de l'article 259quater proposé, le 21e lauréat de l'examen organisé en 1996-1997 aura priorité sur le premier lauréat de l'examen de 1997-1998.
Vu le degré de difficulté du concours d'admission, le fait de réussir celui-ci offre déjà des garanties suffisantes.
Il est à noter que le Secrétariat permanent de recrutement épuise d'abord, lui aussi, les anciennes réserves.
8. Mise à la retraite anticipée de magistrats
Le ministre confirme que 45 p.c. des magistrats prennent une retraite anticipée à partir de l'âge de 60 ans. Les échos parus récemment dans la presse selon lesquels le régime de retraite des magistrats serait modifié, n'ont pas entraîné d'augmentation du nombre des demandes de mise à la retraite anticipée. Ces échos se sont d'ailleurs avérés à postériori être une fausse alerte.
En effet, le ministre des Pensions a indiqué qu'il n'entrait pas dans ses intentions d'instaurer un régime particulier pour les magistrats. Cela n'exclut cependant pas que des mesures générales puissent être prises.
Un membre estime qu'il n'est pas normal que près de la moitié des magistrats quittent prématurément leur fonction. Il serait peut-être exagéré de sonder les intéressés sur les raisons de leur départ, mais on pourrait s'efforcer de déterminer dans quel contexte objectif sont formulées les demandes de retraite anticipée (magistrature debout ou assise, tribunal de première instance, cour d'appel, ressort, ...). On pourrait ainsi élaborer une typologie et se faire une meilleure idée du fonctionnement de la magistrature.
Le ministre répond que l'on n'analyse pas les demandes de démission sous l'angle du contenu. Il n'a cependant connaissance d'aucune démission qui serait dictée par un mécontentement manifeste à l'égard du fonctionnement d'une juridiction particulière. Il s'engage néanmoins à vérifier s'il est possible de réunir des éléments d'information à ce sujet.
Il sait par expérience que de nombreux magistrats prennent une retraite anticipée parce qu'ils éprouvent une certaine lassitude, due à la fois au volume du travail et aux responsabilités assumées.
9. Places vacantes et connaissances linguistiques exigées dans l'arrondissement judiciaire de Bruxelles
Le ministre reconnaît que l'application de l'article 43 de la loi du 15 juin 1935 concernant l'emploi des langues en matière judiciaire est remise en question. Ce problème sort cependant du cadre du présent projet à l'examen, mais ne manquera pas de revenir sur le tapis.
Cet article ne fait l'objet d'aucune discussion et est adopté à l'unanimité des 11 membres présents.
En ce qui concerne le contenu de cet article, on peut renvoyer à la discussion générale.
En ce qui concerne la forme, les corrections linguistiques suivantes sont proposées.
a) Dans le texte néerlandais
Au 3º, remplacer, entre les mots « De geslaagden » et les mots « het vergelijkend toelatingsexamen », le mot « van » par le mot « voor ».
Dans la même phrase, supprimer, entre les mots « na de afsluiting van het » et le mot « examen », le mot « gerechtelijk ».
Dans la seconde phrase, remplacer les mots « In geval van » par le mot « Onder ».
b) Dans le texte français
Au 3º du même article, remplacer les mots « stagiaire judiciaire » par les mots « stagiaires judiciaires ».
Le ministre déclare qu'il n'a aucune objection à ces corrections.
L'article 2 ainsi modifié est adopté par 9 voix et 2 abstentions.
Cet article ne donne lieu à aucune observation et est adopté par 9 voix et 2 abstentions.
L'ensemble du projet de loi ainsi corrigé a été adopté par 9 voix et 2 abstentions.
Le présent rapport a été approuvé à l'unanimité des 10 membres présents.
| Le Rapporteur,
André BOURGEOIS. |
Le Président,
Roger LALLEMAND. |