| SÉNAT DE BELGIQUE | BELGISCHE SENAAT | ||||||||
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| Session 2021-2022 | Zitting 2021-2022 | ||||||||
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| 24 novembre 2021 | 24 november 2021 | ||||||||
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| Question écrite n° 7-1420 | Schriftelijke vraag nr. 7-1420 | ||||||||
de Peter Van Rompuy (CD&V) |
van Peter Van Rompuy (CD&V) |
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à la ministre du Climat, de l'Environnement, du Développement durable et du Green Deal |
aan de minister van Klimaat, Leefmilieu, Duurzame Ontwikkeling en Green Deal |
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| Pacte de Glasgow sur le climat - Marché mondial du carbone - Effets - Impact pour la Belgique - Relation avec le système d'échange de quotas d'émission de l'UE (SEQE UE) - Droits d'émission alloués à la Belgique - Calcul | Klimaatakkoord van Glasgow - Wereldwijde koolstofmarkt - Uitwerking - Impact voor België - Verhouding met het Europese systeem voor emissiehandel (EU ETS) - Belgische emissierechten - Berekening | ||||||||
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| convention internationale réchauffement climatique politique en matière de changement climatique quota d'émission Mécanisme UE d'échange de droits d'émission |
internationale conventie opwarming van het klimaat beleid inzake klimaatverandering emissierechten EU-regeling voor de emissiehandel |
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| Question n° 7-1420 du 24 novembre 2021 : (Question posée en néerlandais) | Vraag nr. 7-1420 d.d. 24 november 2021 : (Vraag gesteld in het Nederlands) | ||||||||
Justification du caractère transversal de la question écrite : le climat et les objectifs environnementaux constituent un défi commun et une responsabilité partagée. Lors de la conférence de Glasgow sur les changements climatiques (COP26), cent nonante-sept pays ont conclu un accord le 13 novembre 2021 sur leurs ambitions climatiques conjointes. L'accord a mis en œuvre l'article 6 de l'Accord de Paris sur le climat (2015) relatif à un marché du carbone avec un système d'échange de droits d'émission. Dans un marché mondial du carbone, les pays qui n'atteignent pas leur norme peuvent acheter des droits supplémentaires aux pays qui les atteignent ou y investir dans des technologies vertes. Le système n'est pas neuf. L'Union européenne (UE) dispose déjà d'un système d'échange de quotas d'émission (SEQE UE). Il s'applique spécifiquement aux secteurs de l'industrie et de l'énergie. À Glasgow, d'autres accords ont été conclus sur les effets pratiques du marché du carbone entre autres en fonction du rapportage et de la transparence, ainsi que sur la taxe sur les échanges et sur le statut des anciens droits d'émission. Il a d'ores et déjà été décidé de retirer 2 % de ces anciens droits du système. Je souhaiterais dès lors poser les questions suivantes : 1) Quel est l'impact de l'accord sur le marché du carbone pour la Belgique ? 2) Quel est le rapport avec le système européen d'échange de quotas d'émission (SEQE UE) ? 3) Comment sont calculés les droits d'émission belges ? 4) Quelle est la position de la ministre par rapport à l'accord conclu sur le marché du carbone ? 5) Quand le marché du carbone entrera-t-il effectivement en vigueur ? Quelles étapes la Belgique devra-t-elle franchir en ce sens ? |
Motivering van het transversale karakter van de schriftelijke vraag: het klimaat en de milieudoelstellingen zijn een gedeelde uitdaging en verantwoordelijkheid. Op de klimaatconferentie in Glasgow – of COP26 – bereikten honderdzevenennegentig landen op 13 november 2021 een akkoord over hun gezamenlijke klimaatambities. In het akkoord werd uitwerking gegeven aan artikel 6 van het Klimaatakkoord van Parijs (2015) betreffende een koolstofmarkt met verhandeling van emissierechten. In een wereldwijde koolstofmarkt kunnen landen die hun norm niet halen, extra rechten kopen bij landen die wel de uitstootnorm halen of ginds investeren in groene technologieën. Het systeem is niet nieuw. Binnen de Europese Unie (EU) is er reeds een Europese systeem voor emissiehandel (EU ETS). Hier gaat het specifiek om de industriële- en energiesector. In Glasgow werden verder afspraken gemaakt over de praktische uitwerking van de koolstofmarkt onder andere in functie van rapportering en transparantie, alsook de belasting op de verhandeling en het statuut van de oude emissierechten. Er werd alvast beslist om 2 % van deze oude rechten uit het systeem te halen. Daarom volgende vragen: 1) Wat is de impact van het akkoord over de koolstofmarkt voor België? 2) Wat is de verhouding met het Europese systeem voor emissiehandel (EU ETS)? 3) Hoe de Belgische emissierechten berekend worden? 4) Hoe staat de geachte minister tegenover het akkoord over de koolstofmarkt? 5) Wanneer treedt de koolstofmarkt effectief in werking? Welke stappen dient België in aanloop hiernaartoe te zetten? |
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| Réponse reçue le 20 décembre 2021 : | Antwoord ontvangen op 20 december 2021 : | ||||||||
Les décisions de la COP26 au sujet de l’article 6 de l’Accord de Paris définissent en effet les modalités et procédures pour un nouveau marché international du carbone, qui va succéder au marché établi sous le Protocole de Kyoto durant la période 2008-2020. Après trois ans d’intenses négociations, le compromis adopté à Glasgow établit un système robuste pour générer et comptabiliser des crédits carbone. Le compromis final a cependant été obtenu suite à quelques concessions qui portent atteinte à l’intégrité environnementale du système mis en place. En effet, nous avons dû accepter qu’environ 300 millions de crédits générés avant 2020, dans le cadre du Protocole de Kyoto, puissent être utilisés jusqu’en 2030 dans le cadre de l’Accord de Paris. De plus, certains projets du Protocole de Kyoto pourront continuer à générer des crédits pendant la période 2020-2025 en utilisant encore les «vieilles» méthodologies de la période pré-2020 (moins ambitieuses que celles de l’article 6). Cela représente potentiellement 2,8 milliards de tonnes équivalent CO2 qui pourraient être portés au crédit des efforts réalisés par les parties à l’Accord de Paris, mais uniquement s’ils sont autorisés par les pays hôtes, ce qui est incertain (les nouvelles règles imposent maintenant aux pays hôtes de comptabiliser ces crédits et ils devront donc potentiellement les compenser par des mesures domestiques additionnelles). Malgré ces deux concessions, j’estime que les décisions adoptées par la COP26 sous l’article 6 sont globalement robustes. En effet, je voudrais notamment souligner que l’Union européenne (UE) a obtenu l’adoption de nombreuses règles qui protègent l’intégrité environnementale du système, comme par exemple l’assurance que le double comptage sera évité ou la règle du «no banking» (qui interdit de reporter des crédits d’une période d’engagement à une autre). Nous avons également adopté des règles ambitieuses relatives à la qualité des crédits, aux seuils à partir desquels ils peuvent être générés, et pour garantir la transparence des échanges. En ce qui concerne ce qu’on appelle les «safeguards», je voudrais souligner que les parties prenantes peuvent faire appel contre certaines décisions ou introduire des réclamations («grievance mechanism») et que nous avons également obtenu une référence aux droits humains, aux droits des peuples indigènes et à la transition juste. Pour autant, le travail n’est pas entièrement fini, car les détails techniques permettant d’implémenter les décisions de la COP26 doivent encore être élaborés dans le courant de l’année 2022, dans le cadre d’un intense programme de travail (notamment pour définir les formats du rapportage, les règles pour le suivi et la vérification des données, les registres, etc.). Elles seront présentées pour adoption à la COP27, en novembre 2022. Une fois que la totalité de ces modalités pratiques auront été adoptées, elles pourront alors concrètement être implémentées par les pays qui souhaitent faire usage de l’article 6. Pratiquement, cela veut dire que des projets «pilotes» peuvent commencer dès maintenant, mais la mise en œuvre concrète et officielle des premiers projets sous l’article 6 ne sera possible qu’après la COP27 (et pour autant que toutes les modalités pratiques y soient adoptées et que toutes les infrastructures techniques requises soient mises en place, telles que les registres). Malgré ces règles robustes, je tiens à rappeler que le marché du carbone est essentiellement un instrument qui permet une délocalisation des efforts de réduction vers des endroits où leur rapport coût-bénéfice est plus intéressant. Il ne génère donc pas nécessairement des réductions globales additionnelles par rapport à une situation sans marché du carbone. C’est ce qu’on appelle du «pure offsetting» (donc «juste» une compensation) ou bien un «zero sum game». Les règles relatives à l’article 6 divergent légèrement de cette situation car elles requièrent une annulation de 2 % des crédits, qui ne peuvent être utilisés par personne, et sont donc «pour le bénéfice de l’atmosphère». Cependant, cela ne concerne que 2 % des transferts. En raison de tout ce qui précède, j’estime que notre priorité est de réduire les émissions sur notre territoire, tout en aidant les pays en développement à réduire leurs propres émissions, mais sans que ces réductions réalisées dans d’autres pays ne puissent «compenser» les efforts que nous ne faisons pas chez nous. Il me paraît également important d’éviter ce qu’on appelle le «carbon lock-in», c’est-à-dire que pour atteindre notre neutralité climatique, nous devrons effectuer certains changements technologiques qui ne seront pas nécessairement plus simples ou moins coûteux dans les années à venir. L’utilisation du marché du carbone implique aussi d’investir dans d’autres pays ce que nous devrions sans doute prioritairement investir chez nous. Au niveau européen, notre objectif de réduction pour 2030 (-55 % par rapport à 1990) doit être atteint via des réductions sur le territoire européen. Il n’est donc pas prévu de recourir à l’achat de crédits sur le marché international. L’article 4 de la loi climat européenne, entrée en vigueur en juillet 2021, précise que: «l’objectif contraignant de l’Union en matière de climat pour 2030 consiste en une réduction, dans l’Union, des émissions nettes de gaz à effet de serre (émissions après déduction des absorptions) d’au moins 55 % d’ici à 2030 par rapport aux niveaux de 1990.» Ceci étant dit, comme vous le mentionnez dans votre question, l’UE a mis en place depuis 2005 un large marché du carbone, qui couvre ses 27 États membres ainsi que la Norvège, le Liechtenstein et l’Islande, et est également relié à l’ETS de la Suisse (directive 2003/87/CE visant à établir un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre (ETS)). Durant la période 2005-2020, les entreprises européennes ont pu acquérir certains crédits issus du marché international établi sous le Protocole de Kyoto pour compenser leurs émissions. Ces possibilités ont cependant été fortement réduites durant la période 2013-2020 et ne sont maintenant plus autorisées pour la période 2021-2030. Par contre, les entreprises continuent à bénéficier de «flexibilités» intra européennes: elles peuvent échanger des crédits entre entreprises, ou d’une année à l’autre («banking»). Pour les secteurs qui ne sont pas couverts par la directive ETS, la décision sur le partage de l’effort («Effort sharing regulation» (ESR) décision 2009/406/CE) établit une situation similaire: les États membres ne peuvent pas utiliser de crédits internationaux pour atteindre leurs objectifs, mais ils bénéficient de flexibilités qui permettent de reporter ou d’emprunter des crédits d’une année à l’autre («banking & borrowing»), de les échanger entre États membres, ou même d’acquérir, sous certaines conditions et en quantités limitées, des crédits du secteur des terres ou en provenance de l’EU ETS. L’utilisation du marché international du carbone n’est pas non plus prévue dans l’ensemble des nouvelles mesures législatives proposées par la Commission européenne en juillet 2021 («Fit for 55» package), puisque ces mesures visent à atteindre l’objectif tel que défini dans la loi climat européenne (donc une réduction «dans l’Union» de -55 % en 2030, et la neutralité climatique en 2050). Cet ensemble de mesures prévoit donc de modifier des éléments importants de la législation européenne (EU ETS, ESR, secteur des terres, etc.), mais sans recourir aux crédits du marché international du carbone. Tout ceci implique qu’au niveau européen, d’ici à 2030, l’article 6 de l’Accord de Paris sera uniquement utilisé pour couvrir une situation très spécifique (et pour une quantité très limitée): les échanges entre l’ETS européen et l’ETS de la Suisse. En effet, l’impact des échanges nets entre les entreprises européennes et les entreprises suisses devra se justifier, au niveau de la CCNUCC, par un transfert équivalent de crédits internationaux. Le volume de ces échanges sera très limité car (1) le niveau d’ambition de l’ETS européen et suisse est comparable et ne devrait donc pas générer un transfert massif de crédits ni dans un sens ni dans l’autre et (2) l’ETS suisse couvre seulement environ 5,5 millions de tonnes de CO2-éq. annuelles, alors que l’EU ETS couvre plus de 2 Gigatonnes CO2-éq. annuelles (les transferts nets, pour l’UE, seront donc marginaux). La situation au niveau belge découle de la situation européenne, c’est-à-dire que les législations (ETS et ESR) ne permettent pas le recours à l’article 6 pour atteindre notre objectif de 2030. Cela n’exclut pas que des acteurs belges puissent participer volontairement à ce nouveau marché. Mais dans ce cas, leurs crédits ne seront pas utilisés en vue d’atteindre un objectif contraignant, et leur participation sera donc strictement volontaire, et additionnelle à nos obligations légales. Dans le contexte des «marchés volontaires», en plein essor, il sera crucial pour moi d’assurer une transparence par rapport à la qualité des crédits échangés et à l’utilisation qui peut en être faite. Les éventuels participants intéressés par ce nouveau marché devront cependant attendre que la COP27 adopte toutes les modalités pratiques, avant d’entamer de potentielles démarches en ce sens. |
De beslissingen van de COP26 met betrekking tot artikel 6 van het Akkoord van Parijs leggen inderdaad de modaliteiten en procedures vast voor een nieuwe internationale koolstofmarkt ter opvolging van de markt die onder het Kyoto Protocol gold voor de periode 2008-2020. Het in Glasgow goedgekeurde compromis komt er na drie jaar intens onderhandelen en voorziet in een robuust systeem om koolstofkredieten te genereren en te verrekenen. Het eindcompromis kwam er evenwel nadat enkele toegevingen werden gedaan die de milieu-integriteit van het opgezette systeem aantasten. Zo hebben we moeten aanvaarden dat 300 miljoen aan kredieten die vóór 2020 werden gegenereerd in het kader van het Kyoto Protocol mogen worden gebruikt tot in 2030 in het kader van het Akkoord van Parijs. Daarnaast mogen een aantal projecten van het Kyoto Protocol kredieten blijven genereren tijdens de periode 2020-2025 en daarbij nog de «oude» methodologie van vóór 2020 toepassen (die minder ambitieus is dan onder artikel 6). Mogelijks gaat dit om 2,8 miljard ton CO2-equivalent die kunnen bijgerekend worden op de inspanningen van de partijen bij het Akkoord van Parijs, maar enkel indien de gastlanden hiermee instemmen, en dat is niet zeker: de nieuwe regels verplichten voortaan de gastlanden om deze kredieten te verrekenen, waardoor ze die desgevallend moeten compenseren met aanvullende interne maatregelen. Ondanks deze twee toegevingen ben ik van oordeel dat de beslissingen die onder artikel 6 werden aangenomen door de COP26 globaal gezien robuust zijn. Zo heeft de Europese Unie (EU) onder meer verkregen dat er talrijke regels werden aangenomen om de milieu-integriteit te beschermen, zoals bijvoorbeeld de zekerheid dat dubbele aanrekening zal vermeden worden, of nog de «no banking»-regel (die verbiedt om kredieten over te dragen van de ene verbintenisperiode naar de andere). We hebben eveneens ambitieuze regels aangenomen met betrekking tot de kwaliteit van de kredieten, inzake de drempels vanaf dewelke kredieten mogen gegenereerd worden, en om de transparantie van de uitwisselingen te garanderen. Wat betreft de zogenaamde «safeguards» wil ik er de nadruk op leggen dat de stakeholders bepaalde beslissingen kunnen aanvechten of klachten kunnen indienen («grievance mechanism») en dat we ook een verwijzing naar de mensenrechten, de rechten van de inheemse volkeren en de rechtvaardige transitie hebben afgedwongen. Het werk is evenwel nog niet helemaal af want in de loop van het jaar 2022 dienen in het kader van een intensief werkprogramma nog de technische details te worden uitgewerkt voor de implementatie van de beslissingen van de COP26 (met name de rapporteringsformaten, de regels voor de opvolging en het nazicht van de gegevens, de registers, enz.). Dit wordt dan in november 2022 voorgelegd op de COP27 om aangenomen te worden. Eens die praktische modaliteiten allemaal zijn aangenomen, kunnen de regels concreet worden geïmplementeerd door de landen die wensen gebruik te maken van artikel 6. In de praktijk betekent dit dat er van nu af aan «piloot»-projecten kunnen worden opgestart, maar dat de concrete en officiële tenuitvoerlegging van de eerste projecten onder artikel 6 pas mogelijk zal zijn na de COP27 (en voor zover alle praktische modaliteiten daar worden aangenomen en alle vereiste technische infrastructuur, zoals de registers, voorhanden is). De regels mogen dan wel robuust zijn, toch herinner ik eraan dat de koolstofmarkt hoofdzakelijk een instrument is dat het mogelijk maakt om de reductie-inspanningen te delocaliseren naar gebieden waar de kosten-batenverhouding ervan voordeliger is. Het zorgt bijgevolg niet noodzakelijk voor bijkomende globale reducties in vergelijking met een situatie zonder koolstofmarkt. Dat is wat men noemt «pure offsetting» (dus «gewoon» een compensatie) of nog een «zero sum game». De regels met betrekking tot artikel 6 zorgen voor een situatie die daar lichtjes van afwijkt, gelet op de vereiste annulatie van 2 % van de kredieten, die door niemand mogen gebruikt worden en dus «de atmosfeer ten goede komen». Dit slaat evenwel maar op 2 % van de overdrachten. Omwille van al wat hierboven is gezegd, ben ik van oordeel dat we prioritair moeten inzetten op het verminderen van de uitstoot op ons grondgebied en tegelijk de ontwikkelingslanden moeten helpen hun eigen uitstoot te verminderen, zonder dat de verminderingen die in andere landen worden doorgevoerd als «compensatie» kunnen dienen voor de inspanningen die we bij ons niet doen. Het lijkt mij tevens belangrijk om de zogenaamde «carbon lock-in» te vermijden, wat erop neerkomt dat, met het oog op het bereiken van klimaatneutraliteit, we bepaalde technologische veranderingen zullen moeten doorvoeren die de komende jaren niet per se eenvoudiger of goedkoper zullen uitdraaien. Gebruik maken van de koolstofmarkt houdt in dat wat we wellicht bij voorrang bij ons zouden moeten investeren, ook in andere landen geïnvesteerd wordt. Op Europees niveau moet de beoogde uitstootvermindering tegen 2030 (- 55 % tegenover 1990) gehaald worden met verminderingen die doorgevoerd zijn op Europees grondgebied. Kredieten kopen op de internationale markt hoort daar dus niet bij. Overeenkomstig artikel 4 van de Europese Klimaatwet, die in juli 2021 in werking is getreden, «is de bindende klimaatdoelstelling van de Unie voor 2030 een reductie binnen de Unie van netto-broeikasgasemissies (emissies na aftrek van verwijderingen) van ten minste 55 % in 2030 ten opzichte van de niveaus van 1990». Dit gezegd zijnde, heeft de EU inderdaad sinds 2005 een ruime koolstofmarkt opgezet dat het grondgebied beslaat van haar 27 lidstaten en van Noorwegen, Liechtenstein en IJsland, en dat tevens verbonden is aan het ETS van Zwitserland (richtlijn 2003/87/EG tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten (ETS)). Tijdens de periode 2005-2020 konden de Europese bedrijven hun emissies compenseren door bepaalde kredieten te kopen op de internationale markt die onder het Kyoto Protocol was opgezet. De mogelijkheden daartoe werden evenwel drastisch beperkt tijdens de periode 2013-2020 en worden nu niet langer toegestaan voor de periode 2021-2030. Wel blijven de bedrijven nog genieten van intra-Europese «flexibiliteiten»: ze mogen onderling kredieten uitwisselen of van jaar tot jaar kredieten overdragen («banking»). De beschikking over de verdeling van de inspanning («Effort sharing regulation» (ESR) beschikking 2009/406/EG) schept een gelijkaardige situatie voor de sectoren die niet onder de ETS-richtlijn vallen: de lidstaten mogen geen internationale kredieten gebruiken om hun doelstellingen te bereiken, maar ze genieten van flexibiliteiten die het mogelijk maken om kredieten van jaar tot jaar over te dragen of te lenen («banking & borrowing»), om ze met andere lidstaten uit wisselen en zelfs om, onder bepaalde voorwaarden en voor beperkte hoeveelheden, kredieten te verwerven van de sector van landgebruik of uit het EU ETS. Het pakket nieuwe wetgevende maatregelen dat de Europese Commissie in juli 2021 heeft voorgelegd («Fit for 55»-package) voorziet evenmin in het aanwenden van de internationale koolstofmarkt vermits de maatregelen strekken tot het halen van de doelstelling zoals vastgelegd in de Europese Klimaatwet (met name een reductie «binnen de Unie» van 55 % in 2030 en klimaatneutraliteit in 2050). Dit pakket maatregelen voorziet dan ook in een wijziging van de belangrijkje onderdelen van de Europese wetgeving (EU ETS, ESR, sector van het landgebruik, enz.), maar zonder gebruik te maken van de kredieten van de internationale koolstofmarkt. Dit alles betekent dat artikel 6 van het Akkoord van Parijs tussen nu en 2030 enkel zal aangewend worden om een zeer specifieke situatie (voor een zeer beperkte hoeveelheid) te regelen, met name de uitwisselingen tussen het Europese ETS en het Zwitserse ETS. Tegenover de UNFCCC moet de impact van de netto uitwisselingen tussen Europese bedrijven en Zwitserse bedrijven immers verantwoord worden met een overeenkomstige overdracht van internationale kredieten. Deze uitwisselingen zullen betrekking hebben op een zeer beperkt volume want (1) het ambitieniveau van het Europese ETS en van het Zwitserse ETS is vergelijkbaar, waardoor er geen massale overdracht van kredieten zou moeten gebeuren in de ene of de andere richting en (2) het Zwitserse ETS slaat op slechts ongeveer 5,5 miljoen ton CO2-eq. op jaarbasis terwijl het Europese ETS op meer dan 2 gigaton CO2-eq per jaar slaat (waardoor de netto overdrachten voor de EU marginaal zouden zijn). De situatie op het niveau van België vloeit voort uit de Europese situatie: de wetgevingen (ETS en ESR) maken het niet mogelijk om gebruik te maken van artikel 6 teneinde de doelstelling te halen die we ons voor 2030 hebben gesteld. Dit belet niet dat Belgische actoren op vrijwillige basis kunnen deelnemen aan die nieuwe markt. In dat geval zullen hun kredieten evenwel niet gebruikt worden om een dwingende doelstelling te bereiken en zal hun deelname dus volkomen vrijblijvend zijn en bovenop onze wettelijke verplichtingen komen. In het kader van de «vrijwillige markten», die zeer in trek zijn, zal het voor mij van cruciaal belang zijn om te zorgen voor transparantie met betrekking tot de kwaliteit van de kredieten die uitgewisseld worden en tot het gebruik dat ervan kan worden gemaakt. De eventuele deelnemers die geïnteresseerd zijn in deze nieuwe markt zullen evenwel de aanname van alle praktische modaliteiten op de COP27 moeten afwachten om eventuele stappen in die richting te zetten. |