1-215/2 | 1-215/2 |
21 NOVEMBRE 1996
Dans un document datant du 8 novembre 1996, le président du Sénat a demandé, conformément à l'article 24 du Règlement, à la Commission de la Justice d'émettre un avis concernant la proposition de loi précitée.
La commission a débattu de cette proposition au cours de ses réunions des 13 et 14 novembre 1996.
L'auteur fait remarquer que la proposition de loi à l'examen découle directement du rapport général sur la pauvreté de la Fondation Roi Baudouin.
Lorsque ce rapport a été remis au Premier ministre, l'on a vu clairement d'emblée quels étaient les problèmes les plus urgents et quelles devaient être les priorités politiques.
À l'époque, tout le monde, à fortiori les personnes directement intéressées, était d'accord pour dire qu'outre les soins médicaux et le placement d'enfants, le logement constituait l'un des problèmes les plus aigus pour ceux qui tombent dans la pauvreté. Ces problèmes se posent tant dans le domaine du marché de la location privée que dans le secteur du logement social. Ils résultent en première instance de l'insuffisance de l'offre de logements abordables, de la mauvaise qualité de ces logements et de l'expulsion de leur logement de familles qui n'ont pas les moyens de louer une autre habitation adaptée à leurs besoins.
Le rapport général indique de manière poignante les termes du choix que ces familles sont souvent obligées de faire : payer leur loyer ou s'assurer une aide médicale.
L'auteur rappelle également que l'on a inscrit récemment à l'article 23 de la Constitution le droit à un logement décent et que ce droit a donc été mis formellement sur un pied d'égalité avec les autres droits fondamentaux.
La disposition en question ne signifie néanmoins pas grand-chose, si on ne lui donne pas un contenu.
La présente proposition de loi, qui vise à prévenir l'expulsion dans certaines circonstances, quand aucun relogement décent n'est prévu, et qui a été déposée en décembre 1995, a justement pour objet de lui donner un contenu.
L'auteur souligne qu'en l'occurrence, il n'est pas question de mesures révolutionnaires, et que le texte vise simplement à la préservation de la dignité humaine et à prévenir des situations indignes d'une société civilisée.
C'est ce qui ressort également des articles de la proposition. L'article 11 de la législation sur les baux à loyer que la proposition a pour objet de modifier, prévoit que le locataire qui apporte la preuve de circonstances exceptionnelles, peut demander une prorogation du bail.
L'article 2, 1º, de la proposition ne fait que préciser cette disposition en prévoyant que l'impossibilité de relogement dans des conditions normales peut constituer un motif de prorogation du bail. Par un logement répondant à des conditions normales, il faut entendre un logement salubre fonctionnellement adapté à la taille et aux besoins de la famille et équipé d'infrastructures minimales, telles que eau courante, électricité, chauffage, sanitaires et aération.
L'on peut difficilement prétendre que les exigences précitées, qui constituent d'ailleurs le pendant de l'article 2 de la loi sur les baux à loyer, sont exagérées à la veille du 21e siècle.
L'article 11 prévoit également que le juge peut accorder la prorogation en tenant compte de l'intérêt des deux parties et, notamment, du grand âge éventuel d'une des parties. Le terme « notamment » figurant dans la disposition en question implique que le juge peut également tenir compte d'autres circonstances. L'article 2 de la proposition explicite cette disposition en ajoutant « l'état de santé, la situation de famille ou de fortune de chacun d'eux, ainsi que les diligences que le preneur justifie avoir faites en vue de son relogement » comme une cause possible de prorogation.
La dernière partie de la phrase est importante pour ceux qui craignent que l'on ne porte trop largement atteinte aux droits des propriétaires. Le locataire qui souhaite obtenir une prorogation doit montrer de manière convaincante qu'il a fait des diligences sérieuses en vue de son relogement.
L'auteur attire ensuite l'attention des commissaires sur l'article 3 de la proposition, qui insère un article 11bis nouveau dans la loi sur les baux à loyer.
La disposition en question vise à ce que l'on sursoie à toute mesure d'expulsion non exécutée à la date du 1er novembre de chaque année jusqu'au 21 mars de l'année suivante, à moins que le relogement de l'intéressé soit assuré dans des conditions suffisantes respectant l'unité et les besoins de la famille.
En l'espèce, l'interdiction d'expulser n'est pas non plus absolue; elle ne vaut que dans la mesure où il n'existe aucune possibilité de relogement. Dès lors, on peut difficilement prétendre que la proposition porte atteinte au droit de propriété.
L'auteur note que, pour lui, les deux articles forment un tout. Ils visent à concrétiser dans les faits le nouveau principe qui est énoncé à l'article 23 de la Constitution.
Il est parfaitement conscient du fait que la loi proposée ne permet pas de résoudre tous les problèmes qui se posent sur le marché locatif. On ne pourra les résoudre que lorsque toutes les autorités publiques concernées prendront leurs responsabilités. Les efforts accomplis dans certaines régions dans le secteur du logement social sont totalement insuffisants. Il estime néanmoins que le texte à l'examen offre une solution concrète à un problème particulièrement poignant et, surtout, qu'il permet au monde politique de tenir un engagement qu'il a pris il y a longtemps vis-à-vis des personnes qui vivent dans des conditions contraires à la dignité humaine.
Il signale enfin que l'on suit, pour examiner la présente proposition, une procédure assez inhabituelle, en ce sens qu'elle prévoit que la Commission des Affaires sociales rende un avis à la Commission de la Justice. Il estime que cette procédure est inutile, puisqu'elle revient à mener deux fois le débat sur le fond, qui est manifestement de caractère social. Elle ne fera que retarder le processus décisionnel, ce qui ne peut correspondre aux intentions de personne à l'approche de l'hiver.
Un membre déclare qu'il partage les préoccupations qui sous-tendent la proposition de loi. Il souligne toutefois que le fait que l'on poursuive un objectif noble ne signifie pas pour autant que toutes les solutions que l'on propose soient bonnes.
Il craint notamment que les dispositions proposées, qui paraissent judicieuses à première vue, ne se retournent, à terme, contre le groupe qu'elles sont censées protéger.
En effet, les deux articles proposés alourdissent encore les nombreuses règles et obligations qui sont déjà imposées aux bailleurs, lesquels sont obligés de laisser le logement à la disposition du locataire sans avoir aucune garantie pour ce qui est du paiement du loyer ou de l'entretien de leur bien.
Selon le commentaire de l'article 2, la prorogation ne sera envisagée que « moyennant le respect par chacune des parties de leurs obligations respectives », mais on ne retrouve rien de cette condition dans le dispositif.
Par conséquent, cette proposition renforcera encore une tendance que l'on peut déjà discerner sur le marché locatif. Les bailleurs deviendront encore plus sélectifs dans le choix de leurs locataires, ils auront encore plus tendance à ne proposer que des contrats de courte durée et ils proposeront encore moins de logements sur le marché, ce qui contribuera à augmenter les loyers.
Il suffit, pour se faire une idée des conséquences d'une réglementation excessive du marché de la location, de considérer la situation aux Pays-Bas, où les jeunes ménages végètent pendant des années sur une liste d'attente avant de pouvoir disposer d'un logement décent. Pendant cette période, ils logent dans des conditions qui ne correspondent pas du tout à leurs besoins.
L'intervenant se demande d'ailleurs s'il est admissible de reporter les problèmes liés à la pauvreté sur une certaine catégorie de citoyens. La lutte contre la pauvreté ne relève-t-elle pas avant tout de la responsabilité des institutions publiques qui ont été créées dans ce but, c'est-à-dire les C.P.A.S. ? Ces institutions font l'objet de nombreuses critiques, mais ce n'est pas une raison suffisante pour répercuter sur un groupe donné de particuliers les conséquences de leur mauvais fonctionnement.
L'intervenant se demande en outre quelle est l'utilité de la disposition contenue à l'article 2, si son but est uniquement d'expliquer une compétence dont le juge de paix dispose déjà.
Pour conclure, il déclare que la loi proposée lui fait penser aux prescriptions de la trêve de Dieu au Moyen-Âge. Tout comme celle-ci avait pour effet de limiter la violence pendant une période donnée, sans toutefois rendre la société moins violente, les dispositions proposées empêchent un problème précis de se produire pendant une certaine période de l'année, sans pour autant le résoudre. À terme, ces dispositions se retourneront contre les pauvres.
Un autre intervenant constate que cette question touche trois domaines entre lesquels il y a lieu de trouver un équilibre : la lutte contre la pauvreté, la législation relative aux baux à loyer et la protection du droit de propriété.
Il estime que l'on pourrait trouver une solution équilibrée en associant les C.P.A.S. au problème. L'incapacité à payer le loyer constitue, dans bien des cas, le premier symptôme du basculement du ménage concerné dans la pauvreté.
Si le C.P.A.S. est averti dès ce moment, il pourra, par le biais de la médiation, en encadrant le budget du ménage et, au besoin, en lui accordant des avances pécuniaires, éviter des problèmes plus graves et assurer le propriétaire de ce que ses droits sur le plan financier ne seront pas mis en cause.
L'intervenant juge également que la notion de conditions « normales », dont question à l'article 2 de la proposition, est trop vague. Les normes de qualité pourraient peut-être être mieux définies en s'inspirant des règles que l'on envisage dans les communautés et les régions.
Il est cependant conscient de la gravité de cette problématique et c'est pourquoi il demande que l'on fasse diligence et que la commission à l'oeuvre et la Commission de la Justice examinent la proposition sans tarder.
Une autre intervenante estime que la loi proposée concrétise, ne fût-ce que partiellement, les engagements qui ont été pris au moment de l'inscription dans la Constitution du droit à un logement décent. Il serait insensé d'inscrire dans la Constitution des principes fondamentaux sans leur donner un contenu concret.
Les droits que le propriétaire détient sur le bien loué ont déjà été évoqués au cours de la discussion.
La membre estime que quatre situations peuvent se produire :
lorsque le bail arrive à échéance pendant les mois d'hiver, on peut difficilement s'opposer à sa prorogation pour quelques mois, aux conditions fixées dans le bail. Les dispositions en vigueur du Code judiciaire prévoient d'ailleurs déjà cette possibilité;
il est possible que le propriétaire souhaite mettre fin au bail pour d'autres raisons que le défaut de paiement de la part du locataire (rénovation, problèmes avec les voisins, ...). Dans ce cas également, il ne paraît pas insurmontable de laisser le locataire disposer du bien pendant quelques mois encore;
la résiliation du bail et l'expulsion éventuelle du locataire peuvent aussi être inspirées par des motivations purement spéculatives. Dans ce cas, la membre estime que le droit à un logement décent prime les droits du propriétaire;
enfin, la résiliation et, éventuellement, l'expulsion peuvent être dues au fait que le locataire ne remplit pas l'obligation qu'il a de payer le loyer.
Là, on est confronté à un problème et l'on ne peut, bien entendu, lorsqu'on cherche à le résoudre, faire fi du droit au revenu du bien immobilier, droit dont bénéficie le bailleur.
La suggestion émise par le préopinant, qui propose d'associer les C.P.A.S. au problème, est intéressante en soi. Eu égard à la crise qui règne actuellement sur le marché locatif, il faut toutefois prendre garde à ce que les C.P.A.S. ne payent pas des loyers qui ne correspondent absolument pas à la valeur de l'immeuble.
Les C.P.A.S., qui sont des institutions publiques, ne doivent pas devenir les victimes des spéculations qui existent sur le marché locatif.
L'intervenante estime aussi que la notion de « conditions normales », qui figure à l'article 2, 1º, de la proposition, est trop vague. Elle propose à cet égard d'insérer une référence à l'article 2 du livre III, titre VIII, chapitre II, section II, du Code civil.
Enfin, elle attire l'attention sur le texte actuel de l'article 11, qui prévoit la possibilité d'augmenter le loyer au cours de la prorogation et de réduire l'indemnité de résiliation due par le locataire.
La proposition qui nous est soumise prévoit également cette possibilité.
Une autre intervenante partage les craintes qui sous-tendent la proposition à l'examen. L'on expulse des gens parce qu'ils ne peuvent plus payer le loyer, ce qui entraîne à son tour une série de nouvelles difficultés et mesures, par exemple le placement des enfants dans une institution.
Souvent, les difficultés que les gens éprouveront à payer le loyer sont déjà présentes lors de la conclusion du contrat. Pour trouver un logement, des familles pauvres sont disposées à payer un loyer qui dépasse leurs moyens.
L'intervenante souligne que ces problèmes ne frappent d'ailleurs pas seulement le marché privé. Certaines sociétés d'habitations sociales sont également coupables puisqu'elles refusent d'attribuer un logement aux ménages qui ont éprouvé précédemment des difficultés à payer leur loyer.
On constate cependant que les sociétés de logement et les C.P.A.S. parviennent parfois, dans ce secteur, à conclure des accords, aux termes desquels les C.P.A.S. sont prévenus des difficultés qu'éprouve un ménage à payer le loyer.
L'intervenante peut se rallier en principe à la proposition d'associer toujours les C.P.A.S. quand on est confronté à ce genre de difficultés, mais, dans ce cas, l'aide financière accordée par ces institutions doit être proportionnelle à la valeur de l'immeuble et ne peut pas dépendre des circonstances fortuites du marché locatif.
Il faudrait donc qu'une instance indépendante détermine la valeur locative des logements concernés.
Un membre remarque que les propositions interviennent radicalement dans la relation entre locataire et bailleur alors que la dimension du problème que l'on cherche à résoudre n'est pas très claire. Combien de personnes sont-elles confrontées chaque année à une expulsion ?
De plus, si la proposition modifie la législation relative aux baux à loyer, elle ne s'applique pas au secteur du logement social où, aux dires d'une préopinante, des problèmes se posent également.
Il faut dès lors bien constater que l'on impose une fois de plus des charges aux bailleurs privés, tandis que les sociétés de logement social y échappent.
On peut en outre se demander dans quelle mesure ces dispositions sont nécessaires. La résiliation du bail aux torts du locataire est une mesure extrême prononcée par le juge de paix après une mise en demeure formelle. Et le juge de paix peut encore assortir l'expulsion effective d'un délai.
La proposition à l'examen vise à accorder aux locataires, en plus de la protection qui existe déjà, un certain nombre d'avantages sur le plan de la procédure. Cet objectif n'a plus grand-chose à voir avec la lutte contre la pauvreté, sauf à considérer que nos juges de paix pensent et agissent par définition en termes asociaux.
L'intervenant répète qu'il est préférable, à ses yeux, de faire régler le problème de la pauvreté par les organismes créés à cet effet.
Il se rallie à la proposition d'aviser de bonne heure le C.P.A.S. des difficultés éprouvées par le preneur à payer son loyer. L'institution doit alors pouvoir déterminer elle-même la façon la plus appropriée d'aider les intéressés.
Le secrétaire d'État à l'Intégration sociale remarque que la proposition à l'examen s'inscrit dans le cadre du problème bien plus large de la sécurité du logement et de la lutte contre la pauvreté. Les articles 2 et 3 concernent deux situations différentes et doivent dès lors être jugés séparément.
L'article 2 concerne la prorogation éventuelle, à la demande du locataire, du bail venant à échéance. La disposition ne fait qu'expliquer les motifs pour lesquels le juge de paix peut d'ores et déjà accorder une telle prorogation. La disposition actuelle mentionne comme circonstance possible de la prorogation le grand âge d'une des parties, mais cette mention n'est manifestement pas limitative. En ajoutant un ou plusieurs motifs, on ne touche pas à l'équilibre entre les droits du locataire et ceux du bailleur. Le pouvoir d'appréciation du juge de paix n'est pas remis en cause.
Le secrétaire d'État pense toutefois que l'article 3 concerne une situation tout à fait différente, à savoir l'expulsion du logement après une mise en demeure et une décision du juge de paix.
Ce genre d'expulsion peut en effet plonger les familles dans des situations dramatiques, et il serait bon que la Commission des Affaires sociales attire l'attention de la Commission de la Justice sur la nécessité de légiférer en la matière.
Le secrétaire d'État se demande cependant si, à cet égard, l'article 3 de la proposition ne manque pas d'ambition. Il est sursis aux mesures d'expulsion pendant une période déterminée de l'année mais, fondamentalement, on ne propose pas de procédure qui permettrait de procéder aux expulsions en général d'une façon plus humaine.
C'est précisément parce que le rapport général sur la pauvreté a fait du logement une priorité absolue que les expulsions ont été un des thèmes de la première Conférence interministérielle pour l'intégration sociale du 30 novembre 1995.
On y a effectivement constaté que, dans la plupart des cas, les C.P.A.S. ne sont alertés que lorsque les familles se trouvent à la rue et qu'il leur est impossible de proposer une solution par la médiation ou d'autres mesures préventives.
C'est pourquoi l'on est parvenu, au sein de la conférence interministérielle, à un accord de principe sur quatre mesures qui seront développées par un groupe de travail interministériel :
Lorsqu'un bailleur de l'immeuble s'adresse au juge de paix parce que le loyer reste impayé, le greffe est tenu de prévenir immédiatement le C.P.A.S. concerné. Ce dernier dispose alors du temps nécessaire pour prendre les mesures nécessaires. Il convient évidemment de respecter en l'occurrence la vie privée du locataire, qui peut s'opposer à un tel avertissement.
L'on prévoit, entre le moment de la notification du jugement et celui de l'expulsion proprement dite, une période de décrispation d'un mois, qui peut être éventuellement prorogée par le juge de paix. Elle offre également aux intéressés la possibilité de trouver un nouveau logement, en collaboration ou non avec le C.P.A.S.
Dans le domaine en question, bien des jugements sont souvent des jugements par défaut, qui réservent d'autant plus de surprises aux locataires et aux organisations d'aide. Il faut remédier à cette situation.
Enfin, l'on constate qu'il y a, dans la pratique, de nombreux problèmes liés au stockage et à la conservation des meubles. L'on devrait y consacrer plus d'attention. Il est évident qu'il ne faut pas nécessairement modifier la loi pour ce faire.
Le secrétaire d'État conclut que ce sont surtout les deux premières mesures qui importent, si l'on veut parvenir à un règlement plus humain des litiges en matière d'expulsions.
Il fait remarquer que l'aide complémentaire accordée par les C.P.A.S., qui inclut les subventions au logement, est une matière communautaire, dans laquelle le législateur fédéral ne peut pas intervenir. D'ailleurs, comme l'ont déjà noté une série de membres, il est inconcevable que l'on puisse admettre un système dans lequel les C.P.A.S., en accordant des avances aux personnes qui risquent d'être expulsées de leur logement, subventionnent directement les bailleurs pour spéculer sur le marché du logement. Tel ne saurait être l'objectif des mesures.
Le secrétaire d'État confirme ensuite que les dispositions du Code civil concernant les baux à loyer ne sont pas applicables aux baux sociaux, lesquels sont dès lors exclus du champ d'application de la loi proposée.
L'auteur de la proposition déclare qu'il est conscient du fait qu'il existe une répartition des compétences entre le pouvoir fédéral et les régions pour ce qui est de l'action des C.P.A.S.
Ces derniers peuvent prendre le paiement des loyers en tout ou en partie à leur charge. Ils peuvent apprécier si le loyer d'une habitation déterminée est raisonnable ou non, si la personne assistée par la collectivité n'occupe pas un logement dont le loyer est trop élevé, si elle ne vit pas au-dessus de ses moyens, etc.
La loi proposée ne concerne toutefois que les dispositions qui relèvent encore de la compétence fédérale, à savoir, plus exactement, l'article 11 de la loi sur les baux à loyer. L'on propose de prévoir à cet article l'interdiction d'expulser des locataires avant d'avoir examiné s'ils cherchent ou non à se reloger ailleurs. Un juge de paix qui accomplit correctement sa tâche peut déjà examiner la chose et prendre contact avec le C.P.A.S. local pour voir si l'on ne peut pas mettre un autre logement à la disposition des intéressés. Le rapport sur la pauvreté contient d'ailleurs une demande en ce sens.
L'auteur répond à un des intervenants précédents que l'on ne dispose pas de données statistiques en la matière; il renvoie aux pages 246 et 247 du rapport sur la pauvreté, qui souligne suffisamment la gravité du problème.
À la remarque du secrétaire d'État selon lequel la proposition et, plus particulièrement, son article 3, ne seraient pas suffisamment ambitieux, l'auteur répond que la proposition représente en tout cas un pas en avant. Le sursis prévu pour les mois d'hiver constitue déjà une sérieuse amélioration par rapport à la situation actuelle.
Le membre souligne une nouvelle fois que la proposition à l'examen apporte une réponse à l'une des questions des auteurs du Rapport général sur la pauvreté. Lors de la parution de ce rapport, tout le monde était d'accord pour dire qu'il y avait lieu de chercher d'urgence une solution aux problèmes qu'il soulevait. L'on estimait que l'opinion publique ne comprendrait pas que l'on continue à tergiverser.
Il est bon qu'un groupe de travail interministériel étudie les problèmes mis en évidence dans le rapport sur la pauvreté, mais, pour autant qu'on sache, la concertation n'a donné lieu à aucune initiative législative et, si elle y a donné lieu, et bien, qu'on le dise.
En d'autres termes, l'intervenant souhaite savoir quel est le point de vue que défendra le Gouvernement devant la Commission de la Justice, qui sera finalement amenée à se prononcer sur la présente proposition.
Un autre membre formule encore une série de remarques en réaction aux déclarations du secrétaire d'État et de l'auteur de la proposition.
En ce qui concerne l'article 2, le membre estime que l'on perturbe bel et bien l'équilibre entre les locataires et les bailleurs. Actuellement, il n'est question, dans l'article du Code civil que l'on se propose de modifier, que de « circonstances exceptionnelles ». La proposition institutionnalise la prise en compte de certaines de ces circonstances. Dès lors, le nombre de litiges va croître. Il est des personnes qui estimeront qu'elles remplissent les conditions définies et qui s'adresseront dès lors au juge. La balance penchera donc de plus en plus en défaveur du bailleur.
D'ailleurs, le juge peut déjà tenir compte desdites de ces circonstances qui sont définies plus avant dans la proposition; celle-ci se contente de les mentionner explicitement.
En ce qui concerne l'article 3, l'intervenant propose une autre réglementation. Généralement, la procédure débute par une demande de mise en demeure introduite auprès du juge de paix. Il serait bon que la loi prévoie que les C.P.A.S. doivent obligatoirement être informés d'une mise en demeure.
Normalement, il faut encore un an environ avant que l'on ne procède vraiment à l'expulsion. Pendant cette période, le C.P.A.S. peut organiser l'accueil des intéressés, si cela s'avère finalement nécessaire. L'on offre ainsi une solution qui ne déstabilise pas le marché du logement.
L'intervenant estime qu'un consensus peut se dégager au sujet de sa proposition, qui aboutit au même résultat que la proposition de loi à l'examen.
Le secrétaire d'État précise que, lorsqu'il dit que la proposition à l'examen n'est pas suffisamment ambitieuse, il veut dire qu'il faudrait prévoir la possibilité de prendre une mesure préventive pour l'année entière, et non pas seulement pour la période hivernale. À son avis, le texte actuel de l'article 3 ne suffit pas.
Il estime, par conséquent, comme le préopinant, que le greffe du tribunal doit informer directement et sans délai le C.P.A.S. concerné, en cas de notification d'une mise en demeure ou d'une demande d'expulsion, pour qu'il ait la possibilité de jouer un rôle de médiateur.
Le secrétaire d'État estime ensuite qu'il faut prévoir une période de décrispation entre le moment de la notification du jugement et le moment de son exécution effective. Des discussions sont en cours à ce sujet, auxquelles participe le Ministère de la Justice. L'on envisage de prévoir une période de décrispation d'un mois, que le juge de paix pourrait prolonger dans certaines circonstances, par exemple en période hivernale.
Les deux éléments précités devraient être inscrits dans le texte de loi proposé.
L'auteur de la proposition se demande si les C.P.A.S. seront en mesure d'effectuer ces missions supplémentaires. Ils se plaignent déjà, à l'heure actuelle, du manque de personnel et de moyens financiers.
Il estime ensuite que la proposition du secrétaire d'État ne va pas aussi loin que le texte qu'il a proposé lui-même.
L'auteur demande enfin s'il y a déjà un consensus à propos d'une proposition concrète de texte relatif à l'expulsion. Il croit savoir que le projet de loi visant à modifier la loi relative aux baux à loyer, qui a été déposé à la Chambre des représentants, ne parle pas de cette question.
Un autre membre souligne une nouvelle fois que sa contre-proposition vise à charger les C.P.A.S. de s'occuper de l'accueil des personnes qui ont été expulsées de leur logement. Il appartient à ces institutions, et non pas au secteur du logement privé, de lutter contre la pauvreté. Si l'on fait appel à ce secteur, l'on constatera des effets secondaires négatifs, surtout pour les personnes que l'on essaie de protéger.
L'intervenant propose qu'au lieu d'intervenir au niveau du marché du logement, l'on informe en temps voulu les C.P.A.S. des expulsions imminentes, de manière qu'ils puissent chercher des solutions de rechange. La proposition à l'examen deviendrait superflue dans ce cas.
Le secrétaire d'État déclare qu'il n'existe pas encore de texte concret permettant de régler le problème des expulsions.
L'on a formulé des propositions à ce sujet au cours de la Conférence interministérielle relative à la lutte contre la pauvreté qui s'est tenue en novembre 1995. Les propositions en question étaient celles qui viennent d'être esquissées ci-dessus par le secrétaire d'État. L'on a créé un groupe de travail chargé de traduire ces propositions en textes législatifs concrets.
Le secrétaire d'État répète qu'il propose que l'on amende l'article 3 de la proposition de loi.
Un membre propose de prévoir que l'on ne peut pas procéder à l'expulsion entre le 15 décembre et le 15 février. Il ne lui semble pas possible de prévoir dans un texte de loi, comme dans le texte de la proposition de loi, que les expulsions sont interdites pendant pratiquement la moitié de l'année.
Un autre membre souligne une fois de plus que la proposition de loi n'est pas du tout révolutionnaire et qu'elle ne déstabilisera certainement pas le marché du logement. Dès maintenant, le juge peut, de sa propre autorité, faire ce que propose la loi en projet, à savoir prendre en considération « l'impossibilité de relogement dans des conditions normales ». L'on ne déstabilisera pas le marché du logement en obligeant désormais le juge à tenir compte de l'impossibilité précitée.
Sur la base des considérations qui ont été formulées jusqu'ici, un certain nombre de commissaires proposent, conjointement avec le secrétaire d'État, d'émettre, à l'intention de la Commission de la Justice, un avis favorable concernant les articles 1er et 2 de la proposition.
En ce qui concerne l'article 3, il conviendrait, selon eux, de recommander le remplacement du texte proposé par deux nouveaux articles, libellés comme suit :
« Art. 3. § 1er . Il est inséré dans le chapitre XVbis de la quatrième partie, livre IV, du Code judiciaire, un article 1344ter, redigé comme suit :
« Art. 1344ter. § 1er . Cet article s'applique à toute demande introductive d'instance tendant à l'expulsion d'une personne physique qui a conclu un bail à loyer visé à la section II ou la section IIbis du livre III, titre VIII, chapitre II, du Code civil portant sur un bien qui, selon l'acte introductif d'instance, sert de domicile au preneur ou, à défaut de domicile, de résidence.
§ 2. Sauf opposition du preneur conformément au § 3, le greffier de la justice de paix envoie par simple lettre une copie de la demande d'expulsion au Centre public d'aide sociale du domicile du preneur ou, à défaut de domicile, au Centre public d'aide sociale de la résidence du preneur, après un délai de quatre jours suivant l'inscription de l'affaire au rôle général. Cependant, cet envoi est effectué au plus tard le jour précédant celui de l'audience d'introduction.
§ 3. Le preneur peut manifester son opposition à cette communication de la copie au greffe de la justice de paix dans un délai de deux jours à partir de la signification ou de la notification de l'acte introductif.
L'acte introductif contient le texte de l'alinéa précédent. »
Art. 4. Il est inséré, dans le même chapitre, un article 1344quater, rédigé comme suit :
« Art. 1344quater. § 1er . L'expulsion, visée à l'article 1344ter, § 1er , ne peut être exécutée qu'après un délai d'un mois suivant la signification du jugement, à moins que le bailleur prouve l'abandon du bien ou que le juge prolonge ou réduise ce délai à la demande du preneur ou du bailleur qui justifie de circonstances exceptionnelles telles que l'état de santé, la situation de famille ou de fortune de chacun d'eux, ainsi que des diligences que le preneur justifie avoir faites en vue de son relogement. Dans ce dernier cas, le juge fixe le délai pendant lequel l'expulsion ne peut pas être exécutée, en tenant compte de l'intérêt des deux parties et dans les conditions qu'il détermine.
§ 2. Nonobstant toute décision d'expulsion passée en force de chose jugée et malgré l'expiration des délais accordés en vertu du § 1er de cet article, il doit être sursis à toute mesure d'expulsion non exécutée à la date du [1er novembre de chaque année jusqu'au 21 mars] de l'année suivante, à moins que le relogement de l'intéressé soit assuré dans des conditions suffisantes respectant l'unité, les ressources financières et les besoins de la famille. »
L'auteur de la proposition peut marquer son accord sur le texte proposé, parce que les objectifs qu'il avait en vue restent intacts.
Simultanément, il répond à une série de souhaits formulés par d'autres membres, notamment :
la réglementation qu'il prévoit humanise les expulsions et est applicable toute l'année;
les C.P.A.S. sont avertis à temps lorsque des problèmes se posent, si bien qu'ils peuvent assumer pleinement leur tâche;
l'équilibre entre les droits du locataire et ceux du bailleur n'est rompu en aucune façon;
la réglementation est applicable tant aux baux entre particuliers qu'aux locations de logements sociaux.
L'intervenant espère dès lors que tous les commissaires pourront se rallier à cet avis.
Il met à nouveau l'accent sur l'importance de cette question dans le cadre de la lutte contre la pauvreté et sur la nécessité de trouver rapidement une solution aux expulsions, en vue de prévenir des drames durant la période hivernale à venir.
L'intervenante suivante peut, elle aussi, souscrire à la solution proposée. Elle tient néanmoins à souligner que les mesures de ce genre, aussi précieuses soient-elles, ne résolvent pas fondamentalement les problèmes qui se posent sur le marché de la location et qui résultent de l'accroissement du coût du logement, plus particulièrement dans le segment inférieur de l'offre de logements.
À son avis, on ne peut différer davantage un débat à ce sujet. La Belgique est, avec l'Italie, le seul pays d'Europe qui ne connaisse aucune forme de subvention au logement.
La proposition en discussion, qu'elle soit modifiée ou non, empêche que des familles soient expulsées durant les mois d'hiver. Elle ne garantit toutefois pas que les personnes à revenus modestes trouveront un logement adapté à leurs besoins.
Du reste, le texte comporte également le risque que le marché du logement privé mette encore moins de maisons à la disposition des gens à faibles revenus.
L'intervenante conclut en disant que des mesures comme celles qui sont proposées ici ne peuvent servir d'argument pour éluder dans un proche avenir un débat fondamental sur le problème du logement.
Le secrétaire d'État rappelle qu'il a déjà déclaré précédemment n'avoir aucune objection contre les articles 1er et 2. À ses yeux, l'article 3, tel qu'il a été remplacé ici, tient compte, dans une large mesure, des conclusions de la conférence interministérielle du 30 novembre 1995 et répond de surcroît au désir de rendre la réglementation applicable au marché du logement tant social que privé.
L'article 1344ter proposé garantit que, lors d'une demande d'expulsion, le C.P.A.S. compétent sera immédiatement averti, à moins que le locataire ne s'y oppose.
L'article 1344quater proposé prévoit un « délai de décrispation » d'un mois après la signification du jugement d'expulsion. Ce délai peut être prolongé ou réduit par le juge à la demande du locataire ou du bailleur qui peut justifier de circonstances exceptionnelles.
Le § 2 de cet article prévoit l'interdiction absolue d'expulsion durant les mois d'hiver, comme le proposait le texte initial.
Il va de soi que la durée de cette période est sujette à discussion, mais lui-même serait plutôt enclin, au vu notamment des autres mesures de protection, à limiter cette période à deux mois, comme on l'avait déjà proposé au cours de la discussion.
L'intervenant suivant déclare qu'il n'a pas eu suffisamment de temps pour pouvoir se prononcer sur ce nouveau texte, qui part d'une tout autre approche du problème que la proposition initiale.
Un membre lui réplique que les articles nouvellement proposés s'inscrivent nettement dans le prolongement des observations générales qui ont été faites par les divers membres dans la première partie de la discussion. Toutes les dispositions proposées y ont été abordées.
Un commissaire reconnaît que l'on retrouve dans le texte un certain nombre de points de vue qui avaient été formulés, mais que l'on peut difficilement prétendre qu'il s'agit en l'espèce d'un texte de consensus. Il regrette que l'on n'ait pas tenté de faire une comparaison entre toutes les opinions qui ont été exprimées au cours de la discussion.
L'intervenant constate que tous les membres de la commission partagent la même inquiétude, mais que les solutions qu'ils proposent diffèrent selon que l'on vise une solution à court terme ou que l'on accorde davantage d'attention au problème social fondamental, qui nécessite une solution à long terme.
Il souligne notamment que l'on ne touche pas à l'article 2 de la proposition, qui, comme il l'a déjà expliqué, rompt bel et bien l'équilibre entre les droits du locataire et ceux du bailleur, ce qui mènera à terme, à une diminution de l'offre de logements modestes.
L'article 3 modifié s'en tient à une interdiction absolue des expulsions durant les mois d'hiver, ce qui, comme le reconnaissent manifestement aussi d'autres membres, sera à long terme préjudiciable aux personnes que l'on veut protéger.
Un autre intervenant déclare qu'il approuve le texte proposé, mais que l'on ignore toujours qui devra supporter les frais en cas de prorogation du contrat de bail. Il ne voit aucune objection à ce que l'autorité publique puisse prendre ces frais à sa charge par l'intermédiaire des C.P.A.S. si elle le souhaite, mais il pourrait difficilement admettre que l'on se décharge du problème, qui relève en fait de la lutte contre la pauvreté, sur le propriétaire du logement.
Une membre estime qu'il conviendrait, pour la raison invoquée par l'intervenant précédent, de limiter la période d'interdiction d'expulser des locataires aux deux mois les plus rigoureux de l'hiver. Le juge conserve de toute manière la faculté de prolonger ce délai en cas de circonstances exceptionnelles.
Une autre membre souligne que la proposition de loi vise à éviter que des familles ne soient mises à la rue en plein hiver, alors qu'elles ne peuvent retrouver aucun logement de remplacement. Elle demande que l'on ne perde pas de vue ce point-là et que l'on ne vide pas le texte de son contenu.
La même intervenante demande dès lors que l'on adopte les dispositions telles qu'elles ont été modifiées, après quoi il appartiendra à chaque partie intéressée, y compris les C.P.A.S., de prendre ses responsabilités.
Un autre intervenant note que cette proposition repose sur de très bonnes intentions, comme celle de rendre plus agréable la vie des gens en difficulté. Il va de soi qu'il n'y a rien à redire à cet égard.
Il signale toutefois qu'avant de prendre des mesures, les pouvoirs publics devraient d'abord calculer quel en serait le coût et déterminer qui devrait le supporter. Apparemment, les intervenants précédents ne s'accordent guère sur ce dernier point. Certains estiment que les C.P.A.S. doivent financer la mesure, tandis que d'autres considèrent que les charges doivent être reportées sur les propriétaires des logements.
Pour ce qui est des C.P.A.S., l'intervenant signale qu'ils éprouvent déjà beaucoup de difficultés à nouer les deux bouts sur le plan financier. Il leur sera tout simplement impossible de supporter en plus les frais qu'entraînera l'application des dispositions proposées. Il n'appartient toutefois pas non plus à un groupe de particuliers, à savoir celui des propriétaires de logements donnés en location, de prendre à sa charge les frais résultant de l'échec de la politique gouvernementale de lutte contre la pauvreté.
Il faut constater en outre que, si notre pays connaît incontestablement un problème de pauvreté, la gravité de celui-ci n'est pas telle que l'on soit obligé de bouleverser les conditions dans lesquelles s'inscrivent d'importantes relations de droit privé, comme le fait la proposition de loi à l'examen.
Le membre souligne que les propriétaires constituent un groupe social qui sera déjà très lourdement affecté par les mesures que le Gouvernement est en train de préparer. Le revenu cadastral, qui sert de base au calcul du précompte immobilier, va augmenter considérablement en raison, notamment, de sa liaison à l'indice des prix et d'une revalorisation de 25 p.c. Dans bien des quartiers, ces mesures auront pour effet de faire évoluer la fiscalité immobilière dans un sens opposé à celui de l'évolution de la valeur des biens concernés.
Si elle était adoptée, la proposition porterait un coup supplémentaire aux petits propriétaires qui ne sont généralement pas plus fortunés que leurs locataires. En effet, les bailleurs de logements modestes sont souvent de petits indépendants qui ont consacré un budget limité à l'achat d'un bien immeuble pour pouvoir compléter leur maigre pension par un loyer.
Si les effets de la mesure proposée seront néfastes pour le marché privé, ils le seront tout autant pour le secteur du logement social, qui ne dispose pas non plus de moyens structurels nécessaires pour pouvoir supporter ce genre de coût supplémentaire.
Tout cela aura pour effet de réduire davantage l'offre de logements modestes, et dans le secteur public, et dans le secteur privé. Le membre estime que, quoi qu'il en soit, avant de mettre la proposition aux voix, il faudrait au moins entendre les responsables des C.P.A.S.
L'auteur de la proposition constate que deux arguments reviennent régulièrement dans le débat. Selon le premier, la proposition n'apporterait pas de solution fondamentale aux problèmes qui se posent sur le marché du logement et, selon le second, elle déstabiliserait ce marché.
Pour ce qui est du premier argument, nul ne conteste que la proposition ne permettra pas de résoudre tous les problèmes actuels dans le domaine du logement. Les dispositions proposées offrent cependant une solution concrète et efficace à un problème, que les personnes qui sont les premières intéressées jugent très grave.
Quant au deuxième argument, le membre souligne que cela fait des années que l'on parle d'une érosion du marché des logements modestes et de l'augmentation des loyers qui en résulte. Dans certaines régions, la construction de nouveaux logements sociaux a pratiquement été arrêtée, parce que les pouvoirs publics ne disposent pas des fonds nécessaires à sa poursuite.
Or, chaque fois que l'on propose une mesure prévoyant un minimum de protection pour les locataires peu fortunés, certains milieux hurlent immédiatement à la déstabilisation du marché.
L'on peut difficilement prétendre que cette attitude soit cohérente. Si déstabilisation du marché il y a, ce ne serait non pas à cause de ce genre de mesures, mais parce que, depuis des années, l'on ne fait plus rien pour étendre le parc de logements à loyers modiques.
L'intervenant rappelle que la proposition de loi est directement inspirée du Rapport général sur la pauvreté de la Fondation Roi Baudouin et qu'à ce titre, elle joue le rôle d'un signal important, non seulement pour les auteurs dudit rapport, mais aussi pour tous ceux qui se sentent appelés à donner suite concrètement à ses conclusions.
Il sait très bien que les C.P.A.S. ont à faire face actuellement à de graves difficultés financières. Même modifiée dans le sens proposé, la proposition de loi, si elle était adoptée, n'entraînerait pas de dépenses supplémentaires pour eux. En effet, ils interviennent déjà en cas de problème de logement. Il faut cependant se garder de surestimer l'importance du dialogue que la loi proposée devrait permettre d'ouvrir, comme on l'espère, entre les centres et le juge de paix.
En tout état de cause, le secrétaire d'État considère lui aussi qu'il ne serait pas souhaitable d'obliger les C.P.A.S. à prendre le loyer à leur charge pendant la période de prorogation. Ils doivent rester libres d'apprécier de quelle manière il leur appartient de réagir à la communication du greffe. Le C.P.A.S. concerné est l'instance la mieux placée pour juger de la situation concrète et pour prendre des mesures sur la base du dossier personnel des intéressés.
Il tient par ailleurs à souligner que c'est d'abord le locataire qui aura à supporter les charges pendant la période de prorogation du bail, qui continue à sortir ses effets pendant cette période, ce qui signifie que tous les droits qui en découlent pour les deux parties leur restent acquis et que toutes leurs obligations subsistent.
Pour les personnes qui sont confrontées à des difficultés financières, cela se traduira par une augmentation de leur endettement, puisqu'elles ne seront pas libérées de l'obligation de payer le loyer. C'est une autre raison pour laquelle il conviendrait de limiter la période de l'hiver au cours de laquelle les locataires ne peuvent pas être expulsés.
Une intervenante estime que, si les C.P.A.S. ne disposent pas, actuellement, de moyens suffisants pour garantir un logement décent aux ayants droit au minimum de moyens d'existence, il est du devoir de l'autorité publique de les leur fournir.
Elle répète qu'il faudra de toute manière engager bientôt un débat sur la question de savoir comment l'on peut garantir un logement digne de ce nom à cette catégorie de personnes, ce qui est impossible si l'on ne trouve pas de solution structurelle allant plus loin que ce que prévoit la proposition à l'examen.
Un autre membre signale que les C.P.A.S. fournissent déjà une aide financière en cas de problèmes de logement et qu'ils se basent, pour ce faire, sur la situation concrète des intéressés. Si l'autorité devait imposer des obligations générales en la matière, elle ne pourrait le faire que sur la base de tarifs objectifs et non pas sur la base des prix du marché. Contrairement à ce qu'a suggéré un intervenant précédent, le marché des logements modestes est bel et bien soumis à la spéculation. Si certains ayants droit au minimum de moyens d'existence ne parviennent pas à trouver un logement à un prix raisonnable, c'est bien souvent parce que le loyer demandé dépasse de loin la valeur réelle de la maison.
L'intervenant se demande d'ailleurs si le nombre de ménages auxquels s'appliquerait la loi proposée est tel que les dispositions proposées perturberaient le marché locatif. Les expulsions ordonnées en hiver constituent bien entendu un problème grave, mais leur nombre est somme toute limité.
On répond à l'auteur qu'il n'existe pratiquement pas de statistiques en la matière. Il ne faut cependant pas sous-estimer le problème. Rien que dans la région de Charleroi, il semblerait que quelque 200 familles soient expulsées chaque année. Plus important que ces chiffres est, d'après l'intervenant, le fait que dans le Rapport général sur la pauvreté, les intéressés directs, à savoir les personnes défavorisées et les assistants sociaux, qualifient les expulsions de problème très aigu nécessitant des mesures prioritaires.
Un autre commissaire souligne que, dans de nombreux cas, les personnes expulsées le sont de logements dévalorisés et mal entretenus, que leurs propriétaires exploitent au maximum. Il estime dès lors défendable que le locataire puisse encore rester quelques mois dans son logement si ses difficultés financières surgissent en période hivernale.
Au cours de la discussion qui a suivi, les considérations suivantes ont été émises :
un certain nombre de membres déclarent pouvoir se rallier aux modifications que l'on se propose d'apporter au texte, à la condition que l'interdiction des expulsions soit limitée à la période du 15 décembre au 15 février;
d'autres membres soulignent qu'en plus de cette période de deux mois, l'article 1344quater proposé prévoit une période de « décrispation » d'un mois entre la notification du jugement et l'expulsion effective. Cela signifie qu'en fonction de la date de la notification, la période au cours de laquelle aucune expulsion n'est possible en hiver peut atteindre trois mois. Et dans des circonstances exceptionnelles, le juge peut encore prolonger la période de « décrispation »;
un membre souligne que, par la notion d'« impossibilité de relogement dans des conditions normales » figurant à l'article 2 de la proposition, il faut entendre l'impossibilité de trouver un logement qui répond aux exigences élémentaires de sécurité, de salubrité et d'habitabilité, visée à l'article 2 du livre III, titre VIII, chapitre II, section 2, du Code civil;
plusieurs membres déclarent pouvoir comprendre les préoccupations sociales qui se trouvent à la base de la proposition, mais ne pas pouvoir se rallier au texte proposé parce que celui-ci ne tient pas compte des réflexions et propositions qu'ils ont formulées au cours de la discussion. Ils soulignent notamment que la proposition répercute les frais de la prorogation du bail sur le bailleur. La diminution de l'offre de logements modestes qui s'ensuivra finira par porter préjudice aux personnes défavorisées.
un membre déclare qu'il partage lui aussi la préoccupation qui sous-tend la proposition, mais qu'il s'abstiendra lors du vote parce que l'on ne sait toujours pas clairement à l'issue de la discussion qui devra en fin de compte assumer le paiement du loyer au cours de la prorogation, si le locataire ne dispose pas de ressources suffisantes;
un autre commissaire souligne que la discussion aura été inutile si la Commission de la Justice décide de recommencer le débat de fond depuis le début;
un membre lui rétorque que chaque commission décide elle-même de ses travaux et que, jusqu'à nouvel ordre, la législation sur les baux à loyer relève des attributions du ministre de la Justice;
l'auteur de la proposition déclare que les personnes directement intéressées se moquent de savoir quelle instance tranchera en la matière et souligne d'autre part que tous les intéressés doivent être conscients de l'urgence du problème, maintenant que l'hiver approche.
Par 9 voix contre 2 et 1 abstention, la Commission des Affaires sociales invite la Commission de la Justice :
1º à adopter les articles 1er et 2 de la proposition de loi à l'examen;
2º à remplacer l'article 3 de cette même proposition par deux nouveaux articles rédigés comme suit :
« Art. 3. Il est inséré dans le chapitre XVbis de la quatrième partie, livre IV, du Code judiciaire, un article 1344ter, rédigé comme suit :
« Art. 1344ter. § 1er . Cet article s'applique à toute demande introductive d'instance tendant à l'expulsion d'une personne physique qui a conclu un bail à loyer visé à la section II ou la section IIbis du livre III, titre VIII, chapitre II, du Code civil portant sur un bien qui, selon l'acte introductif d'instance, sert de domicile au preneur ou, à défaut de domicile, de résidence.
§ 2. Sauf opposition du preneur conformément au § 3, le greffier de la justice de paix envoie par simple lettre une copie de la demande d'expulsion au Centre public d'aide sociale du domicile du preneur ou, à défaut de domicile, au Centre public d'aide sociale de la résidence du preneur, après un délai de quatre jours suivant l'inscription de l'affaire au rôle général. Cependant, cet envoi est effectué au plus tard le jour précédant celui de l'audience d'introduction.
§ 3. Le preneur peut manifester son opposition à cette communication de la copie au greffe de la justice de paix dans un délai de deux jours à partir de la signification ou de la notification de l'acte introductif.
L'acte introductif contient le texte de l'alinéa précédent. »
Art. 4. Il est inséré, dans le même chapitre, un article 1344quater, rédigé comme suit :
« Art. 1344quater. §1er . L'expulsion visée à l'article 1344ter, § 1er , ne peut être exécutée qu'après un délai d'un mois suivant la signification du jugement à moins que le bailleur prouve l'abandon du bien ou que le juge prolonge ou réduise ce délai à la demande du preneur ou du bailleur qui justifie de circonstances exceptionnelles telles que l'état de santé, la situation de famille ou de fortune de chacun d'eux, ainsi que des diligences que le preneur justifie avoir faites en vue de son relogement. Dans ce dernier cas, le juge fixe le délai pendant lequel l'expulsion ne peut pas être exécutée, en tenant compte de l'intérêt des deux parties et dans les conditions qu'il détermine. »
§ 2. Nonobstant toute décision d'expulsion passée en force de chose jugée et malgré l'expiration des délais accordés en vertu du paragraphe 1er de cet article, il doit être sursis à toute mesure d'expulsion non exécutée à la date du 15 décembre de chaque année jusqu'au 15 février de l'année suivante, à moins que le relogement de l'intéressé soit assuré dans des conditions suffisantes respectant l'unité, les ressources financières et les besoins de la famille. »
La majorité de la commission tient à attirer l'attention sur l'importance que les auteurs du Rapport général sur la pauvreté, établi par la Fondation roi Baudouin, attachent au problème des expulsions.
Compte tenu de cela, et afin de limiter à un minimum le nombre des expulsions au cours de l'hiver qui s'annonce, la commission plaide pour que l'on accorde absolument la priorité à la suite de l'examen de la présente proposition.
D'autres membres soulignent que celle-ci ne fait que donner l'illusion d'avoir un caractère social. Si elle est adoptée, elle finira par diminuer encore plus l'offre de logements modestes, diminution dont les personnes défavorisées deviendront les premières victimes.
Le présent rapport a été approuvé à l'unanimité des 9 membres présents.
| Le Rapporteur,
Jacques D'HOOGHE. |
La Présidente,
Lydia MAXIMUS. |