Le régime d'exemption relatif aux groupements autonomes de personnes a été profondément réformé le 26 mai 2016 en vue d'une meilleure transposition de la réglementation européenne.

À la suite de cette modification législative de 2016, les prestations de services fournies à leurs membres par des groupements autonomes de personnes sont exemptées de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) aux conditions suivantes :

1) les membres du groupement exercent de manière habituelle une activité qui est exemptée en vertu de l'article 44 du Code de la taxe sur la valeur ajoutée ou pour laquelle ils n'ont pas la qualité d'assujetti. Les opérations exemptées ou les opérations pour lesquelles les membres n'ont pas la qualité d'assujetti représentent une part prépondérante de l'activité des membres;

2) les activités du groupement consistent à fournir à ses membres des prestations de services qui sont directement nécessaires à leur activité exemptée ou pour laquelle ils n'ont pas la qualité d'assujetti. Lorsque le groupement fournit également des opérations à des non-membres, les opérations fournies aux membres représentent une part prépondérante de l'activité du groupement;

3) l'indemnité ou la rétribution portée en compte à chaque membre ne représente que le remboursement de sa part dans les dépenses engagées en commun par le groupement;

4) l'exemption ne conduit pas à une distorsion de concurrence.

Fin 2017, la Cour de justice de l'Union européenne a toutefois rendu deux arrêts dans lesquels elle était appelée à se prononcer sur l'interprétation de cette exemption. La Cour a estimé que l'exonération ne pouvait s'appliquer aux entreprises qui réalisent des activités exemptées dans le domaine des assurances et réassurances ou des services financiers.

La Cour européenne a par ailleurs précisé que l'objectif de toutes les dispositions de l'article 132 de la directive sur la TVA était d'exonérer de TVA certaines activités d'intérêt général afin de faciliter l'accès à certaines prestations dont les coûts seraient accrus si elles étaient soumises à la TVA. La Cour a par conséquent estimé que la directive sur la TVA doit être interprétée en ce sens que l'exonération ne vise que les groupements autonomes de personnes dont les membres exercent une activité d'intérêt général.

À la suite de cet arrêt, le législateur a adapté notre législation l'été dernier à travers la loi du 27 juin 2021 portant des dispositions diverses en matière de taxe sur la valeur ajoutée. La modification majeure consiste à limiter l'exemption de la TVA pour les groupements autonomes de personnes. L'application de cette exonération sera limitée aux membres du groupement qui réalisent des opérations exonérées sur la base d'exonérations dites d'intérêt général. Par conséquent, l'exemption des groupements autonomes de personnes ne s'applique plus aux membres qui réalisent des opérations exemptées sur la base de l'article 44, § 3, du Code de la TVA, comme, par exemple, les opérations exemptées relatives à des biens immobiliers (ventes, locations) et les services financiers (institutions financières, assureurs, etc.).

Cet article modifié entrera en vigueur le 1er janvier 2022 pour les groupements autonomes de personnes créés avant le 1er juillet 2021, pour les services fournis aux membres ayant adhéré à ces groupements avant le 1er juillet 2021.

Les communes, les centres publics d'action sociale (CPAS) et les zones de police et de secours peuvent, en vue de la réalisation d'objectifs communs, collaborer de manière volontaire au sein d'une association prestataire de services. L'objectif est surtout de développer des activités au profit des membres qui ne disposent pas des moyens et du savoir-faire nécessaires pour s'en charger eux-mêmes. Ces prestations de services bénéficient de l'exemption prévue dans la législation si les conditions sont remplies.

L'association prestataire de services peut fournir elle-même les prestations de services ou les faire fournir par un groupement autonome n'ayant pas la personnalité juridique et fonctionnant avec du personnel mis à sa disposition par l'association en sa qualité de membre (une association de fait ne peut engager de personnel propre). Cette mise à disposition n'est pas soumise à la TVA puisque l'association prestataire de services est elle-même membre du groupement autonome et que ses activités sont majoritairement exemptées de TVA à la suite de l'exemption.

Cependant, à la suite de la modification législative du 27 juin 2021 et des nouvelles conditions qu'elle fixe, les associations prestataires de services, comme des intercommunales, qui mettent elles-mêmes des immeubles en location avec exemption de TVA ne seront plus membres du groupement autonome à dater du 1er janvier 2022. Cela veut dire qu'à partir de cette date, ces intercommunales devront imputer au groupement autonome de personnes, qui est une association de fait, une TVA de 21 % sur la mise à disposition de personnel – il s'agit d'activités d'intérêt général pour les communes, les CPAS et les zones de police et de secours. Le groupement autonome devra donc supporter un surcoût de 21 % sous forme de TVA (le groupement n'a pas droit à la déduction de la TVA) et le répercuter dans les prestations de services qu'il offre. Ce sont donc finalement les communes, CPAS et zones de secours qui devront payer le coût supplémentaire de ces prestations de services, ce qui risque de mettre en péril la collaboration entre les communes, les CPAS et les zones de secours.

La modification législative en question ne peut avoir pour effet de pénaliser des collaborations entre communes. Elle ne doit viser qu'à éviter que des entreprises «abusent» de l'exemption de TVA dont bénéficient les groupements autonomes. Les pouvoirs locaux et intercommunales craignent désormais que la modification s'applique également à des collaborations efficaces qui assurent en fin de compte des prestations de services de meilleure qualité au niveau local.

Ce sont les Régions qui exercent la tutelle sur les intercommunales. La taxe sur la valeur ajoutée est une compétence fédérale. La présente question porte donc sur une matière transversale partagée avec les Régions.

Je souhaiterais donc soumettre les questions suivantes au ministre.

1) Pouvez-vous confirmer, en expliquant en détail, que:

a) la loi du 27 juin 2021 portant des dispositions diverses en matière de TVA n'a pas pour objectif de pénaliser les collaborations entre communes ;

b) à partir du 1er janvier 2022, une association prestataire de services pourra toujours mettre du personnel à la disposition d'un groupement autonome de personnes, association de fait, dont elle n'est plus membre, sans TVA ?

L’article 44, § 2bis, du Code de la TVA exempte de la taxe les prestations de services fournies à leurs membres par les groupements autonomes de personnes, sous certaines conditions.

Conformément à l’article 9 de la loi du 27 juin 2021 portant diverses dispositions relatives à la taxe sur la valeur ajoutée, le champ d’application de cette exemption est en effet limité en ce sens que les membres du groupement doivent exercer de manière habituelle une activité qui est exemptée en vertu de l’article 44, §§ 1^er ou 2, du Code de la TVA ou pour laquelle ils n’ont pas la qualité d’assujettis. Ces opérations exemptées ou les opérations pour lesquelles ils n’ont pas la qualité d’assujettis représentent une part prépondérante de l’activité des membres. Les assujettis qui exercent principalement une activité exemptée sur la base de l’article 44, § 3, du Code de la TVA ne peuvent désormais plus être membres du groupement autonome.

Par ailleurs, il résulte de l’article 132, paragraphe 1^er, point f), de la directive TVA, dont la transposition est prévue à l’article 44, § 2bis, du Code de la TVA, qu’il est exigé que les activités du groupement autonome consistent en prestations de services fournies à ses membres qui sont directement nécessaires à l’exercice de leur activité exemptée en vertu de l’article 44, §§ 1^er ou 2, du Code de la TVA ou de leur activité pour laquelle ils ne sont pas assujettis.

Je peux vous confirmer que cette modification législative nécessaire de portée générale, résultant de la jurisprudence de la Cour de Justice, peut également avoir un impact sur les autorités locales ou sur les structures de coopération existant entre les autorités locales.

Il est possible que des structures existantes devront être réformées ou que des membres devront être exclus des groupements autonomes existants. La loi prévoit donc une entrée en vigueur le 1^er janvier 2022 afin de permettre aux groupements autonomes de personnes et à leurs membres concernés de disposer d’un délai raisonnable pour s’adapter à la nouvelle réglementation.

Lorsqu’une association prestataire de services, qui est généralement considérée comme un assujetti à la TVA au sens de l’article 4 du Code de la TVA (voir également la décision publiée E.T.111.703 du 6 septembre 2006), met du personnel à la disposition d’un groupement autonome dont l’association prestataire de services n’est pas membre, cette mise à disposition est soumise à la TVA conformément aux règles normales en matière de TVA.