3-151

3-151

Sénat de Belgique

Annales

JEUDI 16 FÉVRIER 2006 - SÉANCE DE L'APRÈS-MIDI

(Suite)

Demande d'explications de M. Lionel Vandenberghe au ministre de la Coopération au Développement sur «le programme fédéral de coopération internationale communale» (nº 3-1377)

Demande d'explications de Mme Sabine de Bethune au ministre de la Coopération au Développement sur «la coopération au développement communal» (nº 3-1382)

Mme la présidente. - Je vous propose de joindre ces demandes d'explications. (Assentiment)

De heer Lionel Vandenberghe (SP.A-SPIRIT). - Het federale programma voor Gemeentelijke en Internationale Samenwerking (GIS) ging eind 2000 officieel van start. Het begon in 2001 met een beperkt aantal pilootgemeenten. Sinds juni 2004 valt het programma onder de bevoegdheid van de federale minister van Ontwikkelingssamenwerking. Tot en met 2006 wordt het federale programma uitgevoerd op basis van een jaarlijks koninklijk besluit. Vanaf 2007 zal het GIS passen in een meerjarenprogramma dat in 2006 vorm zal krijgen.

Naar aanleiding van de opmaak van een meerjarenprogramma en het actieplan voor 2006 is er heel wat ongerustheid ontstaan bij alle betrokken Vlaamse gemeentebesturen en bij de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten over de richting die DGOS uit wil met de Gemeentelijke Internationale Samenwerking.

Het meerjarenprogramma moet uitgewerkt worden volgens de richtlijnen die DGOS opstelde voor de meerjarenprogramma's van alle indirecte partners. Ook het actieplan voor 2006 moet aan de visie van DGOS voldoen. De richtlijnen geven dus aan wat DGOS verlangt van de VVSG en van de gemeenten voor 2006 en hoe zij het programma voor 2007-2009 en verder zien evolueren. De onrust waarvan sprake vindt zijn oorzaak in het document met de richtlijnen van DGOS en een aantal contacten tussen DGOS en de VVSG.

De richtlijnen van DGOS zijn duidelijk op NGO's gericht en kunnen niet op de gemeentelijke ontwikkelingssamenwerking worden toegepast. Indien het federale programma Gemeentelijke Internationale Samenwerking aan de DGOS-richtlijnen moet voldoen, dan zijn ingrijpende veranderingen in de huidige werking noodzakelijk.

Kort samengevat wil DGOS dat niet de gemeenten, maar de VVSG de centrale actor wordt in het Zuiden. Momenteel zijn de gemeenten wel de directe partner. Ze bouwen rechtstreekse partnerschappen uit met lokale besturen in het Zuiden, de zogenaamde `stedenbanden'. Analoog aan de richtlijnen van DGOS zouden gemeenten enkel als experts betrokken kunnen worden bij de programma's. Daarnaast moeten er in de toekomst geografische en/of thematische keuzes worden gemaakt. Momenteel zijn 27 Vlaamse gemeenten in 17 verschillende landen actief. Uit de richtlijnen vloeit voort dat er een geografische beperking nodig is tot een vier à vijftal landen. Thematische coördinatie heeft dan weer betrekking op de aard van de projecten.

Om aan deze richtlijnen te voldoen moeten een aantal keuzes worden gemaakt. De VVSG heeft op 20 januari een vergadering belegd met de gemeenten om de toekomst van de internationale samenwerking te bespreken. Ook DGOS was uitgenodigd om zijn visie toe te lichten, maar ging niet op de uitnodiging in. Er zijn drie opties mogelijk inzake het federale programma Gemeentelijke Internationale Samenwerking.

De eerste optie is een nieuwe start van het programma waarbij de VVSG een actieve rol opneemt in het Zuiden. Dat is de visie van DGOS. Deze optie voorziet in nauwelijks of geen middelen voor de gemeenten. De VVSG zou een aantal keuzes moeten maken op geografisch en thematisch vlak om de werking van het programma praktisch haalbaar te houden.

De tweede optie is het behoud van de huidige werking met stedenbanden. Deze optie biedt geen zekerheid voor het verkrijgen van middelen.

De derde optie bestaat erin een beperkt deel van de middelen over te dragen aan de VVSG om de nieuwe rol van de VVSG als actor in het Zuiden te ontwikkelen, naast de ondersteuning van de gemeentelijke partnerschappen.

De gemeenten kiezen resoluut voor de tweede optie. Ze voelen zich immers miskend. Gemeenten zijn niet te vergelijken met NGO's. De sterkte van gemeentelijke samenwerking ligt duidelijk op het vlak van de bestuurskracht en de versterking van het lokale beleid. Gemeenten in Noord en Zuid werken samen actieplannen uit om de gemeentelijke werking in het Zuiden te verbeteren. De drie evaluaties die over het GIS werden gemaakt waren steeds positief. Toch blijkt telkens weer dat DGOS niet overtuigd is van de specifieke waarde van die programma's. In de evaluaties wordt ook de nadruk gelegd op het belang van de continuïteit en op de verdere uitdieping van de partnerschappen. Het is dan ook belangrijk dat DGOS niet plots een koerswijziging opdringt, maar juist achter de huidige manier van werken blijft staan.

De vrees wordt uitgesproken dat het `gemeentelijk' aspect zal verdwijnen uit het programma als de VVSG de voornaamste actor wordt in het Zuiden. Geen enkele gemeente ziet in hoe de VVSG als actor in het Zuiden kan functioneren. De VVSG geeft steun en begeleiding aan de gemeenten, maar heeft zelf geen ervaring in het Zuiden. De gemeenten vinden dat het indruist tegen hun autonomie wanneer ze enkel zouden worden ingezet als een instrument in het programma. Bovendien gaat de geloofwaardigheid tegenover het Zuiden totaal verloren. De internationale gemeenschap pleit voortdurend voor decentralisatie in het kader van democratisering in het Zuiden. In België zouden we daarentegen de programma's centraliseren ten koste van de autonomie van de lokale besturen. Het is belangrijk dat de overheid de stedenbanden ondersteunt.

Ook de achterban van de gemeenten in het Noorden is belangrijk. Deze projecten hebben een enorme waarde op het vlak van de sensibilisering van de bevolking. Lokale besturen staan dicht bij de bevolking. De wervingskracht van de projecten is zeer groot. Directe samenwerking tussen dorpen in Noord en Zuid maken de projecten zichtbaar voor de bevolking. Via de VVSG als centrale actor gaat dit aspect verloren.

De gemeenten willen ook geen thematische of geografische beperking: het profiel van gemeenten in Noord en Zuid en de behoeften in het Zuiden zijn doorslaggevend voor de keuze van het project. Dat is eigen aan de stedenband. Gemeenten `vinden' elkaar. Dat mag niet van bovenaf worden opgelegd. Een geografische beperking doet waardevolle samenwerkingsverbanden verloren gaan. Wel zou men kunnen streven naar coherentie in visie en methodiek. Voor de procedures moet echter rekening worden gehouden met de specificiteit van lokale besturen in Noord en Zuid. Ze moeten ook op maat worden uitgewerkt.

Er bestaat reeds langer onenigheid tussen DGOS en de VVSG, die de gemeenten vertegenwoordigt. Al meermaals is gebleken dat DGOS niet overtuigd is van de waarde van de stedenbanden die gemeenten opbouwen met lokale besturen in het Zuiden. De gemeenten en de VVSG betreuren die houding, en kunnen zich niet vinden in de koerswijziging van DGOS.

Ik deel ten zeerste de bekommernissen van de VVSG en van de gemeenten. Ik beschouw de stedenbanden als een bijzonder waardevol en complementair onderdeel van de ontwikkelingssamenwerking. In de literatuur wordt wel eens verwezen naar de gemeenten als de vierde pijler in de structuur van de ontwikkelingssamenwerking, naast de bilaterale samenwerking, de internationale samenwerking en de niet-gouvernementele samenwerking. Samenwerking tussen gemeenten zal door de uitwisseling van onvervangbare expertise de lokale besturen in het Zuiden versterken. Een samenwerking op lokaal niveau heeft bovendien een bijzonder sensibiliserende kracht en versterkt de band tussen onze eigen bevolking en die in het Zuiden.

Wat is de visie van de minister op de gemeentelijke internationale samenwerking? Loopt zijn visie gelijk met die van DGOS?

Is er over die kwestie al overleg geweest tussen DGOS en zijn kabinet?

Zal de nieuwe koers die DGOS heeft uitgestippeld, leiden tot een minimale rol voor de gemeenten?

Wat denkt de minister van de geografische en thematische beperking? Wat is de zin van coördinatie en vooral centralisatie voor projecten en programma's die juist decentralisatie voorstaan? Is de affectieve band die intussen is ontstaan tussen de stedenbanden niet belangrijker?

Wat met de autonomie van de gemeenten? Druist het niet in tegen de geest van het project dat we nu de Gemeentelijke Internationale Samenwerking zouden wegtrekken van de gemeenten?

In het verleden heeft de minister zich reeds positief uitgesproken over het GIS-programma en heeft hij na een zware inkrimping van de begroting in 2005 de begroting opnieuw opgetrokken. Toch blijven de gemeenten en de VVSG problemen ondervinden in hun contacten met DGOS, als het gaat over het programma met nieuwe opgedrongen oriëntaties die indruisen tegen de fundamentele principes van de werking van de stedenbanden. Ziet hij een mogelijkheid om de standpunten van DGOS met die van de gemeenten te verzoenen?

Welke acties zal hij ondernemen om tegemoet te komen aan de bezorgdheid van de gemeenten?

Mevrouw Sabine de Bethune (CD&V). - Al meerdere malen heb ik de opeenvolgende ministers van ontwikkelingssamenwerking een vraag om uitleg gesteld over het programma voor de gemeentelijke samenwerking. Ik verwijs naar de vragen 3-214, 3-307, 3-533, 3-823. Vandaag heerst er bij de gemeenten en hun regionale verenigingen opnieuw grote onrust over het programma. Ook collega Vandenberghe heeft er uitvoerig op gewezen.

De VVSG heeft hierover trouwens een standpuntennota verspreidt. Voor 2006 is er nog een jaarprogramma gepland. Vanaf 2007 zou uiteindelijk het meerjarenprogramma gelden, zoals al vanaf 2003 in beleidsnota's wordt aangekondigd. DGOS heeft echter het actieplan dat de VVSG voor 2006 heeft ingediend geweigerd. DGOS koppelt het jaarprogramma aan het meerjarenprogramma dat start vanaf 2007. We kunnen dus verwachten dat we dit jaar dezelfde problemen zullen hebben als de vorige jaren.

Het behoort zeker tot de prerogatieven van DGOS om de programma's van NGO's of van partners te weigeren. Dat betwist ik niet. Er rijst wel een probleem als DGOS aan een programma voor 2006 voorwaarden oplegt, die nog worden besproken en pas vanaf 2007 zullen gelden. Volgens de informatie waarover ik beschik, rijst hier een probleem van chronologie.

De methodiek die DGOS voorstelt, betekent een U-turn tegenover vroeger. Kort samengevat komt de visie van DGOS op het volgende neer:

1. Het aantal partnerlanden moet worden beperkt tot vier à zes. Nu zijn er dat 17.

2. Er moet een thematische concentratie komen.

3. Men schuift de regionale verenigingen van de lokale besturen naar voren als belangrijkste actoren, in de veronderstelling dat ze met zusterverenigingen in het buitenland, als die er al zouden zijn, programma's uitvoeren.

4. De gemeenten worden binnen dit kader gewrongen en zouden de programma's van de regionale verenigingen eigenlijk tegen een vergoeding uitvoeren.

Het behoort zeker tot de prerogatieven van DGOS om nieuwe criteria voor te stellen, bijvoorbeeld een beperking van het aantal landen, een thematische concentratie en richtlijnen voor de lokale besturen. Dat moet echter gebeuren in samenwerking en overleg. De criteria moeten toekomstgericht zijn en er mag niet worden geraakt aan de lopende programma's. Een project kan immers niet duurzaam of coherent zijn als men partners die te goeder trouw zijn zonder enig overleg nieuwe voorwaarden en criteria oplegt voor lopende projecten. Ik spreek mij niet uit over de doeltreffendheid van die voorwaarden, maar heb de grootste problemen met de manier waarop een en ander gebeurt.

Na jaren van stroeve samenwerking is dit nogmaals het bewijs dat er geen voeling bestaat met de rol van de lokale gemeentebesturen inzake ontwikkelingssamenwerking. De administratie wil de gemeentelijke samenwerking wringen binnen de nieuwe regels voor indirecte actoren. Gemeenten zijn echter geen NGO's. Ze hebben ook andere doelstellingen. Hun samenwerking met gedecentraliseerde besturen in het Zuiden is historisch gegroeid, op basis van de noden in het Zuiden en de knowhow in het Noorden. Nu wordt aan de gemeenten gevraagd om de samenwerking met partnergemeenten waarin ze al jaren hebben geïnvesteerd op te zeggen, omwille van een thematische en geografische concentratie.

Daarbij wordt totaal voorbij gegaan aan de autonomie van de gemeenten en wordt de tendens tot decentralisering in het Noorden en het Zuiden gefnuikt. De gemeenten worden geïnstrumentaliseerd. Ze blijven kiezen voor het huidige model, maar zijn wel bereid te streven naar meer coherentie in visie en methodiek.

Er moet dus zeker ruimte zijn voor een meer thematische en regionale focus, maar de lopende projecten en partnerschappen die op basis van vertrouwen en bepaalde engagementen tot stand kwamen, moeten worden gehandhaafd. Het toekomstige beleid moet worden gepreciseerd in dialoog met de regionale organisaties van steden en gemeenten en de betrokken gemeenten in het Noorden.

Is de minister bereid om het actieplan voor 2006 los te koppelen van het meerjarenprogramma zodat de gemeenten kunnen rekenen op een tijdig kader en financiering voor 2006? Die rechtszekerheid is van het grootste belang. Uiteindelijk is dat toch niet meer dan een zaak van goed bestuur.

Vindt de minister het verantwoord dat steden en gemeenten de samenwerking met hun partnergemeenten in het Zuiden zullen moeten afbouwen als gevolg van de vooropgestelde geografische en thematische concentratie? Er mogen voor de toekomst zeker concrete normen worden afgesproken, maar dat mag niet tot gevolg hebben dat succesvolle partnerschappen abrupt worden afgebroken. Dat is niet alleen bijzonder ontgoochelend voor de gemeenten in het Noorden, het kan ook gevolgen hebben voor de gemeenten in het Zuiden die in vertrouwen hebben gehandeld.

Welke initiatieven zal de minister nemen om tot een vergelijk te komen in de tegengestelde visies van, enerzijds, de steden en gemeenten en hun verenigingen en, anderzijds, de administratie? Welke inhoudelijke klemtonen zal de minister hierbij leggen?

Misschien gaat het hier enkel om een groot misverstand. Ik hoop dat de minister deze zaak kan uitklaren. We worden hierover aangesproken door verschillende gemeenten, wat toch wijst op een communicatieprobleem.

De heer Armand De Decker, minister van Ontwikkelingssamenwerking. - Het verheugt me dat de gemeentelijke internationale samenwerking mevrouw de Bethune zo na aan het hart ligt.

De gemeentelijke samenwerking is een belangrijk onderdeel van onze internationale samenwerking, aangezien de gemeenten als officiële partners erkend zijn. Ze zijn van cruciaal belang voor de ontwikkeling en de versterking van de lokale democratie en voor het rechtstreekse contact tussen de burgers en de overheidsinstellingen.

Ik ben het eens met mevrouw de Bethune wanneer ze zegt dat de gemeenten verschillen van de NGO's. De Belgische Federale Staat financiert immers de gemeentelijke samenwerking voor 100%. Ik zou wel graag hebben dat de gemeenten ook zelf enkele ontwikkelingsprogramma financieren. De NGO's daarentegen werken in het kader van cofinanciering, met een eigen bijdrage van ongeveer 20%.

Onze indirecte bilaterale samenwerking wordt geregeld door de wet van 25 mei 1999, de enige wettelijke basis die voor al onze partners van toepassing is. In dat wettelijke kader worden onze partners gesubsidieerd op basis van de notie `programmabenadering', een benadering die berust op een meerjarenprogramma gekoppeld aan jaarlijkse actieplannen. We streven dus naar rationaliteit, om een krachtige en zichtbare Belgische actie te garanderen. Ook geografische en thematische concentraties moeten bijdragen aan die rationaliteit. Het gaat wel degelijk om aanbevelingen aan onze partners. Het is volstrekt onjuist dat de gemeentelijke samenwerking voortaan in slechts 4 of 5 landen moet worden geconcentreerd om nog subsidies te kunnen genieten. Ik heb evenmin het voornemen om de VVSG de plaats te laten innemen van de gemeenten als partners in het zuiden. De functionele realiteit en de realiteit op het terrein zijn echter veel subtieler. Ik heb beslist met de drie gewestelijke Verenigingen van Steden en Gemeenten te werken, en niet alleen met de Nationale Vereniging van Steden en Gemeenten, omdat er in België meer dan 500 gemeenten zijn en we dus praktisch gezien onmogelijk kunnen samenwerken met zovele partners.

De verenigingen zijn dus de vertegenwoordigers van de gemeenten van hun regio, tenzij u zou suggereren dat de VVSG niet representatief is voor de Vlaamse gemeenten... Hier in het Noorden zijn dus de drie verenigingen onze partners. Het ligt uiteraard voor de hand dat in het Zuiden de gemeenten onze partners zijn aangezien zij instaan voor de materiële en praktische realisatie van de programma's.

De overgang van een `projectbenadering' naar een `programmabenadering' gebeurt zacht; er wordt voorzien in een volledig overgangsjaar. Het overgangsjaar 2006 moet aan de partners de mogelijkheid bieden een volgend meerjarenprogramma 2007-2009 voor te bereiden en moet hun een financiering verzekeren voor hun in 2006 geplande acties. Het is dus vanzelfsprekend dat het actieplan 2006 een gedifferentieerd onderdeel is van het ontwerp van meerjarenprogramma. Het is even vanzelfsprekend dat de capaciteit van de partners om mee te werken in het raam van een programmabenadering een objectief beoordelingselement zal zijn voor de toekomstige programma's.

In 2004 heeft het gebruik van kredieten door de gemeenten van DGOS een negatieve evaluatie gekregen en het is meermaals gebleken dat de uitgaven in het Noorden te hoog waren. Bovendien werd het budget van de gemeentelijke internationale samenwerking in het verleden nooit volledig opgebruikt.

Ondanks deze feitelijke situatie heb ik, zoals reeds gezegd, dit samenwerkingstype altijd gesteund omdat ik overtuigd ben van de relevantie van de gemeentelijke samenwerking in het proces van democratisering en voor de bevordering van burgerverantwoordelijkheid in onze partnerlanden. Er blijft evenwel nog veel te doen en de voorziene aanpassingen hebben als enig doel de versterking van een meer duurzame actie van de Belgische gemeenten in het Zuiden.

Je n'ai cessé de défendre la coopération internationale communale. C'est pour la rendre plus efficace que nous avons abandonné le passage obligé par l'Union nationale belge des villes et communes, coupole des trois unions régionales des villes et communes. Nous passons aujourd'hui par ces trois organisations régionales.

Des réunions de concertation ont été organisées. Mon administration y formule seulement des recommandations aux communes et à l'Union des villes et communes de chaque région. Il est clair que lors de ces concertations, comme dans toute la politique de coopération au développement que nous menons au niveau belge et que nous tentons de rendre plus efficace au niveau européen et au niveau de l'OCDE, nous insistons toujours plus sur la concentration géographique et thématique et nous le ferons d'ailleurs de plus en plus.

Quant aux communes, ce sont des recommandations et non des instructions qui leur sont données et les communes peuvent même développer des projets en dehors des 18 pays partenaires, si leurs projets sont convaincants.

Je rappelle que c'est tout de même l'État fédéral qui finance ces coopérations communales. Mais, je le répète, nous avons simplement voulu rendre l'action des villes et communes plus efficace et lui donner une plus grande visibilité par des programmes pluriannuels et par une gestion coordonnée par l'Union des villes et communes dans chaque région.

J'ai eu des contacts avec l'Union des villes et communes de chaque région et je vais encore rencontrer ses représentants dans quelques jours. Les rencontres se passent toujours très bien. Les unions des villes et communes sont très heureuses de l'évolution car elles considèrent que le passage par l'Union nationale était un obstacle à une action efficace.

Je n'ai pas compris l'origine de plusieurs de vos préoccupations. Contrairement à ce que vous indiquez, tout le monde se réjouit de l'action des villes et communes dans le sud. Je suis donc étonné par vos interpellations qui ne sont fondées sur aucune analyse objective de la situation.

De heer Lionel Vandenberghe (SP.A-SPIRIT). - Ik hoop dat de minister nu niet veronderstelt dat we onze bedenkingen uit onze duim zuigen. We hebben hier wel degelijk de bekommernissen verwoord van de koepel en van de gemeenten. Ik ben blij dat veel gemeenten heel actief zijn in die ontwikkelingsproblematiek. Binnenkort zijn er gemeenteraadsverkiezingen en we worden door de gemeenten aangesproken in verband met hun programma's voor ontwikkelingssamenwerking. De gemeenten zijn geen NGO's. De minister zegt wel dat er voor 100% wordt gefinancierd, maar ik weet dat, in onze gemeente althans, 0,7% van het budget wordt aangewend voor steun aan verschillende projecten.

Mevrouw Sabine de Bethune (CD&V). - Het antwoord van de minister bevat goede en minder goede elementen.

Positief vind ik dat de internationale gemeentelijke samenwerking van een projectbenadering naar een programmabenadering evolueert, dat de samenwerking wordt gecoördineerd via de regionale Vereniging van steden en gemeenten en dat de administratie meer gericht wenst te werken.

De minister zegt nu dat het gaat om aanbevelingen, waardoor de gemeenten enigszins worden gerustgesteld. Vooral de gemeenten die nu al samenwerken met gemeenten in het Zuiden en die niet onder de regionale en thematische DGOS-opties vallen, zijn bezorgd. Deze gemeenten zijn veelal betrokken in een meerjarenprogramma en merken nu dat hun opties niet zullen passen in de DGOS-opties.

Dat 2006 een overgangsjaar wordt, is een geruststelling voor de gemeenten. Dat is echter niet voldoende. Gemeenten die nu een zeer waardevolle samenwerking hebben buiten de thematische en geografische concentratie van het nieuwe scenario - waarmee ik kan instemmen - zijn ongerust. De spelregels kunnen niet worden veranderd terwijl een samenwerking loopt.

De heer Armand De Decker, minister van Ontwikkelingssamenwerking. - Dat zal ook niet gebeuren.

Mevrouw Sabine de Bethune (CD&V). - Dat is zeer belangrijk. De gemeenten voelen zich heel onzeker daaromtrent. Er is minstens een communicatieprobleem. Temeer omdat er zich in het verleden al heel wat communicatieproblemen hebben voorgedaan is hun vertrouwen in de federale aanpak aangetast.

De minister moet de gemeenten duidelijk laten weten dat wie goed bezig is, kan voortwerken.

De heer Armand De Decker, minister van Ontwikkelingssamenwerking. - Ik begrijp dat sommige gemeenten tijdens het overleg met DGOS hebben vernomen dat er een grotere thematische en geografische concentratie komt. Hetzelfde debat moet overigens ook worden gevoerd voor de NGO's, die nu nog in meer dan honderd landen aanwezig zijn. Bovendien gaat het meestal niet om de armste landen.

Een beleid heroriënteren is niet altijd gemakkelijk. Soms is dat echter nodig.

Je voudrais insister sur le fait qu'aucune commune ne risque de voir un de ses projets rejeté.

Au contraire, je souhaiterais que beaucoup plus de communes fasse de la coopération au développement. J'aimerais cependant qu'elles financent elles-mêmes beaucoup plus leurs projets pour montrer leur engagement personnel. N'oublions pas que nombre de ces projets ne sont financés que par le gouvernement fédéral.

Mevrouw Sabine de Bethune (CD&V). - Vele gemeenten investeren ook in de randvoorwaarden van het programma.

De heer Lionel Vandenberghe (SP.A-SPIRIT). - Ik heb in de derde wereld projecten bezocht die door gemeenten en verenigingen worden gefinancierd. Ik hecht heel veel belang aan de sensibilisering van de gemeenten en vooral van hun inwoners. We moeten de mensen `ter plekke' motiveren voor ontwikkelingssamenwerking. Dat kan via de kleinschalige projecten van de gemeenten.

De heer Armand De Decker, minister van Ontwikkelingssamenwerking. - Ik raad ook de gemeenten aan de aanbevelingen van de OESO te lezen. Ook de gemeenten moeten naar een grotere efficiëntie streven.