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Sénat de Belgique

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Annales - version française

JEUDI 29 NOVEMBRE 2001 - SÉANCE DU MATIN


Avertissement: les passages en bleu sont des résumés traduits du néerlandais.


Proposition de loi réglementant la pratique de l'autopsie après le décès inopiné d'un nourrisson (de M. Alain Destexhe, Doc. 2-409)

Projet de loi modifiant l'article 470 du Code des impôts sur les revenus 1992 en vue d'améliorer les finances communales (Doc. 2-864) (Procédure d'évocation)

Projet de loi modifiant divers codes fiscaux, en ce qui concerne le pourvoi en cassation et la représentation de l'État devant les cours et tribunaux (Doc. 2-865) (Procédure d'évocation)

Excusés


Présidence de Mme Sabine de Bethune, première vice-présidente

(La séance est ouverte à 10 h 10.)

Proposition de loi réglementant la pratique de l'autopsie après le décès inopiné d'un nourrisson (de M. Alain Destexhe, Doc. 2-409)

Discussion générale

Mme Myriam Vanlerberghe (SP.A), rapporteuse. - La proposition de loi dont nous discutons aujourd'hui a fait l'objet de profondes modifications grâce à un large consensus et au bon débat qui a eu lieu en commission. Elle a été accueillie positivement dès le départ. Les discussions ont porté sur des nuances, sur la manière d'augmenter le nombre d'autopsies et sur l'intitulé. Le ministre et les membres voulaient multiplier les autopsies tant dans un but de recherche scientifique que pour apporter une réponse aux nombreuses questions que se posent les parents confrontés au drame de la mort d'un enfant.

La proposition prévoit l'obligation pour le médecin d'informer les parents qu'ils ont le droit de demander une autopsie mais les membres ont aussi estimé que les parents pouvaient s'y opposer. Nous avons donc cherché à assurer un encadrement optimal et à fournir le maximum d'incitants sans jamais forcer les parents.

L'expression « mort subite du nourrisson » dans l'intitulé a également donné lieu à des discussions. On a finalement décidé qu'elle ne pouvait être utilisée qu'après l'autopsie, lorsque toutes les autres possibilités auront été exclues. Un consensus s'est dégagé pour mentionner dans l'intitulé qu'il s'agit du décès inopiné et médicalement inexpliqué d'un enfant de moins d'un an. Dans ces cas, les parents sont systématiquement avertis de leur droit à l'autopsie et de son importance.

L'article 2 définit le groupe cible tandis l'article 3 concerne l'obligation, pour le médecin, d'informer les parents de leur droit de demander une autopsie ; il stipule que la décision des parents d'accepter ou de refuser l'autopsie est consignée au dossier médical de l'enfant.

L'article 4 concerne le lieu où l'autopsie est pratiquée, l'expertise et l'accueil des parents et de la famille. Le Roi détermine les conditions relatives au transport, à l'autopsie et au soutien psychologique. On a aussi insisté pour que soient précisées les règles financières en la matière.

L'article 5 stipule qu'au cas où les deux parents sont décédés, la décision appartient aux personnes exerçant l'autorité parentale ou la tutelle. S'ils sont déclarés inaptes, ils sont associés autant que possible à la décision.

L'article 6 établit que l'autopsie doit être pratiquée dès que possible. Il importe que les parents ne doivent pas en attendre trop longtemps les résultats.

L'article 7 stipule que l'autopsie est réalisée dans le respect de la dépouille mortelle et ne peut être réalisée que par un médecin spécialisé dans les autopsies infantiles et dans un centre spécialisé.

Le certificat de décès ne peut porter la mention « mort subite » qu'à condition qu'une attestation d'autopsie soit présentée.

Aux termes de l'article 8, les résultats sont communiqués aux parents par un médecin du centre ou par le médecin à qui, à la demande des parents, les résultats doivent être envoyés.

Enfin, l'article 9 prévoit une évaluation au bout de quatre ans.

Grâce au consensus obtenu après de nombreuses concertations, la proposition a pu être adoptée à l'unanimité.

M. Alain Destexhe (PRL-FDF-MCC). - Je voudrais tout d'abord remercier Mme Vanlerberghe pour son excellent rapport.

Cette proposition de loi se base sur le constat selon lequel le nombre d'autopsies infantiles pratiquées en Belgique est très faible, beaucoup plus qu'à l'étranger, en tout cas, dans les pays voisins.

Si l'autopsie n'est pas pratiquée en Belgique, c'est avant tout parce qu'elle n'est pas proposée par le médecin au moment du décès de l'enfant. On peut, bien entendu, comprendre les raisons pour lesquelles de nombreux médecins ne prennent pas l'initiative, à un moment aussi dramatique pour la famille, de proposer un acte pouvant être considéré comme une intrusion.

Différent contacts personnels avec des acteurs impliqués dans ce dossier m'ont amené à déposer cette proposition. Si, a priori, on peut comprendre la réticence des médecins, le fait de ne pas avoir réalisé d'autopsie entraîne finalement encore plus de problèmes. Le professeur Kahn, de l'Hôpital des enfants, et la seule association belge regroupant les parents ayant eu un enfant victime de la mort subite du nourrisson, ont attiré mon attention sur ces difficultés.

On constate que le fait qu'aucune autopsie n'ait été pratiquée rend le processus de deuil encore plus difficile. Au moment du décès, les parents sont évidemment accablés de chagrin. Ils doivent rapidement faire face à une série de formalités pratiques et organiser l'enterrement. Des semaines, voire des mois plus tard, ils commencent à se poser toutes sortes de questions. Quelle est la cause du décès ? Ne s'agit-il pas d'une pathologie congénitale ? Quels sont les risques éventuels par rapport au désir d'avoir d'autres enfants ? Mais, à ce moment-là, il est trop tard pour obtenir des réponses à toutes ces interrogations, alors qu'une autopsie aurait clarifié un certain nombre d'éléments.

Le premier objectif de la proposition est donc - les travaux en commission ont fait ressortir encore davantage cet argument - de faciliter, dans la mesure du possible, le processus de deuil des parents.

Le second objectif est de favoriser la recherche médicale et scientifique. En effet, la mort subite du nourrisson reste la première cause des décès survenant avant l'âge d'un an. Elle constitue un véritable drame pour les familles atteintes, mais on ne connaît pas encore grand-chose au sujet de ce syndrome. On ignore toujours - le diagnostic est posé par défaut - les mécanismes physiologiques qui aboutissent au décès.

La discussion en commission s'est révélée extrêmement intéressante. Je voudrais d'ailleurs saisir cette occasion pour remercier tous les collègues qui ont participé à ces travaux, car chacun a apporté sa pierre à l'édifice.

Sans dénaturer les objectifs poursuivis par ma proposition, le dispositif que nous avons finalement adopté à l'unanimité, est assez différent du texte initial, grâce aux remarques constructives formulées par les participants.

Pour schématiser, je dirais que deux thèses se sont opposées en commission. La première, également défendue par des médecins de l'extérieur, tend à rendre l'autopsie systématique, certains allant même jusqu'à soumettre la délivrance du certificat d'inhumer à une obligation en terme d'autopsie.

À l'opposé, un nombre significatif, voire majoritaire de sénateurs, estimait que la liberté des parents plongés dans cette situation devait être absolue et qu'il n'était pas question d'imposer quoi que soit aux parents au nom de la recherche médicale ou scientifique, en particulier.

Le texte auquel nous sommes arrivés est un compromis qui n'est cependant pas boiteux tout en tentant de satisfaire tout le monde. Au contraire, c'est un compromis solide qui renforce le texte initial et permet de dégager des principes pouvant, à mon avis, s'appliquer à d'autres secteurs de la médecine.

Le premier principe est le droit des parents de bénéficier d'une autopsie et d'être informés de cette possibilité, le médecin ayant le devoir de la proposer aux parents.

Tel qu'il est formulé aujourd'hui, l'article 3 constitue un fort incitant à la pratique des autopsies en obligeant le médecin à informer les parents de leur droit tout en leur laissant l'entière responsabilité de la décision. Cet article 3 me satisfait donc pleinement.

Un autre apport de la discussion en commission est la rédaction tout à fait différente de l'article 4, lequel est très important, comme l'a souligné la rapporteuse.

Nous avons décidé que les autopsies devaient se pratiquer dans des centres de référence non seulement aptes à réaliser des autopsies sur des enfants, ce qui n'est pas un acte de la pratique quotidienne, mais aussi prêts à prendre en charge, sur les plans psychologique et social, les parents qui connaissent une détresse totale. Aujourd'hui, ces autopsies, peu pratiquées, le sont en général dans l'hôpital le plus proche. Sachant que l'on dénombre près de 200 décès par an en Belgique, il faut bien reconnaître que les garanties absolues de rigueur scientifique ne sont pas réunies si un médecin pratique l'autopsie d'un nourrisson tous les deux, trois, voire cinq ou dix ans.

Nous avons également obtenu du ministre l'engagement que cette pratique ne coûterait pas un centime aux familles. Le transport vers le centre de référence et les frais d'autopsie seront pris en charge par les services de l'INAMI et par la Santé publique. Même si cette disposition ne figure pas dans la proposition de loi, le ministre a pris un engagement en ce sens, ce qui me paraît tout à fait important. Il serait, en effet, tout à fait aberrant de demander aux parents de payer dans de telles circonstances.

Aujourd'hui, il existe une anomalie selon le lieu de décès de l'enfant : à domicile, la famille règle la facture mais, à l'hôpital, l'hôpital prend les frais en charge. En pratique, presque tous ces enfants décèdent à domicile. Certains hôpitaux suggèrent parfois aux parents de faire une fausse déclaration stipulant que leur enfant est bien décédé à l'hôpital pour éviter d'ajouter à ces moments douloureux une facture importante pour l'autopsie.

Voilà, madame la présidente, ce que je souhaitais ajouter. En conclusion, je rappellerai qu'il s'agit d'un texte intermédiaire et compromissoire réaffirmant à la fois le droit absolu des parents et augmentant la possibilité pratique de réaliser des autopsies dans notre pays. J'espère qu'il constituera un progrès. Nous pourrons l'évaluer dans deux ans.

Pour terminer, je voudrais encore remercier tous les collègues. Il s'est agi véritablement d'un travail collectif qui a permis d'améliorer sensiblement le texte de ma proposition initiale.

M. Philippe Monfils (PRL-FDF-MCC). - Je félicite à mon tour Mme Vanlerberghe de son remarquable rapport qui traduit fidèlement les débats intervenus en commission.

Je voudrais émettre quelques remarques à propos de cette proposition qui, initialement, soulevait de très graves problèmes éthiques. Comme je le dis toujours lors de la discussion de questions éthiques, la connaissance est évidemment essentielle. Cependant, si le droit de savoir est essentiel, le droit de ne pas savoir l'est tout autant. Si pour favoriser le processus de deuil, il est bon parfois qu'à la demande des familles, on leur apprenne comment leur enfant est mort, il est bon aussi de permettre aux familles qui ne veulent pas savoir, d'oublier ce qui s'est passé et de refuser que le drame vécu se prolonge par une série d'éléments, dont l'autopsie.

La proposition de loi initiale était extrêmement dangereuse parce qu'elle imposait quasiment l'autopsie, dans un moment très dramatique pour les familles. Bien sûr, les familles pouvaient refuser l'autopsie, mais celle-ci leur était proposée d'office. Aucune législation, sauf celle relative à l'utilisation des organes post mortem, n'aboutit à ce type de procédure. D'ailleurs, les médecins demandent toujours à la famille ou aux ayants droit s'ils acceptent qu'on utilise les organes de la personne décédée, alors qu'ils ont parfaitement le droit de le faire en vertu de la législation.

Il faut donc faire preuve de beaucoup de prudence et je suis heureux qu'après de longs débats sur cette question, des amendements aient permis de mettre à peu près sur le même pied la demande d'autopsie et le fait de ne pas demander d'autopsie. Cependant, contrairement à M. Destexhe, je ne puis me montrer enthousiaste à propos de la rédaction de l'article 3 qui précise que le médecin a l'obligation d'informer les parents du droit et de proposer de faire réaliser une autopsie. Comme l'a dit M. Destexhe, c'est un incitant à la pratique de l'autopsie. Il y a là incontestablement un élément supplémentaire qui ne situe pas les parents dans la même ligne que le médecin qui leur propose réellement une autopsie.

Il faudra mettre au point un document qui permettra de déterminer les conditions dans lesquelles les parents acceptent ou n'acceptent pas de demander l'autopsie. On ne pourra pas se contenter d'obtenir un quelconque papier griffonné par la famille. J'imagine que le Roi prévoira un document précis et je souhaite que ce document soit équilibré et permette de préciser clairement qu'on demande ou qu'on ne demande pas l'autopsie, sans qu'il y ait une espèce de volonté de forcer la main des personnes qui vivent ce drame que représente la mort d'un enfant.

Le deuxième point sur lequel je voudrais intervenir est celui de la gratuité. M. Destexhe a évoqué l'engagement du ministre quant à la gratuité de l'ensemble des opérations. Certes, mais un ministre n'est pas éternel. Ce qui me gêne, c'est que l'article 4 dispose que c'est le Roi qui fixe les règles financières en la matière. J'aurais préféré que l'on précise clairement que l'ensemble du processus est gratuit pour les familles. Pourquoi le ministre n'a-t-il pas accepté un amendement de ce type alors même qu'il promet que ce sera gratuit ? En cas de changement de ministre, le nouveau ministre n'est évidemment pas lié par une déclaration de son prédécesseur au sein d'une commission parlementaire. Il existe incontestablement un risque qu'un jour où l'autre, on envoie la facture à des personnes qui subiront ainsi un deuxième choc, ce qui inacceptable dans ces circonstances.

Je suis pour la gratuité totale de l'autopsie et je ne puis imaginer que les parents ayant accepté celle-ci doivent en subir les conséquences financières, mêmes réduites. Il est regrettable que le ministre n'ait pas proposé ou accepté un amendement en ce sens.

Ma troisième remarque porte sur le délai. Je ne comprends pas pourquoi le délai de quatre ans a été maintenu. Ce n'est donc que quatre ans après le vote de la loi que la législation pourra être évaluée. On a dit en commission que les cas n'étant pas très nombreux, on pourrait difficilement procéder à une évaluation dans un délai plus court.

Je ne sais pas quel sera le nombre d'euthanasies quand la loi sera adoptée, mais il semble que l'évaluation aura lieu dans les deux ans. Pour ce qui concerne l'avortement, l'évaluation doit avoir lieu dans les deux ans. Dans le domaine éthique, la prudence est de rigueur et la période d'évaluation est généralement fixée à deux ans.

Si le délai de deux ans avait été maintenu en l'espèce et si les demandes d'autopsie n'avaient pas été suffisamment nombreuses, il aurait suffi de constater dans le rapport d'évaluation qu'aucune conclusion ne pouvait être tirée d'un nombre très réduit de cas. Le document déposé sur le bureau du Sénat et de la Chambre aurait simplement constaté le fait.

Je crains le manque d'évaluation, surtout durant les quatre premières années d'application de la législation. En effet, on ne peut apprécier l'évolution des choses et éventuellement corriger la législation ou demander au ministre de corriger la réglementation sur l'un ou l'autre point. J'avais personnellement déposé un amendement demandant un délai de deux ans, mais il a été rejeté.

Le délai de quatre ans retenu représente la durée d'une législature, voire davantage. C'est donc le Parlement succédant à celui qui a voté la loi qui pourra peut-être vérifier son application. C'est beaucoup trop tardif. Quatre ans dans notre pays, c'est le long terme. Dans une matière comme celle-ci, on ne peut laisser se dérouler sans contrôle l'application d'une telle législation.

Enfin, j'en viens à la notion de recherche médicale. S'il faut essayer de déterminer les causes des décès pour les prévenir, j'ai entendu quelques remarques alarmantes, émanant même du cabinet de la ministre de la Santé. On considère apparemment que l'autopsie peut être utile au delà de trois ou quatre ans, voire jusqu'à quinze ans.

Je tiens à souligner que nous envisageons ici la mort subite du nourrisson et que l'autopsie doit rester exceptionnelle. Il faut éviter de généraliser les demandes d'autopsie dans tous les secteurs, à tous les âges, d'instrumentaliser le corps humain et de le « charcuter » pour connaître la cause du décès. Quand on dit qu'une personne est décédée d'un arrêt du coeur, il est fort possible que celui-ci soit la conséquence d'un autre dysfonctionnement interne. Il ne serait pas bon d'en arriver à une civilisation où chaque décès ferait l'objet, de manière aveugle, d'un examen précis pour en connaître l'origine et d'en tirer peut-être des conséquences scientifiques positives. Ce serait entrer dans un monde scientiste horrible et c'est inacceptable.

Dans toutes les propositions de loi que nous examinons on a, depuis des années, pris d'énormes précautions pour empêcher que l'on puisse reprocher au législateur le non-respect de la liberté individuelle et pour limiter les lois aux fins auxquelles elles sont destinées.

J'espère que cette proposition de loi réglementant la pratique de l'autopsie en cas de mort subite du nourrisson restera isolée dans son contenu, n'aboutira qu'aux fins auxquelles elle est destinée, ne constituera pas la base d'une sorte de recherche scientifique sur l'ensemble des personnes humaines, quel que soit leur âge, et que, dans les prochains mois, l'application concrète de cette législation permettra de considérer qu'elle laisse vraiment aux malheureux parents la liberté de savoir ou de ne pas savoir.

Mme Jacinta De Roeck (AGALEV). - Au nom des groupes Agalev et Ecolo, je remercie le rapporteur pour son rapport succinct mais complet.

Je remercie aussi l'auteur de la proposition, M. Destexhe, qui a su écouter très patiemment les membres de la commission ; ils ont ainsi pu travailler à cette proposition dans un esprit constructif.

Si, au départ, la proposition se basait surtout sur une demande du corps médical, nous avons finalement trouvé un équilibre entre les aspirations des médecins et celles des parents. Si c'est le médecin qui demande l'autopsie, qui souvent s'avère utile pour l'avenir, il doit également tenir compte du fait que les parents se trouvent confrontés de manière brutale à la mort de leur enfant. Les questions qu'ils se posent sont d'un tout autre ordre que celles du médecin. Lorsqu'ils informent sur une autopsie, les médecins doivent tenir compte du deuil des parents. Il est prouvé que des parents bien informés donnent pratiquement toujours leur accord.

Pour les parents également, l'autopsie est importante car elle permet au médecin de répondre à leurs questions concernant les risques éventuels pour un autre enfant.

La proposition intègre des dispositions sur la préparation et l'information des parents, le transport et l'accueil dans le centre spécialisé, l'attention à accorder aux souhaits et sentiments des parents et à la dépouille mortelle. Les modalités de l'autopsie sont aussi réglées. L'essentiel à chaque phase est le soutien psychologique des parents pendant et après l'autopsie.

Je me réjouis que la proposition considère que les parents déclarés inaptes ont également le droit d'être informés et de prendre, dans la mesure de leurs possibilités, une décision concernant une autopsie éventuelle.

Je tiens enfin à remercier les autres membres de la commission. Jamais en commission je n'ai vu une participation aussi constructive et une telle écoute.

M. Paul Galand (ECOLO). - Mme De Roeck a pris la parole au nom des groupes Agalev et Ecolo ; je veux simplement ajouter que le ministre s'est au départ montré très réservé voire opposé à la proposition dans sa version originale. Le rééquilibrage de la proposition par la commission a permis de progresser. Les craintes émises par M. Monfils, et que nous partageons d'ailleurs, seront certainement rencontrées dans les arrêtés d'application. M. Monfils compte-t-il déposer un nouvel amendement visant à limiter le délai à deux ans ?

-La discussion générale est close.

Discussion des articles

(Pour le texte adopté par la commission des Affaires sociales, voir document 2-409/5.)

M. la présidente. - Je vous rappelle que la commission propose un nouvel intitulé : Proposition de loi réglementant la pratique de l'autopsie après le décès inopiné et médicalement inexplicable d'un enfant de moins d'un an.

-Les articles 1er à 9 sont adoptés sans observation.

-Il sera procédé ultérieurement au vote sur l'ensemble de la proposition de loi.

Projet de loi modifiant l'article 470 du Code des impôts sur les revenus 1992 en vue d'améliorer les finances communales (Doc. 2-864) (Procédure d'évocation)

Discussion générale

M. Olivier de Clippele (PRL-FDF-MCC), rapporteur. - Le Sénat est appelé à évoquer une proposition de loi du député Bacquelaine votée à la Chambre.

Je signale que cette proposition de loi fait suite à la proposition de loi d'une sénatrice, Anne-Marie Lizin, proposition votée à l'unanimité au Sénat et transmise à la Chambre. La Chambre a préféré reprendre une autre proposition qu'elle nous a transmise.

De quoi s'agit-il ? La proposition de Mme Lizin visait à supprimer complètement le prélèvement opéré par l'État fédéral de 3% sur les taxes additionnelles à l'impôt des personnes physiques à titre de règlement dans les frais de perception.

La proposition votée à la Chambre prévoit une transition plus douce : on limite cette perception à 2% à partir du 1er janvier 2002 pour passer ensuite à 1% dès le 1er janvier 2003.

En commission, nous avons exprimé notre regret de constater qu'avaient surgi, dans ce dossier, quelques difficultés entre la Chambre et le Sénat, mais on a souligné qu'entre le vote de la proposition de Mme Lizin et le retour par voie d'évocation sur cette proposition-ci au Sénat, était intervenu le vote des accords de la Saint-Polycarpe. Ces accords prévoient la régionalisation complète des droits d'enregistrement.

Actuellement, la totalité des droits d'enregistrement revient aux Régions ; l'État fédéral n'en reçoit aucune part alors qu'il en assure la perception, à titre gratuit, en faveur des Régions. Voilà une nouveauté politique.

La proposition de M. Bacquelaine a été adoptée en commission des Finances et des Affaires économiques par 7 voix contre 4 voix et 2 abstentions.

M. Jan Steverlynck (CD&V). - Comme les autres, mon groupe a adopté la proposition de Mme Lizin en mai. À l'époque, nous nous étions déjà demandé quel serait le point de vue du gouvernement à la Chambre.

Le Sénat estimait que la suppression de la remise de 3% constituait un signal fort pour les communes confrontées à de lourdes charges dont certaines leur sont imposées par l'État fédéral. La Chambre a toutefois adopté une autre proposition prévoyant une diminution progressive de la remise, à savoir 2% à partir de l'an prochain et 1% l'année suivante.

Nous regrettons que cette remise ne soit pas supprimée dès à présent. Le Sénat, qui avait adopté à l'unanimité la proposition de Mme Lizin, devrait s'en tenir à sa position initiale.

Le CD&V ne votera pas ce texte et nous espérons que les autres groupes feront de même.

M. Didier Reynders, ministre des Finances. - Je voudrais simplement préciser que cette disposition représentera un montant de l'ordre de 700 millions de francs par pour cent supprimé. Il s'agit donc d'un élément important d'intervention à l'égard des communes. Ce montant s'ajoute à d'autres dispositions prises par le gouvernement et soumises actuellement au Parlement. Les unes concernent les financements complémentaires en matière de réforme des polices. Elles font à plusieurs reprises l'objet de discussions lors des débats budgétaires. Les autres concernent l'exonération d'imposition locale dont bénéficie l'ancienne Régie des télégraphes et téléphones, devenue depuis Belgacom. Cette exonération sera abrogée à partir du 1er janvier 2003. Pour un grand nombre de communes, cette mesure représentera à partir de l'exercice 2003 une augmentation de la capacité de recette. En effet, l'ensemble du parc immobilier devra, par exemple, être fiscalisé au profit de ceux qui bénéficient de cette imposition, en particulier les pouvoirs locaux. Il s'agit d'une demande formelle de l'Union européenne qui nous avait mis en demeure de prendre cette mesure. Mesure après mesure, nous prenons ainsi un certain nombre de dispositions favorables aux finances communales.

-La discussion générale est close.

Discussion des articles

(Le texte adopté par la commission des Finances et des Affaires économiques est identique au texte du projet transmis par la Chambre des représentants. Voir le document Chambre 50-1075/6.)

M. la présidente. - L'article 2 est ainsi libellé :

M. Thissen propose l'amendement n° 1 (voir document 2-864/2) ainsi libellé :

M. Jan Steverlynck (CD&V). - Avec cet amendement, M. Thissen veut en revenir à la proposition initiale. Notre groupe soutiendra en tout cas cet amendement.

-Le vote sur cet amendement est réservé.

-Il sera procédé ultérieurement au vote réservé ainsi qu'au vote sur l'ensemble du projet de loi.

Projet de loi modifiant divers codes fiscaux, en ce qui concerne le pourvoi en cassation et la représentation de l'État devant les cours et tribunaux (Doc. 2-865) (Procédure d'évocation)

Discussion générale

Mme la présidente. - M. Siquet se réfère à son rapport écrit.

M. Jan Steverlynck (CD&V). - Ce projet implique un changement fondamental dans la compétence de représentation des parties devant les tribunaux.

Le gouvernement souhaite que l'État ne fasse plus appel à des avocats mais à des fonctionnaires du fisc pour défendre les dossiers fiscaux. On casse ainsi le monopole des avocats consacré par le Code judiciaire. Or, les avocats sont familiarisés avec la procédure judiciaire et disposent des compétences professionnelles requises. Leur indépendance et le secret professionnel sont les garants d'une bonne représentation des parties. En instaurant le monopole des plaidoiries, le législateur avait choisi de donner à toutes les parties l'occasion d'être représentées et de faire défendre leurs intérêts par des professionnels. C'est cela que le gouvernement veut saborder aujourd'hui.

En réponse à deux questions parlementaires que j'avais posées précédemment, le ministre Reynders a répondu que les fonctionnaires du fisc rédigent souvent les conclusions pour les avocats. C'est arrivé et je n'y vois rien d'anormal. Cependant, la décision d'envoyer ces fonctionnaires devant les tribunaux pour défendre eux-mêmes leurs dossiers me paraît aller trop loin et est même illogique. Ce n'est pas parce que ces fonctionnaires ont des connaissances en matière fiscale qu'ils sont capables de plaider. Ils feraient d'ailleurs mieux de consacrer leur temps à effectuer des contrôles plutôt que d'attendre des heures au tribunal. Les avocats peuvent traiter ces dossiers avec une plus grande efficacité.

Par ailleurs, les fonctionnaires éprouvent des craintes quant à leur disponibilité, l'organisation pratique et les formations promises. Ils ont raison car avant même l'entrée en vigueur du projet, certains ont été envoyés au tribunal sans avoir reçu de formation adéquate. On raconte dans les couloirs de l'administration que ces personnes ne savaient même pas comment s'adresser à un juge.

Pour M. Reynders, il n'était même pas nécessaire de modifier la loi. Bien vite, il est apparu que les magistrats ne partageaient pas ce point de vue. Étant donné l'absence de pouvoirs de représentation valables, de nombreux juges ont renvoyé ces fonctionnaires chez eux.

Le ministre a alors opté pour une modification du Code des Impôts sur les revenus et non du Code judiciaire qui règle pourtant la représentation des parties dans les différends devant les tribunaux. Or, tous les gestionnaires estiment actuellement qu'il vaut mieux se concentrer exclusivement sur son activité de base. C'est pourquoi je ne comprends pas pourquoi on veut à présent que les fonctionnaires du fisc sachent plaider. Il est vrai qu'il faut une nouvelle culture en matière de taxation et une responsabilisation des fonctionnaires du fisc. Ce projet va cependant un peu trop loin. C'est pourquoi nous redéposons notre amendement visant à supprimer l'article 3 du projet.

M. Jacky Morael (ECOLO). - Je ne suis pas d'accord avec l'intervenant précédent. Le régime antérieur de monopole des avocats pour les dossiers fiscaux est loin d'être un régime idéal. Comme il a été dit abondamment en commission, certains bureaux d'avocats se transformaient en boîtes aux lettres, se contentant de recopier les conclusions préparées par les agents taxateurs, de les transmettre et d'en facturer le coût à l'État.

Par ailleurs, certains bureaux ont parfois fait preuve de négligence dans les délais ou les procédures, faisant perdre à l'État différents contentieux et partant, des recettes escomptées.

Se posait également le problème de la désignation de ces bureaux et chacun doit reconnaître que l'on a vécu, pendant des années, dans un régime d'arbitraire total : aucun critère objectif n'a présidé à la désignation des bureaux d'avocats pour défendre les intérêts de l'État devant les tribunaux.

Le projet qui nous est soumis et qui a suscité pas mal de polémiques durant l'été, tant de la part de barreaux que de certains agents du fisc, ouvre une faculté et non une obligation - cela a d'ailleurs été bien précisé lors des travaux en commission -, pour l'État, de se dispenser, pour certains dossiers, du recours à un bureau d'avocats et de faire représenter l'État par l'agent taxateur ou un agent désigné à cet effet.

Cette faculté pouvait, au départ, susciter quelques inquiétudes. La commission a quasiment consacré une journée de travail à ce projet et nous avons d'ailleurs dû prolonger nos travaux. Plusieurs questions ont été posées en ce qui concerne certains effets pervers que pouvait avoir ce projet sur l'efficacité de la défense des intérêts de l'État devant les tribunaux.

Vous avez évoqué - et c'est un problème réel - le manque de formation a priori des agents taxateurs face aux procédures et aux formes de l'action devant les tribunaux. Vous avez cité une anecdote ; on peut en citer une autre : un agent taxateur ne savait pas où il devait s'asseoir dans un tribunal. Il me semble que ces questions de procédure pourraient, par une formation adéquate, être surmontés. En effet, quant au fond, qui, mieux que l'agent taxateur, connaît les règles et les principes, sur la base desquels il fonde sa plaidoirie ?

Vous dites aussi que les agents taxateurs vont perdre beaucoup de temps à plaider. Ils en consacraient déjà beaucoup à expliquer aux bureaux d'avocats le fond et les arguments de chaque dossier. Quand on fournit des explications, on peut tantôt le faire à un bureau d'avocats, tantôt devant les juges.

Le débat a été long, suscitant de nombreuses interrogations. Certains - dont nous sommes - se sont inquiétés de l'éventuel risque d'une moindre efficacité dans la lutte contre la grande fraude fiscale. Grâce notamment à l'une des garanties qu'a donnée le ministre en commission, à savoir que la décision de recourir à un bureau d'avocats sera prise par le directeur régional, il est clair que si des dossiers complexes devaient être plaidés, le directeur régional aura toujours la faculté de recourir à un bureau d'avocats spécialisé.

Cela nous amène à une autre réflexion qui a été faite en commission, selon laquelle on peut parfois se trouver dans des situations de conflits d'intérêts, certains bureaux spécialisés amenés à défendre les intérêts de l'État étant, par définition et par la pratique, ceux qui défendent aussi certaines grosses sociétés industrielles ou financières.

Une série de garanties nous ont été données en commission : le ministre a répliqué très longuement aux différentes interventions de la plupart des groupes. Tout le monde est intervenu sur cet important dossier. Chacun s'est réjoui que le ministre ait indiqué combien ce projet pouvait accélérer la multiplication des recours à la médiation et à la transaction.

Il est clair que le recours au tribunal doit être l'ultime recours car la procédure est longue, incertaine et que ni le contribuable ni l'État n'y ont intérêt. Dès lors, chaque fois que faire se peut, il est préférable de régler les différends par médiation ou transaction. Les services ad hoc de l'administration fiscale doivent être renforcés dans ce but.

Plusieurs groupes avaient réclamé que seuls des niveaux 1 et 2+ soient appelés à plaider les dossiers devant les tribunaux, et ce pour des questions de formation que vous avez vous-mêmes évoquées, cher collègue.

Dès lors, étant donné que le ministre nous a promis qu'il présenterait à la commission les projets d'arrêté royal et de circulaire qui devront mettre ce projet en oeuvre, notre groupe s'est rallié sans difficulté au projet de loi. Nous ne pouvons que nous féliciter de l'esprit d'ouverture du ministre. La plupart des remarques ont reçu des réponses constructives. Il est également revenu à la possibilité, non plus pour le ministre, mais pour le directeur régional de recourir à des bureaux d'avocats. Nous avons eu un débat constructif. Une fois de plus, le Sénat a démontré que la double lecture n'est pas un luxe.

M. Didier Reynders, ministre des Finances. - Je remercie tout d'abord le rapporteur qui a synthétisé dans le document écrit les remarques qui ont été émises en commission. Je remercie également les membres de celle-ci. Tant la majorité que l'opposition ont tenté de trouver les meilleures formules pour encadrer cette procédure qui se met en place.

Nous faisons évoluer la pratique actuelle très progressivement. Le système que nous proposons est appliqué, en ce compris en matière de TVA, aux Pays-Bas. C'est une référence qui devrait rassurer les membres inquiets. Plus concrètement, comment le système est-il encadré ?

Nous proposons, grâce à ce texte, d'offrir une faculté de représentation pour les membres des administrations fiscales. Il ne s'agit donc pas d'exclure tout recours au barreau mais, dans le plus grand nombre de cas traités aujourd'hui, notamment par les tribunaux spécialisés en matière fiscale, d'aller vers une défense par les membres de l'administration. Il est toutefois entendu que si l'administration estime qu'un dossier est particulièrement complexe ou qu'il requiert l'intervention de spécialistes, la désignation de membres du barreau est tout à fait possible. À ce jour, je n'ai d'ailleurs refusé aucune proposition - émanant de mon administration - de désignation de membre du barreau. À l'avenir, nous inverserons la procédure. L'administration choisira ou non de désigner des avocats. Je conserverai malgré tout la capacité d'encadrer cette désignation. Un refus sera aussi toujours possible dans certains cas exceptionnels. Mais, comme je l'ai dit en commission, même dans ces cas-là, je rendrai une décision motivée.

Bien entendu, je ne présenterai pas chaque dossier au parlement, mais je me suis engagé à présenter un rapport annuel sur la manière dont la défense en justice va s'organiser. En effet, je suis convaincu que nous pourrons aller plus loin et que, dans d'autres matières que celles qui sont actuellement visées, il est envisageable de demander à des agents du département d'assurer, au moins pour partie, la défense en justice, ce qui n'est pas encore le cas dans le texte limité qui est présenté aujourd'hui.

Qui représentera le département en justice ? Les niveaux 1 et 2+. Mais tout agent ayant pris la décision de la taxation ou de la rectification accompagnera, au moins dans la défense en justice, l'avocat, le spécialiste ou l'agent de niveau 1 ou 2+ qui assurera la représentation du département.

La formation a démarré. Mon collègue de la Justice et moi-même avons aussi, au cours de ce mois, pris des initiatives pour proposer à des magistrats d'organiser des formations à destination du personnel des Finances.

Je crois que c'est une excellente chose. Cette formation doit parfois être très simple, ainsi elle doit consister à expliquer comment se déroule la procédure.

Je ne reviendrai pas sur les propos tenus par un bâtonnier de cassation que j'ai cité en commission mais je constate, quand on examine l'approche d'un certain nombre de membres du barreau, que l'accès à la justice reste manifestement un problème majeur. Celle-ci semble parfois réservée à des professionnels - ce qui peut être le cas lorsqu'il s'agit d'un dossier particulièrement complexe ou technique - à cause de procédures ou d'éléments d'apparat vieux de deux siècles, et cela me paraît regrettable.

De nombreux magistrats - ce dont je me réjouis - souhaitent participer à cette formation et aider des agents du département à se familiariser à la procédure judiciaire. Dans ce contexte, comme je l'ai annoncé en commission, je reviendrai avec un projet d'arrêté ministériel permettant de désigner les agents qui seront chargés de cette défense en justice, soit de niveau 1 et 2+, et la circulaire qui encadrera l'ensemble de la procédure. Pour rassurer davantage encore un certain nombre de membres, je précise que ces textes vont évidemment suivre la voie de la concertation syndicale. J'aurai l'occasion non seulement de les présenter au parlement, mais également d'en débattre avec les représentants du personnel du département.

À l'avenir, en commission des Finances du Sénat, nous pourrions analyser les risques et voir à quel moment il serait réellement utile d'entamer des procédures parfois lourdes pour récupérer des sommes modestes qui, souvent, ne sont pas liées à des principes importants. Comme je l'ai dit en commission, cela vaut parfois la peine de mener une procédure très longue, ne fût-ce que pour un franc symbolique, si elle concerne un principe fondamental de droit qui est mis en cause dans le dossier fiscal. L'analyse de risques va devoir faire partie à l'avenir du raisonnement du département des Finances. Au-delà de cette analyse de risques, le sens de la médiation devra se développer à l'intérieur du département, comme d'ailleurs en justice.

Nous devrons vraisemblablement prévoir des centres pour organiser cette médiation et donc convenir avec le contribuable de la solution à adopter - ce sera le cas après la réforme des administrations fiscales - sans laisser s'accumuler des intérêts de retard et des amendes sur des dossiers parfois de très faible ampleur. En justice également, je crois que les magistrats devront développer la logique de conciliation et tenter de concilier les intérêts des particuliers et de l'État en matière fiscale avant d'imaginer une procédure plus lourde.

Le but est de réserver beaucoup plus de moyens, dans l'administration comme en justice, à la lutte contre la grande fraude fiscale et la criminalité financière, alors que l'on sait que, dans un très grand nombre de dossiers courants de fiscalité, ce sont des éléments de fait qui doivent être tranchés. La situation la plus courante est celle des frais professionnels, que l'on soit salarié, indépendant ou parlementaire. À un moment donné, je crois qu'il faut savoir transiger de part et d'autre sur ce genre de situation de fait et, si la transaction n'intervient pas, il faut tenter d'organiser une conciliation raisonnable en justice.

On pourrait déjà éliminer une grande part du contentieux et du précontentieux si cette philosophie prenait progressivement sa place, étant entendu, je le répète, que ces différentes démarches doivent nous permettre de réserver, au sein de l'administration comme en collaboration avec le barreau et avec les services judiciaires et de police, beaucoup plus de moyens pour lutter contre la grande fraude fiscale et ce qu'elle a comme prolongement le plus dramatique, la criminalité financière qui, parfois, touche non seulement aux biens ou aux revenus de l'État mais aussi aux personnes.

M. Jan Steverlynck (CD&V). - Pour la troisième fois, le ministre fait des promesses concernant la formation des fonctionnaires. Il semble y avoir à ce sujet des accords avec le ministre de la Justice. Les fonctionnaires ignorent toutefois quand ces cours auront lieu. Pouvez-vous me le dire ?

M. Didier Reynders, ministre des Finances. - Vous êtes mal informé : ces formations sont en cours. Le 1er janvier 2002, un grand nombre de fonctionnaires de niveau 1 et 2+ de mon département entameront une formation spécifique, en collaboration avec la Justice. Fin mars 2002, 2.800 des 5000 fonctionnaires suivront une formation. Jusqu'à présent, le règlement ne concernait que les directeurs régionaux chargés de la représentation du département des Finances auprès de la Justice. Je sais que certains sénateurs ont rencontré un représentant d'une organisation spécifique, mais le président de cette organisation appartient au niveau 2 pour lequel il n'y a toujours pas d'accords concrets.

-La discussion générale est close.

Discussion des articles

(Le texte adopté par la commission des Finances et des Affaires économiques est identique au texte du projet transmis par la Chambre des représentants. Voir le document Chambre 50-176/6.)

M. la présidente. - L'article 3 est ainsi libellé :

M. Steverlynck et consorts proposent de supprimer cet article (amendement n° 1, voir document 2-865/2).

-Le vote sur cet amendement est réservé.

-Il sera procédé ultérieurement au vote réservé ainsi qu'au vote sur l'ensemble du projet de loi.

M. la présidente. - Nous poursuivrons nos travaux cet après-midi à 15 h.

(La séance est levée à 11 h 20.)

Excusés

MM. De Grauwe, pour raisons de santé, et Geens, pour d'autres devoirs, demandent d'excuser leur absence à la présente séance.

-Pris pour information.