1-308/3 | 1-308/3 |
6 NOVEMBRE 1996
La commission a discuté la proposition de loi qui vous est soumise au cours de ses réunions des 15 mai, 5 juin et 3 juillet 1996.
L'une des mesures de relance du secteur de la construction prises par le Gouvernement concernait l'abaissement du taux de T.V.A. sur la construction de logements sociaux. Ainsi, par arrêté royal du 1er décembre 1995, le taux de T.V.A. a été réduit à 12 p.c. pour tous les logements privés dont la superficie totale, déterminée selon les critères fixés par le ministre des Finances, n'excède pas 190 m2 pour une maison ou 100 m2 pour un appartement. Cette réduction vaut pour la construction et la livraison de bâtiments d'habitation ainsi que pour les cessions et rétrocessions de droits réels portant sur des bâtiments qui ne sont pas exemptés par l'article 44, § 3, 1º, du Code de la T.V.A.
Cette mesure est toutefois susceptible d'être améliorée, étant donné qu'il n'est pas tenu compte des charges de famille dans la détermination de la norme de superficie. La superficie maximale autorisée des maisons et appartements pour pouvoir bénéficier des avantages du taux de T.V.A. réduit est insuffisante pour les ménages avec enfants et les ménages qui s'occupent d'une personne âgée ou handicapée.
La proposition de loi en discussion a dès lors pour but d'augmenter la superficie maximale autorisée des maisons et appartements permettant aux familles qui ont des personnes à charge de bénéficier d'une mesure de réduction du taux de T.V.A.
Le ministre esquisse l'historique du taux réduit pour le logement social tel que prévu à l'annexe de la directive du 19 octobre 1992, qui permet aux États membres de soumettre le logement social à un des deux taux réduits. La Belgique a introduit le concept de logement social au 1er avril 1992, lors de la grande restructuration des taux de T.V.A. Qui dit logement social, dit matière de compétence régionale depuis la loi du 8 août 1980. Le niveau fédéral a, dès le début, mené une concertation avec les régions afin d'établir un premier concept, très strict, du logement social. Ce concept a été quelque peu élargi, à plusieurs reprises, et peut se résumer actuellement comme suit :
Il y a tout d'abord le logement collectif (homes de protection de la jeunesse, homes pour handicapés, homes pour sans-abri et personnes en difficulté, homes pour personnes âgées, internats scolaires). Ce logement collectif était soumis à un taux de 12 p.c. depuis le 1er avril 1992. Ce taux a été ramené à 6 p.c. au 1er janvier 1996. Les logements collectifs pour handicapés, de même que les logements construits par les sociétés régionales de logement, les sociétés agréées par celles-ci, les C.P.A.S., les communes, les provinces et intercommunales, en vue d'être donnés en location à des handicapés, étaient déjà soumis au taux de 6 p.c. depuis le 1er octobre 1992.
La deuxième catégorie de logements sociaux est constituée par le locatif. Le locatif est tout ce qui est construit par les sociétés régionales de logement, les sociétés agréées par celles-ci, les C.P.A.S., les communes, les provinces, les intercommunales et les sociétés holdings mixtes à majorité publique, en vue d'être donnés en location en tant qu'habitation sociale.
Ensuite, il y a le logement acquisitif, c'est-à-dire tous les logements construits et vendus par les sociétés régionales du logement, les sociétés agréées par celles-ci et les C.P.A.S.
Un membre demande si le logement social au sens strict (les trois catégories définies plus haut) n'est pas soumis à des restrictions quant aux surfaces mises à la disposition des bénéficiaires.
Le ministre souligne qu'en cette matière, les critères sont ceux applicables dans chacune des trois régions par les sociétés régionales de logement. Ces critères sont différents d'une région à l'autre.
Le Gouvernement fédéral, lors du conclave budgétaire d'octobre 1995, a pris une double mesure en vue de relancer le secteur de la construction et afin que l'épargne puisse être davantage investie dans l'immobilier. Il s'agit de deux mesures temporaires, applicables du 1er janvier 1996 au 31 décembre 1997. Tout d'abord, le Gouvernement a ramené de 12 p.c. à 6 p.c. le taux applicable au logement social au sens strict. En outre, l'on a ajouté un nouveau concept de logement familial, assimilé à du logement social de par sa superficie. Ce logement bénéficie d'un taux de 12 p.c. sur la première tranche de 2 millions, par habitation. Le coût budgétaire de cette mesure est estimé à 2,5 milliards. Le Gouvernement a prévu un taux de 12 p.c. sur une tranche de 2 millions pour les immeubles servant exclusivement ou principalement de logement privé et qui ont une superficie maximale autorisée. Pour déterminer cette superficie maximale, le Gouvernement a comparé les superficies retenues par les trois régions.
En Région wallonne, un couple de moins de 35 ans, marié, avec 2 enfants à charge, a droit à un cubage de 490 m3 plus un garage de 50 m3 , ce qui fait un total de 540 m3 . En Région flamande, les critères sont plus avantageux. C'est la raison pour laquelle le Gouvernement a retenu ce critère-là. En effet, en Flandre, le cubage maximal de base est de 475 m3 plus 50 m3 pour un garage, plus 25 m3 par enfant à charge, plus 50 m3 si le couple est marié depuis moins de 10 ans, avec un maximum de 600 m3 . En Wallonie, les critères sont en principe exprimés en m2 . La Confédération nationale de la construction a établi un tableau de concordance. Le coefficient utilisé pour passer des m3 au m2 est de l'ordre de 3.
Le Gouvernement a dès lors tenu compte de la dimension familiale. En effet, quand l'on repart des 475 m3 de base de la Région flamande, pour arriver à 600 m3 , il y a 5 fois 25 m3 , ce qui veut dire 5 enfants à charge. Au niveau fédéral, le ministre des Finances a, par ailleurs, décidé de ne prendre en compte ni les caves, ni les garages, ni les terrasses, ni même les espaces ouverts. Pour calculer les 190 m2 , l'on additionne en fait la surface de chaque plancher de chaque étage. Les greniers ne doivent être pris en compte qu'à partir de 2 mètres de hauteur et les chambres mansardées qu'à partir de 1 m de hauteur. Par conséquent, les 190 m2 du niveau fédéral sont certes déjà plus élevés que 600 m3 de la Région flamande.
Un commissaire s'informe de l'incidence budgétaire qu'aurait la proposition de loi en discussion si elle était adoptée.
Le ministre déclare que l'administration n'a pas pu calculer le coût de la mesure proposée.
L'auteur de la proposition de loi affirme, à propos du coût engendré par celle-ci, que la Confédération nationale de la construction a calculé que la perte de recettes est déjà compensée par le volume supplémentaire de logements construits. On calcule que, dans l'état actuel de la législation (arrêté royal de décembre 1995), 1 200 logements supplémentaires suffisent à compenser les moins-values. Ces chiffres semblent confirmés par le ministre des Finances qui, dans son communiqué de presse du 17 avril 1996, fait savoir que les recettes de T.V.A. ont sensiblement augmenté et que cela pourrait être la conséquence d'un début de redressement de l'activité économique, surtout dans le secteur de la construction de logements, à la suite de cette mesure.
L'intervenant suivant fait observer qu'une proposition de loi analogue est déjà en discussion à la Chambre à ce sujet et qu'elle a même été votée.
Le ministre confirme qu'effectivement, à la Commission des Finances de la Chambre, un long débat a déjà eu lieu sur une proposition analogue. Le ministre y a d'abord fait part des doutes sérieux que l'on peut avoir quant à la compatibilité de la proposition avec les directives européennes. La raison en est que les directives européennes ne permettent pas de faire de distinction selon les caractéristiques du débiteur de la T.V.A. À cet égard, la proposition se situe à un point limite. Est-ce qu'il s'agit de caractéristiques du logement comme tel ou d'une caractéristique du débiteur de la T.V.A. ?
Dans un premier temps, pour la définition du logement social, le ministre avait imaginé que l'on pouvait le définir en fonction du revenu de l'occupant du logement. Pour ce cas, les services compétents de l'Union européenne ont déclaré que cette définition était clairement contraire aux directives européennes.
Le ministre rappelle que la réglementation européenne permet d'appliquer le taux réduit de T.V.A. au logement social, qui n'est pas autrement défini dans la réglementation européenne. Or, les services de la Commission européenne ont expliqué au ministre qu'il était tout à fait impossible de définir le logement social comme logement occupé par une famille à revenu modeste. Il est interdit de moduler le taux de T.V.A. en fonction de caractéristiques du débiteur de la T.V.A.
Le deuxième problème qui se pose est qu'il y a effectivement des difficultés pratiques pour l'application. L'administration de la T.V.A. ne voit pas comment elle pourrait concrètement appliquer la proposition.
Troisièmement et plus fondamentalement, le dispositif actuel tient, en réalité, déjà largement compte de la dimension familiale. Comme le logement est une compétence régionale, l'on est parti assez logiquement de la définition que donnent les régions. L'on a pris la définition la plus favorable, c'est-à-dire celle de la Région flamande. Les chiffres retenus correspondent en fait au maximum autorisé par la région flamande pour une famille qui a 5 enfants à charge. Le volume de base est de 475 m3 . L'on y ajoute 25 m3 par enfant à charge. De cette façon, l'on arrive à 600 m3 . Ces 600 m3 convertis en mètres carrés correspondent aux 190 m2 de la réglementation. Le ministre ajoute qu'en plus, l'on a convenu de ne pas tenir compte de la surface de la cave et du garage, contrairement à la manière dont l'on applique la norme dans la Région flamande. Le Gouvernement a donc vraiment pris la disposition la plus large et a déjà tenu compte des familles avec enfants à charge.
À juste titre, on a fait remarquer à la Chambre que le même avantage est donné à tout le monde, même s'il n'y a pas d'enfants à charge. D'autres ont dit alors que la logique de la proposition serait de réduire la superficie là où il n'y a pas d'enfants à charge.
Finalement, il a été convenu à la Chambre qu'il ne fallait pas modifier le système d'autant plus que c'est un système temporaire et que, si l'on se met encore à la modifier, il est évident que la mesure n'aura plus d'impact, puisqu'elle ne s'applique que pendant deux ans et que, moins on la modifie, mieux cela vaut.
L'auteur de la proposition de loi dit avoir écouté avec beaucoup d'intérêt l'exposé du ministre. Il est exact qu'une proposition de loi analogue a été examinée à la Chambre. Il s'agissait d'une proposition de loi déposée par une seule personne. L'intervenant se demande comment cette proposition a été défendue à la Chambre. La proposition de loi en discussion est soutenue par les six partis traditionnels et est, en fait, la proposition originale.
En ce qui concerne les normes qui sont déjà appliquées, l'intervenant estime qu'une superficie de 190 m2 n'est pas très grande pour une famille qui compte 5 enfants ! Dans la pratique, c'est invivable.
Par ailleurs, il n'est pas d'accord avec le ministre lorsque celui-ci dit que le Gouvernement a pris la norme maximale. En effet, en Région flamande, il n'existe pas de maximum. La base est de 475 m3 . À cela s'ajoutent 50 m3 par garage. Si les personnes qui font construire sont mariées depuis moins de 10 ans, elles ont droit à 50 m3 supplémentaires et, enfin, à une nouvelle tranche de 25 m3 par enfant.
L'intervenant conteste également le mode de conversion des m3 (région) en m2 . Si 600 m3 deviennent 190 m2 , cela signifie que l'on prend, pour la conversion, une hauteur de 3,15 m, ce qui n'est pas réaliste.
Le ministre déclare que c'est la Confédération nationale de la Construction qui a aidé l'administration à faire la conversion. D'après le ministre, elle a certainement pris un coefficient relativement favorable.
L'auteur de la proposition de loi déclare que celle-ci s'est inspirée d'expériences pratiques. Les ménages qui comptent 2 ou 3 enfants préféreraient des constructions plus vastes. Ou bien ils renoncent à l'avantage du taux de T.V.A. réduit, ou bien ils s'empêtrent dans une situation impossible.
Le fait est que les caves et les garages ne sont pas pris en considération pour le calcul des plafonds de superficie. Cela aura pour seul effet que les personnes avisées qui font construire transformeront leur garage en salles de bains et/ou en chambres après l'expiration de la période légale.
En ce qui concerne l'argument selon lequel la mesure est basée sur des considérations d'ordre social, l'intervenant dit qu'il n'est guère pertinent. En effet, lorsqu'un investisseur construit dix appartements et peut prouver que les utilisateurs définitifs occuperont ces appartements pour en faire leur logement privé permanent, il peut obtenir 10 fois la réduction de T.V.A.; à l'inverse, le ménage moyen qui compte plusieurs enfants est exclu de l'avantage dès que son logement unique dépasse le plafond de superficie de 190 m2 .
L'unique objectif de la proposition de loi en discussion est de rectifier cette situation inéquitable. En outre, la proposition contribue à la relance de l'économie, un objectif poursuivi également par le Gouvernement.
Le ministre déclare qu'il n'est pas du tout insensible à certains arguments qui lui paraissent réalistes. Simplement, il pense qu'alors la critique s'adresse d'abord aux régions. C'est peut-être d'abord au niveau des régions que des changements s'imposent.
Le ministre ajoute qu'il serait contre-productif de laisser croire que l'on pourrait encore modifier cette réglementation qui est une réglementation temporaire et pour laquelle l'on voulait que les gens se décident vite. Et s'ils ne se décident pas dans les mois qui viennent, c'est trop tard puisque cette législation ne reste en vigueur que jusqu'à la fin de 1997. À la Chambre, il y a déjà eu un vote. La proposition y déposée a été rejetée par 7 voix contre 3 et 2 abstentions. Par conséquent, depuis lors, suite à la discussion de la Commission des Finances à la Chambre, il vaut mieux dire aux gens qu'ils doivent prendre leur décision, sur base de la législation actuelle.
L'auteur de la proposition de loi estime que le ministre n'a pas le droit de déclarer systématiquement aux intéressés qu'on ne modifiera plus cette législation parce que le Sénat est saisi d'une proposition de loi soutenue par les six partis traditionnels. L'on ne peut pas déclarer que plus rien ne sera modifié, ne fût-ce que par respect pour le Parlement.
L'intervenant y voit comme un signe postulant qu'une proposition de loi qui a été rejetée à la Chambre pour n'importe quelle raison ne pourrait plus être examinée au Sénat.
Le ministre nie cette thèse. Il déclare traduire la position du Gouvernement. Celui-ci insiste pour que, dans l'intérêt du succès de la mesure, il n'y ait plus de modifications qui y soient apportées.
Un autre intervenant comprend l'argumentation du Gouvernement, mais n'est pas sûr qu'elle soit tout à fait exacte. En effet, on peut examiner les choses d'un autre point de vue : ceux qui remplissent déjà actuellement les conditions d'application ne différeront pas leurs projets de construction. Le seul résultat auquel puisse aboutir une modification de la loi est une intensification de l'effet, parce qu'un certain nombre de personnes (par exemple les familles nombreuses) qui estiment aujourd'hui que la réglementation existante ne leur permet pas de construire un logement répondant à leurs besoins décident provisoirement de ne pas construire, alors que, si l'on institue bel et bien des critères plus larges, elles pourraient encore décider de le faire.
Le ministre estime qu'il y a aussi d'autres cas où des gens, bien que décidés à construire, préfèrent attendre, car il se pourrait que les normes soient élargies et que cela leur permettrait de construire plus grand, tout en bénéficiant également de la réduction du taux de T.V.A.
Si le Gouvernement devait envisager de prendre une nouvelle mesure après le 31 décembre 1997, il faudrait de toute façon reprendre la concertation avec les régions. Et il appartient en effet aux régions, seules compétentes en matière de logement, d'adapter d'abord leurs normes. Le ministre reconnaît avoir été étonné de constater que les normes au niveau des régions étaient aussi restrictives.
L'auteur de la proposition de loi estime que l'argument du caractère provisoire de la mesure n'est pas si pertinent. Actuellement, un certain nombre de candidats constructeurs hésitent. L'intervenant est convaincu que cette situation est néfaste au Trésor, car bon nombre de ceux qui feront construire verront moins grand, précisément en raison de cette mesure.
En ce qui concerne la concertation avec les régions, l'intervenant souligne que le Gouvernement fédéral reste compétent en matière de T.V.A. Il n'empêche qu'il serait effectivement préférable de procéder à une concertation sur ce plan. Le plus grand obstacle à la réglementation actuelle est que les normes sont irréalistes.
L'auteur de la proposition de loi s'étonne que, lors de la discussion à la Chambre, on n'ait soufflé mot des problèmes d'application pratique dans le cadre de la réglementation existante.
Un premier problème technique se pose : quel sera le champ d'application de cette extension ? On peut distinguer trois cas en l'espèce :
ou bien le maître de l'ouvrage dit qu'il fait construire pour lui-même, et aucune contestation n'est possible;
ou bien le maître de l'ouvrage vend et l'acheteur est l'utilisateur, ce qui ne suscite pas davantage de discussion (la T.V.A. est récupérable par le maître de l'ouvrage et l'avantage familial peut être accordé à l'utilisateur);
ou bien le logement sera donné en location; alors se pose un problème. Quel ménage occupera le logement ? Le locataire n'est pas assujetti à la T.V.A.
Un second problème concerne la définition de « personne à charge » au sens de l'article 2 de la proposition. Il serait plus exact d'utiliser ici la définition donnée aux articles 135, 136 et 126 C.I.R.
En vue de résoudre ces deux problèmes pratiques, M. D'Hooghe dépose des amendements (doc. Sénat, nº 1-308/2), qui visent à améliorer l'applicabilité du texte proposé. L'auteur commente ses amendements (voir la justification des amendements, doc. Sénat, nº 1-308/2, pp. 2 à 4).
Le ministre déclare que, du point de vue de l'applicabilité, et techniquement, la proposition à l'étude est meilleure que celle déposée à la Chambre. N'empêche que cette proposition soulève à son tour d'autres questions.
Pour répondre à une objection qu'avait l'administration, l'article 2, dernier alinéa, de la proposition à l'examen prévoit que « sont considérés comme étant à charge des conjoints ou des isolés, à condition qu'ils fassent partie de leur ménage au 1er janvier de l'année pour laquelle la taxe devient exigible pour la première fois ... ». Il fallait, en effet, une disposition de ce type parce que sinon l'administration se demanderait à quel moment il fallait prendre la composition de la famille en compte : celle-ci peut varier d'un moment à l'autre.
L'auteur de la proposition de loi affirme que cette disposition permet de résoudre un problème pratique. Sur le fond, cependant, tout reste inchangé. L'amendement adapte simplement la structure du texte et répond par ailleurs aux deux petits problèmes pratiques soulevés par l'administration. L'amendement ne change rien fondamentalement à la proposition de loi.
À la question de savoir si le ministre accepte les amendements, il répond négativement. Très clairement, le Gouvernement demande qu'il n'y ait plus de modifications à la législation. Il a déjà été critiqué parce qu'au mois de février, et ce pourtant à la demande du secteur, des précisions dans le mode de calcul ont été apportées. Ensuite, il y a eu des communiqués de la C.N.C. laissant entendre que le Gouvernement pourrait encore changer la réglementation. Le Gouvernement a toutefois décidé qu'il était préférable de ne plus rien changer à la disposition actuelle.
Le ministre note ensuite que les amendements ont, eux aussi, été transmis pour avis à l'administration de la T.V.A. Celle-ci a exposé son point de vue de façon circonstanciée et a conclu (traduction) : « Pour ces différentes raisons (étalées sur 5 pages !), l'Administration de la T.V.A., de l'enregistrement et des domaines ne peut qu'émettre un avis négatif concernant d'éventuelles modifications de la réglementation qui a été instaurée dans le secteur des logements sociaux privés le 1er janvier 1996. »
Plusieurs commissaires proposent de demander l'avis des régions sur la proposition de loi et les amendements proposés.
La commission ne devrait-elle pas également soupeser les conséquences d'un accroissement supplémentaire du volume des constructions, telles que l'augmentation des revenus cadastraux ?
D'autres commissaires estiment que la concertation avec les régions traînerait trop en longueur et insistent pour que l'on vote d'abord. S'il ressort du vote que la proposition de loi est adoptée, on pourra toujours demander l'avis des régions.
Le ministre considère, lui aussi, qu'une décision rapide s'impose sur cette question, en vue de mettre un terme aux doutes qui tenaillent ceux qui décident de construire une maison.
L'article 1er et l'ensemble de la proposition de loi ont été rejetés par 4 voix contre 4 et 1 abstention.
Le présent rapport a été approuvé à l'unanimité des 8 membres présents.
| Le Rapporteur,
Johan WEYTS. |
Le Président,
Paul HATRY. |