Belgische Senaat

ZITTING 2012-2013

10 SEPTEMBER 2013

Wetsvoorstel houdende oprichting van een Federale Deontologische Commissie

ADVIES VAN DE RAAD VAN STATE Nr. 53.935/AV van 27 AUGUSTUS 2013

Op 24 juli 2013 is de Raad van State, afdeling Wetgeving, door de Voorzitster van de Senaat verzocht binnen een termijn van dertig dagen, verlengd tot vijfenveertig dagen (1), een advies te verstrekken over een wetsvoorstel « houdende oprichting van een Federale Deontologische Commissie » (Parl. St. Senaat 2012-13, nr. 5-2245/1)

Het voorstel is door de algemene vergadering onderzocht op 20 en 27 augustus 2013. De algemene vergadering was samengesteld uit Robert Andersen, eerste voorzitter van de Raad van State, Roger Stevens, voorzitter van de Raad van State, Michel Leroy en Jo Baert, kamervoorzitters, Pierre Vandernoot, Eric Brewaeys, Carlo Adams en Michel Páques, staatsraden, Jan Velaers, Michel Tison, Sébastien Van Drooghenbroeck en Christian Behrendt, assessoren, Anne-Catherine Van Geersdaele, griffier, en Veerle Vertongen, toegevoegd griffier.

Het verslag is uitgebracht door Xavier Delgrange, eerste auditeur-afdelingshoofd, Brecht Steen, auditeur, en Wendy Depester, adjunct-auditeur.

De overeenstemming tussen de Franse tekst en de Nederlandse tekst van het advies is nagezien onder toezicht van Jo Baert, kamervoorzitter.

Het advies, waarvan de tekst hierna volgt, is gegeven op 27 augustus 2013.

Aangezien de adviesaanvraag ingediend is op basis van artikel 84, § 1, eerste lid, 1º, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, zoals het is vervangen bij de wet van 2 april 2003, beperkt de afdeling Wetgeving overeenkomstig artikel 84, § 3, van de voornoemde gecoördineerde wetten haar onderzoek tot de rechtsgrond van het ontwerp, de bevoegdheid van de steller van de handeling en de te vervullen voorafgaande vormvereisten.

Wat deze drie punten betreft, geeft het ontwerp aanleiding tot de volgende opmerkingen.

STREKKING VAN HET VOORSTEL

1. Het om advies voorgelegde voorstel van wet strekt tot oprichting van een Federale Deontologische Commissie bij de Kamer van volksvertegenwoordigers (2) , die tot taak heeft enerzijds om een ontwerp van deontologische code op te stellen (artikel 5, § 1, van het voorstel) en anderzijds om adviezen te geven aan individuele « openbare mandatarissen », ministers of staatssecretarissen (artikel 4, § 1, van het voorstel) en algemene adviezen op vlak van deontologie, op eigen initiatief of op vraag van de Kamer of van de federale regering (artikel 4, § 2, van het voorstel).

2. De openbare mandatarissen die een advies kunnen vragen worden omschreven in artikel 3, § 1, van het voorstel. Het gaat zowel over parlementsleden, personeelsleden van de uitvoerende macht, als personen die optreden namens de uitvoerende macht.

De ontwerpcode wordt opgesteld door de Commissie en vervolgens opgenomen in een reglement van de federale kamers of in een wet, naargelang het leden van de federale kamers betreft, dan wel de overige openbare mandatarissen (artikel 5, §§ 1 tot 3 van het voorstel).

De samenstelling van de Commissie is geïnspireerd op de samenstelling van het Grondwettelijk Hof (artikelen 6 en 8 van het voorstel). De leden worden in beginsel benoemd voor een hernieuwbare termijn van vijf jaar (artikel 7 van het voorstel). Artikel 9 van het voorstel bepaalt enkele onverenigbaarheden, terwijl artikel 10 bepaalt hoe en in welke gevallen een lid wordt vervangen.

De artikelen 11 tot 15 bepalen de algemene werkingsregels van de Commissie. De procedures bij de Commissie worden geregeld in de artikelen 16 tot 21 van het voorstel.

ALGEMENE OPMERKINGEN

De werkingssfeer ratione personae van het wetsontwerp doet problemen van grondwettigheid rijzen in het licht van het beginsel van de scheiding der machten.

1. Een eerste vraag die in verband met het voorliggende voorstel rijst, betreft de overeenstemming met artikel 60 van de Grondwet, dat luidt als volgt :

« Elke Kamer bepaalt, in haar reglement, de wijze waarop zij haar bevoegdheden uitoefent. »

Zoals de Raad van State meermaals eraan herinnerd heeft, inzonderheid in zijn advies 40.390/2 van 5 juli 2006 over een voorontwerp dat geleid heeft tot de wet van 25 april 2007 « tot oprichting van een Parlementair Comité belast met de wetsevaluatie »,

« beoogt die bepaling [immers] de onafhankelijkheid van iedere assemblee te garanderen, zowel ten aanzien van de andere als van de uitvoerende macht.

In beginsel komt het dus niet aan de wetgever toe om de manier te regelen waarop de kamers hun bevoegdheden uitoefenen (3) of hun beslissingen nemen. Zo kan de wetgever evenmin een parlementaire commissie oprichten, noch haar een bijzondere bevoegdheid verlenen of de manier regelen waarop die bevoegdheid wordt uitgeoefend.

(...) » (4) .

Gelet op de beperkte bevoegdheden die aan de Commissie worden verleend, lijkt deze vraag bevestigend te moeten worden beantwoord. Uit de toelichting bij het voorstel en uit de artikelsgewijze bespreking blijkt immers duidelijk dat de Commissie een ontwerp van deontologische code uitwerkt die voor de leden van de Kamer en de Senaat alleen zal gelden indien en in zoverre die code in hun respectief reglement is opgenomen. Elke vergadering blijft dus soeverein en is geenszins gebonden door het ontwerp dat ze naar eigen goeddunken kan aanvullen, wijzigen of verwerpen. Aldus blijkt de ontwerpcode voor elk van beide vergaderingen alleen een bevoorrechte inspiratiebron te zijn en niets meer dan dat. Artikel 5 van het voorstel, dat bijzonder ongelukkig gesteld is, moet allicht in die zin begrepen worden.

De andere bevoegdheid van de Commissie, die erin bestaat adviezen te geven over individuele of algemene vragen met betrekking tot deontologie, is een louter adviserende bevoegdheid. De adviezen hebben geen verbindende juridische kracht ten aanzien van wie dan ook; de bedoeling is dat ze de adviesaanvrager nader inlichten en ze « kunnen » (maar hoeven niet te) worden gebruikt om de deontologische code die elk van beide wetgevende vergaderingen soeverein heeft aangenomen, aan te vullen of te amenderen.

Het voorliggende voorstel zou daarentegen strijdig zijn met artikel 60 van de Grondwet indien het zou moeten worden opgevat als een beperking, op welke wijze ook, van de bevoegdheid van elk van beide kamers om in alle vrijheid haar eigen deontologische regels vast te stellen in haar reglement.

2. Een andere vraag betreft de grondwettigheid van het ontwerp in het licht van artikel 96 van de Grondwet. Ook op deze vraag moet blijkbaar bevestigend worden geantwoord. Het ontwerp van deontologische code is immers niet toepasselijk op federale ministers en staatssecretarissen, die, zoals de gemachtigden hebben beaamd, hun eigen deontologische regels moeten naleven (5) . De omstandigheid dat ministers en staatssecretarissen alsook de regering de Commissie kunnen raadplegen maar geenszins door haar advies gebonden zijn, kan deze conclusie niet ontzenuwen. In dit verband wordt de wetgever er evenwel op gewezen dat wanneer een minister of een staatssecretaris beslist de Commissie vrijwillig om advies te verzoeken, hij aldus een daad stelt die integraal deel uitmaakt van zijn politieke activiteiten die derhalve onder de controle van de Kamer van volksvertegenwoordigers valt, in de zin van inzonderheid de artikelen 100, tweede lid, en 101, eerste lid, van de Grondwet. Om die reden zou het advies dat de Commissie als gevolg van een dergelijk verzoek van een lid van de federale regering verstrekt, noodzakelijkerwijs volledig openbaar moeten zijn (6) .

3. Tot slot rijst de vraag betreffende de grondwettigheid van het voorstel in het licht van de artikelen 37 en 107, tweede lid, van de Grondwet en inzake de bevoegdheid van de Koning om het statuut van de ambtenaren bij het algemeen bestuur te regelen, in zoverre bepaalde openbare mandatarissen waarvan in artikel 3 van het voorstel een opsomming wordt gegeven, ontegensprekelijk ambtenaren bij het algemeen bestuur zijn.

Luidens paragraaf 1 van artikel 5, die gelet op de gebrekkige redactie ervan, moet worden gelezen in het licht van de toelichting bij het voorstel en van de artikelsgewijze bespreking, zal het ontwerp van deontologische code dat door de Commissie wordt opgesteld en door de Kamer van volksvertegenwoordigers wordt goedgekeurd, de vorm aannemen van een gewone wet ten aanzien van alle categorieën « openbare mandatarissen » behalve de volksvertegenwoordigers en senatoren, dus ook ten aanzien van de ambtenaren bij het algemeen bestuur, terwijl de deontologische regels die voor die ambtenaren gelden deel uit maken van hun statuut, dat in principe alleen door de Koning kan worden vastgesteld. In zoverre de ontwerpcode aldus op de ambtenaren bij het algemeen bestuur van toepassing is, is het voorstel strijdig met de voornoemde grondwettelijke bepalingen en moet het worden herzien. De door de gemachtigden aangehaalde omstandigheid dat voor alle categorieën « openbare mandatarissen » dezelfde problemen rijzen die grotendeels identieke regels vergen, volstaat op zich niet als rechtvaardiging. Eveneens valt te betwijfelen of de Commissie de adviestaken die bij het voorstel aan haar worden opgelegd, kan uitoefenen ten aanzien van de ambtenaren bij het algemeen bestuur, zelfs indien de grondwettelijke bevoegdheid van de Koning om de regels voor die ambtenaren uit te vaardigen gehandhaafd wordt (7) . Het voorstel moet derhalve aldus worden herzien dat het niet meer geldt voor die categorie ambtenaren.

Concluderend dient te worden gesteld dat het voorliggende voorstel in zijn geheel, en inzonderheid de artikelen 3 tot 5 ervan, moet worden herzien, in het licht van de bovenstaande algemene opmerkingen, opdat het beginsel van de scheiding der machten dat in menige grondwettelijke bepaling is verankerd, niet wordt geschonden.

BIJZONDERE OPMERKINGEN

Onder dat voorbehoud geeft het voorliggende wetsvoorstel aanleiding tot de volgende bijzondere opmerkingen. Deze opmerkingen zijn niet exhaustief.

Artikelen 2 en 22

De artikelen 2 en 22 zouden beter worden samengebracht in eenzelfde artikel dat veeleer thuishoort in titel III « Over de Commissie », bij voorkeur in een nieuw hoofdstuk 1 « Oprichting ».

Artikel 3

1. In het voorgestelde artikel 3, § 1, 5º, moet de nieuwe terminologie worden gebruikt die wordt gebezigd in de artikelen 77 tot 80 van de wet van 22 mei 2003 « houdende organisatie van de begroting en van de comptabiliteit van de federale Staat » en moet « federale administratieve dienst met boekhoudkundige autonomie » worden geschreven in plaats van « Staatsdienst met afzonderlijk beheer ».

2. Het voorgestelde artikel 3, § 1, 6º, beschouwt onder anderen « elke persoon die optreedt als overheidsbestuurder, als overheidsbeheerder of als regeringscommissaris voor het Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding » als « openbaar mandataris ». Er moet echter worden opgemerkt dat het betreffende Centrum in het kader van de wetgevende hervormingen die aan de gang zijn, zal verdwijnen; in de plaats daarvan komen een « federaal Centrum voor de analyse van de migratiestromen, de bescherming van de grondrechten van de vreemdelingen en de strijd tegen de mensenhandel » (8) alsook een « interfederaal Centrum voor gelijke kansen en bestrijding van discriminatie en racisme », opgericht bij samenwerkingsakkoord van 23 juli 2012 (9) . Het voorgestelde artikel 3, § 1, 6º, zal dus te gelegener tijd dienovereenkomstig moeten worden aangepast.

Artikel 4

1. In paragraaf 1, eerste lid, wordt aangegeven dat de specifieke kwesties die een openbaar mandataris aan de Commissie voorlegt, die mandataris persoonlijk betreffen, terwijl het tweede lid niets preciseert aangaande de persoon op wie de kwestie betrekking heeft.

Uit de bespreking van artikel 4 alsook uit artikel 19 blijkt evenwel dat het in dit geval de minister of de staatssecretaris betreft. Zulks zou evenwel uit de tekst zelf van artikel 4 moeten blijken.

2. Artikel 4, § 2, eerste lid, bepaalt dat de Kamer de Commissie algemene adviezen of aanbevelingen kan vragen. Die mogelijkheid bestaat niet voor de Senaat.

Het algemene advies aan de Kamer kan leiden tot de aanpassing van de deontologische code van de Kamer. De Senaat kan haar eigen deontologische code aanpassen, krachtens artikel 5, § 3, naar aanleiding van een algemeen advies dat werd verleend aan de Kamer, maar beschikt niet zelf over de mogelijkheid om een algemeen advies te vragen dat aanleiding zou kunnen geven tot het aanpassen van haar eigen deontologische code.

Geconfronteerd met dit onderscheid stelden de gemachtigden voor om de bepaling aan te vullen om mogelijk te maken « dat ook de Senaat algemene adviezen kan aanvragen ».

Artikel 5

Zoals hierboven reeds is opgemerkt, is artikel 5, § 1, tweede lid, lacuneus, en is het alleen te begrijpen in het licht van de toelichting en de artikelsgewijze bespreking van de artikelen van het voorstel. Meer in het algemeen moet het artikel worden herzien, rekening houdend met de algemene opmerkingen.

Artikel 9

In het voorgestelde artikel 9 wordt een reeks openbare mandaten opgesomd die niet verenigbaar zijn met de hoedanigheid van lid van de federale Deontologische Commissie.

Luidens de toelichting bij het voorstel (blz. 6) zou de betreffende bepaling ertoe strekken inzonderheid « elk (...) lokaal politiek mandaat » als onverenigbaar met die hoedanigheid te beschouwen.

Indien zulks inderdaad de bedoeling van de wetgever is, begrijpt de afdeling Wetgeving niet waarom in de opsomming in het voorgestelde artikel 9 geen melding wordt gemaakt van de leden van de « binnengemeentelijke territoriale organen » waarvan sprake is in het huidige artikel 41, tweede lid, van de Grondwet, noch van de leden van de « bovengemeentelijke besturen » die de gewesten, met toepassing van de thans voorgestelde wijzigingen van de artikelen 41 (10) en 162 (11) van de Grondwet, in de plaats van de provincies kunnen stellen indien ze deze wensen af te schaffen.

Artikel 10

Er wordt niet duidelijk bepaald hoe lang het mandaat van de vervanger duurt die luidens artikel 10 in de plaats komt. De gemachtigden verklaarden het volgende :

« De termijn waarbij iemand optreedt als vervanger dient niet te worden beschouwd als een eerste termijn van vijf jaar. Bijgevolg kan iemand die optreedt als vervanger daarna nog twee keer voor een periode van vijf jaar worden benoemd. (De regel betreft dus twee volledige mandaten van vijf jaar.) ».

Dit wordt het best verduidelijkt in de tekst zelf of minstens in de loop van de parlementaire voorbereiding zodat er bij de toepassing van de regeling hierover geen onzekerheid bestaat.

De gemachtigden verklaarden dat « bovengenoemde artikels » de regels inzake de samenstelling en onverenigbaarheden van de Federale Deontologische Commissie zijn, die zijn bepaald in de artikelen 6 tot 9. Dit wordt het best in de tekst verduidelijkt.

Artikel 19

Artikel 19 van het voorstel zou beter worden aangevuld met een tweede lid teneinde rekening te houden met de bespreking van dat artikel, waarin wordt aangegeven dat de Commissie elke persoon kan horen die ze nuttig acht om te horen en dat ze een beroep kan doen op deskundigen.

Artikel 21

De draagwijdte van de kennisgevingsplicht is niet geheel duidelijk. Rust die plicht op de Commissie als geheel, op de voorzitter of op de individuele leden ? Voorts dient te worden vastgesteld dat de draagwijdte van de bepaling ruimer is dan de kennisgevingsplicht omschreven in artikel 29 van het Wetboek van strafvordering die geldt voor « iedere gestelde overheid, ieder openbaar officier of ambtenaar » (« argwaan » hebben is minder strikt dan « kennis » hebben). Wijst dit er op dat er voor de Commissie/Commissieleden een « strengere » verplichting geldt dan voor de overheden en ambtenaren bedoeld in artikel 29 van het Wetboek van strafvordering ?

Überhaupt rijst de vraag of de bepaling niet overbodig is nu de Commissie/Commissieleden ongetwijfeld reeds als « gestelde overheid, (...) openbaar officier of ambtenaar » kunnen worden beschouwd.

Hierover ondervraagd verklaarden de gemachtigden :

« Deze bepaling heeft tot doel elke ambiguïteit inzake de toepassing van artikel 29 WSv uit te sluiten. Naar aanleiding van uw vraag lijkt het ons allicht wenselijk om de formulering van de bepaling aan te passen om deze in overeenstemming te brengen met art. 29 WSv. om interpretatieproblemen te vermijden. »

(1) Deze verlenging vloeit voort uit artikel 84, 1, eerste lid, 1°, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State waarin wordt bepaald dat de termijn van dertig dagen verlengd wordt tot vijfenveertig dagen in het geval waarin het advies gegeven wordt door de algemene vergadering met toepassing van artikel 85.

(2) De Commissie is dus opgevat als een zogenaamde collateraal orgaan van de Kamer, zoals het Comité P, de Hoge Raad voor de Justitie, het College van Ombudsmannen en de Commissie voor de Bescherming van de Persoonlijke Levenssfeer (cf. Parl. St. Kamer 2001-02, nr. 50-1940/001, 10).

(3) Voetnoot 2 van het geciteerde advies : zie inzonderheid advies 18.502/2, op 8 juni 1988 verstrekt over een voorstel dat is geworden de wet van 18 juli 1991 tot regeling van het toezicht op politie- en inlichtingendiensten (Gedr. Stuk Kamer, B.Z. 1988, nr. 162/2-1988); advies 25.413/2, op 16 oktober 1996 verstrekt over een voorstel van wet « tot wijziging van de wet van 18 juli 1991 houdende regeling van het toezicht op politie- en inlichtingendiensten » (Gedr. Stuk Senaat, zitting 1996-1997, nr. 390/2); advies 26.054/4, op 3 maart 1997 verstrekt over een voorstel dat is geworden de wet van 10 maart 1998 tot wijziging van de organieke de wet van 29 oktober 1846 op de inrichting van het Rekenhof (Gedr. Stuk Kamer, zitting 1995-1996, nr. 618/3); advies 33.638/3, op 24 september 2002 verstrekt over een voorontwerp dat is geworden de wet van 28 maart 2003 tot wijziging van de wet van 21 december 1998 betreffende de productnormen ter bevordering van duurzame productie- en consumptiepatronen en ter bescherming van het leefmilieu en de volksgezondheid (Gedr. Stuk Kamer, zitting 2002-2003, 50-2141/001). Zie, meer in het algemeen, J. Velaers, op. cit., blz. 250-251, 297-299, 519-520; J. Velu, Droit public, deel I, Le statut des gouvernants, Brussel, Bruylant, 1986, blz. 521-525.

(4) Parl. St. Senaat 2005-06, nr. 3-648/2, 2.

(5) De gemachtigden van de Voorzitster van de Senaat verklaarden het volgende : « De ministers en staatssecretarissen vallen niet onder het toepassingsgebied van de deontologische code voorzien door dit wetsvoorstel, maar onder specifieke regels zoals die door de regering worden vastgesteld. Het is in het licht van deze regels dat de commissie zijn toetsing zal moeten doorvoeren. »

(6) Deze verplichting tot volledige bekendmaking geldt zelfs wanneer een dergelijk advies waarom door een lid van de federale regering is verzocht, ertoe leidt dat de Commissie zich uitspreekt over de toestand van een derde persoon; een andersluidende conclusie zou immers indruisen tegen de bovenvermelde grondwettelijke prerogatieven inzake politieke controle van de leden van de federale regering door de Kamer van volksvertegenwoordigers. Er wordt evenwel op gewezen dat, als het in voorkomend geval gaat om een louter vrijwillige stap van de minister of de staatssecretaris, deze vrij is een dergelijk advies niet in te winnen wanneer hij van oordeel is dat een adviesaanvraag die hij bij de Commissie wil doen, ertoe kan leiden dat de Commissie zich over de handelingen van een derde persoon moet uitspreken.

(7) Aangezien het voorstel enerzijds de procedure beoogt vast te stellen volgens welke bepaalde deontologische regels, in casu door de wetgever, zullen worden bepaald en anderzijds een « parlementaire commissie » opricht die advies zal verlenen in deontologische kwesties, treedt het voorstel op het terrein dat is voorbehouden aan de Koning. Aangezien het anderzijds geen betrekking heeft op statutaire aangelegenheden die aan de wetgever zelf zijn voorbehouden (bijvoorbeeld nationaliteitsvoorwaarden), is de regeling, voor zover ze van toepassing is op de « ambtenaren bij het algemeen bestuur », in strijd met artikel 107, tweede lid, van de Grondwet. Hoewel de adviesbevoegdheid as such geen vorm van toezicht uitmaakt, gaat er toch een zekere mate van inmenging in de werking van een dienst van de uitvoerende macht van uit. Betreffende deze categorie ambtenaren bestaat voorts het gevaar dat de adviezen van de Commissie interfereren met de tuchtprocedure, eventueel in negatieve zin voor de ambtenaar. Uit advies 47.421/2 van 9 december 2009 over een wetsvoorstel « tot regeling van het toezicht op de federale overheidsdienst Financiën » (ingediend door de heer Servais Verherstraeten c.s.) (Parl. St. Kamer 2009-10, nr. 52-1348/002), blijkt dat het invoeren van bijkomende vormen van toezicht op een dienst van de uitvoerende macht op gespannen voet staat met de scheiding der machten.

(8) Een ontwerp van wet « tot aanpassing van de wet van 15 februari 1993 tot oprichting van een Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding met het oog op de omvorming ervan tot een federaal Centrum voor de analyse van de migratiestromen, de bescherming van de grondrechten van de vreemdelingen en de strijd tegen de mensenhandel » is op 17 juli 2013 door de Kamer van volksvertegenwoordigers aangenomen (Parl. St. Kamer 2012-13, nr. 53-2859/005). Het ontwerp is door de Senaat geëvoceerd maar deze heeft besloten het niet te amenderen (Parl. St. Senaat 2012-13, nr. 5-2213/3).

(9) Een ontwerp van wet « houdende instemming met het samenwerkingsakkoord van 23 juli 2012 tot oprichting van een interfederaal centrum voor gelijke kansen en bestrijding van discriminatie en racisme » is op 18 juli 2013 door de Senaat aangenomen en wordt thans door de Kamer van volksvertegenwoordigers onderzocht (zie Parl. St. Kamer 2012-13, nr. 53-2984/1).

(10) Parl. St. Senaat 2012-13, nr. 5-2237/1.

(11) Parl. St. Senaat 2012-13, nr. 5-2238/1.