|
|
Klimaatakkoord van Glasgow - Wereldwijde koolstofmarkt - Uitwerking - Impact voor België - Verhouding met het Europese systeem voor emissiehandel (EU ETS) - Belgische emissierechten - Berekening
internationale conventie
opwarming van het klimaat
beleid inzake klimaatverandering
emissierechten
EU-regeling voor de emissiehandel
| 24/11/2021 | Verzending vraag (Einde van de antwoordtermijn: 23/12/2021) |
| 20/12/2021 | Antwoord |
Motivering van het transversale karakter van de schriftelijke vraag: het klimaat en de milieudoelstellingen zijn een gedeelde uitdaging en verantwoordelijkheid.
Op de klimaatconferentie in Glasgow – of COP26 – bereikten honderdzevenennegentig landen op 13 november 2021 een akkoord over hun gezamenlijke klimaatambities.
In het akkoord werd uitwerking gegeven aan artikel 6 van het Klimaatakkoord van Parijs (2015) betreffende een koolstofmarkt met verhandeling van emissierechten. In een wereldwijde koolstofmarkt kunnen landen die hun norm niet halen, extra rechten kopen bij landen die wel de uitstootnorm halen of ginds investeren in groene technologieën. Het systeem is niet nieuw. Binnen de Europese Unie (EU) is er reeds een Europese systeem voor emissiehandel (EU ETS). Hier gaat het specifiek om de industriële- en energiesector.
In Glasgow werden verder afspraken gemaakt over de praktische uitwerking van de koolstofmarkt onder andere in functie van rapportering en transparantie, alsook de belasting op de verhandeling en het statuut van de oude emissierechten. Er werd alvast beslist om 2 % van deze oude rechten uit het systeem te halen.
Daarom volgende vragen:
1) Wat is de impact van het akkoord over de koolstofmarkt voor België?
2) Wat is de verhouding met het Europese systeem voor emissiehandel (EU ETS)?
3) Hoe de Belgische emissierechten berekend worden?
4) Hoe staat de geachte minister tegenover het akkoord over de koolstofmarkt?
5) Wanneer treedt de koolstofmarkt effectief in werking? Welke stappen dient België in aanloop hiernaartoe te zetten?
De beslissingen van de COP26 met betrekking tot artikel 6 van het Akkoord van Parijs leggen inderdaad de modaliteiten en procedures vast voor een nieuwe internationale koolstofmarkt ter opvolging van de markt die onder het Kyoto Protocol gold voor de periode 2008-2020. Het in Glasgow goedgekeurde compromis komt er na drie jaar intens onderhandelen en voorziet in een robuust systeem om koolstofkredieten te genereren en te verrekenen.
Het eindcompromis kwam er evenwel nadat enkele toegevingen werden gedaan die de milieu-integriteit van het opgezette systeem aantasten. Zo hebben we moeten aanvaarden dat 300 miljoen aan kredieten die vóór 2020 werden gegenereerd in het kader van het Kyoto Protocol mogen worden gebruikt tot in 2030 in het kader van het Akkoord van Parijs. Daarnaast mogen een aantal projecten van het Kyoto Protocol kredieten blijven genereren tijdens de periode 2020-2025 en daarbij nog de «oude» methodologie van vóór 2020 toepassen (die minder ambitieus is dan onder artikel 6). Mogelijks gaat dit om 2,8 miljard ton CO2-equivalent die kunnen bijgerekend worden op de inspanningen van de partijen bij het Akkoord van Parijs, maar enkel indien de gastlanden hiermee instemmen, en dat is niet zeker: de nieuwe regels verplichten voortaan de gastlanden om deze kredieten te verrekenen, waardoor ze die desgevallend moeten compenseren met aanvullende interne maatregelen.
Ondanks deze twee toegevingen ben ik van oordeel dat de beslissingen die onder artikel 6 werden aangenomen door de COP26 globaal gezien robuust zijn. Zo heeft de Europese Unie (EU) onder meer verkregen dat er talrijke regels werden aangenomen om de milieu-integriteit te beschermen, zoals bijvoorbeeld de zekerheid dat dubbele aanrekening zal vermeden worden, of nog de «no banking»-regel (die verbiedt om kredieten over te dragen van de ene verbintenisperiode naar de andere). We hebben eveneens ambitieuze regels aangenomen met betrekking tot de kwaliteit van de kredieten, inzake de drempels vanaf dewelke kredieten mogen gegenereerd worden, en om de transparantie van de uitwisselingen te garanderen. Wat betreft de zogenaamde «safeguards» wil ik er de nadruk op leggen dat de stakeholders bepaalde beslissingen kunnen aanvechten of klachten kunnen indienen («grievance mechanism») en dat we ook een verwijzing naar de mensenrechten, de rechten van de inheemse volkeren en de rechtvaardige transitie hebben afgedwongen.
Het werk is evenwel nog niet helemaal af want in de loop van het jaar 2022 dienen in het kader van een intensief werkprogramma nog de technische details te worden uitgewerkt voor de implementatie van de beslissingen van de COP26 (met name de rapporteringsformaten, de regels voor de opvolging en het nazicht van de gegevens, de registers, enz.). Dit wordt dan in november 2022 voorgelegd op de COP27 om aangenomen te worden. Eens die praktische modaliteiten allemaal zijn aangenomen, kunnen de regels concreet worden geïmplementeerd door de landen die wensen gebruik te maken van artikel 6. In de praktijk betekent dit dat er van nu af aan «piloot»-projecten kunnen worden opgestart, maar dat de concrete en officiële tenuitvoerlegging van de eerste projecten onder artikel 6 pas mogelijk zal zijn na de COP27 (en voor zover alle praktische modaliteiten daar worden aangenomen en alle vereiste technische infrastructuur, zoals de registers, voorhanden is).
De regels mogen dan wel robuust zijn, toch herinner ik eraan dat de koolstofmarkt hoofdzakelijk een instrument is dat het mogelijk maakt om de reductie-inspanningen te delocaliseren naar gebieden waar de kosten-batenverhouding ervan voordeliger is. Het zorgt bijgevolg niet noodzakelijk voor bijkomende globale reducties in vergelijking met een situatie zonder koolstofmarkt. Dat is wat men noemt «pure offsetting» (dus «gewoon» een compensatie) of nog een «zero sum game».
De regels met betrekking tot artikel 6 zorgen voor een situatie die daar lichtjes van afwijkt, gelet op de vereiste annulatie van 2 % van de kredieten, die door niemand mogen gebruikt worden en dus «de atmosfeer ten goede komen». Dit slaat evenwel maar op 2 % van de overdrachten.
Omwille van al wat hierboven is gezegd, ben ik van oordeel dat we prioritair moeten inzetten op het verminderen van de uitstoot op ons grondgebied en tegelijk de ontwikkelingslanden moeten helpen hun eigen uitstoot te verminderen, zonder dat de verminderingen die in andere landen worden doorgevoerd als «compensatie» kunnen dienen voor de inspanningen die we bij ons niet doen. Het lijkt mij tevens belangrijk om de zogenaamde «carbon lock-in» te vermijden, wat erop neerkomt dat, met het oog op het bereiken van klimaatneutraliteit, we bepaalde technologische veranderingen zullen moeten doorvoeren die de komende jaren niet per se eenvoudiger of goedkoper zullen uitdraaien. Gebruik maken van de koolstofmarkt houdt in dat wat we wellicht bij voorrang bij ons zouden moeten investeren, ook in andere landen geïnvesteerd wordt.
Op Europees niveau moet de beoogde uitstootvermindering tegen 2030 (- 55 % tegenover 1990) gehaald worden met verminderingen die doorgevoerd zijn op Europees grondgebied. Kredieten kopen op de internationale markt hoort daar dus niet bij. Overeenkomstig artikel 4 van de Europese Klimaatwet, die in juli 2021 in werking is getreden, «is de bindende klimaatdoelstelling van de Unie voor 2030 een reductie binnen de Unie van netto-broeikasgasemissies (emissies na aftrek van verwijderingen) van ten minste 55 % in 2030 ten opzichte van de niveaus van 1990».
Dit gezegd zijnde, heeft de EU inderdaad sinds 2005 een ruime koolstofmarkt opgezet dat het grondgebied beslaat van haar 27 lidstaten en van Noorwegen, Liechtenstein en IJsland, en dat tevens verbonden is aan het ETS van Zwitserland (richtlijn 2003/87/EG tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten (ETS)).
Tijdens de periode 2005-2020 konden de Europese bedrijven hun emissies compenseren door bepaalde kredieten te kopen op de internationale markt die onder het Kyoto Protocol was opgezet. De mogelijkheden daartoe werden evenwel drastisch beperkt tijdens de periode 2013-2020 en worden nu niet langer toegestaan voor de periode 2021-2030. Wel blijven de bedrijven nog genieten van intra-Europese «flexibiliteiten»: ze mogen onderling kredieten uitwisselen of van jaar tot jaar kredieten overdragen («banking»).
De beschikking over de verdeling van de inspanning («Effort sharing regulation» (ESR) beschikking 2009/406/EG) schept een gelijkaardige situatie voor de sectoren die niet onder de ETS-richtlijn vallen: de lidstaten mogen geen internationale kredieten gebruiken om hun doelstellingen te bereiken, maar ze genieten van flexibiliteiten die het mogelijk maken om kredieten van jaar tot jaar over te dragen of te lenen («banking & borrowing»), om ze met andere lidstaten uit wisselen en zelfs om, onder bepaalde voorwaarden en voor beperkte hoeveelheden, kredieten te verwerven van de sector van landgebruik of uit het EU ETS.
Het pakket nieuwe wetgevende maatregelen dat de Europese Commissie in juli 2021 heeft voorgelegd («Fit for 55»-package) voorziet evenmin in het aanwenden van de internationale koolstofmarkt vermits de maatregelen strekken tot het halen van de doelstelling zoals vastgelegd in de Europese Klimaatwet (met name een reductie «binnen de Unie» van 55 % in 2030 en klimaatneutraliteit in 2050). Dit pakket maatregelen voorziet dan ook in een wijziging van de belangrijkje onderdelen van de Europese wetgeving (EU ETS, ESR, sector van het landgebruik, enz.), maar zonder gebruik te maken van de kredieten van de internationale koolstofmarkt.
Dit alles betekent dat artikel 6 van het Akkoord van Parijs tussen nu en 2030 enkel zal aangewend worden om een zeer specifieke situatie (voor een zeer beperkte hoeveelheid) te regelen, met name de uitwisselingen tussen het Europese ETS en het Zwitserse ETS. Tegenover de UNFCCC moet de impact van de netto uitwisselingen tussen Europese bedrijven en Zwitserse bedrijven immers verantwoord worden met een overeenkomstige overdracht van internationale kredieten. Deze uitwisselingen zullen betrekking hebben op een zeer beperkt volume want (1) het ambitieniveau van het Europese ETS en van het Zwitserse ETS is vergelijkbaar, waardoor er geen massale overdracht van kredieten zou moeten gebeuren in de ene of de andere richting en (2) het Zwitserse ETS slaat op slechts ongeveer 5,5 miljoen ton CO2-eq. op jaarbasis terwijl het Europese ETS op meer dan 2 gigaton CO2-eq per jaar slaat (waardoor de netto overdrachten voor de EU marginaal zouden zijn).
De situatie op het niveau van België vloeit voort uit de Europese situatie: de wetgevingen (ETS en ESR) maken het niet mogelijk om gebruik te maken van artikel 6 teneinde de doelstelling te halen die we ons voor 2030 hebben gesteld. Dit belet niet dat Belgische actoren op vrijwillige basis kunnen deelnemen aan die nieuwe markt. In dat geval zullen hun kredieten evenwel niet gebruikt worden om een dwingende doelstelling te bereiken en zal hun deelname dus volkomen vrijblijvend zijn en bovenop onze wettelijke verplichtingen komen. In het kader van de «vrijwillige markten», die zeer in trek zijn, zal het voor mij van cruciaal belang zijn om te zorgen voor transparantie met betrekking tot de kwaliteit van de kredieten die uitgewisseld worden en tot het gebruik dat ervan kan worden gemaakt. De eventuele deelnemers die geïnteresseerd zijn in deze nieuwe markt zullen evenwel de aanname van alle praktische modaliteiten op de COP27 moeten afwachten om eventuele stappen in die richting te zetten.