Tweetalige printerversie Eentalige printerversie

Schriftelijke vraag nr. 5-7256

van Bert Anciaux (sp.a) d.d. 31 oktober 2012

aan de vice-eersteminister en minister van Binnenlandse Zaken en Gelijke Kansen

Openbaarheid van bestuur - Wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur - Federale Commissie voor de toegang tot bestuursdocumenten - Procedures - Evaluatie

openbaarheid van het bestuur
toegang tot de informatie
betrekking tussen overheid en burger

Chronologie

31/10/2012Verzending vraag
4/2/2013Antwoord

Vraag nr. 5-7256 d.d. 31 oktober 2012 : (Vraag gesteld in het Nederlands)

In België is de openbaarheid van bestuur in 1993 vastgelegd in de Grondwet, artikel 32: "Ieder heeft het recht elk bestuursdocument te raadplegen en er een afschrift van te krijgen, behoudens in de gevallen en onder de voorwaarden bepaald door de wet, het decreet of de regel bedoeld in artikel 134." Deze aangelegenheid wordt verder geregeld in de federale wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur (WOB).

Momenteel manifesteren zich hier nog heel wat problemen. Regelmatig leidt het opvragen van informatie door burgers bij de overheid tot een ware procedureslag, vooral wegens het ontbreken van sluitende procedures. Sommigen vermoeden hier een bewuste keuze. Ze vinden dat de overheid toch niet zo openbaar hoeft te zijn.

Wanneer een overheid moeilijk doet of weigert documenten over te maken, kan men de (federale) Commissie voor de toegang tot bestuursdocumenten (CTB) verzoeken een advies uit te brengen. Dit advies is echter niet bindend en krijgt bijgevolg geen opvolging. Bij de Federale Beroepscommissie voor de toegang tot milieu-informatie (BTM) is het advies daarentegen wel bindend maar heeft de commissie geen stok achter de deur om de opvolging ervan af te dwingen. Ze kan immers niet bestraffen. Er rest dan alleen nog maar de mogelijkheid om zich te wenden tot de Raad van State. Zoals gezegd volgt dan een regelrechte en langgerekte procedureslag die de drempel voor de burger (al dan niet bewust) enorm verhoogt.

Bij de invoering van deze wet werd gevreesd dat de ambtenaren en besturen zouden worden overspoeld door openbaarheidsaanvragen, waardoor zij hun bestuurlijke taak zelf niet langer naar behoren zouden kunnen vervullen. Die vrees bleek helemaal onterecht.

Het wordt dus hoog tijd om deze wet ten gronde te evalueren teneinde de beoogde effecten ervan te honoreren en uit te voeren.

Volgens de Staatssecretaris voor Ambtenarenzaken en de modernisering van de Overheid aan wie ik deze vraag eerder stelde behoort dit tot de exclusieve bevoegdheid van de minister.

1) Deelt de geachte minister mijn opvatting dat het adequaat functioneren van deze wet van groot belang is voor de goede werking van de democratie en de rechtsstaat? Beaamt zij mijn opvatting dat bij een betwisting van de openbaarheid de procedures veel te omslachtig en langgerekt zijn, dit in het nadeel van de burger? Deelt zij mijn mening dat dit de drempel voor de burger enorm verhoogt?

2) Hoeveel adviezen formuleerde de Federale Commissie voor de toegang tot bestuursdocumenten de afgelopen tien jaar en met welke resultaten? In hoeveel gevallen werd dit advies gevolgd door de betrokken administraties? Hoe evalueert en beoordeelt de geachte minister deze cijfers? Beaamt zij dat deze gegevens een belangrijke beleidsparameter vormen voor de evaluatie van de wet?

3) Is de geachte minister bereid om de Federale Commissie voor de Toegang tot Bestuursdocumenten slagkrachtiger te maken? Volgt zij het voorstel om de adviezen van deze instantie bindend te maken en tot het opleggen van straffen bij het niet nakomen van deze adviezen? Overweegt zij deze strafmogelijkheid ook voor de Federale Beroepscommissie voor de toegang tot milieu-informatie?

4) Beschikt zij over een grondige evaluatie van de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur (WOB)? Tot welke resultaten leidden deze evaluaties? Welke initiatieven plant de minister om de procedures vlotter en meer toegankelijk te maken, zodat de burger hier aan impact wint in plaats van te verdrinken in een frustrerende en vooral tijdrovende bureaucratische strijd?

Antwoord ontvangen op 4 februari 2013 :

1.    Ik wil het geachte lid meedelen dat ik zijn mening deel dat het adequaat functioneren van de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur van groot belang is voor de goede werking van de democratie en de rechtstaat. De bestaande wetgeving heeft ongetwijfeld haar verdiensten en functioneert over het algemeen goed. Dat wil niet zeggen dat de wetgeving niet kan worden geoptimaliseerd en versterkt.  

Het geachte lid stelt evenwel de toestand dramatischer voor dan ze in werkelijkheid is. De federale administraties verstrekken doorgaans vlot bestuursdocumenten als daarom wordt gevraagd. Soms loopt het wat minder goed en dient de burger zich eerst te bedienen van de door de wetgeving voorziene administratieve beroepsprocedure. In tegenstelling tot andere landen, moet hij zich dus niet onmiddellijk wenden tot een rechter. In het kader van de wet van 11 april 1994 bestaat die administratieve beroepsprocedure erin dat de burger twee stappen moet zetten. Deze stappen zijn het indienen van een verzoek tot heroverweging bij de administratie, waarbij eerder een oorspronkelijk verzoek werd ingediend en het indienen van een verzoek om advies bij de Commissie voor de toegang tot en het hergebruik van bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur. Bovendien moeten die twee stappen tegelijkertijd worden gezet. Terwijl de Commissie in haar eerste samenstelling zich eerder bescheiden opstelde en oordeelde dat haar adviezen een beperkte juridische waarde hadden, heeft de Commissie in haar huidige samenstelling gemeend dat een bestuur niet zomaar aan haar advies kan voorbijgaan. De wetgever heeft immers bepaald dat wanneer de Commissie haar advies niet tijdig ter kennis brengt aan het bestuur, het bestuur aan dat advies kan voorbijgaan. A contrario dient het bestuur dan ook rekening te houden met het advies van de Commissie wanneer dat tijdig aan het bestuur werd bezorgd. Uit de motivering van de beslissing van het bestuur over het verzoek tot heroverweging moet dan ook blijken waarom het bestuur het advies niet wenst te volgen. Dat houdt in dat op het bestuur een verzwaarde motiveringsplicht rust als het wenst af te wijken van het advies van de Commissie. In het kader van de wet van 5 augustus 2006 bestaat de administratieve beroepsprocedure erin dat de burger die geen toegang krijgt tot milieu-informatie, een beroep kan instellen bij de Federale Beroepscommissie voor de toegang tot milieu-informatie. In tegenstelling tot wat het geachte lid beweert, verstrekt deze Commissie in dat kader geen adviezen, maar beschikt ze over een beslissingsbevoegdheid met devolutieve werking. De Federale Beroepscommissie beschikt zelfs over de mogelijkheid haar beslissingen zelf uit te voeren, nadat het bestuur zelf heeft nagelaten de beslissing van deze Commissie uit te voeren. Er stelt zich enkel een probleem wanneer deze Commissie niet in het bezit is gesteld van de gevraagde informatie of het in de praktijk onmogelijk is de gevraagde informatie in haar bezit te krijgen. Dit laatste is bijvoorbeeld het geval voor databanken. 

In een rechtstaat komt het laatste woord toe aan de rechter. Dit betekent dat in specifieke gevallen een jurisdictionele procedure onvermijdelijk is. Een conflict tussen verschillende tegenstrijdige rechten en belangen in bestuursdocumenten is daar niet vreemd aan. Maar dit is eerder de uitzondering dan de regel. Bovendien biedt de openbaarheidswet geen oplossing voor alle problemen met betrekking tot het recht van toegang tot bestuursdocumenten. De openbaarheidswetgeving kent immers minimale rechten toe die aan iedereen toekomen. Ze biedt geen antwoord op situaties waarin burgers zich in bijzondere situaties tot de overheid bevinden en waar het niet de bedoeling is dat iedereen toegang tot die documenten hoort te krijgen. Er bestaan dan ook verwachtingen over de openbaarheidswetgeving die deze wetgeving niet kan inlossen. Het komt aan de wetgever toe om bijzondere rechten van toegang tot bestuursdocumenten uit te werken, naast een efficiënt werkend recht van publieke toegang. 

2.    De Commissie voor de toegang tot en het hergebruik van bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur heeft sinds haar ontstaan tot op vandaag 3 689 adviesaanvragen uitgebracht. Uit dat aantal kunnen niet meteen conclusies worden afgeleid en dit om verschillende redenen. Sommige van de adviesaanvragen vinden immers niet plaats binnen het kader van een administratief beroep, maar zijn antwoorden op vragen tot ondersteuning afkomstig van de besturen zelf om op een correcte wijze de wetgeving toe te passen. Bovendien is de bevoegdheid van de Commissie in de tijd geëvolueerd. Of de adviezen van de Commissie worden opgevolgd, is niet meteen duidelijk. In de eerste plaats werd de verplichting om de Commissie mee te delen welk gevolg aan het advies werd gegeven, pas later opgelegd. Bovendien zijn er ook adviesaanvragen die niet ontvankelijk zijn en waarop dus geen reactie volgt. Verder hangt veel af van de aard van het advies zelf. Aangezien de Commissie van oordeel is dat zij nooit in de plaats kan en mag treden van het bestuur, beperkt zij zich tot het beoordelen van de besluitvorming over een vraag om toegang tot een bestuursdocument. Is er geen beslissing over een aanvraag genomen, dan maant de Commissie het bestuur enkel aan te motiveren waarom het de gevraagde bestuursdocumenten niet openbaar heeft gemaakt en wijst ze erop dat als het geen wettelijke uitzonderingsgronden kan aanvoeren, ze ertoe gehouden is de gevraagde bestuursdocumenten openbaar te maken. Bovendien laten nogal wat besturen na om hun beslissing over het verzoek tot heroverweging aan de Commissie kenbaar te maken. Verder komt het ook voor dat heel wat quasi-identitieke adviesaanvragen worden ingediend, waarop het bestuur eenzelfde antwoord geeft. Dit betekent slechts dat er zich in een concrete situatie een probleem stelt, niet dat er een algemeen probleem is. Het is dan ook nauwelijks mogelijk om op basis van de bestaande gegevens conclusies af te leiden. Het gebruik van de bestaande gegevens zou zelfs tot foutieve conclusies kunnen leiden. Het is trouwens ook onmogelijk om vast te stellen hoe het aantal adviesaanvragen zich verhoudt tot het totaal aantal vragen om toegang tot bestuursdocumenten die bij de besturen worden ingediend. 

Uit de adviespraktijk van de Commissie blijkt wel dat er nog steeds problemen zijn en dat bepaalde besturen nog steeds niet de Copernicaanse revolutie die artikel 32 van de Grondwet in het Belgische rechtssysteem heeft teweeggebracht, hebben verwerkt. Toch is er al een hele weg afgelegd. Een vereenvoudiging en versterking van de administratieve beroepsprocedure zou de situatie zeker kunnen verbeteren. Toch mag ook niet teveel worden verwacht van ingrepen in de wetgeving. Een mentaliteitswijziging is zeker even, zoniet zelfs belangrijker. 

3.    Het geachte lid moet zich wel realiseren dat de omvorming van de Commissie niet enkel mag inhouden dat ze een andere bevoegdheidsinvulling krijgt, maar ook moeten de nodige middelen worden toegekend aan de Commissie. Een beslissingsbevoegdheid is immers een heel andere zaak dan een adviesbevoegdheid en de wijze waarop die vandaag wordt uitgeoefend. Dat de Commissie zich beperkt tot het beoordelen van de beslissing van het bestuur over een vraag tot openbaarmaking van een bestuursdocument houdt niet enkel verband met de adviesbevoegdheid zelf, maar ook met het feit dat de huidige leden geen vergoeding ontvangen en een andere voltijdse betrekking uitoefenen. Bovendien bestaat het secretariaat slechts uit één persoon die zowel het administratieve werk verricht voor drie Commissies, als ook alle adviezen en beslissingen voorbereidt en bovendien adviserend optreedt voor alles wat openbaarheid van bestuur aanbelangt op intern Belgisch niveau, op Europees en op internationaal niveau. Niet alleen brengt het toekennen van een beslissingsbevoegdheid een sterke verhoging van de werklast mee; dit geldt al evenzeer voor wat betreft het eventueel toekennen van een uitvoeringsbevoegdheid. 

De modernisering kan er echter niet enkel in bestaan de beroepsprocedures te versterken. Ook de verruiming en duidelijker omschrijven van het personeel toepassingsgebied kan daar zeker toe bijdragen. 

Onder dit voorbehoud formuleerde de Commissie voor de toegang tot en het hergebruik van bestuurlijke documenten, afdeling openbaarheid van bestuur, bepaalde voorstellen van wijziging in haar jaarverslagen. 

4.    Van de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur werd nog geen grondige globale evaluatie gemaakt. Wel werden bepaalde deelaspecten vanuit juridisch oogpunt beoordeeld. Ik verwijs hierbij naar artikelen die onder meer werden gepubliceerd door de professoren R. Andersen, F. Schram en D. Voorhoof. Ook werden in het verleden door mijn departement pogingen ondernomen om de bestaande wetgeving te moderniseren. Een politiek akkoord onder de verschillende partners van de toenmalige regering werd echter niet bereikt. De herziening van de openbaarheidswetgeving maakt nu geen voorwerp uit van het regeerakkoord. Niets belet dat de parlementsleden zelf de nodige initiatieven indienen om de wet te moderniseren.