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19 NOVEMBRE 2013
I. INTRODUCTION
La proposition de loi nº 5-1503/1 modifiant la loi du 21 décembre 1994 portant des dispositions sociales et diverses et la loi du 5 mai 1997 relative à la coordination de la politique fédérale de développement durable, en ce qui concerne les indicateurs complémentaires pour la détermination du PIB, qui relève de la procédure bicamérale facultative, a été déposée le 28 février 2012 par Mme Thibaut et consorts.
La proposition de loi nº 5-2258/1 de M. Schouppe et consorts, qui relève de la procédure bicamérale facultative, trouve son origine dans les travaux du Groupe de travail « Nouveaux indicateurs pour les prestations économiques, l'avancée sociale, la qualité de vie et le bonheur », créé au sein de la commission, et a été déposée le 17 juillet 2013.
En ce qui concerne le rapport de M. Schouppe au sujet des travaux de ce groupe de travail, il est renvoyé au document Sénat nº 5-2303/1.
La commission a examiné les deux propositions de loi au cours de ses réunions des 22 octobre et 19 novembre 2013. Lors de la réunion du 22 octobre 2013, elle a décidé de poursuivre la discussion sur la base de la proposition de loi nº 5-2258/1.
Lors de la réunion du 19 novembre 2013, le rapport du Groupe de travail « Nouveaux indicateurs pour les prestations économiques, l'avancée sociale, la qualité de vie et le bonheur » a été adopté à l'unanimité des 12 membres présents. La proposition de loi nº 5-2258/1 a été amendée et adoptée au cours de la même réunion.
II. EXPOSÉS INTRODUCTIFS
A. Projet de loi nº 5-1503/1
Madame Thibaut rappelle qu'elle avait déjà introduit sa proposition de loi modifiant la loi du 21 décembre 1994 portant des dispositions sociales et diverses et la loi du 5 mai 1997 relative à la coordination de la politique fédérale de développement durable, en ce qui concerne les indicateurs complémentaires pour la détermination du PIB, lors d'une réunion du Groupe de Travail « Nouveaux indicateurs pour les prestations économiques, l'avancée sociale, la qualité de vie et le bonheur » (voir rapport nº 5-2303/1).
L'intervenante explique que la proposition envisage d'instaurer deux indicateurs complémentaires: un indicateur synthétique environnemental qui mesurera le caractère soutenable de notre consommation en ressources naturelles face à la capacité de la planète à les renouveler et un indicateur social synthétique qui mesure l'évolution du bien-être social des citoyens. Ces indicateurs seront calculés par l'ICN (Institut des comptes nationaux) comme les indicateurs actuels via la création d'un nouveau comité scientifique, dit comité scientifique pour les indicateurs complémentaires.
Le contenu des indicateurs est à proposer par le CFDD (Conseil fédéral du développement durable) et sera présenté au parlement endéans les douze mois faisant suite à l'adoption de la proposition à la suite d'une consultation parmi différentes catégories représentatives de la population.
L'intervenante pense que certains amendements peuvent être fait au texte car depuis le dépôt de celui-ci, il y a eu les différents travaux du groupe de travail, ainsi que son symposium. Elle aimerait également y faire référence aux différentes expériences faites en Flandre et en Wallonie.
B. Proposition de loi nº 5-2258/1
M. Schouppe, auteur principal, commente la proposition de loi complétant la loi du 21 décembre 1994 portant des dispositions sociales et diverses par une série d'indicateurs complémentaires en vue de mesurer la qualité de vie, le développement humain, le progrès social et la soutenabilité de notre économie (cf. doc. Sénat nº 5-2258/1).
Le produit intérieur brut (PIB) ne tient pas suffisamment compte d'une série de matières socialement pertinentes. Le PIB est un indicateur qui est extrêmement important d'un point de vue budgétaire, technique et financier et en termes de marché, mais qui, hormis les éléments quantitatifs, ne fournit que peu d'informations qualitatives sur ce que cachent les chiffres.
La période de crise de ces dernières années a clairement fait apparaître que les données chiffrées existantes ne sont pas une traduction fidèle de la réalité sociétale. Il est dès lors important pour les responsables politiques de disposer aussi d'autres données, afin de pouvoir mieux relever, sur le fond, les différents défis.
Cette nécessité se fait ressentir dans plusieurs pays de l'Union européenne (UE), où d'éventuelles initiatives suivent jusqu'à présent une approche purement nationale. En Belgique, les initiatives en la matière se prennent essentiellement au niveau des régions.
Si l'on veut des indicateurs qui permettent d'établir des comparaisons, il faut disposer d'un instrument international. Au cours des travaux, il est apparu que tant l'Union européenne que l'Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE) ont plusieurs critères à leur disposition.
L'intervenant croit qu'il est intéressant de baser la classification des indicateurs complémentaires sur celle utilisée dans le rapport final du « Groupe de parrainage sur la mesure du progrès, du bien-être et du développement durable » du Comité du système statistique européen (1) . Cela devrait en outre permettre de choisir des paramètres communs, sur la base d'un consensus.
Il n'appartient pas aux parlementaires de déterminer ce qui est retenu ou non. L'intervenant plaide pour qu'on laisse ce choix aux spécialistes des différents départements qui connaissent la matière et qui sont les personnes de contact chargées de transmettre les données nationales nécessaires à l'établissement de statistiques au niveau international. Les spécialistes de l'Union européenne et de l'OCDE peuvent ainsi trouver un consensus. Il est par ailleurs possible d'ajouter des aspects spécifiques ou régionaux qui sont pertinents pour notre propre pays.
L'intervenant invite la Belgique à jouer un rôle de pionnier sur la scène internationale en ce qui concerne la fixation d'indicateurs complémentaires généralement admis et pouvant être conçus et appliqués de la même manière par tous, afin de permettre une comparaison à l'échelle internationale. Il est important que ces indicateurs permettent de tirer les leçons des évolutions sociales dans notre pays mais aussi à l'étranger, pour que l'on puisse, le cas échéant, adapter la politique socioéconomique du pays.
L'intervenant estime que la proposition de Mme Thibaut (voir doc. Sénat, nº 5-1503/1) est louable, mais que l'on ne doit pas s'arrêter à la Belgique.
III. DISCUSSION GÉNÉRALE
Réunion du 22 octobre 2013
Monsieur Mampaka trouve qu'il s'agit d'un projet ambitieux car il est question de la redéfinition de ce qui fait la richesse d'une société. Tout le monde se rend compte aujourd'hui que le PIB est un indicateur controversé lorsque l'on prend en compte l'utilisation qui en est faite.
Les deux propositions à l'étude (voir docs Sénat nos 5-1503/1 et 5-2258/1) insistent sur le fait que la Belgique doit se doter, au niveau fédéral, de nouveaux indicateurs complémentaires à l'instar d'autres pays. Des initiatives existent déjà au niveau régional, ainsi qu'au niveau international. L'intervenant pense qu'il est judicieux de s'inscrire dans la continuité de ces travaux.
La proposition nº 5-1503/1 de Madame Thibaut prévoit la mise en place d'indicateurs synthétiques qui auraient « une très forte capacité communicationnelle ». Monsieur Mampaka a des doutes à ce sujet car cette communication se ferait à son avis au détriment du citoyen lambda. Il s'inquiète de la lisibilité et de la compréhension pour le citoyen.
Les indicateurs proposés sont un rassemblement d'autres indicateurs et l'intervenant pense que cela ne facilitera pas la compréhension des enjeux très importants par un observateur qui n'a pas toutes les informations.
À côté de cela, un indicateur synthétique doit absolument pondérer les différentes dimensions afin de les agréger et le choix de la pondération peut donc fortement influencer les résultats de l'indicateur.
Le risque existe également qu'un mauvais résultat d'une dimension soit compensé par un meilleur résultat d'une autre dimension et occulte donc l'urgence de la situation.
Il semble plus pertinent d'adopter une série d'indicateurs plutôt que d'essayer de les agréger entre eux. Cela offre une lecture plus fine et cela facilitera la compréhension et évitera des discussions sur la construction des agrégats.
La proposition de loi de M. Schouppe et consorts (voir doc. Sénat nº 5-2258/1) est plus en phase avec la vision de l'intervenant puisqu'elle propose que plusieurs indicateurs soient choisis. Mais il y a beaucoup d'éléments communs dans les deux propositions et elle se rejoignent certainement sur l'objectif de mettre au point des balises pour améliorer la gouvernance publique.
M. Daems explique que la proposition de M. Schouppe et consorts (cf. doc. Sénat, nº 5-2258/1) vient ajouter une approche qualitative à l'approche quantitative existante. Un indicateur comme le PIB est un indicateur quantitatif qui n'inclut pas de pondération des aspects qualitatifs qui y sont associés. C'est pourquoi l'intervenant est favorable à l'élaboration d'un coefficient de pondération qualitatif. Il insiste néanmoins sur le fait que, quelle que soit la manière dont il est défini dans une loi, ce coefficient constituera dans un premier temps une donnée évolutive, et que l'usage montrera ensuite ce qui est adéquat et ce qui ne l'est pas.
L'intervenant se réfère à la théorie de Maslow (pyramide des besoins), selon laquelle on passe d'éléments quantitatifs à des éléments qualitatifs à mesure qu'on évolue vers le haut de la pyramide. Notre société se situe suffisamment haut dans cette pyramide pour accorder l'attention nécessaire à l'approche qualitative.
Monsieur Bellot est d'accord que cette question relève de la pyramide des besoins de Maslow. Les pays ayant une évolution du PIB similaire se rendent compte qu'il y a une différence dans la qualité du bien-être ou dans la mesure du bien être au sein de la population. L'objectif est donc de dépasser la notion du PIB et de trouver les indicateurs pertinents, qui ne soient pas trop compliqués ou trop nombreux, qui puissent permettre de mesurer les évolutions et de faire les comparaisons nécessaires.
La Belgique est un des premiers pays à être prêt à aller aussi loin dans la démarche au niveau législatif. Le pays doit servir de laboratoire pour les grandes instances internationales qui ont difficile à franchir un certain nombre d'écueils comme la mise en commun et le consensus autour d'indicateurs pertinents.
L'intervenant est persuadé que la Belgique peut avancer en s'appuyant sur les trois organes recensé dans la proposition de loi nº 5-2258/1. Il faut cependant garder en tête que la qualité d'outils statistiques en Belgique n'est pas des plus performantes.
Beaucoup d'investissements faits dans notre pays ne sont pas toujours appropriés en terme de développement économique, comme par exemple le plan d'investissement de la Société nationale des chemins de fer belges (SNCB). L'on ne sait pas toujours quel sera l'impact en terme de retour pour l'économie. Les économistes sont passés d'une analyse coût-bénéfice à une analyse multicritères dans lesquels on retient des critères qui ne sont plus seulement économiques. On tient par exemple compte du niveau de bruit, de l'émission de CO2, etc. L'évolution vers des indicateurs qui vont au-delà du PIB suit la même logique.
L'objectif semble être partagé par tous, même s'il y a des vues différentes par rapport à quel indicateur est le plus intéressant. Il est donc approprié de confier aux scientifiques et autres experts dans ces matières le soin de choisir les indicateurs qui pourront servir à mesurer cette évolution du bien-être qui est multidimensionnelle.
Madame Thibaut attire l'attention sur le changement historique par rapport à la question car un consensus large existe enfin comme quoi il faut aller au-delà du PIB. Il s'agit de rester numéro un, malgré les contraintes économiques et tout le monde a donc intérêt à intégrer ces indicateurs.
Ensuite, il y a le principe de précaution car un consensus existe aussi par rapport au fait qu'il faut tenir compte de l'usure du patrimoine naturel et des contraintes physiques qui sont liées à ce patrimoine.
Elle déplore le fait que le respect démocratique n'a pas été retenu comme élément dans la proposition de M. Schouppe (voir doc Sénat nº 5-2258/1) et est d'avis qu'il serait plus intéressant de travailler aussi par le biais de consultations pour déterminer les indicateurs de finalité.
L'intervenante se demande également pourquoi les auteurs de la proposition ont choisi de faire appel au bureau du Plan pour faire la liste de ces indicateurs, elle n'a pas l'impression que c'est un élément qui est ressorti des auditions.
Plusieurs intervenants ont insisté lors du symposium pour que les indicateurs ne deviennent pas une simple somme, mais qu'ils soient groupés pour devenir des indicateurs phares. C'est le sens dans lequel va sa proposition de loi (voir doc Sénat nº 5-1503/1) et la hiérarchie des indicateurs n'est pas précisée dans la proposition de M. Schouppe et consorts (voir doc Sénat nº 5-2258/1).
Au cours du symposium plusieurs orateurs se sont prononcés en faveur d'un processus de validation citoyenne. L'intervenante aimerait savoir pourquoi cette idée n'a pas été retenue par M. Schouppe. Il y a-t-il une crainte du citoyen ? La Région wallonne a par exemple fait usage d'un site web pour faire valider les indicateurs qu'elle proposait de retenir. Il ne faut pas oublier que c'est les gens qui sentent le bonheur, même si le citoyen ne doit pas décider seul.
La proposition de M. Schouppe et consorts (voir doc Sénat nº 5-2258/1) fait référence à plusieurs organismes, mais l'intervenante pense qu'il manque des acteurs socioéconomiques belges importants. C'est pour cette raison que Mme Thibaut propose la création d'un comité scientifique qui basera son analyse sur les ministres compétents de l'environnement, des affaires sociales, la santé, l'économie mais aussi des experts de la Banque nationale de Belgique, le Bureau fédéral du Plan, le Conseil central de l'économie (voir doc Sénat nº 5- 1503/1).
Monsieur Siquet, co-rapporteur, réfère à l'article 2 de la proposition de M. Schouppe et consorts (voir doc Sénat nº 5-2258/1): « les services publics compétents et la société civile belge seront invités à participer activement à l'élaboration de ces indicateurs complémentaires, en concertation avec les services d'Eurostat et de l'OCDE. »
Madame Thibaut explique que c'est ce qu'il se passe déjà aujourd'hui et qu'Eurostat et l'OCDE sont des organes supranationaux.
Madame Khattabi ne comprend pas pourquoi certains organismes nationaux sont écartés alors qu'Eurostat et l'OCDE font eux-mêmes appel aux organismes nationaux pour récolter leurs données.
La présidente, Mme Talhaoui, explique qu'elle soutient la proposition de M. Schouppe et consorts (doc. Sénat, nº 5-2258/1) et qu'elle l'a cosignée. Il importe de ne pas chercher uniquement la prospérité économique, mais il faut également envisager le bien-être sous un angle qualitatif. L'intervenante renvoie à l'intéressant symposium qui a été organisé dans le cadre du groupe de travail.
Il a été question d'initiatives de la Région wallonne. La Flandre s'intéresse elle aussi à cette problématique. L'intervenante renvoie à cet égard à la publication annuelle des VRIND (Vlaamse Regionale Indicatoren).
Concernant la participation démocratique, l'intervenante rappelle que l'article 7bis de la Constitution consacre le droit au développement durable, ce qui signifie que chaque projet de loi subi un contrôle de conformité aux principes du développement durable.
Selon elle, le Bureau fédéral du Plan est l'instance adéquate pour assurer la mission consistant à collecter, à analyser et ensuite à restituer les informations à la société. La Bureau fédéral du Plan est compétent pour réaliser le contrôle de durabilité et dispose des connaissances nécessaires pour ce faire.
Il est ressorti du symposium que le nombre d'indicateurs ne peut pas être trop élevé (maximum huit). Par ailleurs, l'intervenante souscrit au point de vue selon lequel il s'agira d'un processus évolutif et il importe surtout de tout mettre en marche.
M. Schouppe précise que le PIB sert de critère, au niveau de l'Union européenne, pour fixer la politique parce que cet indicateur est présent dans tous les pays.
Il y a un consensus sur le fait que le PIB est trop limité et que d'autres indicateurs qualitatifs sont nécessaires pour mesurer le bien-être. Il est nécessaire d'élaborer un critère commun à tous les pays, de manière à ce que ces chiffres puissent aussi être traduits en une politique adaptée, notamment de l'Union européenne.
Il existe déjà plusieurs indicateurs différents dans la plupart des pays, en Belgique aussi, mais l'important, c'est de trouver une base internationale commune qui pourra toujours être complétée au niveau national. L'article 2 de la proposition de loi nº 5-2258/1 prévoit clairement que: « la sélection des indicateurs se base en particulier sur les travaux « GDP and beyond » réalisés dans le cadre de l'Union européenne (Eurostat; Quality of Life). Cette sélection peut éventuellement être complétée par des indicateurs présentant une utilité spécifique pour la Belgique; ».
En réponse à une question visant à savoir pourquoi le choix s'est porté sur le Bureau fédéral du Plan, l'intervenant explique qu'il s'agit d'un choix pragmatique parce que cette institution dispose déjà d'une mine d'informations et qu'il est un point de référence dans le pays lorsqu'une politique doit être définie sur le plan économique et également sur le plan social à l'avenir.
Madame Thibaut remarque qu'il y a beaucoup de choses en commun entre les deux propositions. L'intervenante regrette qu'il n'y ait pas de place pour l'implication du citoyen dans la proposition de M. Schouppe et consorts (voir doc Sénat nº 5-2258/1).
M. Schouppe invite Mme Thibaut à soutenir sa proposition et s'engage à collaborer dans une phase ultérieure à l'ajout de certains éléments au niveau belge. Toutefois, la recherche d'un mode de comparaison au niveau international constitue la priorité.
Réunion du 19 novembre 2013
Monsieur Hellings déclare de ne pas comprendre pas comment M. Schouppe peut être rapporteur du rapport du Groupe de travail (doc. Sénat, nº 5-2303/1), alors qu'il n'était pas présent lors des travaux du Groupe de travail.
Madame Talhaoui, présidente, répond que M. Schouppe a été nommé président du Groupe de travail à son arrivée et qu'il y avait un accord au sein du Groupe de travail pour que le président fasse également office de rapporteur.
Monsieur Hellings déplore que les personnes qui ont beaucoup travaillé au sein du Groupe de travail, n'aient pas l'occasion d'être rapporteur de ces travaux. Habituellement, la proposition de loi qui sort d'un Groupe de travail rassemble l'entièreté des groupes politiques qui ont été actifs dans le Groupe de travail et cette proposition est alors co-signée par l'ensemble des groupes qui y ont travaillé. Ce n'est pas le cas ici puisque M. Schouppe et consorts proposent une proposition de loi alternative à celle de Mme Thibaut et celle-ci est bien sûr plus complète puisqu'elle reprend une série de remarques et d'observations faites pendant les travaux du Groupe de travail. Puisque cette proposition est plus complète, le groupe Ecolo la soutiendra et proposera un amendement. L'intervenant regrette cependant que l'on n'ait pas pu travailler d'une façon plus consensuelle.
M. De Groote, co-rapporteur, ne voit pas de grande différence entre les deux propositions (cf. doc. Sénat nº 5-1503/1 et 5-2258/1), étant entendu que la proposition de Mme Thibaut (cf. doc. Sénat nº 5-1503/1) évoque clairement la nécessité d'établir des indicateurs sur le plan organisationnel et d'être attentif aux frais administratifs supplémentaires à charge des autorités.
Les deux propositions esquissent un cadre visant à dresser une liste d'indicateurs alternatifs et à les mesurer, mais renvoient la patate chaude au Bureau fédéral du Plan. Les responsables politiques décident donc de créer un indicateur synthétique, mais sans fournir aucune indication sur sa forme concrète.
Dans la proposition nº 5-1503/1, Mme Thibaut suggère de consulter la population pour dresser l'inventaire de ces composantes. L'intervenant reste tout de même convaincu qu'il faut définir des lignes de conduite politiques.
Les institutions citées comme Eurostat, l'OCDE, ..., réalisent déjà beaucoup d'études. Lors du symposium, elles ont indiqué qu'elles disposent de nombreuses informations utiles. Elles ont une vision d'ensemble de la situation et agissent en toute indépendance. Par conséquent, l'intervenant estime qu'il faut donner toutes leurs chances aux études internationales et craint que ces propositions fassent double emploi. Les propositions à l'examen ont-elles une réelle plus-value ?
Lorsqu'on observe les chiffres que publient aujourd'hui les organes internationaux, on ne peut pas dire qu'ils soient toujours annonciateurs de bonnes nouvelles. Pourtant, ils restent souvent sans suite. Ne serait-il dès lors pas préférable d'utiliser d'abord le matériel d'étude existant pour éviter les pièges connus ? L'intervenant pense ici aux chiffres sur le chômage, au nombre de familles en situation de pauvreté, au nombre croissant de défauts de paiement, aux maigres allocations de pension, etc. On devrait travailler sur ces thèmes au lieu d'instaurer une nouvelle unité de mesure.
Que fera-t-on des nouveaux indicateurs ? Les deux propositions à l'examen ne disent pas grand-chose à ce sujet. L'intervenant est convaincu qu'il faut d'abord travailler sur les problèmes majeurs.
En outre, la Belgique n'est pas la championne des statistiques. Les chiffres dont on dispose sont, la plupart du temps, vieux de cinq ans. C'est pourquoi il convient d'améliorer d'abord la qualité des chiffres existants avant de créer de nouveaux indicateurs.
L'intervenant se demande qui sont les représentants qui siègent au comité (voir l'article 5), dans la proposition déposée par Mme Thibaut (doc. Sénat, nº 5-1503/1). Il déplore qu'il n'y ait pas de place pour les compétences non fédérales, telles que l'enseignement, le bien-être ou la culture, par exemple.
Il est très noble de s'engager à maintenir le bonheur des citoyens à un niveau aussi élevé que possible. Chacun a toutefois sa propre interprétation du bonheur. L'intervenant pense dès lors que cette notion sera très difficile à traduire dans les chiffres.
Mme Talhaoui, présidente, précise que les organisations internationales sont justement favorables à une définition plus précise de cette notion, pour pouvoir collecter des données plus complètes pour chaque pays.
Monsieur Miller estime qu'il est clair pour de nombreux membres de la commission que le PIB est un indicateur dont on ne peut pas se passer. Cependant il présente certaines lacunes, notamment en ce qui concerne le bien-être de la population.
L'activité économique est une chose saine, à condition qu'elle serve le bien-être de la population. C'est la raison pour laquelle le débat relatif à la définition d'une série d'indicateurs complémentaires au PIB est extrêmement important. Si tous les indicateurs existants étaient tellement au point et fantastiques, on ne serait probablement pas dans la crise financière, économique, sociale et environnementale que nous connaissons pour l'instant.
L'intervenant trouve normal que soit confié au Bureau fédéral du Plan la mission de définir les critères et de les valider pour que ceux-ci puissent être efficaces, entre autres pour la comparaison internationale, mais aussi pour alimenter le débat intra-belge.
En ce qui concerne la culture, l'intervenant rappelle que ce débat avait déjà eu lieu et que tout le monde était d'accord pour inclure certains éléments. La fréquentation d'activités culturelles par exemple peut être prise en compte, alors que l'aspect de patrimoine culturel semble ne pas être à sa place dans ces indicateurs.
L'intérêt de la proposition de M. Schouppe et consorts (voir doc. Sénat nº 5-2258/1) est de ne pas tomber dans l'utopie. Il y a une véritable volonté d'avancer et en même temps on se rend bien compte qu'il existe en Belgique de véritables poches de pauvreté. (cf. citation de l'historien de l'économie M. Fernand Braudel: « Le territoire du capitalisme est une territoire troué. ») Cette proposition de loi permet d'aborder la question d'une façon raisonnable et rationnelle.
Ces nouveaux indicateurs permettront aussi un débat qui ne soumet pas le politique au dictat technocratique. Les politiques ont besoin de pouvoir se fonder sur des critères et des indicateurs qui donnent des arguments qui permettent de contrer les économistes de haut vol. Cela permettra également d'évaluer l'efficacité des politiques sociales qui sont menées. Lorsque l'on se rend compte qu'une politique n'atteint pas son objectif et qu'elle coûte de l'argent, il est intéressant de pouvoir en débattre.
L'intervenant estime que la proposition de loi nº 5-2258/1 de M. Schouppe et consorts est une bonne chose et qu'elle représente une avancée significative. Une fois que ces indicateurs seront établis, ce sera la responsabilité des politiques de les faire vivre.
Monsieur Laaouej ne comprend pas très bien les opposants aux deux propositions. Il ne s'agit absolument pas de se réfugier derrière de nouveaux indicateurs pour ne pas traiter l'objet analysé par ces indicateurs. Il faut faire l'un et l'autre. Ces nouveaux indicateurs seront un moyen d'affiner les analyses et de se donner la possibilité d'avoir une approche des réalités sociales, économiques, environnementales etc. plus précise pour avoir une bonne radioscopie de l'état de développement de notre société.
Il s'agit de prendre la mesure d'une réflexion qui a lieu depuis très longtemps, en Belgique et au niveau international. Il est grand temps de mettre cela en œuvre au niveau de notre pays et en particulier au niveau des institutions qui sont le mieux apte à le mettre en œuvre, comme le Bureau fédéral du Plan.
Le PIB ne suffit pas à rendre compte du niveau de développement de notre société, mais en même temps il ne faut pas déconsidérer le PIB. Il ne faut pas vouloir lui faire dire plus que ce qu'il ne prétend vouloir démontrer. Il doit continuer à être un indicateur important, complété par d'autres.
Il y a, dans notre démocratie, un déficit d'information car le récit médiatique fait souvent référence à des chiffres qui ne veulent pas dire grand-chose comme par exemple le taux d'inflation, le taux de croissance économique, le taux d'endettement public etc. Le rôle des parlementaires est de pouvoir créer les conditions d'un débat public éclairant pour l'opinion publique. Ce n'est par exemple pas parce qu'il y a un faible taux de croissance qu'il faut considérer que notre société est en régression. Le débat démocratique n'est possible que si l'opinion publique est bien informée. La proposition de M. Schouppe et consorts (voir doc. Sénat nº 5-2258/1) nous donne les moyens de veiller à ce que les citoyens aient un maximum d'informations sur l'état de la société, ce qui permettra de participer au débat démocratique d'une manière plus pertinente.
La mission que cette proposition confie est celle de la construction des indicateurs et on laisse au Bureau fédéral du Plan le soin de les construire de la manière qu'il estime la plus appropriée. On lui demande simplement de se référer à l'étude « GDP and Beyond » d'Eurostat.
M. Daems indique que le PIB en tant qu'indicateur économique ne permet pas, à lui seul, de mesurer le progrès de notre société sous un nombre d'aspects suffisamment large, ni, par voie de conséquence, de conférer une orientation au travail législatif et à la politique. Telle est l'idée qui est à la base de la proposition de loi nº 5-2258/1 de M. Schouppe et consorts.
Selon l'intervenant, ce n'est pas parce que certains aspects liés à l'évolution de notre société ne sont pas de nature économique qu'ils ne sont pas mesurables. On a tort de croire cela. La proposition de loi à l'examen (voir doc. Sénat nº 5-2258/1) est donc très importante; en effet, elle peut nous permettre de disposer d'un large éventail d'informations, pour autant évidemment que les nouveaux indicateurs qui seront définis soient effectivement comparables entre eux et bien étayés du point de vue scientifique. Il faut aussi que ces indicateurs soient utilisables dans le cadre du travail de préparation de la législation et de la politique.
La présidente, Mme Talhaoui, déclare qu'à l'instar des intervenants précédents, elle aimerait en savoir davantage sur le coût que cela représentera. Le gouvernement a-t-il déjà pris des engagements à cet égard ?
L'auteur principal de la proposotion de loi à l'examen, M. Schouppe, répond aux questions et remarques qui ont été formulées.
Il est faux de dire qu'il faudra repartir de zéro. Ce ne sera absolument pas le cas. Il y a déjà suffisamment d'indicateurs à l'heure actuelle aux niveaux international et européen susceptibles de servir de base: les Nations unies publient leur « Indice de développement humain », l'OCDE a son indicateur du vivre mieux, l'Union européenne a développé des indicateurs de développement durable. Il y a donc déjà, à l'heure actuelle, toute une série d'indicateurs disponibles au niveau international. Dans le cadre de son audition au sein du groupe de travail, M. Bogaert, du Bureau fédéral du Plan, a déclaré lui aussi que le Bureau fédéral du Plan dispose de septante-huit indicateurs qui permettent d'une manière ou d'une autre de décrire et de mesurer certains aspects qualitatifs. Toutefois, à l'heure actuelle, ces indicateurs ne sont pas disponibles dans le cadre de la politique. La raison en est qu'ils n'ont pas été regroupés en un tout cohérent et ne sont pas suffisamment comparables avec les indicateurs internationaux ou les indicateurs d'autres pays.
Avec la crise, on a fait le douloureux constat que notre État providence présente des failles et que la pauvreté ne cesse de s'aggraver. Mais ces phénomènes ne sont pas perceptibles par le biais du PIB; celui-ci est d'ailleurs resté stable au cours de cette période. Il faut donc définir des indicateurs spécifiques qui permettent de mesurer aussi la prospérité et le bien-être de la population au sens large du terme et de procéder à des comparaisons internationales. Il n'y a que des constatations empiriques. La proposition de loi à l'examen a précisément pour objectif de regrouper de manière cohérente l'ensemble des informations statistiques actuellement disponibles dans un grand nombre d'institutions et de faire en sorte qu'elles puissent être exploitées en vue de l'élaboration d'une politique appropriée à chaque niveau de pouvoir dans notre pays. Les données disponibles sont nombreuses mais éparpillées. Il faudra donc les coordonner, ce qui ne devrait pas nécessiter un budget colossal. L'objectif sera donc de regrouper en un tout cohérent l'ensemble des données disponibles à la Banque nationale, au Bureau fédéral du Plan, à la direction générale Statistique et Information économique du SPF Économie et à l'Institut des comptes nationaux (ICN). Il faudra se référer aussi à des indicateurs internationaux, de préférence européens. Dès le moment où un consensus verra le jour au sein de l'Union européenne autour du projet « GDP and Beyond » d'Eurostat, la Belgique devra se tenir prête à fournir des données qui permettent d'effectuer des comparaisons correctes en termes de qualité de vie.
M. Schouppe souligne ensuite qu'il partage sur le fond l'observation de M. Hellings, pour qui l'évocation de la Belgique dans la proposition de loi fait référence non seulement à l'État fédéral, mais aussi aux entités fédérées. Il faudra dès lors intégrer également les données spécifiques au bien-être en Wallonie, en Flandre et à Bruxelles.
Mais il faut avant tout que les instances précitées vérifient ce qui existe déjà et ce qu'il est possible de faire au niveau de l'Union européenne, afin de pouvoir établir une base de comparaison entre les différents pays permettant de mesurer la prospérité, le bien-être et le bonheur, comme cela se fait déjà pour le PIB.
Dans sa version modifiée en projet, l'article 116 de la loi du 21 décembre 1994 portant des dispositions sociales et diverses prévoit explicitement que les publications des résultats feront chaque année l'objet d'un débat en séance publique de la Chambre des représentants, qui en évaluera l'évolution, de même que la structure et la méthodologie des indicateurs complémentaires. En d'autres termes, un débat contradictoire sera organisé entre les députés et les spécialistes qui conçoivent les indicateurs.
De plus, il est expressément prévu qu'un résumé des résultats sera publié dans le rapport annuel de la BNB sur les développements économiques et financiers en Belgique et à l'étranger.
M. Hellings déclare au nom du groupe Ecolo qu'il soutiendra la proposition de loi de M. Schouppe et consorts. En effet, elle poursuit le même objectif que la proposition de loi nº 5-1503 déposée par sa collègue de groupe, Mme Thibaut. Il est vrai que la récente crise économique a démontré à suffisance les limites du PIB comme indicateur de progrès.
M. Miller souhaite réagir à l'intervention de M. De Groote, pour qui mesurer une notion telle que le bien-être constituerait une táche pratiquement impossible à mener à bien. L'intervenant ne partage pas ce point de vue. Aujourd'hui, au XXIe siècle, les méthodes de statistiques et d'analyse ont tellement évolué que c'est devenu possible. Par conséquent, les suggestions émises dans la proposition de loi nº 5-2258/1 ne relèvent nullement de l'imaginaire.
M. De Groote aimerait malgré tout savoir si les auteurs de la proposition de loi sont en mesure d'indiquer quand les parlementaires pourront disposer pour la première fois des nouveaux indicateurs en appui à leur travail parlementaire, tant pour le niveau belge que pour les niveaux européen et international. En effet, l'intervenant craint fort que la qualité des indicateurs ne soit pas au rendez-vous parce qu'ils sont élaborés par pays et qu'ils risquent de présenter des écarts très importants. La question est donc de trouver une solution pour aboutir à des données comparables au plan international. Il ne sera effectivement pas évident de mettre sur pied une base comparable.
M. Daems répond en citant l'exemple du PIB par tête d'habitant, qui ne donne aucune indication sur sa distribution entre les différents groupes démographiques, avec ou sans ventilation régionale. Si l'on retenait différents modes de calcul, à l'instar des fiscalistes pour lesquels cette pratique est courante (répartition en déciles), l'on pourrait dire si un groupe démographique tel que la classe moyenne évolue à la hausse ou à la baisse au fil du temps. Une étude similaire par rapport à la pauvreté serait alors possible. De telles études sont d'ores et déjà réalisées, y compris par exemple jusqu'au niveau urbain. Mais elles sont actuellement des initiatives isolées et n'ont aucune structure commune.
M. Schouppe épingle la grande diversité de données déjà collectées par Eurostat. L'accord de gouvernement fédéral du 1er décembre 2011 prévoyait explicitement que le gouvernement continuerait à soutenir le développement de nouveaux indicateurs.
Dès que le Sénat et la Chambre des représentants auront adopté la proposition de loi, le gouvernement pourra charger les instances publiques désignées dans la proposition de baser les nouveaux indicateurs sur les travaux « GDP and beyond » d'Eurostat. Cela ne sera sans doute réalisable qu'à partir de 2015, mais si l'on parvient encore à faire adopter la loi avant les élections législatives, le nouveau gouvernement pourra demander aux instances concernées de se mettre immédiatement au travail. L'objectif doit être de disposer d'ici 2015-2016 d'une série d'indicateurs qui constitueront une base de comparaison tant pour la Belgique que pour l'ensemble de l'UE. Et on pourra ensuite envisager de poursuivre le développement de la dimension internationale.
IV. DISCUSSION DES ARTICLES
Article 1er
Cet article n'a donné lieu à aucune autre discussion.
Article 2
Amendement nº 1
M. Hellings dépose l'amendement nº 1 (doc. Sénat, nº 5-2258/2), qui vise à reconnaître les efforts déjà consentis en la matière par le gouvernement de la Région wallonne, et plus particulièrement par le ministre wallon qui a le Développement durable dans ses attributions. Par le passé, l'Institut wallon de l'évaluation, de la prospective et de la statistique (IWEPS) a déjà développé vingt-neufs indicateurs potentiels comme alternative au PIB. Après sélection, dix-huit indicateurs ont été soumis à la population wallonne, sous la forme d'une enquête Internet. Sur la base des résultats de cette enquête, cinq indicateurs ont été retenus: l'indice de « situation sociale », l'indice de « bien-être », l'empreinte écologique et la biocapacité, l'indice de situation environnementale et un indicateur sur le capital économique différent du PIB.
La ratio legis de l'amendement consiste à dire qu'on partirait de ce qui a été réalisé dans ce domaine par les communautés et les régions.
La présidente, Mme Talhaoui, souligne que la Flandre a elle aussi déjà effectué tout un parcours: ainsi, elle publie chaque année les Vlaamse Regionale Indicatoren (VRIND) (indices régionaux flamands): la base de chaque édition consiste en une série d'indices pour les différents domaines de compétence de l'autorité flamande. Elle estime dès lors qu'on ne peut adopter un amendement qui renvoie à une seule et unique entité fédérée.
M. Miller dit souscrire aux observations de la présidente de la commission en ce qui concerne l'amendement nº 1 de M. Hellings. D'autre part, l'intervenant voit aussi d'un bon oeil que l'on traduise la réalité institutionnelle de notre pays dans la proposition de loi, fût-ce de manière plus équilibrée.
M. Laaouej souligne que le texte de la proposition de loi n'empêche nullement le Bureau fédéral du Plan de prendre également en considération les indices développés par les entités fédérées, tout comme il serait aussi judicieux de tenir compte des initiatives internationales et européennes. L'intervenant ne s'oppose donc pas à un amendement qui inscrirait explicitement ce point dans la proposition de loi.
Amendement nº 2
Ensuite, M. Schouppe et consorts déposent l'amendement nº 2 (doc. Sénat, nº 5-2258/2) qui vise à remplacer, à l'article 108, j), troisième tiret, proposé, les mots « la Belgique » par les mots « l'État fédéral, les communautés et les régions ».
M. Hellings, qui cosigne l'amendement de consensus nº 2, déclare retirer son amendement nº 1.
Article 3
Cet article n'a donné lieu à aucune autre discussion en commission.
Article 4
Cet article n'a donné lieu à aucune autre discussion en commission.
V. VOTES
L'article 1er est adopté par 10 voix et 2 abstentions.
L'amendement nº 2 à l'article 2, de M. Schouppe et consorts, est adopté à l'unanimité des 12 membres présents.
L'article 2 ainsi amendé est adopté à l'unanimité des 12 membres présents.
Les articles 3 et 4, ainsi que l'ensemble du projet de loi, sont adoptés par 10 voix et 2 abstentions.
Par suite de l'adoption de la proposition de loi nº 5-2258/1, la proposition de loi nº 5-1503/1 devient sans objet.
Confiance a été faite aux rapporteurs pour la rédaction du présent rapport.
| Les rapporteurs, | La présidente, |
| Louis SIQUET. Patrick DE GROOTE. | Fauzaya TALHAOUI. |
Texte adopté par la commission (voir le doc. Sénat, nº 5-2258/4 — 2013/2014).
(1) European Statistical System Committee, Sponsorship Group on Measuring Progress, Well-being and Sustainable Development, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/pgp_ess/0-DOCS/estat/SpG_Final_report_Progress_wellbeing_and_sustainable_deve.pdf.