3-1091/2

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Sénat de Belgique

SESSION DE 2004-2005

13 AVRIL 2005


Projet de loi portant assentiment au Traité établissant une constitution pour l'Europe, et à l'Acte final, faits à Rome le 29 octobre 2004


RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES RELATIONS EXTÉRIEURES ET DE LA DÉFENSE PAR M. MAHOUX ET MME VAN de CASTEELE


I. INTRODUCTION

Le présent projet de loi a été déposé au Sénat le 15 mars 2005.

La commission l'a mis à l'ordre du jour de ses réunions des 24 mars, 12 et 13 avril 2005.

La matière en question a également fait l'objet de discussions avec des experts du domaine concerné au sein du Comité d'avis fédéral chargé des questions européennes.

Le Premier ministre, M. Guy Verhofstadt, a présenté un exposé introductif, le 24 mars 2005.

La commission a organisé un certain nombre d'auditions en collaboration avec le Comité d'avis fédéral chargé des questions européennes:

— Le 12 avril 2005, avec le professeur Jean-Victor Louis de l'« Institut d'études européennes » de l'ULB, M. Paul Rietjens, jurisconsulte de la représentation permanente de la Belgique auprès de l'Union européenne et M. Xavier Demoulin, directeur général de la DG Affaires européennes au SPF Affaires étrangères;

— Le 13 avril 2005, avec M. Koen Lenaerts, juge à la Cour de justice des Communautés européennes.

II. EXPOSÉ INTRODUCTIF DE M. GUY VERHOFSTADT, PREMIER MINISTRE

Le premier ministre dit se réjouir que notre pays ait engagé sans tarder la procédure de ratification de la Constitution et il remercie le Sénat et la Chambre d'avoir mis tout en œuvre dans cette optique.

Il ajoute qu'il a pu constater avec beaucoup de satisfaction que le Sénat prend cette ratification au sérieux et que la semaine d'information qui a été organisée au début du mois de décembre sur le sujet a été de haut niveau et a connu un franc succès.

Ce traité est basé sur le traité de Nice et la Déclaration de Laeken qui l'a suivi. Ces deux textes sont à la base du nouveau texte constitutionnel. L'apport important de la Belgique fut une nouvelle fois un élément déterminant pour la construction européenne; la présence de la Belgique au sein de la Convention européenne et son apport à celle-ci n'ont d'ailleurs pas non plus été négligeables !

Le premier ministre recommande au nom du gouvernement la ratification de ce traité. Même s'il n'est pas parfait, il n'en est pas moins capital pour l'Union européenne, et ce, pour les raisons suivantes:

1. Sa légitimité démocratique et la perspective de ne pas changer de style

La Convention, qui était composée de politiques issus de tous les États et de tous les parlements, a été à l'écoute de la société civile au sens large.

Toutes les propositions et tous les amendements possibles ont été examinés en toute transparence. Le citoyen n'a assurément jamais pu suivre avec autant de facilité les travaux préparatoires de la modification d'un traité.

Le résultat final, qui a été adopté par la Conférence intergouvernementale, correspond, pour l'essentiel, aux propositions de la Convention et le projet de Constitution européenne consacre la formule de la convention pour le cas où l'on envisagerait de modifier le traité à l'avenir.

2. La Constitution consacre des valeurs et principes cruciaux en Europe

Le première partie de la Constitution, en particulier le Titre Ier, donne une définition actualisée des principes fondamentaux et des objectifs.

Il y est question du développement durable, d'une économie de marché corrigée, des droits fondamentaux et de la non-discrimination, de la lutte contre la pauvreté. C'est ainsi que l'on y retrouve des références explicites aux principes de base et aux ambitions de l'Union, des références à une société libre, juste, solidaire et tolérante, à une économie qui tend au plein emploi et au progrès social, au respect de la diversité linguistique et culturelle, au respect de la voix du citoyen, à la lutte contre l'immigration clandestine, au terrorisme et à la criminalité organisée, à la vocation à résoudre le problème de la pauvreté dans le monde et à la volonté de peser davantage dans le concert des nations.

La Constitution reprend la charte des droits fondamentaux et prévoit la possibilité pour l'Union européenne d'adhérer à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme.

3. La Constitution européenne renforce l'esprit démocratique de l'UE

Le droit d'initiative populaire (1 million de signatures) est instauré.

La règle de l'unanimité est levée pour bon nombre de matières; c'est ainsi que l'on votera à la majorité qualifiée dans de nombreux domaines tels que l'immigration, le droit d'asile, le contrôle aux frontières extérieures, la coopération policière (Europol) et la coopération judiciaire (avec clause de renvoi au Conseil européen); ce ne sera malheureusement pas le cas pour les matières fiscales et sociales.

La Constitution accorde aussi un plus grand poids que le Traité de Nice à l'élément « population » dans le processus décisionnel.

Le Parlement européen est appelé à jouer un plus grand rôle. La procédure de codécision est étendue à de nouvelles matières et, dès lors, les compétences du Parlement sont également étendues. Son rôle budgétaire et sa fonction de contrôle politique sont renforcés, ses compétences en matière de relations extérieures et son rôle en ce qui concerne la révision de la Constitution sont élargis.

L'Union doit tenir compte de la réalité nationale, régionale et locale, étant donné que les compétences européennes et les compétences nationales sont mieux délimitées et que le principe de subsidiarité est précisé.

La compétence de la Cour de Justice de l'Union sera plus étendue singulièrement dans le domaine de la coopération policière et judiciaire. Un libre accès des parlements à la cour de justice n'a cependant pas été obtenu.

4. La Constitution accroît la transparence de l'UE

Tous les traités précédents (à l'exception de celui instituant l'Euratom) sont intégrés, avec la Charte européenne des droits fondamentaux, en un Traité constitutionnel unique. Les piliers sont fusionnés. La répartition des compétences entre les États membres est clarifiée, les instruments des pouvoirs législatif et exécutif sont simplifiés et une hiérarchie des normes est prévue. Une distinction est en outre établie entre les principes de base et les dispositions plus politiques.

5. La Constitution confère à l'UE une plus grande efficacité politique

Le cadre institutionnel est adapté de manière à mieux répondre à l'élargissement et aux nouveaux défis auxquels l'Union est confrontée: à côté d'une plus grande application de la majorité qualifiée, il faut souligner que la Commission sera réduite en 2014 et qu'un nouveau calcul de la majorité qualifiée (55/65) facilitera le processus de décision.

Les politiques de l'Union seront renouvelées, en particulier la PESC, PESD, et l'espace de liberté, de sécurité et de justice.

En matière de défense, on accorde également une plus grande attention aux moyens et aux domaines d'action; on notera à ce propos que le Sommet du 29 avril a joué un rôle positif en anticipant sur les clauses de solidarité (terrorisme, catastrophes naturelles, ...) et sur les clauses d'assistance militaire réciproque (par le biais d'un protocole spécifique) et en créant une agence de la défense (déjà opérationnelle).

En matière de politique sociale, on relèvera l'insertion d'une clause sociale horizontale (une contribution belge), une base juridique pour fixer les conditions nécessaires aux services d'intérêt général, l'extension de la compétence de l'Union en matière de santé publique, la majorité qualifiée pour la sécurité sociale des travailleurs migrants.

Signalons également la mise en place de nouveaux instruments de lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée.

L'Union européenne aura la personnalité juridique.

Une personne « représentera » la politique extérieure de l'Union; elle sera en plus vice-président de la Commission et présidera le Conseil Relations extérieures.

Le président du Conseil devra donner davantage de cohérence et de continuité aux travaux; son rôle est toutefois circonscrit de manière à éviter des tensions institutionnelles avec la Commission.

En ce qui concerne l'union économique et monétaire, il ne faut pas oublier que le traité prévoit que le rôle de la Commission est renforcé (constatation des situations des déficits excessifs — avertissements + propositions de la Commission pour la constatation de la situation de déficit excessif).

Les modalités de la coopération renforcée sont adaptées et assouplies: un tiers des États membres, au lieu de 8 États membres actuellement. Un rôle accru est dévolu à la Commission et au Parlement européen. L'unanimité reste toutefois de mise en matière de politique étrangère et de sécurité commune. Une passerelle importante permet toutefois l'application du vote à la majorité qualifiée dans le cadre de la coopération renforcée.

Moyennant des adaptations du traité, la procédure sera ainsi simplifiée dans certains domaines (les cas concernés sont cités spécifiquement dans le projet de loi).

6. Que prévoit le Traité pour le citoyen européen ?

Le citoyen bénéficie de nouvelles possibilités de participation (notamment grâce au droit de pétition et au droit, pour les parlements nationaux, de demander à la Commission la révision de certaines directives).

Le Traité renforce la visibilité de l'Union européenne, dont trois personnes seront le point de mire: le président de la Commission, le ministre des Affaires étrangères et le président de l'Union.

Le Traité gagne en transparence et les droits de l'homme sont mieux protégés. En outre, une Union plus efficace constitue un atout pour la paix et pour le bien-être de chacun.

L'intervenant conclut en rappelant les propos tenus par l'ancien président de la Commission, M. Romano Prodi, lors de la signature du traité constitutionnel à Rome, le 29 octobre 2004:

« Les chefs d'État et de gouvernement qui signeront sous peu la Constitution européenne auront accompli un acte hardi et constructif. Les conséquences de cet acte seront immenses. Elles le seront, parce que la nouvelle Europe, dotée d'une Constitution, deviendra le moteur du bien-être économique et social de ses peuples et de la paix dans le monde. »

III. AUDITIONS

1. Audition de M. Jean-Victor Louis, professeur à l'Institut d'Études européennes, ULB

Les questions auxquelles il m'a été demandé de répondre concernent l'avenir de l'Europe après la constitution et la manière que l'Europe utilisera pour pouvoir agir après l'entrée en vigueur de ladite constitution.

Tout d'abord, l'orateur passera rapidement en revue certains points qui me paraissent marquer la valeur ajoutée de la constitution, d'une part, et, d'autre part, certaines de ses limites.

En ce qui concerne les objectifs et les valeurs, la constitution consacre un article extrêmement important relatif aux valeurs de l'Union.

Cet article traite du respect de la dignité humaine, de la liberté, de la démocratie, de l'égalité, de l'état de droit et du respect des droits de l'homme. La conférence intergouvernementale a ajouté « y compris des droits des personnes appartenant à des minorités ».

Une autre phrase précise que ces valeurs sont communes aux états membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non- discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l'égalité entre les femmes et les hommes. Cette deuxième phrase intervient comme un élément d'interprétation de la première.

Le respect des valeurs est primordial pour le fonctionnement de l'Union et constitue également une condition de l'adhésion. Cet élément intervient dans la procédure de suspension d'un État membre qui violerait ce principe de façon répétée (article 1.59). Ces valeurs sont également appelées à être projetées dans les relations extérieures (article 1.3.4).

Le constituant n'a pas voulu indiquer que ces valeurs avaient une notion universelle de crainte que l'on ne l'accuse d'une sorte de nationalisme européen. On retrouve l'affirmation de l'universalisation de ces valeurs dans le préambule de la charte qui est un des éléments nécessaires pour interpréter le concept des valeurs.

Ce premier point reprend également les nombreux objectifs de l'Union (voir article 1.3). Certains peuvent sembler être en tension réciproque, par exemple lorsque l'on parle du plein emploi, du progrès social et de la compétitivité.

Il est cependant certain qu'il s'agit d'une disposition de compromis. Par ailleurs, nous savons, par la jurisprudence antérieure de la Cour de Justice, que les objectifs assignés aux institutions et aux États membres par les traités ne doivent pas toujours être poursuivis ensemble avec la même intensité: un objectif peut avoir temporairement priorité sur un autre en fonction du rapport des forces politiques. Une Constitution ne dicte pas une politique, elle prévoit des objectifs qui doivent faire l'objet d'une conciliation dont le degré dépend du jeu politique. Par exemple, quand M. Sarkozy met l'accent sur l'économie sociale de marché, son contradicteur du moment, M. Emanuelli, rappelle que la Constitution y ajoute les termes « hautement compétitive »; il aurait pu poursuivre sa lecture et ajouter « ... qui tendent au plein emploi et au progrès social, à un niveau élevé de protection et d'amélioration de la qualité de l'environnement ». Certaines phrases ont été mûrement réfléchies. Elles expriment un compromis dont la mise en œuvre dépend du jeu politique.

Dans le cadre des objectifs, l'orateur voudrait attirer votre attention sur la vision ambitieuse et cohérente de l'action extérieure de l'Union, qui regroupe les relations économiques extérieures, par exemple, la politique commerciale et la politique étrangère et de sécurité commune, y compris la politique de défense.

L'article I-3 et l'article III-292 contiennent des affirmations dont la philosophie marque la spécificité européenne. Ainsi, par exemple, il n'était pas innocent de plaider, durant les années 2002 et 2003, le strict respect et le développement du droit international, notamment le respect des principes de la Charte des Nations unies. La Constitution a inséré ces notions.

Deuxième point: la clarification des compétences, des actes et du schéma institutionnel. Vous le savez, nombreux sont ceux qui plaidaient pour une plus claire répartition dans la Constitution des compétences entre l'Union et les États. Cette demande provenait essentiellement d'Allemagne, en particulier des Länder, mais correspondait également à un souci plus général, également visé par la déclaration de Laeken, à savoir d'éviter un accroissement subreptice, rampant, des compétences de l'Union.

Plusieurs moyens permettaient de résoudre le problème et, à mon avis, le système de compétences tel que décrit dans la première partie est à la fois clair et flexible. Nous avons échappé à une liste exhaustive des compétences et à une liste des compétences réservées aux États membres. Il existe les compétences communautaires, définies comme exclusives, pour lesquelles l'Union est seule compétente, sauf habilitation des États membres ou mesure d'exécution prise par les États membres dans le cadre des mesures de l'Union. Sont également prévues des compétences partagées, appelées en droit fédéral allemand « compétences concurrentes » dans des domaines où les États membres restent compétents tant que l'Union n'a pas agi.

Sinon, il y a ce phénomène qu'en droit fédéral américain on appelle la preemption par lequel l'autorité centrale réduit progressivement la possibilité d'action normative des parties composantes, avec l'affirmation de la réversibilité du processus, en ce sens que si des règles de l'Union sont abrogées, les États membres reprennent la compétence. La liste des compétences partagées n'est pas exhaustive. Les compétences partagées sont des compétences de droit commun. Cela signifie que si une compétence n'est pas exclusive et que si elle n'est pas une pure compétence d'appui, d'encouragement ou de coordination, elle sera une compétence partagée. Le système me paraît suffisamment flexible dans la mesure où l'on a prévu le maintien d'une clause qui jouerait dans le cas d'une lacune du traité et si une mesure était nécessaire pour remplir les objectifs dans le cadre des politiques communes dans tout le domaine du traité: c'est l'ancien article 235, devenu par la suite l'article 308 avec le traité CEE et qui est maintenant l'article I-18. Il y a donc un élément de flexibilité. Par ailleurs, indépendamment de l'attribution expresse de compétences dans des domaines déterminés, il y a le maintien de ce que l'on appelle les compétences fonctionnelles, c'est-à-dire la possibilité pour l'Union de prendre des actes de rapprochement des législations dès lors que la réalisation du marché intérieur l'impose. Cet article a été conservé pour maintenir la flexibilité.

Il y a une nouvelle classification des actes, un objectif de simplification et d'efficacité accrue, accompagnée d'une tentative de hiérarchie des normes. Tout cela relève assez fort de la technique juridique. Pour les institutions, l'élément le plus important est le fait que le Conseil européen trouve maintenant sa place dans les institutions, avec son rôle d'impulsion, avec son rôle constitutionnel, avec son rôle dans les nominations, avec un certain pouvoir de décision. Dans certains cas, un pouvoir d'appel lui est spécifiquement reconnu.

La création du ministre des affaires étrangères, avec sa double casquette, à la fois vice-président de la commission et ministre des affaires étrangères relevant du Conseil européen, me paraît détenir une grande potentialité, d'autant plus que ce ministre des affaires étrangères dirigera un service extérieur commun et présidera les conseils des ministres des affaires étrangères de l'Union. Il y a aussi un président du Conseil européen. L'avenir de cette fonction, c'est-à-dire le contenu qui lui sera réellement donné au-delà de la lettre, peut-être, de la constitution, fait partie des inconnues de la future constitution. Bien sûr, en ce qui concerne les institutions, l'on se réfère aussi à l'augmentation du nombre de cas qui peuvent être décidés à la majorité qualifiée.

Troisième point: une Union plus démocratique. La codécision Conseil-Parlement devient la procédure législative ordinaire. Elle devient la règle en matière budgétaire. Des accords plus nombreux que précédemment relèveront de la codécision en ce sens qu'ils devront obtenir l'approbation du Parlement européen.

Quatrième point: l'Union aura un ordre juridique propre. Une seule Union européenne se substitue à l'ancienne, et à deux Communautés, à l'exception de l'Euratom. En effet, on n'a pas eu le courage, lors de cette réforme, de fusionner l'Euratom et les autres institutions. Le Traité de Rome, légèrement modifié, subsiste donc. Les traités antérieurs ont été abrogés et remplacés par la Constitution. L'Union aura par conséquent une personnalité juridique unique. Je pourrais, en décrivant la situation actuelle, vous démontrer le progrès incontestable que constituent ces modifications. Citons notamment la suppression des piliers. Comme vous le savez, les matières étaient classées en deux catégories: d'une part, les affaires intergouvernementales et, d'autre part, les affaires communautaires. En outre, le droit de l'Union a désormais la primauté sur le droit national. On a intégré dans la Constitution la charte des droits fondamentaux promulguée par le Conseil européen de Nice. Tous ces éléments démontrent du'un ordre juridique de l'Union. Par ailleurs, l'article I-1 fait allusion au fait que désormais, le mode communautaire sera appliqué; la méthode communautaire sera la norme, en tout cas le point de départ. Sauf en cas d'existence d'une disposition différente dans la Constitution, la règle de droit commun prévoit l'application de la méthode communautaire.

Cinquième point: les progrès les plus spectaculaires ont été enregistrés dans le cadre de l'espace « Liberté, sécurité et justice ». On a unifié ces matières, précédemment réparties entre le premier pilier — coopération en matière civile — et le troisième pilier, consacré aux aspects pénaux et policiers. On a également unifié les sources de droit: les mêmes catégories d'actes sont d'application pour l'ensemble de la Constitution. La majorité qualifiée a été introduite. La Cour de justice voit sa compétence pleinement reconnue.

Sixième point: la coopération renforcée. Celle-ci est à présent possible — ce qui institue la différence essentielle par rapport au système précédent — en matière de défense. On a admis ce principe, indépendamment des coopérations spécifiques en matière de défense ou des actions militaires confiées à un groupe d'États. Les objectifs des règles générales de coopération renforcée sont similaires à ceux du Traité de Nice: favoriser la réalisation des objectifs de la Constitution, préserver les intérêts de l'Union, renforcer le processus d'intégration. Il est intéressant de constater que le domaine des coopérations renforcées est le seul où l'on utilise le mot « intégration ». Il ne s'agit donc pas d'instaurer la « flexibilité à la carte » de John Major, mais d'accélérer la réalisation des objectifs.

Des dispositions spécifiques ont été fixées en ce qui concerne l'union monétaire, en tout cas pour les États membres dont la monnaie est l'euro. Des mécanismes particuliers ont été établis en matière de coopération judiciaire pénale — particulièrement pour l'harmonisation et l'établissement de règles minimales en matière pénale — et de coopération judiciaire. En cas d'échec de la règle de l'unanimité, il est possible de recourir à une coopération renforcée, pour laquelle la procédure habituelle n'est pas requise.

Le septième point concerne les lacunes et les handicaps.

Le handicap le plus grave est l'absence d'autonomie, ce qui entrave l'évolution.

Une modification de la Constitution implique l'unanimité, qu'il s'agisse de la procédure dite de droit commun ou des procédures de révision simplifiées. Cette unanimité doit être rencontrée à deux niveaux: au sein de l'Union et dans le cadre de l'approbation. Dans des cas particuliers, un droit de veto est consenti à un État membre.

L'absence d'autonomie est également préjudiciable quant aux ressources propres qui sont toujours arrêtées selon une procédure qui nécessite le consentement de tous les États membres.

J'ai parlé de la clause de flexibilité — en général, l'article I-18 — qui devrait le plus rapidement possible permettre une action efficace. Malheureusement, l'unanimité est toujours requise. C'est normal, dira-t-on, puisqu'il s'agit d'un problème constitutionnel, mais force est de constater que cela met l'Union dans une position d'infériorité par rapport à un État.

Au chapitre de la nécessité d'unanimité, je citerai également l'harmonisation fiscale, certaines dispositions en matière sociale et, last but not least, la PESC.

Un autre point négatif, est le droit de retrait introduit dans la Constitution. Le préambule du traité CECA parlait de « destin désormais partagé ». L'article 1er du Traité de l'Union européenne évoquait « l'Union sans cesse plus étroite ». On retrouve cette notion dans le préambule et l'on a conservé la disposition selon laquelle le traité établissant la Constitution a une durée illimitée. Mais un droit de retrait unilatéral est reconnu aux États membres.

Cet élément peut donner lieu à des chantages de la part d'États en désaccord avec une orientation de l'Union. Cela pourrait également servir dans des cas dramatiques où l'Union évoluerait dans une direction qui ne plairait pas aux États favorables au processus d'intégration. On peut imaginer une tendance des États à s'accrocher à leur souveraineté et à refuser des pas indispensables, par exemple une modification de la Constitution. Dans ce cas, un retrait pourrait éventuellement s'opérer afin de s'inscrire dans une démarche plus positive qui irait dans le sens de l'intégration. Nous espérons évidemment que ce genre de scénario dramatique ne se réalisera pas.

Une situation pareille se présente en ce qui concerne la règle de l'unanimité en matière de révision. Certains y voient une possibilité de blocage pour des États favorables au processus d'intégration. Ce raisonnement à courte vue ne peut durer longtemps. Pour les États favorables au processus d'intégration, la règle de l'unanimité est généralement perçue négativement. Toutefois, des éléments négatifs peuvent parfois comporter des aspects positifs.

Les conditions de vote à la majorité qualifiée ont été simplifiées par rapport au Traité de Nice mais compliquées par la conférence intergouvernementale par rapport à la Convention. Le Conseil reste et restera sans doute fragmenté dans de trop nombreuses formations, ce qui, malgré les efforts de coordination et compte tenu de l'incapacité de réformer, de façon substantielle, les règles de la présidence des conseils, pourrait maintenir les inconvénients de la situation actuelle où l'on assiste à des divergences d'orientation entre les conseils.

En bref, la plupart des points mentionnés figurent déjà dans les traités actuels: toutes ces limitations, la révision à l'unanimité, l'unanimité toujours requise pour certaines décisions, etc. On note toutefois en plus des progrès incontestables et il s'agit d'un texte de compromis. Comment aurait-on pu imaginer, d'ailleurs, qu'il en fût autrement ? Comment espérer, surtout, que l'on puisse faire mieux à court terme en cas d'échec de tel ou tel référendum ?

2. Audition de M. Paul Rietjens, jurisconsulte de la Représentation permanente de la Belgique auprès de l'Union européenne

Tout d'abord, il remercie le professeur Louis pour son exposé complet qui nous donne un aperçu clair des acquis du traité constitutionnel.

Il abordera un aspect qui a été moins expliqué à l'opinion publique durant les négociations et qui ne ressort pas clairement de l'exposé des motifs, à savoir le rôle que la représentation permanente a joué dans l'aboutissement de la Constitution, en particulier dans le toilettage du texte juridique de la Convention.

Il rappelle le cadre dans lequel s'est tenue la CIG. Tout a commencé avec la déclaration de Laeken sous la présidence belge. Elle se fondait sur trois grands défis: comment rapprocher l'Union du citoyen, comment préparer l'Union à l'élargissement et comment permettre un meilleur positionnement de l'Union dans un monde multipolaire. Pour répondre à ces questions, on a commencé par se demander comment rendre l'Union plus démocratique, transparente et efficiente.

Quatre grands groupes de questions ont été posées à Laeken. La Convention et plus tard la CIG y ont répondu sous la forme d'un nouveau traité.

Premièrement, comment améliorer la répartition et la définition des compétences de l'Union ? Cela concerne tant la meilleure application du principe de subsidiarité que le rôle des États membres, y compris de leurs régions. Le professeur Louis a répondu clairement à cette question.

Deuxièmement, comment simplifier les instruments de l'Union ? En comparaison avec les traités antérieurs, une distinction plus nette a été faite entre les mesures législatives et exécutives.

Troisièmement, comment rendre l'Union plus démocratique, plus transparente et plus efficace ? Cette question visait essentiellement la légitimité des institutions, le rôle des parlements nationaux dans la réalisation du droit européen et l'amélioration du mode de décision afin de répondre de façon plus adéquate aux attentes du citoyen.

Quatrièmement, comment rendre la Constitution plus lisible pour le citoyen, comment simplifier les traités, comment les ajuster, et peut-on accélérer la ratification et la procédure d'amendement ? Les négociations n'ont pas totalement abouti sur ce plan mais des corrections ont été apportées.

Pour répondre à ces questions, on a utilisé une méthode révolutionnaire, à savoir la Convention. On a voulu ainsi déplacer le débat des coulisses du pouvoir vers un forum ouvert et transparent avec participation de parlementaires nationaux et européens. C'est surtout la contribution de ces deux groupes qui a conféré une plus grande légitimité et a garanti une réponse plus directe et concrète aux attentes des citoyens.

On peut supposer que la Convention a atteint son objectif. Bien que le résultat ne soit pas parfait, elle est parvenue à un compromis équilibré au plan politique.

Dans ce contexte, la CIG devait se fonder sur des éléments bénéficiant déjà d'une certaine légitimité et non plus, comme par le passé, sur des propositions émanant des États membres ou de la présidence. C'est pourquoi elle n'a pas opté pour un organe de négociation permanent et diplomatique. Lors du sommet européen de Thessalonique en juin 2003, il a été clairement décidé que la CIG travaillerait à un niveau politique, sous la direction des chefs d'État et de gouvernement assistés par les membres du Conseil des Affaires générales et naturellement par la Commission et le Parlement européen. Les chefs d'État et de gouvernement se sont réunis en marge de chaque Conseil européen et les ministres des Affaires étrangères, en marge de leur conseil des Affaires générales ou en assemblées spéciales. Un conclave a même été organisé. Toutes ces réunions portaient sur les dossiers politiques brûlants mais ont été préparées par un réseau de focal points. Ces personnes se trouvaient dans les capitales et ne se réunissaient qu'en cas de véritable nécessité et en vue de négocier des points bien définis avec un mandat spécifique.

Par ailleurs, la présidence a décidé que le texte de la Convention devait aussi faire l'objet d'une évaluation juridique, d'un toilettage juridique. D'où la création d'un organe de négociation diplomatique, quasiment permanent: le groupe d'experts juridiques, appelé familièrement groupe Piris, du nom de son président, le directeur général du service juridique du Conseil. Le groupe s'est penché tant sur le projet de Constitution que sur les protocoles, les traités d'adhésion et tous les autres textes de droit primaire. Il a apporté des améliorations purement juridiques et techniques mais aucune modification substantielle. Les intéressés ne pouvaient donc pas traiter du contenu mais uniquement fournir des précisions, combler des lacunes et veiller à une plus grande cohérence juridique et rédactionnelle entre les différentes parties de la Constitution. Ils ont par exemple défini le mode de décision à suivre par le Conseil européen — devenu une institution — lors de l'adoption d'un texte juridique contraignant. La Convention n'y avait pas pensé. Ainsi a-t-on défini qui peut faire des propositions en matière de législation. On pense exclusivement à la commission mais il existe beaucoup d'autres possibilités que la Convention avait négligées. Le groupe a également éliminé des imprécisions, comme dans l'article sur la composition du Conseil et celui sur la démocratie représentative. On avait oublié que les chefs d'État siègent également au conseil européen et l'ensemble de la terminologie a dû être adapté.

Le travail le plus fondamental du groupe consistait cependant à remodeler complètement la plupart des dispositions finales de la Convention, la partie IV. Le groupe a veillé à assurer une continuité juridique avec les traités antérieurs et à préserver les nombreux acquis législatifs et juridictionnels des cinq dernières années. Il a également contribué à simplifier des règles institutionnelles très complexes qui avaient été insérées dans la Constitution. Chaque fois qu'en raison d'un compromis politique, la composition d'un organe ou un mode de décision était reportée à une date ultérieure, cela était répercuté sur tous les articles de la Constitution. Naturellement, cela aboutissait à un ensemble confus et complexe.

Le groupe Piris a extrait toutes ces dispositions de la Constitution et les a rassemblées dans un protocole distinct contenant des dispositions transitoires. Il partait du point de vue que la Constitution devait rester valable pour les cinquante prochaines années, comme l'a toujours dit Giscard d'Estaing. Il ne semblait dès lors pas opportun d'y insérer des dispositions qui expireront déjà en 2009, 2014 ou à un autre moment.

Finalement il a aussi fallu ajouter toute une série de nouvelles dispositions transitoires sur des questions que la Convention n'avait pas envisagées: la succession juridique des institutions, organes et organismes actuels, la garantie de maintien des acquis communautaires et de poursuite des procédures en cours, etc. La Constitution abrogeant tous les traités antérieurs, y compris les traités d'adhésion et les traités modifiés, il s'est avéré nécessaire d'examiner quelles dispositions devaient être conservées et quels effets de droit maintenus. Ce sont précisément toutes ces dispositions qui devaient être rassemblées dans un protocole distinct annexé à la Constitution. En effet, celle-ci n'est pas seulement la première partie et le texte proprement dit, 36 protocoles y sont encore annexés. Parmi eux on trouve par exemple aussi les protocoles avec les traités d'adhésion des États membres qui se sont joints aux six premiers membres, en quatre vagues, ainsi que le traité le plus récent relatif à l'adhésion d'Athènes. Rien que ce dernier compte déjà des milliers de pages qui seront encore d'application durant une longue période transitoire. Pour tous ces protocoles, il fallait trouver une formule juridique adéquate.

Le travail juridique des experts s'est révélé délicat. En effet, il a parfois été dit qu'ils ne pouvaient apporter que des corrections strictement juridiques, jamais substantielles. Cependant la plupart du temps la frontière entre le juridique et le substantiel n'est pas très claire. Par exemple, si dans un souci de simplification les experts avaient opté pour une harmonisation des concepts repris à la partie I et à la partie III, mais qu'ils avaient choisi une autre formulation, ils auraient dû utiliser la même terminologie partout. On touche parfois ainsi aux équilibres politiques atteints dans la Convention. À l'article I-3, un des objectifs de l'Union européenne est décrit comme tendant au « plein emploi ». Mais l'article III-205 ne parle que d'un « niveau d'emploi élevé ». Le groupe Piris a tenté d'harmoniser ces deux notions mais s'est très vite heurté aux mêmes oppositions que la Convention. C'est pourquoi les experts ont maintenu ces notions, conscients que sinon ils toucheraient à un compromis atteint durant la Convention.

Certains États membres ont cependant essayé d'utiliser une précision ou une correction juridique pour modifier des points substantiels. Dans la plupart des cas ils ont échoué, parfois ils ont réussi. Le Royaume-Uni voulait par exemple, dans la partie relative au judiciaire et à la politique intérieure, remplacer les mots « sécurité intérieure » par « sécurité nationale ». À cet effet des arguments soi-disant juridiques, issus du droit national, ont été invoqués mais en fait on touchait à des points fondamentaux. Il s'agissait en effet d'articles offrant aux États membres la possibilité de limiter la compétence de l'Union, voire la compétence juridique de la Cour européenne, pour des raisons inhérentes à leur droit public national et leur la sécurité intérieure nationale. C'est une exception connue, également admise en droit communautaire dérivé, mais si on remplace « sécurité intérieure » par « sécurité nationale », qui recouvre également la sécurité extérieure, on aboutit à une limitation beaucoup plus vaste des compétences de l'Union et de la juridiction de la Cour.

Nous n'avons jamais vraiment su pourquoi le Royaume Uni voulait cela. Peut-être voulaient-ils avoir les mains libres dans la lutte contre le terrorisme et ne pas être liés par des réglementations sur le plan de l'échange de données entre services de sécurité et de renseignements.

La Belgique a également proposé des adaptations de la constitution. Elle a veillé à ce que certaines formulations soient adaptées afin d'éviter des problèmes juridiques pour notre structure d'État fédéral et pour la façon dont les Communautés et Régions sont associées à la mise en œuvre du droit européen. La Belgique a veillé à ce que la terminologie soit adaptée dans les deux protocoles traitant du rôle des parlements nationaux et du contrôle du principe de subsidiarité. Une série d'articles partant de la prémisse qu'un parlement ne peut être que monocaméral ou bicaméral devaient être adaptés pour qu'il apparaisse clairement de la terminologie que la Belgique est un cas unique dans l'Union européenne parce qu'elle n'a pas de véritable parlement national. Il y a un parlement fédéral bicaméral avec en outre des parlements de Communautés et de Régions. Sur le plan externe également, contrairement à beaucoup d'autres États fédéraux, les compétences exclusives attribuées aux Communautés et Régions ont pour conséquence que, selon les compétences exercées par l'Union, en Belgique c'est tantôt le parlement fédéral, tantôt les parlements des Régions et des Communautés qui interviennent en tant que parlement national. Il fallait donc veiller à ce que l'on ne s'en tienne pas à la logique d'un parlement soit monocaméral, soit bicaméral. Dans une réunion avec vingt-cinq juristes de pays comme l'Espagne, l'Allemagne, le Royaume Uni, il est difficile d'expliquer que la Belgique a un système multicaméral, où les chambres diffèrent encore selon l'exercice des compétences. La terminologie a été adaptée de manière telle que la Constitution européenne puisse être appliquée à notre propre système constitutionnel. Nous avons d'ailleurs veillé à ce que le terme « parlement national » soit remplacé par l'expression « système parlementaire national ». À toutes fins utile la Belgique a aussi fait la déclaration unilatérale nº 49, laquelle indique clairement, à l'intention de nos partenaires, que nos parlements régionaux, qui interviennent sur certains plans en tant que parlement national, doivent être considérés comme des éléments du système parlementaire national belge. C'est un des exemples qui montrent que des précisions juridiques ont amélioré le contenu de la Constitution pour la Belgique.

M. le président estime que les deux exposés que nous venons d'entendre se complètent parfaitement. Le professeur Louis nous a rappelé les objectifs et les valeurs de l'Union et nous a parlé de son organisation à travers le traité.

M. Rietjens nous a fourni des précisions sur le rôle de la représentation permanente et sur les discussions qui se sont déroulées au sein du groupe présidé par M. Jean-Claude Piris, directeur général du service juridique et jurisconsulte de la CIG, au sujet du toilettage du texte.

Il ne s'agissait pas seulement de problèmes de forme mais aussi d'importantes questions fondamentales.

M. Lionel Vandenberghe porte un grand intérêt au rôle des régions constitutionnelles au sein de l'Union. Il plaide pour l'unité dans la diversité. Vu l'attitude de certains États fort centralisés, par exemple l'Espagne à l'égard des Basques, il craint que l'autonomie des régions ne régresse. M. Rietjens approuve-t-il que le rôle des régions ne soit pas renforcé ?

Dans une déclaration unilatérale, la Belgique a indiqué la place de nos parlements régionaux et donc des entités fédérées. Mais dans quelle mesure l'Union européenne devra-t-elle tenir compte de cette déclaration unilatérale ?

Mme Olga Zrihen (PS) remercie les deux orateurs des informations qu'ils ont fournies. C'était un exercice difficile dans le temps imparti vu la complexité du traité constitutionnel. Ce texte fait évidemment l'objet de nombreuses études et analyses. Malgré toute la bonne volonté pour passer de la CIG à une Convention, force est de constater que le public n'a pas vraiment perçu la réduction du fossé démocratique entre l'Europe et la population, comme le prouvent les réactions et les discussions suscitées par la ratification de ce texte. En tant que parlementaire, il est difficile de démontrer les effets positifs du texte. Il lui semble qu'actuellement, les citoyens ne mesurent pas d'où on vient, que c'est un travail d'évolution qui n'a que cinquante ans. Dans le même temps, leurs attentes sont grandes. Ce texte qui semble être simplement la fusion de traités — en tout cas sur le volet économique, donc sur le volet des instruments — et qui permet d'ajouter la charte des droits fondamentaux ne semble pas satisfaire les citoyens.

Si l'on continue à présenter ce document comme étant essentiellement un acte technique, on n'y arrivera pas. Si l'on persiste à faire l'inventaire de tous les efforts faits pour passer de la CIG à une Convention et dont les gens ne mesurent pas l'importance, cela ne passera pas.

Quels sont les moyens, les outils que l'on peut se donner pour que près d'un demi-milliard de citoyens comprennent l'importance d'un texte pareil ? Malgré une assez bonne connaissance de ce texte, je n'arrive pas à trouver toutes les clés pour le faire.

Après les questions de M. Vandenberghe sur le rôle des Régions et de Mme Olga Zrihen sur l'approche citoyenne de ce traité, le président désire poser à mon tour quelques questions sur le terme lui-même.

Selon M. Marc Verdussen, professeur de droit constitutionnel à l'UCL, « Une constitution est un ensemble de règles juridiques qui matérialisent la création d'un État comparable à un acte de naissance. Or, dans ce cas, il n'existe encore ni État européen ni peuple européen ». Il dit, en fait, que ce traité n'est pas une constitution. Quelle est votre opinion à ce sujet ?

Comme vous l'avez laissé entendre en parlant de compromis, on a l'impression que l'on a voulu satisfaire les susceptibilités des uns et des autres en utilisant à la fois les termes « traité » et « constitution ».

Sa question suivante porte sur les coopérations renforcées. La constitution européenne facilite le recours à ces coopérations, lesquelles permettent à un groupe d'États d'aller de l'avant grâce à l'assouplissement des règles relatives à leur mise en œuvre.

Depuis l'introduction de cette faculté à partir du Traité d'Amsterdam, les coopérations renforcées n'ont jamais été utilisées. Comment expliquez-vous cela ? Pensez-vous que les modifications apportées par la constitution dans ce domaine permettront aux États d'en faire dorénavant usage ?

L'orateur termine par deux questions concernant le ministre des Affaires étrangères. La constitution européenne prévoit la création d'un tel poste. Il s'agit d'une avancée tout à fait remarquable pour permettre à l'Union européenne de parler d'une même voix.

Au cours d'une mission aux États-Unis, au cours de laquelle nous nous sommes rendu compte que les États-Unis attendaient que l'Europe s'exprime de manière univoque. Ne pensez-vous pas qu'il existe un risque de conflit avec le président du Conseil européen, lequel est également compétent en matière de politique étrangère et de sécurité commune ? Dans le même ordre d'idées, ne faut-il pas craindre un rôle marginal de ce ministre des Affaires étrangères à défaut de consensus entre les États membres en cette matière ? Je renvoie à la guerre en Irak.

Par ailleurs, la constitution prévoit que c'est le futur ministre des Affaires étrangères de l'Union qui présidera le Conseil des Affaires étrangères. Pour les autres formations, il appartient au Conseil européen d'établir un système de rotation.

Pensez-vous que la présidence des autres formations sera exercée par le même État membre ? La réponse à cette question n'apparaît pas à la lecture du traité.

M Rietjens répond que le rôle des régions sera toujours un sujet délicat dans une union basée sur les États membres. Certains États membres très centralisés sont confrontés à des manifestations de recherche d'une autonomie accrue mais ne se sont pas engagés aussi loin que la Belgique. Ils craignent toujours des problèmes internes si la Constitution européenne était trop souple sur ce plan. Il ne faut pas ignorer ces réactions entre autres de l'Espagne et de l'Allemagne.

L'article I-5 des principes de base dispose que l'Union européenne doit tenir compte de l'identité nationale des États membres figurant dans les structures politiques et constitutionnelles de base, notamment celle de l'autonomie régionale et locale. Sur la base de cet article, nous avons plaidé en faveur de l'adaptation du protocole sur la subsidiarité et les parlements nationaux.

Le texte dispose en outre que dans l'exercice de leur compétence de contrôle de la subsidiarité, les parlements nationaux doivent également consulter leurs parlements régionaux. La Belgique considère que cette disposition est sans objet vu qu'en Belgique les parlements régionaux, dans l'exercice de leurs compétences exclusives en matière de droit européen, interviennent en tant qu'organes équivalents du système parlementaire national.

L'article s'applique bien à tous les autres États membres. L'article 6 du protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité indique clairement que tout parlement national ou toute chambre de ces parlements peut, dans un certain délai, adresser un avis motivé exposant les raisons pour lesquelles il estime que le projet en cause n'est pas conforme au principe de subsidiarité. « Il appartient à chaque parlement national ou à chaque chambre d'un parlement national de consulter, le cas échéant, les parlements régionaux possédant des pouvoirs législatifs. » Ceci est un élément important pour les autres États fédéraux ou les États ayant une forme d'autonomie régionale.

La Belgique va encore plus loin dans ce raisonnement. Nous estimons en effet que les articles relatifs au système parlementaire national doivent également s'appliquer aux parlements régionaux. Ces parlements régionaux, que nous préférons appeler parlements des entités fédérées, sont, selon la répartition constitutionnelle des compétences, des composantes de notre système parlementaire national.

Les articles relatifs au Comité des régions sont aussi renforcés dans le texte, de sorte que ce Comité a maintenant aussi une possibilité de recours lorsque ses compétences ne sont pas respectées.

Chaque modification de traité offre des possibilités d'amélioration. Dans le Traité de Maastricht, nous pouvions formuler la composition du conseil des ministre de matière telle qu'un ministre régional puisse aussi y siéger. Nous avons d'ailleurs à nouveau appliqué scrupuleusement ce principe pour améliorer la formulation relative à la composition du Conseil des ministres et la mettre davantage en phase avec la formulation actuelle de l'article 203. « Un représentant ministériel » ne doit donc pas nécessairement être un ministre national. Un ministre fédéral ou régional peut aussi siéger dans ce conseil.

Il est clair que beaucoup reste à faire sur ce plan, mais nous avons cependant déjà enregistré un petit progrès. Notre système est entièrement reconnu dans le projet de constitution. C'est d'ailleurs déjà le cas de façon informelle. Ne sachant pas exactement ce qu'elle doit faire, la Commission envoie déjà tous les projets d'initiatives législatives à tous les parlements belges. Nous en ferons toutefois une obligation constitutionnelle, bien que des contacts soient encore nécessaires entre les autorités belges et les institutions, mais cela ne posera plus de problème dès que la constitution sera d'application.

Il faut répondre par la négative à la question de savoir si cette déclaration unilatérale peut être contraignante. Il s'agit d'une déclaration unilatérale. On ne peut pas oublier que cette déclaration n'a pas suscité de contre-déclarations, ce qui nous guettait à l'origine. Nous avons discuté du texte de notre déclaration avec des pays comme l'Espagne, la Grande Bretagne et l'Allemagne. Nous voulions avoir la certitude qu'il reflétait bien notre système constitutionnel mais nous devions en même temps éviter que les pays où le système constitutionnel national va moins loin que le nôtre ressentent celui-ci comme une provocation. Il n'y eut donc pas de contre-déclarations, ce qui équivaut en fait à une approbation tacite des autres États membres.

Nous avons également consulté les institutions elles-mêmes, tant la Commission que le Conseil, sur le contenu exact de la déclaration 49, laquelle est établie avec l'approbation des services judiriques compétents. Il y a donc une bonne volonté à reconnaître cette spécifité de la Belgique au sein de l'Union européenne sur ce plan, ce qui est entièrement conforme au principe de l'article I-5.

M. Jean-Victor Louis signale qu'on a répondu de manière exhaustive à la question des régions et à la valeur d'une déclaration unilatérale lorsqu'elle correspond à un principe de valeurs constitutionnelles, reconnu par ailleurs à l'article I-5.

Les questions de Mme Zrihen sur la manière de mobiliser la démocratie, de convaincre l'opinion publique que la Constitution est un plus et les questions sur les attentes de la population font plus appel au militant européen qu'au professeur de droit.

Toutes les constitutions sont complexes et ont tendance à le devenir de plus en plus, notamment dans les États composés.

Notre pays en constitue un bon exemple: à partir du moment où l'on abandonne la simplification unitaire d'un État et où l'on introduit un catalogue de droits plus important, la Constitution tend à s'agrandir et à se complexifier, étant donné que le texte d'une Constitution doit toujours réunir un consensus destiné à durer un certain temps.

Vous aurez remarqué qu'en Espagne, un pays qui a organisé un référendum, la campagne a porté sur la participation de l'Espagne à l'Europe et les apports de l'Europe, bien plus que sur le texte de la Constitution. Sans doute cela est-il regrettable mais c'est une façon de faire comprendre que cette Constitution est un pas de plus dans une construction que l'on souhaite voir se poursuivre. On peut difficilement imaginer ce qui se passerait si jamais la Constitution n'entrait pas en vigueur mais il y a beaucoup à parier que cela serait interprété par les citoyens de nombreux pays comme un échec de l'Europe.

Comment présenter la Constitution à l'opinion publique ? La première partie du texte peut être considérée comme mobilisatrice, car pour la première fois, on voit affirmer, de façon relativement claire, des valeurs, des objectifs. La deuxième partie porte sur la Charte des droits fondamentaux. Des progrès intéressants ont quand même été réalisés. Le domaine de l'action extérieure de l'Union n'est sans doute pas particulièrement mobilisateur pour l'opinion publique, même s'il est extrêmement important pour l'Europe d'affirmer sa personnalité dans les relations extérieures, dans ce monde très dominé par une superpuissance. À cet égard, on peut sans doute constater que les objectifs, qui sont remarquablement décrits, ne sont pas toujours suivis par les dispositions de procédure qui permettraient de les accomplir.

Ce texte n'est pas très facile d'accès mais de nombreux citoyens ne connaissent pas bien la Constitution de leur pays; ils se déterminent en fonction de grandes idées.

La question qui se pose ici est de savoir si l'on souhaite une Union qui s'élargit sans limites et devient finalement une organisation internationale sans effectivité véritable dans l'expression de ses pouvoirs, ou un ensemble qui garde une certaine cohérence et qui réalise les objectifs des pères fondateurs.

Il en vient aux questions, complexes et importantes, posées par le président de la commission. Est-ce un traité ou une constitution ? Il s'agit d'un traité qui établit une constitution. On a parlé d'oxymoron à cet égard. Une bonne part de la doctrine admet qu'un État, une entité politique n'est pas nécessaire pour disposer d'une constitution. Ceux qui soutiennent encore le contraire font plutôt partie d'une certaine minorité. Ceux qui affirment qu'il faut un peuple sont sans doute plus nombreux. C'est le fameux argument du demos: sans celui-ci, pas de constitution. À cet égard, la réponse est peut-être moins facile mais toute la question est de savoir si on voit se créer un espace public européen avec des partis politiques européens et une opinion publique européenne. En posant ainsi la question, on en vient à constater que l'on tend vers une telle situation mais qu'il n'existe pas encore une opinion publique véritablement européenne dotée d'un sentiment d'appartenance à l'Europe. Celui-ci progresse de manière générale mais ne se concrétise pas toujours dans des cas spécifiques et particuliers, notamment lors des élections européennes. On connaît les taux d'abstention lors de celles-ci. Peut-on faire une constitution sans peuple ? Elle peut aider à créer ce sentiment d'appropriation de la part du citoyen. Mais on progresse dans la mesure où cette constitution contient des valeurs et des objectifs. De plus, lorsqu'il s'agit de l'organisation des pouvoirs, elle est quand même plus ouverte et plus transparente que les traités actuels. Il ne s'agit pas d'un processus qui introduit un changement qualitatif, mais d'une nouvelle étape d'un processus qui risquerait de s'interrompre ou de se diluer.

La Cour de Justice, bien avant la constitution, a qualifié les traités de charte constitutionnelle d'une communauté d'États. En effet, nous trouvions déjà dans les traités des objectifs et des institutions ainsi que des droits fondamentaux dans la jurisprudence. Tous ces éléments constitutionnels sont encore plus présents dans la constitution. En fait, ce traité est adopté selon la procédure de révision des traités ordinaires. Telle a été la décision du Conseil européen de Laeken. On ne voit pas très bien comment on pouvait aboutir à une constitution en se basant sur les dispositions du traité applicables à sa révision. Tout cela a donc débouché sur un traité. Ce sentiment a d'ailleurs été confirmé par le Conseil constitutionnel français et la Cour constitutionnelle espagnole, les deux organes constitutionnels qui ont eu l'occasion de se pencher sur le projet de loi d'approbation du traité établissant la constitution. Il s'agit donc d'un traité dans sa forme, ses modalités d'adoption et ses modalités de révision mais le contenu est proprement constitutionnel.

Les coopérations renforcées n'ont jamais été utilisées. Elles sont prévues dans le traité d'Amsterdam qui est entré en vigueur en 1999. Les conditions, prévues par ce traité, de recours aux coopérations renforcées étaient extrêmement strictes.

Savoir exactement quels auraient été les cas où ces procédures auraient pu être utilisées mériterait une étude de science politique approfondie. Puis il y eut le traité de Nice et le début de la négociation de la Constitution. Finalement l'instrument est nouveau, il a été quelque peu assoupli, quoique insuffisamment pour certains. Mais lorsqu'on lit les dispositions sur les coopérations renforcées, il faut se dire que ces dispositions constitutionnelles doivent être interprétées en vue de leur donner un effet utile. Une interprétation stricte des limites des coopérations renforcées pourrait aboutir à les vider de leur contenu. Le fait que l'on ne puisse pas porter atteinte au marché intérieur, qu'il ne puisse pas y avoir de distorsion de concurrence, toutes ces réserves, si elles sont interprétées littéralement, pourraient en effet vider les coopérations de leur contenu. Or ce n'est pas cela qui a été voulu: les coopérations sont prévues dans le traité.

On peut imaginer que la Cour de justice, saisie de la légalité d'une coopération renforcée, aurait une interprétation basée sur l'effet utile.

Il y a bien sûr un danger inhérent à ces coopérations renforcées: les domaines variant, les États participants ne sont pas les mêmes pour toutes les coopérations. On risque d'arriver à une Europe « à la carte ». Pour certains, comme John Major, c'est une bonne chose. Mais c'est surtout un danger.

La Constitution prévoit qu'il faut réunir un tiers des États membres pour conclure une coopération renforcée. C'est à dire neuf États dans une Union à 25. C'est à la fois beaucoup et peu.

La question se pose aussi de savoir s'il est possible de mettre en œuvre des coopérations renforcées hors traité. C'est possible dans les domaines qui ne sont pas de la compétence exclusive de l'Union — c'est d'ailleurs le cas aussi pour les coopérations renforcées dans le traité — mais il faut aussi qu'elles ne portent pas atteinte à l'exercice de ses compétences par l'Union. Le devoir de loyauté s'impose aux États au-delà du respect du principe de primauté, lequel consiste en l'interdiction de contradictions normatives. Le principe de loyauté va plus loin: il interdit de rendre plus difficile l'exercice de la compétence par l'Union.

Dans ce cadre-là et dans la mesure où le traité ne règle pas cette question de manière exhaustive, on peut imaginer des coopérations hors traité comme cela a été fait pour les accords de Schengen. Il n'y avait alors pas de bases juridiques dans les traités pour cette coopération policière.

La coopération hors traité est un instrument délicat à manier et qui doit être une arme de dernier ressort. Mais cela risque d'être, dans une communauté élargie, un instrument de légitime défense pour les États qui veulent progresser.

Quant aux conflits possibles entre le rôle du ministre des Affaires étrangères et celui du président du Conseil européen, nous sommes dans l'inconnu. Selon le projet de traité, nous avons une affirmation des compétences du président du Conseil européen en matière de politique étrangère qui dit: « Le président du Conseil européen assure à son niveau et en sa qualité la représentation extérieure de l'Union pour les matières relevant de la politique étrangère et de sécurité commune sans préjudice des attributions du ministre des Affaires étrangères de l'Union. »

Cette disposition est loin d'être claire. Les termes « sans préjudice » contredisent généralement ce qui précède ou ce qui suit.

Toute personne de bonne foi admettra que l'idée est que le ministre des Affaires étrangères soit le représentant extérieur de l'Union. Certains se sont préoccupés de savoir ce que le président du Conseil ferait entre les sessions trimestrielles du Conseil européen. Il a été proposé qu'il effectue des visites à l'étranger et qu'il solennise la signature d'accords. Le reste serait de la compétence du ministre des Affaires étrangères, lequel prépare d'ailleurs très activement sa nouvelle fonction. M. Solana s'affirme donc en tant que représentant et acteur de la politique extérieure.

L'orateur en vient à la présidence par le même État membre. Durant les 18 mois où trois États exerceront la présidence, l'exerceront-ils de manière successive ou conjointe ? Les trois États se répartiront-ils les conseils pendant une période de six mois ? La déclaration nº 4 — sujette à interprétation — nous dit que « chaque membre du groupe assure à tour de rôle pour une période de six mois la présidence de toutes les formations du Conseil à l'exception de la formation des Affaires étrangères. Les autres membres du groupe assistent la présidence dans toutes ses responsabilités sur la base d'un programme commun », ce qui est différent par rapport à la situation actuelle puisqu'il faudra un programme commun aux trois présidences.

« Les membres du groupe peuvent convenir entre eux d'autres arrangements ». On peut donc imaginer qu'un Conseil soit présidé par un État et un autre Conseil, par un autre État. Il y aurait donc des présidences conjointes pendant six mois à condition qu'ils conviennent d'autres arrangements. En l'absence d'arrangements, les États se succèdent, chacun assurant la présidence pour une période de six mois.

Le ministre des Affaires étrangères préside le Conseil des Affaires étrangères.

Le président de l'Eurogroupe présidera-t-il toujours le Conseil Ecofin ? L'orateur le croit, mais cette question n'est réglée nulle part. Actuellement, il y a coïncidence entre le président de l'Ecofin et celui qui a été nommé pour deux ans à la tête de l'Eurogroupe. Bien qu'informel, ce dernier a toutefois été institutionnalisé par le protocole et une disposition de la Constitution. C'est une situation assez curieuse. Un groupe est reconnu, n'a pas de pouvoir de décision et, dans les faits, prépare toutes les décisions de l'Ecofin. Tous les débats de substance ont lieu à l'intérieur de l'Eurogroupe et l'Ecofin pourrait être une chambre d'entérinement s'il n'y avait pas ce bataillon d'États en dehors de la zone euro et qui ne demandent qu'à intervenir. Il y a là un rapport de forces transitoire puisque ces nouveaux États sont appelés à faire partie de la zone euro. Cette période transitoire pourrait toutefois durer plusieurs années.

M. Paul Rietjens estime la réponse du professeur complète. Il voudrait toutefois dire à Mme Zrihen que, comme elle, il croit que la campagne d'information des gouvernements sera importante.

Il faut organiser un débat pour pouvoir expliquer aux citoyens les avantages de la Constitution, en axant plus l'information sur des symboles que sur des aspects trop techniques.

On en revient toujours aux trois grandes questions posées par Laeken: transparence, démocratie et efficacité. Suffisamment d'arguments plaident en faveur de la transparence.

Nous disposons à présent d'un traité constitutionnel unique avec une personnalité juridique. Le traité Euratom existe toujours, mais uniquement pour des raisons politiques. Certains négociateurs n'étaient pas prêts à remettre en question le contenu du traité, ils ont donc préféré le garder. Malgré tout, cinq ou six pays souhaitent l'organisation d'une nouvelle conférence intergouvernementale qui serait chargée d'examiner le cas du traité Euratom.

N'oublions pas non plus que les instruments ont été simplifiés et rendus plus compréhensibles par le citoyen. L'appellation a également été simplifiée.

Cette Constitution rendra l'Union plus démocratique; les pouvoirs du parlement ont été renforcés de manière significative. Le rôle des parlements nationaux a également été renforcé. Les compétences ont été bien réparties, ce qui n'était pas le cas auparavant.

Il pense qu'il existe suffisamment d'arguments pour pouvoir expliquer les avantages de cette Constitution dans une campagne d'information. Sur le plan de l'efficacité, le ministre des Affaires étrangères constitue un atout puisqu'une personne physique représente la Communauté à l'extérieur.

Pour en revenir à la concurrence entre les présidents des conseils européens, il convient de lire attentivement les articles qui traitent de cette matière. Le professeur Louis a démontré que l'article relatif aux compétences et aux fonctions des présidents des conseils de l'Europe, précise que ces derniers représentent l'Union dans des matières qui relèvent de la PESC. Leur rôle est donc limité par rapport aux fonctions et aux compétences du ministre des Affaires étrangères telles qu'elles sont clairement définies à l'article I-28.

Le professeur Lenaerts se fera certainement une joie de vous expliquer s'il considère qu'il s'agit ou non d'une constitution. Une excellente conférence a été organisée récemment à Genève sur le traité constitutionnel au cours de laquelle le Professeur De Witte avait comparé la Constitution à une baleine. On pense qu'il s'agit d'un poisson parce qu'elle vit parmi les poissons. Or, c'est un mammifère.

Quant à la comparaison avec le traité constitutionnel, on peut en débattre jusqu'à la fin des temps. M. Amato a parlé d'un hermaphrodite parce qu'il s'agit en même temps d'un traité et d'une Constitution.

Il convient de se référer au titre: « Traité établissant une Constitution ». Cela reste dès lors un traité, comme le montrent les dispositions concernant la façon dont il peut être modifié. Les idées contenues dans le document « Pénélope » de la Commission n'ont pas été approfondies, le texte n'ayant pas été suffisamment examiné.

Enfin, il est tout à fait d'accord avec M. Louis en ce qui concerne les coopérations renforcées.

L'objectif est que les coopérations renforcées ne soient utilisées que lorsqu'il n'y a aucune autre possibilité, mais pas comme alternative à la politique de l'Union. Il est heureux qu'il y ait des règles strictes et que des dispositions existent pour travailler de façon plus étroite au sein de l'Union dans le cadre des institutions existantes.

Dans son exposé, le professeur a indiqué qu'en cas d'utilisation de « freins de secours », lorsqu'une affaire est bloquée et est renvoyée au Conseil européen, une coopération renforcée peut quasi immédiatement être entamée, avec la conséquence que la procédure se déroulera de manière beaucoup plus souple. C'est un grand progrès. Par ailleurs, la possibilité d'utiliser une passerelle dans le cadre de la coopération renforcée peut être considérée comme un moyen de pression pour amener les États membres récalcitrants à de meilleurs sentiments. Toutes les règles du traité contribuent en pratique toujours à dégager un consensus. Le fait que l'on se rende compte que l'on peut aboutir dans une position minoritaire et qu'une coopération renforcée est toujours possible mène à une attitude plus souple.

M. Lionel Vandenberghe constate que le professeur Louis a parlé de l'Euratom ainsi que M. Rietjens. L'accord Euratom est resté inchangé mais certains pays en ont demandé une révision. M. Rietjens peut-il commenter ce sujet ?

M. Paul Rietjens répond qu'un protocole annexé à la Constitution adapte le traité Euratom à la nouvelle terminologie et aux nouvelles dispositions de la Constitution, mais il n'a aucune incidence sur le contenu du traité et les compétences.

Il y a également la déclaration 44 de la République fédérale d'Allemagne, de l'Irlande, de l'Hongrie, de l'Autriche et de la Suède, qui note que les dispositions essentielles du traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique n'ont pas fait l'objet de modifications de fond depuis l'entrée en vigueur dudit traité et qu'une mise à jour est nécessaire. C'est pourquoi ces pays plaident pour une conférence des représentants des gouvernements des États membres. Pour le moment cette proposition n'est soutenue que par cinq États membres. La question de savoir si la Belgique s'y rallie doit être posée aux responsables politiques.

M. Philippe Mahoux estime que le côté opérationnel de ce traité est important pour les événements à venir. Il ne pense pas uniquement à la France, habituée aux questions constitutionnelles et dotée d'un Conseil constitutionnel, mais également à la Grande-Bretagne. Une attitude empirique s'impose vis-à-vis de la terminologie et il convient de tenir compte des échéances.

Par ailleurs, existe-t-il, en termes de hiérarchie des normes, un texte qui serait plus important que le traité constitutionnel ? Non. Si l'on se réfère à nos structures étatiques, comment qualifier les directives qui, même dans le cadre d'un processus législatif, ne seraient que des applications des dispositions du traité, lequel constitue la règle générale ?

Il a été très intéressé par les arguments relatifs à la nature de « Traité ». Les notes de modification du traité constitutionnel sont plus contraignantes que ne le sont en général les notes de modification des Constitutions des États membres. C'est quelque peu paradoxal pour un texte de cette nature dont la modification requiert l'unanimité alors qu'en général, les Constitutions des États membres nécessitent des majorités spéciales. De plus sur le plan juridique, il n'est pas courant de voir figurer dans des Constitutions les termes « sans préjudice de ».

Il attire l'attention sur le fait qu'un argument va dans le sens du traité constitutionnel.

Quant à la coopération renforcée, il a cru comprendre que les deux orateurs estiment qu'il s'agissait d'un instrument inutile. Il insiste sur le fait que l'Union européenne est une structure de nature politique, avec des rapports de force politiques.

En d'autres termes, la coopération renforcée peut être un instrument politique indépendamment de la vision optimiste selon laquelle il faut d'abord s'occuper des modifications du traité constitutionnel ou de son respect. Cette approche pourrait s'avérer impraticable, pour des motifs éminemment politiques. Nous pourrions imaginer des coopérations renforcées sur des terrains relevant de ce qu'il était autrefois convenu d'appeler les « piliers ». Si l'on émet des réserves sur les possibilités de coopération renforcée, il n'existe aucune alternative à la règle générale, pas d'autre moyen d'avancer qu'à 25.

La discussion sur le rôle du ministre des Affaires étrangères et du président du Conseil est paradoxale. En Belgique, nous sommes en majorité des fédéralistes européens, de sorte que le projet de constitution ne devrait guère rencontrer d'opposition. Il en va autrement dans d'autres pays. Le paradoxe, c'est que tout en étant très fédéralistes, nous établissons à l'intérieur de l'Union européenne une prépondérance en matière de politique étrangère en prévoyant de confier un rôle spécifique au ministre des Affaires étrangères par rapport à la définition générale de la politique étrangère de l'Union. Il n'existe aucun État membre où un rôle exclusif est attribué à un ministre des Affaires étrangères par rapport à un premier ministre ou par rapport à un président du conseil. Nous prévoyons de lui confier un rôle de représentation mais, en outre, il continuera à présider tous les six mois. Son rôle sera peut être comparable au rôle joué en Suisse par le président du Conseil, qui change régulièrement et dont le statut de primus inter pares est à peine manifeste. Dans cette hypothèse, sur le plan politique, quel sera le poids du ministre des Affaires étrangères par rapport au président du Conseil en exercice ? Est-il envisageable d'avoir, à l'intérieur de l'architecture européenne, un représentant qui primera sur la Présidence en exercice ?

Plus on est fédéraliste, plus on considère que la dimension politique à l'échelon européen est importante. Y aura-t-il une opinion publique européenne ? Y a-t-il des partis politiques organisés sur le plan européen ? Ces questions sont fondamentales, y compris en termes d'opposition politique à l'intérieur de la structure.

M. Paul Rietjens répond qu'il faut faire la différence entre « compétence » et « influence ». La question posée portait sur l'éventualité d'un conflit de compétences. C'est à cette question qu'il a été répondu, mais il est assez d'accord avec l'analyse de M. Mahoux. Nous sommes confrontés au problème suivant: optons-nous, en tant que fédéralistes, pour un pouvoir accru de la Commission — élément fédéral — ou pour l'aspect intergouvernemental ? En tant qu'Européens originaires d'un petit pays, protégé par la Commission, qui est chargée de défendre l'intérêt commun, nous n'étions pas vraiment favorables à la désignation de ce président du Conseil européen. On sait bien d'où est venue cette idée.

Il existera une grande concurrence — nous avons essayé de la réduire le plus possible dans les textes — entre le président du Conseil européen et celui de la Commission. Nous espérons que le rôle de ce dernier sera prépondérant. Il craint que la même confrontation n'existe entre le président du Conseil européen dans le cadre de ses fonctions externes et le vice-président de la Commission, c'est-à-dire le ministre des Affaires étrangères. Le débat sera identique. Il faudra voir quelle sera l'attitude du président du Conseil européen. Étant donné la fréquence des conseils européens et l'important travail de préparation que ceux-ci nécessitent, le président du Conseil a déjà beaucoup à faire et n'aura pas nécessairement le temps de s'aventurer sur le terrain de la politique étrangère. Tout dépendra cependant de la personne en question et de ses ambitions, mais il est assez d'accord avec l'analyse de M. Mahoux. Vous devriez peut-être, cet après-midi, poser cette question au directeur général des Affaires européennes, M. Demoulin, qui a suivi les réunions des focal points et faisait partie de la délégation ministérielle.

Le problème de cette double casquette a donné lieu à de nombreuses discussions à l'échelon politique. On ne sait pas encore très bien comment le système fonctionnera. Lorsque le vice-président de la Commission présidera le Conseil des Affaires étrangères, il aura en face de lui les membres de la Commission, mais qui représentera celle-ci ? Plusieurs points doivent encore être éclaircis.

M. Jean-Victor Louis ne peut pas ajouter grand-chose à ce sujet, mais le doute subsiste — en tout cas dans son esprit — quant au fait de savoir si, par exemple, il y aura un commissaire chargé de la politique commerciale, en plus du vice-président de la Commission, chargé des relations extérieures. On pourrait, à la lecture du texte, penser que celles-ci sont centralisées à l'échelon du vice-président.

Cependant, le commissaire des transports ne pourra-t-il jamais négocier un accord en matière de transport ? Par exemple, des accords sont négociés en ce moment avec les États-Unis. La question sera-t-elle traitée par le ministre des Affaires étrangères ? Comment le service commun d'actions extérieures sera-t-il composé ? Quelle sera la proportion des diplomates venant des États membres par rapport aux fonctionnaires du Conseil et de la Commission ? Regroupera-t-on l'ensemble des directions générales ayant une vocation externe — coopération au développement, etc. — dans ce service d'actions extérieures ? Il y a là des rapports de force qui joueront.

Pour ce qui est de la coopération renforcée, si la Belgique s'y est montrée favorable, au cours de la négociation d'Amsterdam, contre l'Espagne qui craignait d'être isolée, c'est dans le but d'exercer une pression politique. La coopération renforcée joue un peu le même rôle que la majorité qualifiée. On peut toujours menacer de s'en servir.

En ce qui concerne le traité constitutionnel, vous avez parlé d'attitude empirique. La grosse difficulté réside dans l'absence d'unanimité sur la définition de la constitution. L'emploi de ce mot est d'ailleurs banalisé. Certains parlent de la constitution d'une copropriété, de la constitution d'organisations internationales comme celle de l'Organisation Internationale du Travail. D'autres affirment que seul un État peut avoir une constitution.

La justice a contribué à l'affirmation de la constitutionnalité du traité, dans la mesure où un individu lésé dans ses droits par une mesure nationale contraire à une directive, à un règlement ou à une disposition du traité, peut invoquer le droit européen, en faisant dudit traité la règle suprême dans l'ordre juridique communautaire.

Qu'est-ce qu'une constitution en définitive ? Il s'agit de la norme suprême dans un ordre juridique. On ne peut nier qu'avec les progrès successifs réalisés dans la construction communautaire, les dispositions — concernant les grandes libertés, le droit de la concurrence, etc. — sont de plus en plus nombreuses et l'on peut penser que cette notion continuera à évoluer et que des dispositions qui, pour le moment, apparaissent comme purement programmatiques en matière sociale ou environnementale, deviendront aussi des dispositions véritablement constitutionnelles qui pourront être invoquées à l'encontre d'une mesure nationale ou d'une mesure communautaire qui violerait la norme suprême. Si elles figurent dans la Charte des droits fondamentaux, ce sera bien sûr le cas. C'est cette « invocabilité » par le citoyen qui conférerait à la construction européenne une nature véritablement constitutionnelle.

Cette « invocabilité » n'existe pas dans une organisation internationale classique d'abord parce que celle-ci n'est pas dotée d'une organisation judiciaire, ensuite parce que l'effet direct constitue une exception et non plus une présomption et enfin parce que la primauté n'est pas consacrée. Au contraire, l'ordre juridique de l'Union est un ordre constitutionnel et spécifique par rapport à celui des organisations internationales classiques.

Mme Olga Zrihen, dans le souci de rendre plus citoyen un texte qui, en devenant plus lisible, marque clairement l'option économique, voudrait connaître les possibilités de réviser correctement ce texte. Quelles sont les procédures à suivre ?

Il est dit que si les quatre cinquièmes des États ratifient le texte mais que quelques États ne le font pas, le Conseil européen se saisit de la question, conformément à l'article IV-445. Or, ce Conseil européen parle uniquement des modifications de la Partie III et du Titre III et ne dit pas que l'on peut réexaminer les autres parties du texte. Ceci est d'autant plus interpellant quand on voit ce qui se passe avec le pacte de stabilité. Celui-ci ne sera pas respecté. Nous allons entamer un processus de reconnaissance d'un texte auquel il faudrait déjà apporter des modifications concernant, en tout cas, le volet économique. Il s'agit bien de l'article IV-445 qui traite de la révision de la Constitution européenne. Les citoyens aimeraient savoir comment il sera possible de modifier le texte.

M. Paul Rietjens répond qu'il a l'impression que Mme Zrihen confond quelque peu la déclaration faite sur ce qui se passera si la Constitution n'est pas ratifiée par tous les États et la procédure simplifiée de modification de la Partie III. Il s'agit de deux choses différentes.

Mme Olga Zrihen répond que sa question porte sur ces deux aspects.

M. Paul Rietjens répond que nous avons toujours affaire à un traité. Conformément à l'article 48, si un traité n'est pas ratifié, il ne peut entrer en vigueur. Le problème a été reporté car aucune solution ne s'était dégagée lors de la conférence. Si la Constitution peut être modifiée par une majorité super qualifiée et non à l'unanimité de tous les États, nous serons vraiment entrés dans une phase conduisant progressivement à une véritable constitution. Il n'existait ni volonté politique, ni solution juridique dans l'état actuel du droit des traités pour qu'il en soit ainsi.

Il a, dès lors, été décidé de permettre une modification plus facile de la Partie III mais le résultat des négociations est peut-être encore pire que ce qu'on avait imaginé puisque c'est le Conseil européen qui est compétent mais qu'il faut l'accord de tous les parlements nationaux. Il n'y a pas de grands changements par rapport à la procédure normale, si ce n'est la suppression de la Convention, c'est-à-dire de l'apport des parlementaires.

La solution trouvée ne constitue pas une grande avancée sur le plan démocratique mais permet certes de faire l'économie d'une CIG. Les propositions formulées par la Belgique allaient beaucoup plus loin et prévoyaient non pas sur une unanimité mais une majorité super qualifiée mais elles n'ont toutefois pas été acceptées.

M. Jean-Victor Louis estime que la majorité super qualifiée était évidemment une meilleure solution que l'unanimité mais le problème était que de nombreuses dispositions de la Constitution prévoient l'unanimité.

La logique aurait voulu que, dans une Union élargie, l'unanimité soit mise hors la loi, comme le proposait le jurisconsulte du Conseil, M. Piris, dans un article « Faut-il une constitution ? », publié en 2000. Celui-ci y déclarait que l'unanimité n'était plus possible et qu'il faudrait une majorité super qualifiée. Il envisageait également la technique de la loi organique permettant, par un instrument unilatéral voté à une majorité super qualifiée, de se passer de la ratification nationale.

Mais le système de la loi organique a été écarté parce que certains pays ne le connaissent pas. Il existe pourtant dans toutes les constitutions modernes, en France, en Italie, en Espagne. En Belgique, les lois constitutionnelles constituent également des sortes de lois organiques. En outre, ce système permettait une révision trop facile aux yeux de certains qui tenaient à l'unanimité.

Vous avez mentionné le pacte de stabilité. La réforme actuelle, telle qu'entérinée par le Conseil européen des 22 et 23 mars, ne prévoit pas de modification du traité lui-même mais uniquement des règlements du Conseil, lesquels prévoient une action préventive et une action de correction.

La volonté politique a été d'éviter des réformes qui auraient nécessité une révision du traité. Par exemple, si on avait exclu certains types de dépenses de façon formelle, ce n'était plus le budget général et, donc, il fallait modifier le protocole sur les déficits excessifs. On a préféré tenir compte, parmi les circonstances particulières, d'un certain nombre d'arguments mais sans exclure d'office certains types de dépenses. Cela dit, dans la mesure où ce sera fait par règlement, ce sera soumis éventuellement au contrôle juridictionnel de la Cour. Donc, si ces règlements ne sont pas conformes à l'article 104 actuel — la base juridique étant l'article 104, paragraphe 14 — pour des actions correctives, la Cour annulera ces dispositions.

Cependant, les précautions sont prises pour que cette hypothèse ne se produise pas. Cela ne se situe pas au niveau du droit primaire. Le pacte de stabilité n'a jamais été au niveau du droit primaire. Il s'agit d'une résolution du Conseil européen et de deux règlements. Une résolution est un acte politique, tandis qu'un règlement est un acte de droit dérivé. Donc, nous nous situons en dehors de l'orbite constitutionnelle.

M. Philippe Mahoux estime que c'était cas avant l'adoption du traité, mais après ?

M. Jean-Victor Louis répond que, pour le pacte de stabilité, rien n'est changé. Nous avons effectivement un article 184, qui permet de renforcer, pour les membres de la zone euro, les règles en matière de déficit excessif. Le pacte de stabilité fait l'objet d'une déclaration d'intention soulignant combien les États y tiennent mais précisant, en sa dernière phrase: « La présente déclaration ne préjuge pas le débat futur sur le Pacte de stabilité. » C'est une déclaration assez curieuse dans un texte constitutionnel sans que l'on puisse dire que cela a été constitutionnalisé.

3. Audition de M. Xavier Demoulin, directeur général, DG Affaires européennes, SPF Affaires étrangères.

L'orateur évoquera tout d'abord le processus et ensuite les éléments essentiels à mes yeux de ce traité par rapport aux objectifs recherchés par une Union que l'on a qualifiée de « valeur » et que l'on a souhaitée plus lisible, plus démocratique, plus participative.

Il esquissera ensuite rapidement les institutions qui existeront si le traité entre en vigueur.

Enfin, il dira quelques mots sur certains secteurs et politiques pour lesquels le débat mené fut, non pas âpre, mais important et constitua un apport non négligeable pour la convention d'abord et le traité constitutionnel ensuite. Il s'agit du secteur Justice-Affaires intérieures, de la politique extérieure de sécurité commune, y compris la Défense, ainsi que de deux domaines ayant connu des problèmes et où la Belgique s'est efforcée de mener le combat, à savoir le secteur social et la gouvernance économique.

Il rappelle le processus: on est passé de la Déclaration de Laeken, en décembre 2001, à la convention qui a duré seize mois et à une conférence intergouvernementale qui en a duré neuf. Le but poursuivi était d'élargir les objectifs de la Déclaration de Nice qui étaient relativement limités. La Déclaration de Laeken a eu le mérite d'ouvrir l'agenda.

Cette même déclaration a aussi eu le mérite d'initier la méthode. Pour la première fois, en effet, on a eu recours à une convention, même s'il y a déjà eu par le passé la convention ayant élaboré la déclaration sur les droits fondamentaux.

Toutefois, c'est la première fois que l'on modifiait un traité par une convention avec, il faut le souligner, une composante parlementaire majoritaire nettement supérieure à la composante gouvernementale. Certes, la conférence intergouvernementale qui a suivi a renversé le jeu puisque ce sont les gouvernements qui ont négocié.

Dans chaque cas, la méthode fut le consensus. Le texte du traité constitutionnel a été adopté par consensus au sein de la CIG mais, vu la procédure de ratification, il s'agit en fait d'une unanimité, la ratification positive de tous les États étant nécessaire.

Le processus s'achève donc par un traité qui requiert la ratification de tous les États membres. Une disposition prévoit que la ratification doit intervenir d'ici novembre 2006 et qu'en cas de ratification, non pas par la totalité des États, mais par 4/5es d'entre eux, une concertation politique est possible.

Une concertation politique est prévue précisément parce qu'il s'agit d'un traité. Seul un traité pouvait établir ce texte de substance constitutionnelle.

Si ce traité n'entre pas en vigueur, il est évident que c'est le traité de Nice qui continuera à s'appliquer, aucun autre texte ne pouvant régir l'Union européenne.

Quant au fond, tout d'abord la Belgique a beaucoup insisté, dans le cadre de la Convention et de la CIG, sur l'union des valeurs. Celle-ci se reflète dans l'article 2 du Traité qui énumère ces valeurs; cette union a également intégré la Charte des droits fondamentaux.

Cette intégration donne aux droits contenus dans cette charte une force juridique contraignante, c'est-à-dire que les institutions, les organes, et les agences de l'Union européenne sont tenus de respecter ces droits, que les États membres sont également tenus de les respecter lorsqu'ils mettent en œuvre le droit de l'Union européenne, tout cela sous le regard et la vigilance de la Cour européenne de justice.

En outre, la constitution prévoit explicitement l'adhésion de l'Union européenne à la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH) alors que jusqu'à présent, il manquait une base juridique à cet effet. Aujourd'hui, non seulement une base juridique le permet mais il est dit explicitement que cela se produira sous réserve d'un certain nombre de conditions et de modalités à négocier figurant dans un protocole annexé au Traité.

Venons-en à un point fondamental: pourquoi l'inclusion de la Charte des droits fondamentaux est-elle, en fait, plus que l'adhésion à la Convention ? La Charte elle-même fait bien plus que confirmer les droits civils et politiques: on y trouve des droits sociaux, la protection de la santé, la protection de l'environnement, la protection des données personnelles, des droits de l'enfant, des personnes handicapées, des personnes âgées, tous concepts qui figurent dans la Charte des droits fondamentaux et non dans la fameuse Convention de sauvegarde des droits de l'homme.

Enfin, liées à cette union de valeurs, les clauses d'adhésion, d'une part, et les « clauses de suspension des droits », d'autre part, font explicitement référence au respect de l'État de droit, de la démocratie et des droits de l'homme.

Quant à l'importante question de l'amélioration de la lisibilité, tous les traités, mis à part le traité Euratom, ont été fusionnés comme le furent autrefois les institutions.

La personnalité juridique unique est une nouveauté sur le plan formel. Sur le plan des faits, le changement est peut-être moins important puisque l'Union européenne était déjà un sujet de droit international dans les relations avec tous nos partenaires. La personnalité juridique unique est pourtant un élément non négligeable pour l'ensemble des domaines de la compétence de l'Union, tant sur le plan interne vis-à-vis des États et des personnes civiles et morales à l'intérieur de l'Union que sur le plan international.

Il existe en outre un système de compétences un peu plus structuré, qui s'est d'ailleurs également appuyé sur la jurisprudence de la Cour.

Bien entendu, il ne s'agit pas d'un catalogue de compétences puisqu'une clause permet également de fournir à l'Union, par un mécanisme de flexibilité et à l'unanimité, les moyens dont elle aurait besoin pour assurer ses objectifs.

Mais, pour le reste, les différents domaines d'activités sont répartis entre compétences dites exclusives et compétences dites d'appui. Pour ces dernières, l'Union n'est pas la seule à pouvoir agir. Au contraire, ce sont les États membres qui sont compétents, l'Union ne venant qu'en appui soit pour aider les États à atteindre certains objectifs communs dans ces matières, soit pour encadrer l'exercice de ces compétences dans certaines activités communes. Enfin, tout le reste, c'est-à-dire l'essentiel des compétences, est partagé, avec pour conséquence essentielle que les États membres sont limités dans l'exercice de la compétence dans ces domaines, une fois que celle-ci est exercée au niveau de l'Union.

On a toujours voulu simplifier. La simplification la plus importante, en tout cas en volume, concerne les instruments. Les outils juridiques de l'Union européenne sont ramenés au nombre de six. D'une part, sur le plan législatif, la loi-cadre européenne équivaut à l'actuelle directive et la loi équivaut à l'actuel règlement européen. D'autre part, il existe des actes non législatifs, tels que le règlement au sens nouveau du terme. Il peut être délégué par le pouvoir législatif, lequel est constitué de manière générale par le Conseil et le parlement européen. En effet, le législateur et le pouvoir budgétaire deviennent bicéphales. Telle est la règle de base. Le législateur peut donc déléguer à la Commission certaines tâches visant à compléter des lois, à les modifier sur des points de détail, suivant d'ailleurs le principe même de la délégation: ce qui est délégué peut être repris. Le législateur peut donc rappeler la délégation dans le cas où la Commission n'exercerait pas correctement le pouvoir qui lui a été conféré. Ce principe est inscrit spécifiquement dans la loi.

L'Union devient aussi plus démocratique. Le rôle du parlement européen est accru. Il devient colégislateur avec le Conseil. De plus, on a élargi le pouvoir législatif du parlement dans des domaines où, jusqu'à présent, il était purement consultatif voire de pure information: l'agriculture, la coopération judiciaire pénale et la politique commerciale. Son pouvoir budgétaire est également renforcé puisque les deux branches de l'autorité budgétaire ont compétence sur l'ensemble des dépenses, qu'elles soient obligatoires ou non obligatoires. Grosso modo, les dépenses obligatoires sont les dépenses agricoles et les dépenses hors de la section « orientation » qui concernent les structures agricoles. Le soutien de l'activité vise davantage les agriculteurs que la production agricole.

Outre l'extension de son pouvoir dans les domaines législatif et budgétaire, le parlement voit aussi accru son rôle dans l'approbation et la révision des traités. En effet, le parlement européen peut aujourd'hui demander une telle révision.

L'autre avancée démocratique se trouve dans le rôle accru dévolu aux parlements nationaux. Elle est inscrite dans deux protocoles adjoints au traité qui précisent des obligations pour les institutions européennes et des droits pour les parlements nationaux.

Il y est précisé, au-delà de ce que prévoyait déjà un protocole annexé au traité d'Amsterdam, que les documents de consultation de la Commission, le programme législatif annuel et les projets d'acte législatif de l'Union sont adressés directement aux parlements nationaux. Il doit s'écouler six semaines avant que le sujet ne soit mis à l'agenda du Conseil de telle manière que les parlements nationaux puissent non seulement prendre connaissance de ces textes mais aussi en délibérer et faire connaître leur opinion à leur gouvernement. Les parlements nationaux recevront également directement les ordres du jour et les résultats des sessions du Conseil.

Le rôle que les parlements nationaux seront amenés à assumer dans le contrôle de la subsidiarité est un rôle a priori, donc un rôle politique. Il existait depuis longtemps une compétence de contrôle a posteriori par la Cour de justice, mais il s'agissait d'une compétence purement juridictionnelle.

Les textes sont bien souvent amplifiés, détaillés jusqu'à l'extrême par le Parlement et les États membres plus que par le Conseil ou la Commission car tout le monde veut des garanties. Ainsi M. Delors disait que le texte original sur la société anonyme européenne ne comportait que quatre articles et qu'il finissait épais comme une bible. C'est le jeu normal du processus législatif qui sera désormais en partage entre le Conseil et le Parlement.

Tout parlement national aura donc le droit, s'il constate un non-respect du principe de subsidiarité, d'adresser un avis motivé à la Commission. La Commission apprécie alors le suivi à y donner. C'est aussi un signal pour le gouvernement qui devra discuter de ce sujet au Conseil. Mais là où cela prend de la valeur et du pouvoir, c'est lorsque le constat de ce non-respect est appuyé par au moins un tiers de l'ensemble des voix détenues par les parlements nationaux — chaque système parlementaire national dispose de deux voix. En effet, la Commission se trouve dès lors dans l'obligation de prendre ces avis en considération et, en conséquence, de retirer sa proposition, de la modifier ou de motiver son maintien.

Par ce biais, les parlements nationaux ont également, dans la suite de l'exercice, une possibilité de se pourvoir devant la Cour de justice. Dans ce cas le pourvoi ne se fait pas directement par le parlement mais par le biais de l'État membre.

Il y a aussi une possibilité pour le Comité des régions de se pourvoir à ce même titre.

Dans le cadre d'une Europe plus participative, le rôle de la société civile est également reconnu par la Constitution. La disposition la plus emblématique est la possibilité d'un droit d'initiative populaire pour solliciter une initiative de la Commission. À cet effet, il faut recueillir un million de signatures réparties sur un ensemble suffisamment significatif d'États non autrement précisé. Le rôle des partenaires sociaux et du sommet social européen est reconnu. Un dialogue est prévu avec la société civile organisée et toutes les associations représentatives qui sont les diverses manifestations du caractère participatif à côté du rôle de la démocratie représentative.

En ce qui concerne les institutions, il faut tout d'abord garder à l'esprit que l'entrée en vigueur prévoira un phasage dans le temps. Après l'entrée en vigueur du traité, certaines modifications institutionnelles seront immédiatement appliquées, en 2007, et d'autres en 2009 à l'occasion des élections pour le parlement européen et de l'instauration d'une nouvelle Commission. Un troisième train de mesures entrera en vigueur en 2014; il vaut essentiellement pour la composition de la Commission. Celle-ci comprendra un commissaire par État membre jusque 2014; c'est déjà le cas aujourd'hui. En revanche, en 2014, sauf si le Conseil européen en décide autrement à l'unanimité, la Commission sera réduite et le nombre de commissaire sera équivalent aux deux tiers du nombre des États membres. Des règles assureront l'égalité des États. Ainsi une décision devra être prise à l'unanimité sur un système de rotation et le nécessaire reflet de l'éventail géographique et démographique des États membres.

Le président de la Commission est élu par le parlement européen sur la base d'une proposition du Conseil européen. En quelque sorte il n'y a pas de changement, il est simplement précisé dans une déclaration introduite par le Bénélux que des consultations auront lieu avant que le Conseil européen ne prenne sa décision afin de tenir compte des résultats des élections européennes.

Au niveau du Parlement européen, le nombre de parlementaires est porté à 750. Ce qui est surtout significatif, c'est que l'on relève le nombre minimum de parlementaires qui est porté à six. En revanche, on abaisse légèrement le nombre maximum de parlementaires par État membre en l'occurrence, pour l'Allemagne, où il est ramené de 99 à 96.

Le changement le plus important qui devra être mis en œuvre par les décisions du Conseil européen prises à l'unanimité, sur proposition du Parlement européen et avec son approbation, concerne la manière dont seront ventilés les sièges entre ce maximum de 96 et ce minimum de six. Le traité précise que la ventilation devra être proportionnelle mais dégressive de manière à assurer une représentation plus importante des pays les moins peuplés.

Un autre changement qui, en revanche, interviendra immédiatement concerne le fonctionnement de la présidence du Conseil européen, l'exercice de la présidence du conseil et la présidence du conseil des Relations extérieures.

En ce qui concerne la présidence du Conseil européen, aujourd'hui, chaque État membre assure l'ensemble des présidences. Cela va du Conseil européen à l'ensemble des conseils techniques en passant par le conseil des Relations extérieures. Dorénavant, les États ne présideront plus le Conseil européen. Ce sera une personnalité élue pour une période de deux ans et demi renouvelable une fois. De même, ils ne présideront plus le conseil des Relations extérieures qui sera présidé par le nouveau ministre des Affaires étrangères de l'Union européenne.

Selon une décision qui est préparée mais qui n'est pas encore prise parce qu'il n'y a pas la base juridique nécessaire à l'heure actuelle, les autres conseils seront présidés par les États, par groupes de trois, qui devront exercer à tour de rôle, pendant six mois, la présidence de l'ensemble des autres conseils, avec possibilité de se faire assister par un autre pays.

L'essentiel d'une présidence exercée par trois États est de veiller à disposer d'un programme d'activités conçu avec la Commission, moins « nationalement » marqué et qui permettra de se rapprocher de la fonction véritable de présidence du Conseil, à savoir faire fonctionner la machine. Un président du Conseil est une personne qui doit dégager la majorité qualifiée au sein du Conseil.

C'est cette même approche qui a présidé à la définition du rôle du président du Conseil européen. Ce sera une personnalité qui sera détachée de toutes ses fonctions nationales et qui travaillera avec la Commission. Il travaillera en coopération avec le président de la Commission et devra suivre le travail préparé par le conseil des Affaires générales qui, lui, est présidé selon les modalités traditionnelles.

La Belgique et le Benelux ont veillé à ce que le service de la présidence du Conseil n'empiète pas sur les décisions de la Commission, d'une part, et du ministre des Affaires étrangères, d'autre part.

Autre point important pour les institutions: la fameuse majorité qualifiée au sein du Conseil. Le système entrera en vigueur en 2009. Il est assez compliqué: la majorité qualifiée, qui devient la règle à l'échelon du Conseil, est acquise dès lors que 55 % des États membres représentant 65 % de la population la soutiennent. Il faut bien se rendre compte que 35 % de la population peuvent être atteints par trois grands États. Il a donc été précisé que cette minorité de blocage devait comprendre au moins quatre États membres. Les chiffres sont légèrement plus élevés lorsque la décision n'est pas prise sur proposition de la Commission mais ce principe était déjà inscrit dans l'actuel traité.

Si l'on en juge selon les experts extérieurs qui ont effectué les calculs, les coalitions rendues possibles dans le cadre du Traité de Nice n'auraient permis des décisions que dans 2 % des cas. Ce traité n'était donc pas la panacée. Sur base de la formule prévue dans le traité constitutionnel et sans tenir compte de l'obligation relative aux quatre États membres, la probabilité s'élevait déjà à 13 %. Ce pourcentage est inférieur, il faut le reconnaître, à celui qui figure dans la proposition formulée par la Convention mais il est quand même préférable aux 2 % précités.

Le champ d'application de la majorité qualifiée comprend les domaines de l'immigration, du contrôle des frontières, de la coopération judiciaire pénale, de la propriété intellectuelle, de la sécurité sociale des travailleurs migrants. Certes, quelques réticences se sont exprimées lors de la dernière phase des négociations: certains États membres auraient préféré s'en tenir au principe de l'unanimité.

Le compromis imaginé est le suivant: prévoir un système de « sonnette d'alarme », une possibilité de se pourvoir à l'échelon du Conseil européen, de donner à celui-ci un certain délai pour réagir, à défaut de décision. Il est, par exemple, automatiquement possible, dans le domaine de la coopération judiciaire pénale, de réaliser une coopération renforcée entre les pays formant la majorité qualifiée.

Du côté belge, on a regretté que l'on ne soit pas allé plus loin en termes de majorité qualifiée en matière fiscale, sociale et financière. Seule une clause passerelle a été prévue en vertu de laquelle il n'est pas nécessaire de réaliser une nouvelle CIG et d'avoir un nouveau traité modifiant le traité actuel pour passer à un autre mécanisme de décision. La chose se fera par une décision du Conseil européen, décision prise à l'unanimité, et pour autant qu'aucun parlement national ne s'y oppose.

Sur ce point, c'est donc une avancée limitée.

Dans le secteur « justice et affaires intérieures », la convention, dans un premier temps, et la CIG, dans un deuxième temps, ont fait une percée marquante. La technique de l'intergouvernemental du troisième pilier a été abandonnée pour passer à la méthode communautaire. Les actes juridiques utilisés autrefois sont supprimés.

Dorénavant, l'on recourt aux lois, aux lois-cadres, aux règlements et aux décisions. La procédure sera, sauf dans un nombre limité de cas, la procédure législative ordinaire, c'est-à-dire une proposition de la commission, la majorité qualifiée au Conseil et la « codécision » du parlement européen.

Ce sera notamment le cas pour l'asile, pour l'immigration, pour la coopération judiciaire pénale, pour les mesures de soutien dans le domaine de la prévention du crime, pour les mesures non opérationnelles en coopération policière, pour le développement d'Europol, pour développement d'Eurojust, pour la coopération judiciaire civile à l'exception du droit de la famille.

L'avancée est donc considérable. Pour la coopération pénale, les États de common law ont émis des objections au passage à la majorité qualifiée. Une clause d'appel au niveau du Conseil européen est donc prévue quand un État considère qu'une proposition législative porte atteinte aux aspects fondamentaux de son système juridique.

Le jeu common law versus notre système juridique a été retenu comme une base pouvant justifier cette approche. Dans ce cas, la saisine suspend la procédure législative au niveau du Conseil pour une période de quatre mois.

Si le Conseil européen ne parvient pas à un accord général au terme de ces quatre mois, les autres états peuvent établir une coopération renforcée sans devoir reprendre tout le processus. Enfin, la Cour de justice est désormais pleinement compétente dans ces domaines, ce qui constitue une autre avancée importante.

La convention a considérablement étoffé le texte constitutionnel du point de vue de la substance. Une série d'objectifs sont énumérés dans le respect des conventions internationales, s'agissant, par exemple, du statut uniforme de l'asile, du statut uniforme pour les personnes devant bénéficier d'une protection subsidiaire, du respect de la convention de Genève.

Il y aurait également une politique commune en matière d'immigration, politique qui devra, certes, respecter les compétences nationales. Cela signifie notamment qu'il appartient toujours aux États nationaux de déterminer les quotas d'immigrants. Le sujet est abordé dans le cadre du débat qui a lieu sur la base du livre vert que la Commission vient de publier, intitulé L'immigration économique. Il revient aux États — cette compétence relève, dans certains pays des entités fédérées — de déterminer les niveaux. Pour ce qui est de la « substance non économique », la politique d'immigration serait menée à l'échelon européen.

Notons également une avancée dans le domaine de la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires et un début d'harmonisation, en particulier du droit pénal matériel et du droit de procédure pénale.

Citons encore l'extension des compétences d'Europol et d'Eurojust et la création d'un parquet européen compétent pour lutter contre les fraudes relatives aux budgets communautaires, mais dont les compétences pourront aussi être plus larges, sur la base d'une décision qui devrait être prise par le Conseil, notamment pour lutter contre la criminalité grave ayant une dimension transfrontalière.

En ce qui concerne la politique extérieure et à la sécurité commune, la création de la fonction de ministre des Affaires étrangères de l'Union européenne est le point qui attire le plus l'attention. Ce ministre assumera à la fois les fonctions de l'actuel président du Conseil des relations extérieures — il préside les réunions et représente l'Union européenne à l'extérieur — et de commissaire aux relations extérieures, membre de la Commission, dont il devient d'ailleurs un vice-président. La décision politique a déjà été prise: si le traité entre en vigueur, le premier à porter cette double casquette sera M. Solana, l'actuel Haut Représentant. Cela entraînera automatiquement le retrait de l'actuel commissaire espagnol. J'anticipe un peu en tenant ces propos, mais la décision a déjà été prise en ce sens.

Toujours dans le domaine de la PESC, il est possible — élément important — de prendre des décisions à la majorité qualifiée lorsque la proposition est faite par le ministre des Affaires étrangères de l'Union, à la demande du Conseil européen. Le ministre européen des Affaires étrangères constitue en quelque sorte un élément analogue à cet élément de centralité, à l'intérieur du système traditionnel de la Communauté, que constitue la Commission. Ce point de référence de centralité permet d'envisager la majorité qualifiée, puisque ce n'est plus une approche nationale, qui aurait légitimement nécessité l'unanimité. Certes, la majorité qualifiée fonctionnera seulement dans le cas où le ministre fait sa proposition, à la demande du Conseil européen. Deuxième possibilité: la clause de passerelle politique, en vertu de laquelle, moyennant une décision unanime du Conseil européen, le champ d'activité des décisions prises à la majorité qualifiée pourrait être étendu dans le domaine de la PESC.

Le volet « Défense » a également réservé quelques surprises. Ainsi, en février 2003, une réunion de quatre gouvernements à Bruxelles suscitait certains sarcasmes. L'objectif était de relancer la défense européenne. La fin de cette même année a pourtant vu se dégager un consensus pour introduire dans le traité une section non négligeable sur la Défense et créer un mécanisme qui comporte une coordination des programmations d'acquisitions militaires, dans le cadre d'une coopération structurée.

En matière de Défense, on est allé au-delà des tâches de Petersberg puisque l'on prévoit désormais la possibilité pour l'Union de mener des missions de prévention de conflits et des opérations de stabilisation après conflits. Je soulignerai également l'introduction d'une clause qui n'est pas une clause d'assistance mutuelle à la façon du traité de l'UEO ou de l'OTAN mais une clause d'aide et d'assistance de tous les États membres, dès que l'un d'entre eux se trouve agressé de manière armée. Il est précisé que cette clause ne porte pas atteinte au caractère spécifique de la politique de défense de certains États — les États neutres — ni au rôle de l'OTAN dans la défense collective et dans sa mise en œuvre est évidemment rappelé.

Le domaine social et la gouvernance économique:

S'agissant des GOPE — grandes orientations de politique économique —, une amélioration a été introduite dans le traité. La Commission a le droit d'adresser directement des avertissements aux États membres dont les politiques ne sont pas conformes aux grandes orientations de politique économique qui ont été agréées. Lorsque les recommandations sont faites à un État, celui-ci ne participe pas au vote, ce qui est logique. Auparavant, le texte permettait à cet État de bloquer la décision. Il faut donc noter une avancée intéressante.

Pour ce qui est de la procédure de déficit excessif, certaines modifications importantes ont été introduites. La Commission peut adresser un avis à un État membre qui se trouve en situation de risque de déficit excessif, avant d'aller plus loin dans la procédure. Ensuite, le constat de l'existence d'un tel déficit se fait sur la base d'une proposition de la Commission. Le Conseil ne peut donc s'en écarter qu'à l'unanimité. En revanche, les recommandations peuvent être modifiées par le Conseil, à la majorité qualifiée. Dans ce cas aussi, l'État concerné est exclu du vote, ce qui n'est pas le cas dans la procédure actuelle. Cela a d'ailleurs motivé, pour partie, les situations que l'on a connues fin 2003.

Quant au volet social, la Constitution reconnaît — c'est presque un truisme puisque cela figurait déjà dans les traités — l'importance de la dimension sociale et précise que l'économie sociale de marché, qui constitue un objectif de l'Union, tend au plein-emploi — et non plus à un haut niveau d'emploi — et au progrès social, ceux-ci étant également des objectifs de l'Union.

Un deuxième élément significatif est l'insertion d'une clause sociale horizontale dans le traité. Il existait déjà une clause environnementale qui implique que toutes les politiques menées doivent tenir compte de la dimension environnementale. Désormais, toutes les politiques devront donc également tenir compte des objectifs sociaux de l'Union.

Ces points sont des éléments sur lesquels la Belgique a insisté, avec l'appui de certains autres partenaires, et a pu obtenir gain de cause.

L'introduction d'une base juridique en ce qui concerne les services d'intérêt général est une autre élément notable. Celle-ci permettra de tenir davantage compte du rôle spécifique que ces services remplissent par rapport aux entreprises privées.

Citons encore la base juridique prévoyant que la Commission encourage la coopération entre les États membres dans le domaine social lorsque celui-ci est de la compétence des États et permettant à la Commission de prendre des initiatives propres, dans le cadre de la méthode ouverte de coordination, pour développer des orientations, instaurer un système d'indicateurs, opérer des échanges de pratiques et procéder à des évaluations.

L'orateur cite enfin un dernier élément qui relève de l'actualité politique et qui touche entre autres au domaine social, mais qui trouve sa base juridique dans le traité constitutionnel: dans le domaine de la politique commerciale, qui devient une compétence exclusive de l'Union, il est dit que la spécificité des services culturels, sociaux, de santé et d'éducation doit être reconnue et, à cet effet, l'unanimité est requise pour la négociation comme pour la conclusion des accords portant sur ces services, lorsque ceux-ci risquent de perturber gravement l'organisation de ces services au niveau national et de porter atteinte aux compétences des États pour la fourniture de ces services.

Voilà l'éventail des avancées dans diverses politiques. Ce n'est pas tout ce que le traité constitutionnel modifie par rapport aux traités — l'exposé des motifs passe en revue toutes ces modifications — mais j'ai voulu attirer l'attention sur des points qui, dans le cadre de la Convention et de la CIG, avaient retenu plus particulièrement l'attention et prêté à discussion.

M. Lionel Vandenberghe se dit frappé par le fait que M. Demoulin et un orateur de ce matin ont tous deux commencé leur exposé en parlant des valeurs de l'Union européenne, les grands principes. Ce sont de belles déclarations d'intention. Si des problèmes devaient surgir dans un État membre quant à l'application de ces principes, quelle instance statuerait ? En fin de compte ce sont les États membres qui se prononceront. Nous avons déjà discuté auparavant de la différence entre l'État de droit et l'État réel. Cette remarque vaut également pour la politique sociale européenne. Dans ce domaine aussi ce seront les États membres qui détermineront la politique qui sera menée.

M. Berni Collas aimerait savoir de quel poids la Belgique peut encore peser au sein des divers organes, que ce soit au Parlement européen, avec ses 24 parlementaires, au Conseil des ministres, avec le système de pondération des voix que l'on connaît, ou à la Commission, avec le commissaire que notre pays a encore, du moins provisoirement. M. Demoulin a-t-il l'impression qu'il faut viser des alliances privilégiées ou objectives ? Si oui, lesquelles ?

Si l'on compare le texte de la Constitution avec les propositions faites par la Belgique dans le cadre de la Convention, quel a été le poids de notre pays dans la confection de la Constitution ?

M. Demoulin a évoqué le rôle du président du Conseil des ministres. Quel profil doit-il avoir ? Sur quelles administrations s'appuiera-t-il concrètement ? Selon M. Demoulin, il doit travailler en coopération avec le président de la Commission et le ministre des Affaires étrangères. Ne craint-il pas une certaine concurrence ?

Le Parlement européen est devenu une sorte de mastodonte, même si le nombre de sièges est désormais plafonné. Vu l'accroissement de son rôle et de ses compétences, cette institution est-elle gérable dans le contexte actuel.

Mme Olga Zrihen remercie l'orateur de son exposé très clair et structuré. L'exercice, qui est loin d'être facile, nous fournit de la matière pour notre travail de vulgarisation, de diffusion de ce texte.

Sa question porte sur les rapports entre les compétences des différents présidents: président du Conseil, ministre des Affaires étrangères, vice-président, président du Parlement européen, président de la Commission. Comment tous ces hommes ou ces femmes s'organiseront-ils pour agir dans la cohérence et éviter la cacophonie qui est fréquemment reprochée ? On dit souvent que quand on veut contacter l'Europe, on ignore quel numéro de téléphone il faut appeler. Il ne faudrait pas que cela se résume à un seul, celui du ministre des Affaires étrangères.

Le président signale que M. Demoulin a déclaré qu'en l'absence d'accord et de ratification par l'ensemble des États membres, on en restera au Traité de Nice, rien qu'au Traité de Nice. Est-il pensable que l'Europe ait un avenir avec le Traité de Nice ? Comment pourra-t-on travailler à 25 dans le cadre de ce traité ? Certes, on le fait actuellement mais en se disant que très vite, les choses vont changer avec le traité constitutionnel. À défaut de traité constitutionnel, quels sont les problèmes structurels qui devraient survenir assez rapidement dans la formulation et l'adoption des décisions ?

Sa deuxième question rejoint celle de M. Collas au sujet de la place de la Belgique dans l'architecture de l'union. Nous sommes maintenant dans une union à 25, à l'intérieur de laquelle certaines alliances doivent forcément s'organiser. En ce qui concerne la diplomatie de l'union, quelles alliances seront-elles privilégiées ? Nous situerons-nous dans le cadre d'un groupe de petits pays qui pourraient faire entendre leur voix ou bien nous accrocherons-nous à de plus grandes entités ? Dans l'affirmative, lesquelles ?

Enfin, vous avez fait état d'une clause d'assistance mutuelle sur le plan de la sécurité. Je vous pose une question spécifique portant sur un État membre de l'Union européenne. À Chypre, il y a actuellement — il faut l'appeler par son nom — une armée d'occupation. En l'absence de volonté commune en faveur de cette présence militaire, si ce pays demande l'aide de l'Union par rapport à cette armée d'un pays qui fait acte de candidature à cette Union mais n'en est toutefois pas membre, que faisons-nous ? Quelles sont les procédures envisagées ?

M. Xavier Demoulin répond qu'une procédure de suspension de certains droits figure déjà dans le traité de Nice pour le cas où un État membre ne respecterait pas toutes les valeurs de l'Union. Une longue discussion a eu lieu à Nice pour déterminer la manière de punir un État membre en cause sans porter préjudice à sa population.

Cette procédure de suspension est maintenue dans le projet de Constitution, plus précisément à l'article I-59 qui est en fait l'actuel article 7 du Traité d'Amsterdam, complété à Nice.

L'article 59 stipule que le Conseil, sur initiative d'un tiers des États membres ou sur proposition de la Commission peut, à la majorité des quatre cinquièmes de ses membres et après approbation du Parlement européen, constater qu'il existe un risque de violation des valeurs de l'Union par un État membre. Il s'agit donc ici d'un risque ou d'une possibilité.

Ensuite le Conseil européen, sur initiative d'un tiers des États membres ou sur proposition de la Commission, peut adopter une décision constatant l'existence d'une violation grave et persistante des valeurs par un État membre. Le Conseil européen statue à l'unanimité, après approbation du Parlement européen.

Lorsque la constatation susdite a été faite, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, peut adopter une décision européenne qui suspend certains des droits découlant de l'application de la Constitution à l'État membre en cause, y compris les droits de vote du membre du Conseil représentant cet État.

L'État membre concerné a le droit de se défendre mais il ne peut prendre part aux discussions et au processus décisionnel qui sont réservés aux autres États membres, après approbation du Parlement européen.

C'est une procédure compliquée mais elle se trouve dans la constitution et était déjà prévue en partie dans le Traité d'Amsterdam complété à Nice.

M. Lionel Vandenberghe estime qu'une exclusion est donc pratiquement impossible. Si on devait, en cas de violations graves, entamer une procédure de ce type qui requiert l'unanimité, cela reviendrait à délivrer un sauf-conduit aux États membres.

M. Xavier Demoulin répond que le président du Conseil européen n'a pas d'administration propre. Il ne dispose que de celle du secrétariat général du Conseil.

En ce qui concerne les relations entre le président du Conseil, le ministre des Affaires étrangères, s'agissant de la PESC, et le président de la Commission, beaucoup dépend des personnes.

Sur le plan institutionnel, on s'est efforcé du côté belge d'encadrer le président du Conseil européen pour éviter qu'il ne se substitue en quelque sorte au président de la Commission. On a dès lors fait inscrire dans les textes que, dans sa fonction, il doit coopérer avec le président de la Commission, s'agissant d'assurer le suivi des délibérations du Conseil européen.

La préparation du Conseil européen revient non seulement au président de la Commission mais aussi au Conseil Affaires générales. C'est donc le pays assumant la présidence du Conseil Affaires générales qui sera aussi son interlocuteur.

Concernant la politique extérieure et de sécurité commune, le ministre des Affaires étrangères est compétent à son échelon et le président du Conseil européen au sien. Le président du Conseil européen n'est compétent en matière extérieure que pour la PESC. Pour tous les autres domaines, c'est le président de la Commission qui sera compétent. Pour la PESC, le président du Conseil européen est assisté du ministre des Affaires étrangères. Il s'agit bien des réunions à son échelon, soit celui des chefs d'État et de gouvernement, comme par exemple les réunions du G8. Aujourd'hui, c'est le premier ministre du pays exerçant la présidence qui siège au nom de l'Union européenne. Demain, ce sera le président élu du Conseil européen.

Aux réunions des ministres des Affaires étrangères du G8, le ministre des Affaires étrangères de l'Union siégera au nom de celle-ci.

De la même manière que dans les réunions ministérielles des Finances du G8, c'est le président de l'Eurogroup qui siège.

On ne peut donc pas dire qu'il y n'y a qu'une seule voix, un seul coup de téléphone. Mais si un seul ministre des Affaires étrangères téléphone, tout le monde va-t-il s'y retrouver ? N'est-il pas mauvais qu'il n'y ait qu'un seul interlocuteur ? Permettez-moi d'évoquer deux correctifs à cela.

Le ministre des Affaires étrangères est le mandataire du Conseil. C'est le Conseil qui décide. Certes, il en est le président mais puisqu'au Conseil des relations extérieures on décide en principe à l'unanimité, il faudra qu'il obtienne l'unanimité, sauf lorsqu'il fait une proposition à la demande du Conseil européen. Sinon, il devra avoir le support de tous ses collègues pour pouvoir s'exprimer. À ce moment-là, il vaut mieux qu'il n'y ait qu'une seule voix.

L'éternel problème de la politique extérieure et de sécurité commune est qu'elle n'est pas unique mais commune et suppose la juxtaposition d'un certain nombre de décisions, d'actions, de positions, que les 25 ont décidé d'adopter ensemble aujourd'hui.

En attendant que la position commune soit arrêtée, il y a évidemment différents sons de cloche. À l'autre bout, une fois que la position commune est adoptée, et le texte le précise bien, cela n'empêche pas les autres de s'exprimer mais ils doivent évidemment le faire uniquement dans la logique de la position qui a été arrêtée par le conseil.

On a même été plus loin: s'ils veulent prendre une initiative lorsqu'une position a été arrêtée, ils doivent d'abord consulter le ministre des Affaires étrangères de l'Union, le but étant d'essayer de renforcer la prise de position commune et d'éviter que cela ne parte dans tous les sens, comme on a parfois été amené à le regretter dans le passé.

Le président signale que la question sur des éventuels conflits a déjà été posée aux autres interlocuteurs. Il est vrai que ceux-ci ont insisté sur l'attitude des personnes. Bien entendu, si des gens sont prêts à coopérer, ce sera évidemment plus facile que si des personnalités s'opposent.

M. Xavier Demoulin répond que dans la Convention et dans le groupe de travail sur la politique extérieure et de sécurité commune que présidait M. Dehaene, on a entendu MM. Solana et Patten affirmer qu'entre eux, les choses marchaient bien.

Cela a conduit d'aucuns à plaider, et finalement à faire admettre par l'ensemble, que la solution consistait à fusionner les fonctions. Par conséquent, au lieu d'avoir un Haut Représentant et un Haut Commissaire aux relations extérieures dans l'Union, il valait mieux qu'une seule personne siège avec deux casquettes.

Au sein de la PESC, elle doit rendre des comptes devant le Conseil. Lorsqu'elle agit en tant que commissaire, elle est solidaire au sein de la commission et sa fonction se limite à coordonner, avec tous les autres membres de la Commission qui ont une compétence comportant une dimension extérieure, qu'il s'agisse du Commissaire au Développement, au Commerce, aux Finances ou à l'Environnement.

Les compétences du commissaire à l'Environnement possèdent également une dimension internationale, parce qu'il participe aux pourparlers Kyoto. Celles de la Justice et de l'Intérieur revêtent de plus en plus une dimension extérieure. Le ministre des Affaires étrangères travaillera avec ces commissaires-là et il veillera à assurer une cohérence entre l'action de chacun. Mais il est un parmi les autres. Simplement, il présidera les discussions et assurera la coordination. Dans le domaine de la PESC, il est redevable aux États membres. On n'a pas encore procédé à des tests mais on peut se demander comment cela pourrait fonctionner à l'intérieur du Conseil. À mon sens, lorsque l'on parlera, par exemple, de l'Afrique centrale au Conseil des Relations extérieures, la réunion sera présidée par le ministre des Affaires étrangères et la Commission sera représentée par le commissaire compétent pour la Coopération au développement. Les ministres prendront une décision politique et le commissaire présentera ses contributions aux objectifs en fonction des moyens financiers et des connaissances dont il dispose.

La question était aussi sous-jacente dans les propos de M. Collas lorsqu'il parlait du président du Conseil européen. Il possède son administration: le secrétariat général du Conseil.

En ce qui concerne la politique extérieure et de sécurité commune, le traité prévoit la création d'un service européen d'action extérieure. Il serait composé d'actuels fonctionnaires de la Commission et du secrétariat général du Conseil ainsi que de fonctionnaires diplomates détachés par les États membres. Pour le moment, le texte ne prévoit rien de plus. Il précise qu'il faudra une proposition du ministre, en accord avec la Commission et dans le respect des compétences du parlement car ce dossier comportera certainement un volet budgétaire. Sur cette base-là, le Conseil sera amené à prendre une décision. Des discussions portent actuellement sur le sujet et les États veillent à obtenir leur place dans ce système. Nous n'en sommes qu'aux premiers balbutiements. On ne veut pas anticiper sur l'entrée en vigueur du traité mais il faut pouvoir préparer les choses pour qu'elles entrent en vigueur le moment venu. La réflexion n'est pas encore suffisamment mûre pour savoir dans quelle proportion. L'important est de connaître le champ d'activité de ce service d'action extérieure. Des discussions portent sur ce sujet car chacun est soucieux de ne pas empiéter sur les compétences exclusives de l'Union qui sont assumées par la Commission, notamment dans le domaine commercial, voire, pour une bonne part, pour la coopération au développement. Dans ce dernier cas, la compétence est partagée puisque la politique de développement de l'Union coexiste avec celles des États, et cela continuera.

L'orateur en vient à la question de la place de la Belgique. Nous sommes un État membre parmi vingt-cinq, mais cela vaut aussi pour l'Allemagne. Sur les aspects politiques de l'avenir, le ministre sera certainement un interlocuteur beaucoup plus pertinent que moi.

On a toujours défendu la méthode communautaire comme étant celle qui sert le mieux tous les États, grands ou petits. Nous considérons aussi que nous avons à développer un discours auprès de nos partenaires de toutes tailles qui leur fasse voir les cas où ils ont intérêt à l'utilisation de la méthode communautaire, et qui leur montre que la Commission n'est jamais contre eux — mais pour cela, il faut se faire entendre de la Commission — et qu'ils ont dès lors comme nous tout intérêt à défendre le droit d'initiative exclusif de la Commission.

Nous devons aussi leur démontrer qu'ils ont intérêt à défendre le nouveau ministre des Affaires étrangères de l'Union plutôt que de jouer avec le droit de véto. Lors de la CIG, nous avons essayé de convaincre toute une série de pays en expliquant que le droit de véto n'aide personne. Nous avons constaté d'ailleurs, y compris parmi les grands États membres, que l'on avait compris qu'il était dans l'intérêt commun de jouer la majorité qualifiée.

Il faut parler à tout le monde avant de définir des alliances. Dans les alliances, il y a deux niveaux: l'alliance stratégique et l'alliance tactique. L'alliance stratégique se fait sur la vision que l'on se donne de l'Europe. Nous nous efforçons de vérifier auprès de tous les partenaires, sans exclusives a priori — il peut y avoir des « anciens » comme des « nouveaux qui ne partagent plus nos points de vue » —, qu'ils gardent la même vision de la construction européenne et de l'intégration que nous.

Et puis, au cas par cas, il peut y avoir des points de convergence. Sitôt identifiées politiquement quelles sont les grandes propositions importantes du point de vue belge, nous nous efforçons de déceler auprès de nos partenaires le plus en amont possible ceux avec lesquels nous pouvons travailler.

La négociation doit être anticipée en développant davantage les discussions dans les corridors — car à 25, on ne négocie plus vraiment autour de la table; il y a un effet de nombre que nous n'avions pas pu imaginer — et par l'intensification des contacts bilatéraux. Le développement des contacts bilatéraux est une idée à laquelle tient le ministre des Affaires étrangères, M. De Gucht. Nous développons ces contacts tous azimuts pour expliquer notre vision de l'Europe et nos préoccupations sur certains dossiers de sorte qu'au moment où nous nous trouvons dans la salle de négociations, nous sachions déjà avec qui nous pouvons jouer ou si nous sommes isolés. Il ne sert, en effet, à rien d'avoir raison seul.

Le président estime qu'il sera intéressant de voir, statistiquement, avec quels partenaires les majorités sont constituées. Même si c'est au cas par cas, on pourra distinguer les alliances les plus fortes. La discussion à 25 autour d'une table est pratiquement impossible. Les contacts antérieurs sont donc importants. En prévoyant une ambassade belge dans chaque État membre de l'Union, le précédent ministre des Affaires étrangères a compris l'importance de ces contacts privilégiés.

M. Xavier Demoulin répond qu'en ce qui concerne Chypre, il faudra tout d'abord qu'un État pose la question.

Depuis longtemps déjà, nous nous efforçons de trouver une solution dans le cadre du dialogue mené avec les autorités chypriotes et turques. Le problème est inscrit dans la stratégie des Nations unies et nous continuons à soutenir les efforts de ces dernières. Heureusement, la question n'est pas posée dans les termes d'une possible assistance mutuelle en cas d'agression. La conjoncture et la pression des intérêts supérieurs aidant chez les uns et les autres — c'est-à-dire à l'intérieur de Chypre entre les deux parties de l'île et à l'extérieur en Turquie — et en raison de la perspective de négociations d'adhésion, nous espérons qu'une solution interviendra dans des délais rapprochés. Ce que je dis n'est pas une réponse précise à votre question, j'en suis conscient.

Le président estime qu'auparavant, cette question était extérieure à l'Union européenne et était traitée uniquement par le biais des Nations unies. Aujourd'hui, elle fait partie de l'acquis européen. Nous ne pouvons donc qu'espérer que la question ne se pose pas en ces termes, mais elle est en tout cas présente.

Mme Annemie Van de Casteele demande si le principe de subsidiarité, qui en soi est bon puisqu'il implique davantage les parlements dans la politique de l'Union européenne, ne sera pas un cheval de Troie, en ce sens que des dossiers pourraient être bloqués ? Par exemple, les nouveaux États membres réunissent suffisamment de voix pour ralentir un dossier, voire le bloquer, s'ils estiment que leur subsidiarité est violée.

Elle suppose que la Belgique est le seul pays où les choses sont si compliquées puisqu'il n'existe pas de hiérarchie des normes dans notre pays. Dans les autres pays fédéraux, le parlement national dispose de deux voix mais en Belgique on a rédigé un protocole de répartition qui, me semble-t-il, est un premier pas vers la réforme du Sénat. Si cela concerne une compétence exclusivement fédérale, la Chambre a deux voix. Le Sénat ne sera plus impliqué alors que dans le système bicaméral belge actuel il examine en premier les traités et autres. Dans la Constitution européenne, cette compétence échappe pour ainsi dire au Sénat. À titre de consolation le Sénat peut fournir les voix s'il s'agit d'une matière régionale ou communautaire qui ne pose pas de problèmes pour les communautés et les régions. Ce modèle convient à un Sénat des communautés mais pas au système actuel. Elle aimerait également connaître le point de vue de M. Demoulin à ce sujet.

M. Xavier Demoulin répond que le risque existe effectivement de voir la procédure ralentie ou même bloquée. Tout dépend du nombre de parlements qui « donnent la carte jaune ». Si la moitié des pays le fait, la Commission peut difficilement continuer.

Toutefois le texte est libellé de manière à empêcher un véritable blocage de la procédure. La Commission conserve le droit d'initiative.

Si un nombre suffisant de parlements nationaux donnent la carte jaune, la Commission doit arrêter ses travaux, analyser la situation et s'adapter. Elle peut même décider de retirer sa proposition si elle estime que les remarques sont justifiées ou que les conséquences sont si lourdes qu'ultérieurement, au Parlement européen et au Conseil, la proposition n'a aucune chance d'aboutir. Les parlements nationaux feront effectivement pression sur leurs parlementaires européens et sur les représentants de leur gouvernement au Conseil.

La commission peut également maintenir sa proposition avec le risque de voir ce dossier porté devant la Cour.

Jusqu'à la fin des négociations et jusqu'à Nice, le principe de subsidiarité était une question fondamentale. C'étaient surtout les Länder allemands qui exigeaient une déclaration indiquant que Nice ne serait pas le point final. C'est là qu'était précisément le problème. Ils allaient même plus loin: ils voulaient non seulement renforcer le principe de subsidiarité, mais aussi limiter les compétences de l'Union. Ils voulaient une véritable énumération — limitative — des compétences.

Il y a trois grands principes: les compétences, la subsidiarité et la proportionnalité. L'ensemble dont nous disposons actuellement est nettement meilleur que l'énumération des compétences que souhaitaient certains pays et à laquelle la Belgique s'est toujours opposée. En outre, même le texte concernant la procédure des compétences est conçu de manière telle qu'il subsiste une grande flexibilité pour garantir une dynamique au sein de l'Union.

Nous courons donc un risque, mais peut-être reste-t-il raisonnable. L'orateur suppose qu'un parlement national ne bloquera pas les choses pour son plaisir. Il devra avancer des arguments qui ne seront pas plaidés devant la Cour mais bien sur un plan politique. Le principe de subsidiarité est davantage un argument politique que juridique.

Le rôle des parlements nationaux a fait l'objet d'un débat et à l'époque le texte a fait la navette entre la convention à la CIG. Au départ il n'y avait qu'une voix par État membre: le parlement national. Ensuite les Allemands ont argué que leurs Länder devaient également pouvoir participer. Le Bundesrat a donc également obtenu une voix après le Bundestag.

Cela posait à nouveau problème à la Belgique car dans nos structures fédérales les compétences sont réparties entre le niveau fédéral, les Régions et les Communautés. Nous avons donc dû revoir le texte pour obtenir qu'un ministre de Communauté ou un ministre régional puisse intervenir au niveau du Conseil au nom de la Belgique. Le texte parle de deux voix et nous indiquons dans la déclaration unilatérale comment les termes « parlement national » doivent être interprétés à la lumière de notre Constitution, à savoir les deux chambres fédérales et les cinq parlements des entités fédérées.

Le Conseil d'État a été consulté à ce sujet et qu'un débat y est en cours mais ici nous nous aventurons dans des eaux plus politiques. Nous ne pouvons pas perdre de vue que les textes doivent pouvoir entrer en vigueur début 2007.

M. Berni Collas demande si on sait que la Belgique a initié la convention et le travail qui s'en est suivi, a-t-on une idée de l'impact que notre pays a eu au niveau de la confection du texte ?

Enfin, êtes-vous confiant quant au fonctionnement du Parlement européen, aux compétences élargies et au rôle accru en matière de codécisions ?

M. Xavier Demoulin répond qu'on on ne va ni surestimer ni sous-estimer l'impact qu'a eu la Belgique. Tous les membres belges de la convention ont travaillé ensemble, toutes institutions et tendances politiques confondues. Il se permet de l'attester pour avoir été chargé, par le premier ministre, d'apporter son aide. C'était son idée de voir tous les membres belges de la convention essayer de définir des positions aussi harmonisées que possible et de voir chacun défendre ses idées auprès des différentes composantes de la convention. Il croit que cela a bien fonctionné. Nous avons en tout cas travaillé de manière intensive puisque nous planchions pratiquement toutes les semaines sur ces sujets, tant les membres que les collaborateurs avec lesquels j'ai eu le plaisir de travailler comme M. Lenaerts.

Les documents déposés par les membres belges ont pesé sur la manière dont la Constitution a été élaborée, surtout dans sa première partie. Un texte a manifestement orienté les débats sur les objectifs de l'Union, les compétences et les instruments. Cette structure, beaucoup plus lisible, a été déposée conjointement par tous les membres belges.

Lorsqu'on est passé aux institutions, c'est plutôt le Benelux qui a joué un rôle moteur. En général, on regarde vers le Benelux lorsqu'on a affaire aux institutions. Sur le plan politique, il y a peut-être plus de divergences d'opinions mais, en général, sur les institutions on s'y retrouve. Il y a eu un mémorandum puis une proposition concrète d'articles qui ont servi de base aux travaux.

On peut dire également que le membre belge du présidium a pesé dans une série d'idées qui ont abouti. Comme vous le savez, le présidium jouait quand même un grand rôle au sein de la convention. De ce point de vue, il y avait une étroite collaboration avec lui, qui a permis à nos idées de passer la rampe.

Une fois que nous étions dans la CIG, l'influence jouait moins. Nous avons donc été obligés d'essayer de faire entendre notre voix et d'avoir des contacts bilatéraux. Nous en avons eus à tous les niveaux. Il est vrai que nous avons travaillé avec le Benelux, mais également avec des partenaires historiques; les fondateurs de l'Union ont veillé à maintenir le cap.

Nous nous sommes retrouvés dans une position intermédiaire. Notre pays étant de taille réduite et faisant partie du Benelux, il fut approché par tous les autres pays, petits et moyens, jugeant que nous devions nous rallier à eux face aux grands car ils rejetaient l'idée d'un directoire. Les grands pays considérèrent qu'en tant que membres du Benelux et ayant la tradition de la construction européenne, nous pouvions travailler avec eux.

Durant les négociations, nous avons donc fait du « go between », préférant discuter dans les couloirs plutôt que de peser sur la décision en fin de processus. Globalement, nous pouvons être satisfaits du résultat: une série d'aménagements ont pu être introduits: ils ne sont pas mirifiques mais ont permis de limiter le recul par rapport au texte de la Convention, comme nous le souhaitions.

Le rôle du Parlement européen dépend largement des personnes mais également des générations. La manière dont s'est déroulée la procédure pour la formation de la nouvelle commission — premier Parlement de l'Union élargie — semble avoir montré que le Parlement était convaincu du poids politique qu'il représentait et du rôle politique qui était le sien.

Le problème est qu'il a un véritable pouvoir sur la commission mais pas sur le conseil. Ses pouvoirs se situent davantage aux niveaux législatif et budgétaire qu'au niveau politique. Il faut reconnaître que la généralisation de la procédure de « codécision » sur le plan législatif et la nouvelle procédure budgétaire donnent au Parlement le même pouvoir qu'au conseil sur la totalité du budget et non plus seulement sur une partie comme par le passé, même s'il avait le dernier mot.

En l'occurrence, une disposition cruciale permet au Parlement de passer outre la décision du Conseil si celui-ci ne ratifiait pas un accord. Mais la situation ne risque guère de se présenter. Ce dispositif obligera le Conseil à négocier davantage.

Déjà aujourd'hui, les collègues qui suivent quotidiennement les procédures de « codécision » — notre représentant permanent et surtout son adjoint — reconnaissent que le rôle du Parlement est devenu très important dans toute une série de domaines. Par exemple, ce qu'il fera dans le cadre de la fameuse directive sur les services sera d'une importance capitale. La commission elle-même s'est rangée à cet avis.

M. Berni Collas estime qu'il est curieux de constater que, suite à l'agrandissement de cette organisation supranationale, la diplomatie bilatérale reprend du poids.

Le président avait abouti à la même conclusion. Dans une Union à quinze, les choses étaient différentes. Dans une Union à vingt-cinq ou plus, les diverses tentatives de persuasion sont plutôt exercées dans les couloirs, avant les réunions formelles.


4. Audition de M. Koen Lenaerts, juge à la Cour de Justice des Communautés européennes

L'orateur explique qu'en fait, le contenu du projet européen est redéfini dans la constitution pour l'Europe. Cela revient à codifier les valeurs et les objectifs sur lesquels repose l'Union, dans un seul texte qui doit servir de constitution pour une entité unique dotée d'une personnalité juridique.

Ces dernières décennies, l'intégration européenne a suivi la méthode de Robert Schuman: des réalisations concrètes et successives qui mèneraient à une solidarité de fait entre les États et les peuples. Cette méthode a été couronnée d'un franc succès. Elle a permis de créer le marché intérieur qui, grâce aux avantages de l'élargissement d'échelle, a engendré une augmentation générale du bien-être. Pour pouvoir assurer une répartition équitable, il doit y avoir quelque chose à distribuer. L'augmentation du bien-être est donc un souci permanent du spectre politique. Le marché intérieur y a largement réussi. La monnaie unique et les amorces importantes d'une politique environnementale et d'une politique sociale sont aussi nées sous les traités actuels.

Tout cela s'est fait pas à pas, si bien qu'on a quelque peu perdu de vue la cohérence de l'ensemble, la véritable plus-value du niveau de pouvoir européen. C'est apparu très clairement lors de la disparition du Rideau de Fer.

L'intégration européenne a débuté dans un contexte de réconciliation franco-allemande alors que l'Europe occidentale se constituait en même temps, dans un contexte de guerre froide, par opposition à l'Europe de l'Est. Après la disparition du Rideau de Fer, il s'agissait de réconcilier l'Ouest et l'Est dans une seule structure. Ce qui était à l'origine une structure pour l'organisation d'une Europe duale devint tout à coup une structure pour l'organisation de l'unité de l'Europe.

Cela engendra bien sûr un nouveau défi: la définition du pourquoi de l'intégration européenne. Pour la génération de mes parents, les personnes âgées de quatre-vingts ans, la raison d'être de l'intégration européenne est très claire: après la Seconde Guerre mondiale, c'était la manière de réintégrer l'Allemagne dans la structure d'Europe occidentale et, avec les États-Unis, de combattre le danger que représentait le communisme. Entre-temps le contexte a radicalement changé. L'Union européenne défend toujours la paix et la solidarité mais aujourd'hui, le contexte géopolitique a heureusement, mais aussi complètement changé. Aujourd'hui le rôle de l'Union européenne consiste davantage à aider tous les pays de l'Europe dans la consolidation de la démocratie à l'intérieur de leurs frontières, le respect des droits de l'homme, l'organisation d'une économie de marché sociale et économique corrigée, le pluralisme, la tolérance, la solidarité; bref, toutes les valeurs qui ont été développées au cours de ces dernières décennies en Europe occidentale, dans une société pluraliste et tolérante.

La Déclaration de Laeken qui a lancé tout le processus constitutionnel a, pour la toute première fois depuis les années cinquante, à nouveau attiré l'attention sur le contenu du projet d'intégration européen et non plus sur les côtés techniques, tels que la composition des institutions, la méthode de vote, les procédures.

Ces aspects techniques sont bien entendus importants et, dans la dernière ligne droite du projet constituant, ils ont été à nouveau abordés mais auparavant a été explicitement posée la question suivante: où l'Europe doit-elle faire la différence ? Nous pouvons le remarquer dans les groupes de travail créés dans le cadre de la Convention sur l'avenir de l'Europe, Convention qui était presque une assemblée parlementaire et qui était chargée de la rédaction d'un projet de constitution pour l'Europe. Ces groupes ont travaillé sur les différents point névralgiques de l'Europe actuelle: l'action externe, la justice et les affaires intérieures, l'economic governance, la politique sociale; bref, toutes les matières politiques vis-à-vis desquelles, selon monsieur tout le monde, l'Europe peut agir un peu plus. Ces groupes de travail se sont en outre penchés sur des aspects très importants pour la structure de l'Union: le rôle des parlements nationaux, le principe de subsidiarité, la Charte des droits fondamentaux qui définit en somme les relations entre le citoyen et les autorités de l'Union, ou le pouvoir des États membres lorsqu'ils agissent dans le cadre du droit européen.

Considérons l'image globale de la constitution. Elle comporte quatre parties. La Partie III est quantitativement la plus importante: plus de 300 articles. Ce n'est pas un hasard car elle porte sur tous les domaines de l'actuel traité de l'Union ainsi que sur la politique communautaire réformée étrangère et de sécurité et sur la collaboration policière et judiciaire dans les affaires pénales; bref, les deuxième et troisième piliers réformés de l'Union. Nous trouvons aussi dans la Partie III l'ensemble des tâches de l'Union. Ceci restera le noyau central, y compris après l'adoption de la constitution.

L'orateur met l'accent sur la partie III car elle contient l'ensemble des tâches, le mission statement, de l'Union. On y énumère domaine par domaine ce qui est matériellement attendu de l'Union, la manière dont sont organisés le processus décisionnel et les instruments normatifs de l'Union.

Il importe à ce propos que la partie I de la constitution, qui consacre les principes, les valeurs et les objectifs, contient une disposition essentielle: l'article 12, 6. Il s'agit de « l'article-passerelle » qui renvoie de la Partie I à la Partie III. Il dit: « L'étendue et les modalités d'exercice des compétences de l'Union sont déterminées par les dispositions spécifiques à chaque domaine de la Partie III ». Le principe d'attribution de compétences à l'Union n'est concrétisé que dans la Partie III.

Dans celle-ci, la méthode communautaire est appliquée et cela aussi est une percée importante. La méthode communautaire confie le droit d'initiative à la Commission et donne au Conseil et au Parlement le droit de codécision lors de l'adoption de lois.

Il ressort de la Partie III que la procédure législative habituelle est généralisée. Partout dans cette partie, pour les différents domaines, des lois et des lois-cadres sont citées et celles-ci, sauf si elles sont mentionnées ailleurs, sont automatiquement adoptées selon la procédure législative ordinaire. Celle-ci est décrite à l'article III-396 qui développe en fait l'article 34 de la Partie I. Le résultat est la codécision du Conseil et du parlement.

L'orateur cite trois domaines où cela conduit concrètement à un approfondissement de la démocratie.

L'agriculture représente toujours 40 % du budget de l'Union européenne. Du point de vue politique, elle est donc très importante. La balance entre l'agriculture et l'environnement, un débat social important et les aspects de la sécurité alimentaire font également partie de la politique agricole commune. Jusqu'à présent le parlement européen ne disposait que d'une compétence d'avis pour la politique agricole. Après l'adoption de la constitution, il y aura codécision. Le parlement, le Conseil et le comité d'arbitrage doivent s'exprimer sur un seul texte qui est adopté à la majorité par les deux instances.

Deuxième exemple: la politique commerciale commune déterminant tous les rapports entre l'Union européenne et l'OMC fait l'objet d'un débat de société quant aux prestations de services dans les secteurs de l'éducation, de l'audiovisuel, de la politique de santé et bien d'autres encore. Actuellement, la politique commerciale commune, y compris la conclusion d'accords internationaux, relève du seul Conseil statuant à la majorité qualifiée. Selon le traité, le Parlement européen ne peut même pas être consulté, sans parler de la codécision.

Actuellement, le Conseil conclut les accords internationaux en matière de politique commerciale à la majorité qualifiée. Aucune ratification de la part du Parlement européen, aucune ratification de la part des parlements nationaux. Actuellement, la communauté européenne conclut des accords commerciaux sans aucun contrôle parlementaire, qu'il soit européen ou national. Le projet de constitution européenne prévoit que, pour toutes les mesures internes à l'Union européenne, la procédure de codécision sera d'application pour les mesures législatives, tandis que pour les mesures exécutives, ce sera le processus exécutif normal, piloté par la commission, qui sera suivi. La conclusion des accords internationaux sera soumise à l'approbation du Parlement européen. Il est clair que le Parlement apporte sa contribution dès le stade de négociation de tels accords.

Troisième exemple: le fameux JAI, Justice et Affaires intérieures, est en réalité la conjonction de l'actuel titre 4 du traité CEE, relatif à l'asile et à l'immigration, et du troisième pilier du traité sur l'Union européenne, c'est-à-dire la coopération policière et judiciaire. Toutes ces matières relèveront de la procédure législative ordinaire, soit la codécision du Conseil, se prononçant à la majorité qualifiée, et du Parlement, se prononçant à la majorité parlementaire, sur initiative de la Commission, avec la nuance qu'un quart des États membres pourront aussi prendre l'initiative pour ce qui a trait à la coopération policière et judiciaire en matière pénale, et pour ce sous-domaine uniquement. À ce jour, chaque État membre peut prendre l'initiative. Cette modification est donc une forme de communautarisation du système d'initiative même si, dans ce sous-domaine précis, ce n'est pas le monopole de la Commission.

Dans les trois domaines importants que sont l'agriculture au sens large, la politique commerciale commune déterminant les rapports entre l'Union européenne et l'OMC et la politique relative à l'espace de liberté, de sécurité et de justice, la prise de décision a été démocratisée et rendue plus efficace.

Dans le domaine de la coopération policière et judiciaire, en matière pénale, lorsque la procédure législative ordinaire est bloquée par quelques États membres, le traité contient une clause permettant automatiquement à un tiers des États membres d'aller de l'avant en mettant sur pied une coopération renforcée. Le mot « automatiquement » signifie qu'il n'est plus nécessaire de prendre une décision spécifique à cet effet. Le simple blocage au niveau du Conseil déclenche, comme un automatisme enraciné dans la constitution elle-même, l'autorisation d'aller de l'avant avec ceux qui partagent les vues exprimées dans la proposition de loi-cadre. C'est la coalition of the willing ... Tout cela me paraît très important en termes de démocratie et d'efficacité.

En outre il y a aussi la démocratie participative telle que prévue au Titre VI de la Partie I. Je mets ici l'accent sur la confirmation inédite des principes de transparence, de consultation et de dialogue avec la société civile et le rôle des partenaires sociaux. Tout cela est désormais bien ancré dans la constitution et illumine l'exercice des compétences reprises dans la Partie III.

Un dernier point de la rubrique « démocratie » est la fameuse « comitologie », le système de comités de représentants des États membres qui doivent assister la Commission ou la contrôler dans l'exercice de ses tâches exécutives. Le procédé de la comitologie est fortement critiqué, notamment par les parlements nationaux qui estiment qu'il est très difficile de contrôler avec exactitude qui fait quoi. Cette remarque est fondée.

C'est pourquoi la constitution a radicalement réformé les procédures décisionnelles de l'exécutif. La Commission est désormais placée dans le siège du pilote, encore plus qu'aujourd'hui, et reçoit la compétence d'édicter des « règlements délégués » sous le contrôle direct du Conseil et du parlement, les deux chambres législatives. Le système se rapproche désormais relativement d'un système parlementaire — par exemple, celui qui prévalait en Belgique avant 1993 — avec un parlement bicaméral qui contrôle un gouvernement responsable vis-à-vis des deux chambres.

La Commission peut se faire aider par des comités d'experts mais non plus par des comités du type « comitologie », c'est-à-dire composés de contrôleurs représentant les États.

Une procédure de comitologie sera peut-être encore lancée, non pour la législation mais pour des domaines plus spécifiques et concrets. Dans ce cas, cette comitologie sera cependant appliquée selon une loi européenne. Ceci requiert à nouveau une codécision du Conseil et du parlement européen alors que, pour l'instant, la comitologie n'est organisée que par le Conseil et que le parlement rend tout au plus des avis.

Nous pouvons donc dire que la démocratie, l'efficacité du processus décisionnel et la transparence en sortent renforcées.

Cela ressort aussi de l'importance donnée à la subsidiarité et du rôle qu'y jouent les parlements nationaux. Ne pas éloigner les décisions du citoyen davantage que ce qui est strictement nécessaire est une preuve de démocratie. En ce sens, la subsidiarité est une expression profonde de la démocratie.

C'est pourquoi il importe également que le principe de subsidiarité soit appliqué correctement. La Cour de Justice est compétente pour intervenir en cas de non-respect de ce principe et pour annuler les actes qui ne le respectent pas. Il s'agit toutefois d'une question surtout formelle. Un juge peut bien entendu contrôler si les autorités politiques ont procédé à l'analyse de la subsidiairité, y ont bien réfléchi, ont expliqué pourquoi elles estiment qu'il a été satisfait aux exigences de subsidiarité. Par manque de moyens mais aussi par manque de légitimité démocratique dans ce domaine, un juge ne peut cependant pas dire qu'il n'est pas convaincu par ou qu'il n'est pas d'accord avec l'argumentation du pouvoir politique. Quel juge peut le faire lorsque l'avis des responsables politiques paraît vraisemblable, plausible et raisonnable ? Même si des personnes raisonnables peuvent toujours différer sur un sujet raisonnable.

Cela se produit certainement de temps à autre dans cette enceinte et c'est très sain. Sur deux positions raisonnables, l'une peut l'emporter et un juge ne peut guère y changer grand-chose.

On a compris cela et la Constitution européenne associe à juste titre les parlements nationaux au contrôle du respect du principe de subsidiarité. La Commission a le droit d'initiative en matière législative à l'échelle de l'Union. En vertu du principe de subsidiarité, elle doit expliquer pourquoi elle juge nécessaire d'édicter une législation au niveau de l'Union et pourquoi les États membres, leurs régions ou leurs pouvoirs locaux ne sont pas en mesure d'atteindre tout aussi efficacement les objectifs de cette législation. À la demande de la Belgique, le niveau local et le niveau régional ont été formellement associés à cette évaluation.

Des propositions de législation européenne sont donc envoyées à tous les parlements nationaux qui peuvent réagir immédiatement. Leur analyse doit être une réponse au mémorandum de subsidiarité que la Commission leur transmet en même temps que la proposition de législation.

Un parlement national peut naturellement être tenté d'aller plus loin que la seule question de la subsidiarité. Si une proposition de directive assez controversée est soumise à un parlement national, accompagnée d'un mémorandum de subsidiarité de la Commission, ce parlement pourrait ajouter quelques paragraphes à sa résolution ou exprimer ses points de vue sur la proposition dans une résolution distincte. En soi ce n'est pas à tort car le parlement national exerce également un contrôle sur le ministre national ou régional qui représente l'État membre au sein du Conseil. Il doit seulement séparer les deux affaires: la résolution sur le mémorandum de subsidiarité qui est renvoyée en commission et la résolution sur le contenu de la proposition, destinée au ministre national ou régional.

L'orateur est convaincu que grâce à ce mécanisme, ce Conseil sera doté d'une plus grande légitimité démocratique. Alors qu'actuellement encore certains parlements nationaux peuvent être tentés de ne pas accomplir rigoureusement ou ponctuellement leur devoir européen, cela ne sera plus possible à l'avenir. Ils devront s'organiser pour répondre au mémorandum de subsidiarité dans les délais fixés. Pour ce faire, ils devront examiner les textes en profondeur et ils pourront alors aussi faire leur devoir pour le gouvernement national.

Au-delà de l'actualisation du projet européen, principalement de ses deuxième et troisième piliers, à savoir la politique extérieure, la politique relative à la justice et aux affaires intérieures, la démocratisation de politiques existantes comme l'agriculture, la politique commerciale commune, il reste un dernier élément, absolument fondamental, à prendre en considération dans vos délibérations. Il faut définir correctement les termes du débat. Il faudra choisir entre le droit existant et le droit à venir. L'ensemble des traités pluriels sur lesquels l'Union est fondée, sera abrogé par la constitution européenne. Ils seront remplacés par ce texte unique, certes volumineux, reflétant la complexité de l'ordre juridique qu'il est appelé à structurer. Cela ne doit pas nous effrayer, nous Belges. Notre constitution nationale et les lois relatives à la réforme de l'État sont aussi d'une grande complexité !

Le projet de constitution est un document bien mieux charpenté que les textes actuels structurant deux communautés avec personnalité juridique et une union sans personnalité juridique, deux communautés opérant sur la base de la méthode communautaire et deux autres domaines d'activité européenne, la PESC et le JAI, pour lesquels cette méthode n'est pas d'application, ni quant à la prise de décision politique, ni quant à la sanction judiciaire du respect des décisions prises. Le grand mérite du projet de constitution est de simplifier, de structurer et, en quelque sorte, de légitimer une nouvelle fois ce qui existe. Les valeurs énumérées à l'article 2 et les objectifs cités à l'article 3 de la constitution ne sont pas foncièrement neufs. La jurisprudence de la Cour y fait largement référence. La nouveauté réside dans la clarté et la concision du texte rédigé par la Convention. À l'époque, la Convention était une assemblée plus ou moins démocratiquement légitimée. Sa légitimité était en tout cas largement supérieure à celle des conférences intergouvernementales, qui étaient des conférences purement diplomatiques se tenant à huis clos. Une « négociation » a eu lieu au sein de la Convention, en présence de représentants parlementaires nationaux et européens, qui ont pu peser sur le texte. À un moment où cela faisait encore la différence, les représentants de chaque parlement ont pu interagir avec leurs mandants. Cette interaction a été rendue possible au niveau du cadre européen, ce qui est tout à fait nouveau.

Le texte résulte donc d'un compromis démocratique. Il est cohérent, structuré, simplifié: une seule Union, une seule personnalité juridique, un seul texte, à savoir un traité, puisque les États qui abandonnent des parties de leur souveraineté ne peuvent le faire que par le biais d'un traité. Le contenu de ce traité a été baptisé « constitution » puisqu'il est appelé à remplir au sein de l'ordre juridique européen la même fonction que les textes fondateurs des États, c'est-à-dire structurer l'exercice de l'autorité publique et déterminer les rapports juridiques fondamentaux entre l'autorité publique et les citoyens grâce à la Charte des droits fondamentaux.

Tout cela donne une constitution au sens substantiel du terme. C'est aussi une constitution quant à la façon dont elle a vu le jour. Elle a été rédigée par une assemblée délibérative à l'intention de la CIG, qui l'a formalisée. D'aucuns émettent des réserves au motif qu'elle ne pourra être amendée qu'à l'unanimité. Entendons-nous: c'est une constitution établie par un traité. Ce n'est ni un traité constitutionnel, ni une constitution conventionnelle. C'est à la fois un traité et une constitution. C'est un traité établissant une constitution. C'est délibérément que l'on a choisi, dans toutes les langues de l'Union, deux substantifs. C'est un traité en tant que document juridique porteur d'une constitution. C'est la substance du document, appelé à remplir exactement la même fonction, dans le cadre de l'entité politique/ordre juridique que constitue l'Union européenne, qu'une constitution nationale est appelée à remplir au sein d'un ordre juridique étatique. Cette constitution s'affiche comme telle. Elle définit ses valeurs, ses objectifs, c'est-à-dire tout ce qui fait que le projet d'intégration européenne a une valeur ajoutée par rapport à ce que les États pourraient faire eux-mêmes aux niveaux national, régional et local. Il s'agit forcément de valeurs de solidarité entre États et entre peuples. Il est impossible d'être solidaire seulement avec soi-même; il faut avoir au minimum un partenaire. Cela vaut au sein de la Belgique, cela vaut au sein de l'Europe, cela vaut au sein du monde dans les rapports Nord-Sud. Les Flamands ont besoin des Wallons et vice versa pour pouvoir être solidaires. La constitution européenne est l'expression de l'unité dans la diversité. Là encore, la devise européenne « unité dans la diversité » exprime exactement ce que je dis. Il s'agit de définir toutes les valeurs, des valeurs qui, en Belgique, sont largement partagées. M. Vandenberghe est bien placé pour savoir que le testament de l'Yser, du mouvement flamand, contient des valeurs de paix et de solidarité sociale. Ce sont des valeurs flamandes, belges et européennes. Il faut les exporter. Ces valeurs ont un écho dans beaucoup d'autres pays. Ces valeurs nous lient. Elles visent à l'unité. L'unité se fait dans la diversité des langues, des cultures, des religions, des races, des tendances philosophiques, dans une société intégrée.

À Washington, 51 % des habitants de Manhattan ne sont pas anglophones. Ces personnes parlent quasiment toutes les langues du monde. C'est un bel exemple de cosmopolitisme, d'unité dans la diversité, de respect de toutes les identités. Le concept européen, c'est exactement cela.

L'unité dans la diversité. Personne n'abandonne sa langue, sa culture, son individualité. L'unité réside dans la découverte des valeurs, des objectifs et des intérêts qui nous sont communs: la paix, la sécurité, la solidarité, des éléments que la Constitution renforce considérablement.

On ne peut rejeter la Constitution que sur la base du raisonnement suivant: « Je n'aime pas un texte unique; je préfère une diversité de textes aux liens nébuleux, difficilement compréhensibles et peu accessibles. Car j'aime lire de gros ouvrages de professeurs de droit sur ce sujet. De même, je trouve la Charte des droits fondamentaux beaucoup trop claire et je n'aime pas que la protection des droits fondamentaux se trouve dans une Constitution. Que l'autorité politique fasse comme bon lui semble. Elle ne doit pas être limitée. Si toutefois elle dépasse vraiment les bornes, la Cour de Justice y mettra le holà. Je n'aime pas du tout la solidarité et le monde peut tranquillement devenir encore moins sûr. La libre circulation ne doit d'ailleurs pas aller de pair avec la sécurité. Les services de police ne doivent pas collaborer. Je suis partisan de la loi de la jungle et du port d'armes. »

Si vous tenez ce discours, vous pouvez rejeter la constitution. C'est la raison pour laquelle l'orateur dit parfois, en exagérant un peu, que ce sont surtout les « eurosceptiques », ceux qui trouvent que l'Europe actuelle ne fonctionne pas bien, qui doivent voter pour la constitution. La constitution rendra l'Europe plus sûre, plus solidaire. Elle contribuera à la positionner efficacement sur le plan international, elle la fera jouer son rôle dans les rapports Nord-Sud, pour un monde plus équitable. Il faut admettre que la constitution nous donne l'occasion de faire un grand pas en avant. Certes, sur certains points, ce pas aurait pu être plus important encore. Nous aurions évidemment préféré l'application de la procédure législative ordinaire pour les questions fiscales et de protection sociale. Pour l'instant, c'est le statu quo. Faut-il pour autant voter contre la constitution ? Non. Si nous la rejetons, nous perdrons la Charte des droits fondamentaux, la réforme de la procédure législative, la réforme de la procédure exécutive, la démocratisation de la politique agricole commune, la démocratisation de la politique commerciale commune, la démocratisation de la politique policière et judiciaire, et j'en passe. Tout cela dans une Europe qui organise son unité, ce que nous partageons à l'échelle du continent, ce qui aide à consolider le modèle social européen au sein de tous les États membres de l'Union et au sein de l'Union elle-même.

La constitution est une réponse valable aux questions de Laeken. Elle représente une chance historique de faire un saut qualitatif pour que l'Europe réponde aux attentes des citoyens: qu'elle contribue à la sécurité extérieure, à la sécurité intérieure, à la solidarité extérieure et à la solidarité intérieure.

M. Lionel Vandenberghe estime que le professeur Lenaerts n'a pas seulement abordé des aspects juridiques de manière passionnante, il a développé des idées profondément sociales et l'a personnellement touché. Il a bien compris le « testament de l'Yser » mais malheureusement, tous les Flamands ne le conçoivent pas de cette manière. Vous connaissez la devise de Vermeylen: « Être Flamand pour devenir Européen ». Bon nombre de Flamands s'y rallient toujours et c'est pourquoi nous approuverons sans aucun doute la Constitution.

Cela ne nous empêche toutefois pas de faire preuve d'esprit critique, surtout à propos de l'unité dans la diversité. L'orateur a parfois le sentiment que la diversité disparaît dans l'unité. Nous avons toujours dit que l'enseignement était une compétence spécifique des régions et je crains que certaines compétences exclusivement régionales ne soient peu à peu absorbées par le sentiment d'unité qu'on veut instaurer.

Le rôle des régions l'inquiète aussi. Il pensait qu'il serait quelque peu renforcé mais les avancées sont très faibles en cette matière. Il ne vise pas seulement la Flandre, la Wallonie et notre Communauté allemande mais également l'Angleterre, l'Espagne avec les Basques, les régions de France et les Länder en Allemagne. Il s'interroge dès lors sur le rôle des régions, surtout compte tenu de ces compétences constitutionnelles.

Hier on a également mentionné un troisième élément. Dans quelle mesure la déclaration unilatérale nº 49 de la Belgique sera-t-elle suffisamment forte sur le plan de l'unité ?

Mme Isabelle Durant ouvre ici une petite parenthèse: d'une part, des débats auxquels elle assiste et des articles de presse, il ressort que les arguments avancés ne sont pas tous dénués de sens, même si le texte ne répond pas parfaitement à ce que l'on souhaitait, selon son propre point de vue; d'autre part, beaucoup d'objections sont soulevées parmi les partisans du « non » qui ne sont pas pour autant des anti-Européens voulant moins de solidarité et moins de justice.

Cela dit, le projet de constitution européenne apparaît comme le texte fondateur suprême et, de ce fait, est perçu par beaucoup de manière affective. Comment démontrer aux partisans du « non » que, d'un point de vue juridique, la constitution est un traité et qu'elle pourra donc être modifiée, comme n'importe quel traité ?

Les partisans du « non » doutent également de la validité juridique de l'intégration de la Charte des droits fondamentaux. Ils estiment même que son application pourrait entrer en conflit avec des droits fondamentaux repris dans les constitutions nationales. La Charte des droits fondamentaux dit, par exemple, « droit de travailler » alors que la constitution belge parle de « droit au travail ». Que leur répondez-vous ?

L'oratrice croit pas qu'une victoire du « non » provoquerait le chaos, ni qu'elle déboucherait sur une nouvelle Convention, qui produirait de meilleurs résultats. Quels arguments pourrions-nous avancer pour démontrer que, dans ce cas, nous en resterions à Nice, qui n'est pas vraiment un chef d'œuvre en matière de démocratie européenne ?

Mme Olga Zrihen qui a été, d'une certaine manière, associée à l'élaboration de ce texte estime qu'il est loin d'être parfait. Est-il possible de l'améliorer ? Elle en doute puisqu'aux dernières élections, les citoyens européens ont fait glisser le Parlement européen nettement plus à droite.

Le document, qui devra être ratifié dans les deux ans, pose un certain nombre de problèmes en ce qui concerne la fiscalité et la protection sociale, deux matières qui ont un impact direct sur le quotidien des citoyens. Une fois le texte ratifié, quels moyens pourrions-nous mettre en œuvre pour obtenir des modifications sur ces deux aspects, sachant que la décision actuelle, c'est l'unanimité ? Quels pourraient être les procédures, le cadre juridique ou les instruments susceptibles d'être utilisés pour briser cette « calcification  »?

En ce qui concerne la personnalité juridique de l'Europe, nous nous dirigeons vers une réforme des Nations unies. On parle aussi beaucoup de la place de l'Europe dans l'OTAN mais nous n'avons pas une position unanime à ce sujet. Ce traité nous donnera-t-il davantage de visibilité dans ces deux domaines ?

Enfin, le partage des compétences entre les différents pilotes est problématique. Nous avons un président du Conseil, un président du Parlement européen, un ministre des Affaires étrangères vice-président de la commission ... Ce dispositif ne nous permettra pas d'avoir une personnalité unique. Y a-t-il une législation qui détermine clairement les compétences de tous ces pilotes ?

M. Berni Collas constate que la Charte des droits fondamentaux sera incorporée à la Constitution. Dès lors, les ressortissants qui s'estimeront lésés pourront saisir la Cour de justice de Luxembourg. Cela ne risque-t-il pas de créer, dans l'esprit des gens, une confusion avec la Cour européenne des droits de l'homme de Strasbourg ?

Le président voudrait revenir sur le débat français. Certains partisans du « non », M. Fabius entre autres, disent qu'une victoire de leur camp pourrait déboucher sur la reprise du dialogue et sur l'amélioration du traité. Il ne partage pas cette opinion. Il croit que ce serait exactement l'inverse. Pourriez-vous développer cet aspect ?

Par ailleurs, toute révision du traité constitutionnel nécessitera l'unanimité et donc la ratification par l'ensemble des États membres, malgré la volonté de nombreux membres de simplifier les règles. Dans la mesure où l'Union ne cesse de s'élargir, certains estiment qu'il sera impossible de revoir le traité dans le futur. Quand l'Union sera composée de 27 ou de 30 États membres, pourra-t-on encore, avec les mêmes procédures, réviser le traité ?

M. Koen Lenaerts commence par la question posée par M. Vandenberghe sur l'unité dans la diversité et sur l'enseignement. Il s'en réjouit car c'est un exemple typique. En matière d'enseignement la Constitution ne change rien. Le traité actuel de l'UE a simplement été repris dans la Partie III de la Constitution. La protection actuellement prévue dans le Traité — cela va du contenu des programmes d'enseignement jusqu'à la diversité linguistique et culturelle, en passant par l'organisation de l'enseignement — est intégralement confirmée, ainsi que l'interdiction d'harmoniser les législations nationales en la matière.

Cependant il signale les conséquences de la limitation de la compétence de l'Union en matière d'enseignement. En dehors du cadre européen, on a entamé le processus « Bologne-Sorbonne » dont la transparence est douteuse. Les conséquences pour la spécificité des systèmes nationaux sont au moins aussi importantes que lorsque l'Union européenne s'en était occupée dans le cadre d'une procédure plus démocratique.

Il partage le sentiment de M. Vandenberghe selon lequel le rôle des régions n'a pas été modifié de façon spectaculaire dans les procédures décisionnelles. Il n'y a pas d'autre pondération des voix pour certaines matières confiées au Conseil, même si une proposition a circulé dans ce sens. De même, le rôle du Comité des régions n'a pas été fondamentalement modifié. Il reste consultatif.

Il y a cependant un élément important. On fait également intervenir le Comité des régions dans le contrôle du principe de subsidiarité et il peut immédiatement saisir la Cour de Justice. Avec une représentation correcte des régions dans le Comité des régions, les régions ont une certaine influence sur le processus décisionnel.

Cependant la plus grande percée pour les régions est traduite à l'article I-5,1. Cet article développe une disposition figurant déjà à l'article 6,3 de l'actuel Traité relatif à l'Union européenne: « L'Union respecte l'identité nationale de ses États membres. », qui devient: « L'Union respecte l'égalité des États membres devant la Constitution, ainsi que leur identité nationale, inhérente à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles, y compris en ce qui concerne l'autonomie locale et régionale. »

Pourquoi cet ajout est-il si important ? Tout le monde se rappelle certainement la controverse politique qui s'est produite lorsque voici quelques années la Commission s'est attaquée à la Belgique parce qu'elle voulait soutenir des programmes d'emploi. En Belgique ce soutien provient bien entendu des autorités régionales. Dans notre ordre constitutionnel, c'est en effet une compétence régionale. La Commission a toujours considéré qu'un soutien accordé sur une base régionale, donc limité à une partie du territoire national, est une mesure sélective.

L'aide n'est en effet accordée qu'aux entreprises implantées dans la région. Le concept d'aide de l'État ne s'applique pas aux mesures générales d'une politique sociale ou redistributive mais plutôt à une protection sélective de certaines entreprises ou branches d'activité. En Belgique par exemple, le soutien du lancement de programmes pour l'emploi ou de l'insertion de personnes qui peuvent difficilement trouver un travail est par définition une compétence régionale et se limite dès lors à une partie du territoire. Au plan national cela n'était d'ailleurs pas matière à controverse. Lorsque le gouvernement flamand approuve un programme, c'est la même chose que lorsque le gouvernement danois le fait pour l'ensemble du territoire danois. Cependant on n'est pas parvenu à en convaincre la Commission.

L'article I-5 met fin à ce type de contestations. Compte tenu des structures d'administration régionale dans les États membres, l'Union devra reconnaître que ce qui est national dans certains États membres est régional dans d'autres mais que c'est la même chose sur le plan du contenu.

L'orateur a simplement donné cet exemple pour montrer que ces dispositions générales ronflantes, auxquelles vous ne rattachez sans doute rien de concret, font clairement la différence pour nous juristes, tant en commission qu'à la Cour et au Tribunal, lors de l'arbitrage de telles contestations. Ce n'est dès lors pas sans importance.

Il en arrive aux questions de Mme Durant. La problématique du traité constitutionnel a effectivement une connotation affective, surtout dans les grands États, qui ont souvent une tradition d'identité nationale centralisée. Dans ces pays, les notions d'État, de constitution, de sentiment d'appartenance et d'identité nationale sont fortement liées. Le concept de constitution européenne est difficile à accepter pour les ressortissants de ces pays qui associent la notion de constitution avec un ordre juridique étatique, identitaire, fondé sur l'État nation. L'Europe est occupée à faire tout autre chose. Sur le plan formel, le traité est modifiable, comme n'importe quel traité. Cependant, toute modification exigera l'unanimité, y compris pour les procédures soi-disant simplifiées comme, par exemple, pour passer d'un vote à l'unanimité, encore prévu à titre exceptionnel par la constitution, au vote à majorité qualifiée ou pour le passage de la procédure législative spéciale, c'est-à-dire de l'unanimité au sein du Conseil, à la procédure législative ordinaire. Théoriquement, cela pourra désormais se faire par le Conseil européen mais, bien entendu, à l'unanimité et moyennant une « procédure de silence » où chaque parlement national pourra contester. Il suffira qu'un parlement proteste pour que la décision ne soit pas adoptée. Donc, il faudra toujours obtenir un consensus de sorte que le traité sera difficilement modifiable. Le système sera-t-il pour autant figé ? Pas plus qu'aujourd'hui. Des propositions ont été avancées afin de ranger les dispositions constitutionnelles en deux catégories: certaines dispositions n'auraient été modifiables qu'à l'unanimité, d'autres auraient été modifiables à une forte majorité au sein du Conseil et du Parlement européen, sans ratifications nationales. Les auteurs de ces propositions songeaient principalement à la partie III de la constitution. Cela n'a pu se faire parce qu'en réalité, toute l'attribution de compétences se fait à travers la partie III. La catégorisation des compétences dans la partie 1, avec compétences exclusives, partagées, complémentaires, ne se fait que sur la base d'un critère d'impact différencié de l'attribution de compétences sur la sphère de compétences résiduelles des États membres. Ces dispositions, tout en catégorisant les compétences, ne confèrent pas de compétences. Donc, conférer des compétences se fait uniquement à travers la partie III. Les États membres ont évidemment refusé d'abandonner leur droit de veto pour la modification des dispositions de la partie III. Ce qui suit est regrettable. The beef of the matter, comme disent les Anglais, c'est la partie III, par laquelle les États membres abandonnent une partie de leur souveraineté. Le fait de permettre des modifications du traité par un autre dispositif que l'unanimité changerait fondamentalement l'essence même du projet et sa légitimité finale. En dernière analyse, l'entité que forme l'Union européenne repose actuellement sur l'accord démocratiquement donné par chacun des États membres.

Démocratiquement donné à travers leurs organes parlementaires, comme en Belgique — la procédure est similaire à celle qui prévaut pour la modification de la constitution nationale —, ou par voie référendaire. L'idée est que chaque État, selon ses propres règles constitutionnelles, donne son accord pour l'abandon de certains aspects de sa souveraineté et que le peuple, soit directement soit par l'intermédiaire de ses parlementaires, approuve cette évolution.

Pour vous répondre sur un point assez conceptuel, la légitimité, en tant qu'autorité publique, repose sur cet accord. C'est la raison pour laquelle cette constitution est instituée par un traité qui, tel un contrat de droit privé, ne peut être modifié sans l'accord de toutes les parties. Effectivement, ce n'est pas satisfaisant sur le plan de l'efficacité.

Par ailleurs, pour rencontrer le souci de Mme Durant, il souligne l'absence de volonté de voir l'Union européenne détentrice originaire de la souveraineté. Or, si l'on acceptait que la partie 3 de la constitution — celle qui opère le véritable octroi de compétences à l'Union et qui en fait une autorité politique à part entière — puisse être modifiée à la majorité qualifiée au sein du conseil et à la majorité du parlement, on ferait de l'Union un détenteur originaire de compétences et donc de souveraineté. Seul une entité souveraine, jusqu'ici un État, peut, à une majorité qu'il détermine lui-même dans son texte fondateur, modifier sa propre constitution parce qu'il peut, en tant que souverain, transformer sa propre charte fondatrice — c'est le pouvoir constituant dérivé. L'Union européenne n'est pas maître de son propre pouvoir constituant détenu par les États.

Vous verrez d'ailleurs que la constitution — et ce n'est pas un détail rédactionnel — ne comporte nulle part la mention « les compétences conférées à l'Union par la constitution », mais bien « les compétences attribuées par les États membres à travers cette constitution ».

On a même fait des efforts additionnels par rapport au traité actuel pour faire apparaître que les détenteurs originaires de la souveraineté sont les États membres seuls et que ce sont eux qui ont transféré la compétence à l'Union, à travers un document qu'ils ont, d'un commun accord, qualifié de constitution mais qui n'est qu'un porteur instrumental. C'est l'essence même du type d'autorité publique que constitue l'Union européenne qui est ici en cause et l'on n'a pas pu changer cela.

L'application de la charte ne sera pas en contradiction avec les droits fondamentaux nationaux. J'aborderai rapidement deux aspects techniques.

D'abord, la charte n'est applicable que dans la sphère d'application du droit de l'Union. C'est, en premier lieu, une limitation de la liberté d'action des institutions et organes de l'Union elle-même, là où actuellement il n'y a rien. Si, par exemple, la Commission intente une procédure en infraction des règles communautaires de la concurrence, aucune charte de droits fondamentaux ne codifie les limites légitimes au titre des droits fondamentaux de son action. C'est important dans la mesure où, pour prendre un exemple un peu excessif, on peut vérifier, à cinq heures du matin, au domicile d'un chef d'entreprise, si celui-ci ne cache pas des documents qui pourraient révéler l'existence d'un cartel. En tant que juge, je constate que des domaines du droit, en apparence assez anodins, peuvent réserver des surprises en termes d'atteintes possibles aux droits fondamentaux, même les plus classiques.

En premier lieu, l'intégration de la charte dans la constitution est importante car elle rend opposable à l'Union elle-même, en tant qu'entité politique, des droits civils et sociaux qui ne sont pas protégés actuellement.

Si, dans le cadre d'une directive relative au marché intérieur, pour prendre un exemple proche de l'actualité, il devait y avoir des dispositions contraires à des droits sociaux, la Cour de justice saisie pour interpréter les dispositions de la directive, aurait un fondement solide pour « rebalancer » l'économique et le social, l'économique et l'écologique, ce que l'on fait déjà — notre jurisprudence l'indique —, mais sur la base d'une recherche de droit comparé. Les traditions constitutionnelles communes aux États membres sont difficilement saisissables, très discutables en termes d'activisme judiciaire. Le juge est demandeur de plus de sécurité juridique à cet égard.

L'orateur apprécie le contexte quelque peu critique de cette séance et renvoie à l'article II/113 qui stipule qu'aucune disposition de la présente charte — cela figure dans la constitution — ne doit être interprétée comme limitant ou portant atteinte aux droits de l'homme et aux libertés fondamentales reconnues dans leur champ d'application respectif, par le droit de l'Union, le droit international et les conventions internationales auxquelles sont parties l'Union ou tous les États membres, notamment la convention européenne des droits de l'homme, ainsi que par les constitutions des États membres. C'est donc préservé en toutes lettres.

Pour ce qui est d'une victoire éventuelle du « non », elle ne générerait évidemment pas le grand chaos mais de terribles regrets pour une occasion manquée de faire un pas dans la bonne direction, d'améliorer la démocratie, l'efficacité, les valeurs exprimées aux articles 2 et 3 de la partie I, aux articles 115 à 122, des dispositions qui reprennent la clause sociale, l'environnement, les services d'intérêt général, l'égalité homme/femme, des valeurs déjà présentes en filigrane dans l'Union sous sa forme actuelle, mais articulées, dans la constitution, sur un mode qui ne fait que les renforcer.

La victoire du « non » serait regrettable mais la continuité prévaudrait certainement au niveau de la jurisprudence et du développement du droit de l'Union, peut-être même plus important qu'avec le texte.

L'occasion manquée serait surtout à déplorer en ce qui concerne la prise de décision politique, par exemple la codécision pour l'agriculture et pour la politique commerciale commune. Ce serait toujours le règne des accords commerciaux et nul n'ignore l'impact de l'OMC sur le fonctionnement des États participants et donc des 25 États membres de l'Union, représentés par l'Union qui exerce cette compétence exclusive. Le rôle de l'OMC est considérable et ce, sans habilitation parlementaire. Une économie saine impose une protection du social et de l'environnement. Les personnes véritablement soucieuses de la démocratie et sensibles au modèle social européen qui, en Belgique, est très largement consensuel, ne peuvent qu'espérer l'approbation de la constitution.

Si tel n'était pas le cas, tout continuerait comme avant. Je sais qu'il est habituel de dire — mais il n'aime pas cette vision —, que nous en resterions au Traité de Nice. Ce n'est pas exact car il s'agit d'un tout petit traité modificatif. On en resterait plus précisément à l'ensemble des traités précédents: le traité de Rome tel qu'amendé successivement par l'Acte unique, le Traité de Maastricht, le Traité d'Amsterdam et, plus récemment, le Traité de Nice.

Pour la Cour de justice, le Traité de Nice a été excellent. Il a très bien réformé la cour et le tribunal. La constitution n'a rien fait d'autre que le transposer.

L'orateur en viens aux questions de Mme Zrihen. En ce qui concerne la fiscalité et la protection sociale.

L'Eurogroupe est un groupe assez cohérent autour de la monnaie unique et constitué dans un protocole additionnel. Les États qui ne participent pas à la monnaie unique comprennent très bien que l'Eurogroupe va devenir un groupe pilote. Les États qui seraient en mesure de le faire mais s'y refusent, doivent assumer les conséquences de leur choix. Il voit se profiler la possibilité que tous les États membres de l'Eurogroupe — un tiers des États membres — ou une très grande partie d'entre eux obtiennent l'autorisation du Conseil à la majorité qualifiée, sur proposition de la Commission, d'instaurer une coopération renforcée en matière fiscale et de protection sociale.

Certains se demandent si cela ne risquerait pas de fracturer le marché intérieur et si la présence de deux blocs ne serait pas contraire à une condition de fond pour la coopération renforcée.

La constitution contient également une réforme positive à cet égard. Et pour le reste, je pense qu'une fracture du marché est improbable. En effet, le plus grand obstacle à un marché intérieur, en tant qu'espace unique où l'on choisit en fonction des seules opportunités économiques, est une concurrence dans les domaines de la fiscalité et de la protection sociale que les États membres se font, sur le dos des plus faibles, le plus souvent, pour accaparer des opportunités économiques.

Aucun État membre ne veut réellement cela. Actuellement, dans un marché où les différents États mènent leur propre politique, un clivage potentiel en 25 parties est possible. Si une dizaine d'États membres sont ordonnés dans une coopération renforcée, avec des normes communes en matière de fiscalité et de protection sociale, l'obstacle pour le marché intérieur n'est certainement pas plus grand que la diversité totale. Son argument juridique consiste à dire que toute coopération entre un groupe restreint d'États membres diminue la disparité des législations nationales et œuvre donc dans le bon sens, un peu comme Schengen pour la libre circulation des personnes.

C'est de ce côté qu'il faut mener la recherche, tant juridique que politique. Attendre une modification du traité est absurde. Insister sur cette question nous empêcherait d'obtenir des avancées sur d'autres points qui ont progressé grâce à la constitution. La créativité doit davantage se porter sur l'intégration différenciée et le renforcement de l'Eurogroupe rendus possibles par la constitution, que sur la recherche de modification des traités.

L'orateur se réfère à la question concernant l'Union européenne au sein de l'ONU et de l'OTAN. Il ne s'agit pas que d'un problème de l'Union européenne mais d'abord des deux institutions en question.

Au Conseil de sécurité de l'ONU, la France et le Royaume-Uni disposent d'un siège permanent qu'ils ne sont pas prêts à abandonner. Le projet de constitution prévoit clairement des structures, comme le ministre des Affaires étrangères qui doit parler d'une seule voix lorsque l'Union dispose d'une seule voix. Son rôle est également d'accroître les chances pour l'Union de ne parler que d'une seule voix. Ce ministre ne doit pas attendre passivement que l'Union trouve un consensus sur un problème aigu de politique internationale; il doit mettre au service des États membres l'ensemble de son savoir-faire, soutenu par un service d'actions extérieures de l'Union européenne, afin de favoriser la naissance d'un consensus.

Lorsque l'on a un point de vue commun, les États membres s'engagent à faire en sorte que le ministre soit entendu en tant que représentant de l'Union, mais ce n'est pas en lieu et place des États membres. Ceux-ci restent des membres à part entière, ce qui les différencie des États-Unis où les cinquante États ne sont plus des États souverains. Ils ne jouent plus de rôle quant à la représentation externe, même pas pour les aspects extérieurs de leurs propres compétences.

Pour l'Europe, ce sont les États membres. Cette structure de facilitation — c'est ainsi qu'il faut voir la PESC et le ministre des Affaires étrangères de l'Union — permet de frapper d'un seul coup lorsqu'une position commune est dégagée. Cette structure n'entre en ligne de compte que lorsque les États membres sont d'accord sur un dossier concret.

Le partage des pouvoirs entre les différents pilotes est prévu dans la constitution et le modus operandi sur le terrain devra y être conforme.

Le président du Conseil européen peut assurer la représentation extérieure de l'Union mais uniquement pour la PESC et non pour tous les autres aspects de l'action externe de l'Union qui sont considérables: la politique commerciale commune, la coopération au développement, l'aide humanitaire ou les aspects extérieurs de politique comme l'environnement, le transport, l'énergie etc.

Le texte stipule que la Commission représente l'Union à l'extérieur, sauf en ce qui concerne la PESC.

Enfin, le ministre des Affaires étrangères représente l'Union à l'extérieur en tant que Mme ou M. PESC. De plus, en tant que vice-président de la Commission, il peut évidemment assumer la tâche de représentation qui incombe à la Commission. Pour des aspects extérieurs de politique communautaire, comme ceux que je viens de citer, il peut s'agir soit des commissaires responsables spécifiquement soit du ministre des Affaires étrangères, mais en sa qualité de vice-président de la Commission.

Le président du Parlement n'a, lui, aucun lien direct avec ces questions.

L'important est la mise en place du service sur l'action extérieure de l'Union. Ce service qui sera composé d'administrations de la Commission, du Conseil et des États membres sera appelé à assumer le développement de l'action externe in globo de l'Union et à assurer la cohérence interne.

La Communauté européenne pourrait être représentée mais il n'est pas clairement délimité que la Commission puisse la représenter entièrement. En effet, certains aspects de représentation extérieure incombent actuellement au Conseil. Ce flou le plus global conduit à représenter les institutions plutôt que l'entité politique dont elles sont, en principe, les serviteurs, ce qui est absurde.

Il en vient à une question légitime qui m'est souvent posée en ce qui concerne la Charte des droits fondamentaux. Ne risque-t-il pas d'y avoir une confusion, une concurrence entre la Cour de Luxembourg et la Cour de Strasbourg ? La réponse est non. La Cour de justice de l'Union européenne se compose de la cour et du tribunal qui sont des juridictions de l'Union européenne et qui opèrent comme les juridictions internes d'un État, par exemple la Cour de cassation, le Conseil d'État, la Cour d'arbitrage.

Il s'agit de toutes les fonctions juridictionnelles de dire le droit, de manière uniforme pour tout l'ordre juridique, de faire le contrôle de légalité sur les actes administratifs pris par les instances politiques et administratives de cette entité, l'Union européenne en l'occurrence. Tel est le rôle de la cour et du tribunal. En d'autres termes, il s'agit exclusivement du droit de l'Union. Les droits fondamentaux n'interviennent que dans la mesure où ils interviendraient devant la Cour d'arbitrage, pour prendre une référence belge. C'est le contrôle de constitutionnalité des actes politiques et administratifs pris par les organes politiques de l'entité en cause — l'Union européenne. On vérifie si ces actes sont conformes aux droits fondamentaux tels que protégés par la constitution propre à cette entité. D'où la signification d'inclure formellement la Charte des droits fondamentaux dans la constitution pour l'Europe. Cela procurera à la cour et au tribunal de Luxembourg un standard à l'aune duquel il faut contrôler la constitutionnalité des lois et des actes administratifs, comme le font les juridictions belges au regard de la Constitution belge sur les droits fondamentaux.

Ainsi, il faut considérer la cour et le tribunal à Luxembourg comme des juridictions internes à l'ordre juridique de l'Union. Elles sont externes à la Belgique mais internes à l'ordre juridique dont elles émanent.

La Cour de Strasbourg est très différente. Elle a pour seule mais importante mission de faire respecter, par des acteurs externes à l'ordre juridique dont elle émane — le Conseil de l'Europe qui compte 45 États membres — les dispositions de la Convention européenne des droits de l'homme. Il faut entendre, par acteurs externes, les États contractants de cette convention et, demain peut-être, l'Union européenne, si la constitution entre en vigueur. Elle aussi sera appelée à adhérer, comme partie contractante à cette Convention européenne des droits de l'homme, pour se soumettre à un contrôle externe, le même que celui opéré sur les États contractants à cette convention.

Quelle est la signification de cette convention ? On peut la comparer à une sorte de survival package, le noyau dur des droits fondamentaux protégés dans toutes les constitutions nationales et, bien sûr, dans la Charte des droits fondamentaux. La Convention européenne des droits de l'homme serait donc, en mathématiques modernes, « plus petite que » les protections des droits fondamentaux dans les diverses constitutions nationales et dans la Charte des droits fondamentaux. C'est normal, puisque la Convention européenne des droits de l'homme codifie les droits qui sont communs à l'Europe des 45, y compris la Russie, les républiques de l'ancienne Union soviétique, etc. C'est le noyau dur des droits fondamentaux classiques, « la première génération des droits fondamentaux », comme certains l'ont écrit, les droits politiques et civils.

Ensuite, les États membres, l'Union européenne ont élaboré le niveau de protection de ces mêmes droits en allant bien au-delà. Ils ont ajouté de nombreux droits que l'on ne retrouve absolument pas dans la Convention européenne des droits de l'homme: les droits sociaux, l'environnement, la protection des consommateurs, le droit à la santé, etc.

La Cour de Strasbourg restera responsable du contrôle du respect, par les États contractants, y compris les 25 États membres de l'Union européenne, des droits garantis par la Convention européenne des droits de l'homme et ce, dans toute matière de droit, sans restrictions.

Les États membres de l'Union restent donc soumis à l'entièreté de leurs obligations découlant de la Convention européenne des droits de l'homme telle qu'interprétée au fil des années par la Cour européenne des droits de l'homme de Strasbourg, lorsque ces États membres agissent dans le cadre du droit de l'Union européenne. En effet, ils ne peuvent trouver d'excuses dans le fait qu'ils ne font qu'exécuter une obligation découlant du droit de l'Union pour éventuellement violer une convention à laquelle ils ont souscrit en tant qu'État souverain. Les États restent donc responsables, par exemple en transposant des directives européennes. L'arrêt Cantoni est un des exemples de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg.

Les compétences conférées à l'Union européenne amènent celle-ci à adopter des actes que les États doivent mettre en œuvre sur le terrain. C'est la subsidiarité au sein de l'Union européenne. On peut se réjouir que l'Union n'agisse pas de manière centralisée mais qu'elle délègue constamment aux États membres, ce qui permet d'éviter une trop grande bureaucratie. Toutefois, les actions posées par les États membres sur le terrain, fût-ce en exécution fidèle et stricte d'une décision de l'Union, sont passibles d'un contrôle à Strasbourg. Les États membres ont donc tout intérêt à ce que la Cour de justice de Luxembourg fasse le contrôle de légalité de tous les actes de l'Union que les États sont appelés à exécuter, au regard du respect des droits fondamentaux, au minimum ceux garantis par la Convention européenne des droits de l'homme. Cela amène la Cour de justice de Luxembourg à prendre en compte l'ensemble de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg. En effet, si la Cour de Luxembourg ne juge pas correctement de la compatibilité d'un texte contesté avec un droit fondamental, les États seront ensuite critiqués à Strasbourg pour violation des droits fondamentaux. C'est pour cette raison que les États veulent, à juste titre, une autre avancée — la constitution pour l'Europe — et souhaitent que l'Union soit habilitée à adhérer en tant que telle à cette convention, de sorte que si une prétendue violation d'un droit fondamental garanti par la Convention européenne des droits de l'homme repose auprès de l'Union, par exemple par un de ses actes législatifs, elle n'engage pas la responsabilité d'un État membre qui n'a fait qu'assumer l'obligation qu'il lui incombe. Il est préférable que ce soit l'Union elle-même qui soit citée en justice à Strasbourg et non l'État membre qui n'a fait que son devoir. Ainsi, la Cour de justice de Luxembourg sera, pour les seuls droits fondamentaux garantis par la Convention européenne des droits de l'homme, soumise au même contrôle de la Cour de Strasbourg que la Cour de cassation belge ou de Hoge Raad der Nederlanden, par exemple.

Pour le citoyen, cela ne changera strictement rien. Il suivra les procédures de l'Union européenne dès lors que la matière qu'il conteste est couverte par la constitution. Il ira à Strasbourg directement lorsque c'est son État qui, en fin de compte, a commis l'acte qui le lèse dans ses droits fondamentaux et ce, pour les seuls droits fondamentaux contenus dans la convention européenne des droits de l'homme.

Cette analyse ne vaut évidemment pas pour les droits fondamentaux inclus dans la charte mais qui ne se trouvent pas dans la Convention européenne des droits de l'homme à Strasbourg.

Cela dit, la coopération de fait entre Luxembourg et Strasbourg marche très bien. La Cour de Luxembourg se fonde dès que possible sur la jurisprudence de Strasbourg. Plus étonnant, l'inverse est également vrai.

Ainsi, la Cour de justice de Luxembourg a, par exemple, considéré que le principe de non-discrimination sur la base du sexe s'applique également à un transsexuel qui ne peut être discriminé en raison de sa décision de changer de sexe. L'orateur fait référence à l'affaire P contre S de 1996. C'est donc la Cour de justice de Luxembourg qui s'est prononcée la première sur ce genre de problème, sur la base d'une directive européenne que l'on a interprétée à la lumière des traditions constitutionnelles communes des États membres recherchées autant que possible. Après la Charte, le doute n'était plus permis puisque cette notion y est clairement exprimée.

En 2002, dans l'affaire Goodwin, la Cour européenne des droits de l'homme avait à juger d'un cas britannique qui lui était directement présenté car il n'impliquait aucun aspect du droit de l'Union. Le requérant arguait que le principe de la convention européenne des droits de l'homme concernant la non-discrimination sur la base du sexe avait été violé par une disposition du droit de la famille au Royaume-Uni. La Cour de Strasbourg devait interpréter la disposition de non-discrimination sur la base du sexe de la Convention européenne des droits de l'homme et se posait la question de savoir si, avec l'évolution de la société, le cas d'un transsexuel était ou non couvert. La Cour de Strasbourg, invoquant la position de la Cour de Luxembourg qui amalgame tout de même nombre d'États dans la formation du droit, a jugé que, dans l'état actuel des conceptions juridiques dans les États membres, le pas pouvait être franchi. Elle a adopté cette argumentation comme interprétation de la Convention européenne des droits de l'homme.


IV. VOTES

Les articles 1er et 2 ainsi que l'ensemble du projet de loi nº 3-1091/1 ont été adoptés à l'unanimité des 9 membres présents.

Le rapport a été approuvé à l'unanimité des 9 membres présents.

Les rapporteurs, Le président,
Philippe MAHOUX,
Annemie VAN DE CASTEELE.
François ROELANTS du VIVIER.

Le texte adopté par la commission est identique au texte du projet de loi (voir doc. Sénat, nº 3-1091/1 – 2004/2005)