2-103

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Belgische Senaat

Handelingen

DONDERDAG 22 MAART 2001 - NAMIDDAGVERGADERING

(Vervolg)

Herziening van artikel 184 van de Grondwet (Stuk 2-657)

Bespreking

Mme Clotilde Nyssens (PSC), corapporteuse. - Vous n'ignorez pas que l'article 184 de la Constitution, dans sa version actuelle, dispose que l'organisation et les attributions de la gendarmerie font l'objet d'une loi.

Le 14 février dernier, le gouvernement a introduit une proposition de révision de cet article afin de l'adapter au nouveau paysage policier. Le gouvernement a déposé un texte qui a été sensiblement modifié en commission.

À l'origine, le texte présenté par le gouvernement prévoyait la disposition suivante : « L'organisation et les attributions du service de police intégré, structuré à deux niveaux, sont réglées par la loi. La position juridique des membres du personnel du service de police intégré, structuré à deux niveaux est réglée par la loi ou en vertu de la loi. »

Le texte qui vous est soumis aujourd'hui a été profondément modifié et a été remplacé par la disposition suivante : « (...) Les éléments essentiels du statut des membres du personnel du service de police intégré, structuré à deux niveaux, sont réglés par la loi ».

Le texte contient une disposition transitoire libellée comme suit : « Le Roi peut toutefois fixer et exécuter les éléments essentiels du statut des membres du personnel du service de police intégré, structuré à deux niveaux, pour autant que cet arrêté soit confirmé, quant à ces éléments, par la loi avant le 30 avril 2002. »

Je suppose que la formulation du texte vous impressionne. Il est, en effet, le résultat de trois réunions de la commission des Affaires institutionnelles.

Dans quel contexte cette discussion s'insère-t-elle ? Le préconstituant avait ouvert l'article 184 pour changer le mot « gendarmerie » parce que celle-ci disparaît mais il n'avait pas formulé d'intention particulière quant au changement de philosophie de l'article où seule la loi était autorisée à régler l'organisation et les attributions de la police.

Vous savez tous que nous sommes unanimement attachés - tout comme l'étaient tous les membres de la commission - à faire avancer les réformes en cours de la police et de ne pas retarder les échéances, le 1er avril étant une échéance importante en ce qui concerne le statut de la police.

Il se fait - et ce n'est un secret pour personne - qu'un arrêté ministériel réglant de nombreux éléments du statut juridique et de la position juridique du personnel de police est en voie de préparation. L'arrêté « mammouth » a été soumis au Conseil d'État. Tout le monde - ou le gouvernement, à tout le moins - attendait cet avis pour savoir dans quelle mesure le statut de la police, en ses éléments essentiels, pouvait être réglé par un arrêté royal et non pas par la loi.

Dans cette matière, la jurisprudence du Conseil d'État est plus restrictive que les intentions du gouvernement. Le Conseil d'État avait rendu des avis assez critiques sur les délégations données au Roi ou prises par le Roi, prévues dans la loi de décembre 1998 et la loi sur la position juridique ou le statut de la police qui a été adoptée ici-même en décembre. La jurisprudence du Conseil d'État rejoignait sur ce point celle de la Cour d'arbitrage, les deux juridictions étant très sévères quant aux délégations pouvant être prises par le Roi. C'est face à cet état de choses juridique que le gouvernement nous a présenté un texte prévoyant que le statut juridique ou la position juridique du personnel de police pouvait être réglé non seulement par la loi mais en vertu de la loi. Je vous rappelle que le Conseil d'État, suivant en cela la Cour d'arbitrage, avait précédemment estimé que les éléments essentiels du statut de la police devaient être réservés à la loi.

Les discussions en commission ont donc porté sur plusieurs éléments. La discussion générale a d'abord porté sur le contexte de la réforme et sa méthode. Le gouvernement invoque l'urgence. En effet, l'échéance du 1er avril est importante pour valider éventuellement l'arrêté en préparation. Certains ont contesté et dénoncé cette urgence. Au moment où la commission travaillait, le Conseil d'État n'avait pas encore rendu son avis sur l'arrêté royal « mammouth ». Le contexte de la réforme est aussi lié aux lois sur la police qui ont déjà été votées, et notamment la loi fondamentale de décembre 1998 dans laquelle le législateur a prévu les éléments essentiels à réserver à la loi. En commission, on s'est demandé si la loi de 1998 avait été rédigée dans le contexte de l'actuel article 184 de la Constitution. Pourquoi devoir éventuellement changer la disposition constitutionnelle en ajoutant que le statut de la police peut être réglé non seulement par la loi mais en vertu de la loi, puisque le législateur de 1998 a agi dans le contexte de l'ancienne version de l'article 184 ? Le ministre a répondu que c'est pour lever toute ambiguïté et pour assurer la sécurité juridique qu'il nous proposait de voter le texte prévoyant que le statut peut être arrêté en vertu de la loi.

En ce qui concerne le contenu, les deux questions qui ont été largement débattues en commission ont tourné autour des deux thèmes suivants. L'actuel article 184, tel qu'il nous est proposé par le gouvernement, modifie-t-il sensiblement l'équilibre entre les pouvoirs législatif et exécutif en matière de police, et plus précisément en ce qui concerne le statut de la police ? Plusieurs commissaires se sont interrogés sur cet équilibre. Certains ont refait l'histoire de l'article 184, en remontant à 1830. D'aucuns ont souligné qu'il convient de se garder de déléguer au Roi des matières relatives à la police et principalement au statut de police, étant donné la sensibilité de la matière.

Il faut se garder de toucher aux matières réservées à la loi parce qu'elles peuvent concerner les libertés fondamentales, les libertés publiques et des garanties fondamentales pour la police. Et l'on sait ce que l'Histoire a pu enregistrer comme dérives et abus en ce domaine. Le législateur de 1831 a été extrêmement strict quant aux pouvoirs réservés à la loi sur ce point.

Je ne m'étendrai pas sur la deuxième partie du rapport réservée à M. Lozie. Néanmoins, je veux vous faire part d'une préoccupation qui a fait surface dans la discussion en commission : Dans quelle mesure le mot « loi » recouvre-t-il ici uniquement la loi fédérale et dans quelle mesure, en matière de police et de police administrative, le décret pourrait-il aussi fixer certaines dispositions ? À partir d'un amendement qui proposait d'ajouter au texte du gouvernement un alinéa permettant de donner au pouvoir régional, par une loi spéciale, la possibilité de régler par décret certaines matières de police et plus précisément de police administrative, un large débat s'est ouvert sur les problèmes de la loi spéciale et sur l'interprétation du mot « loi ».

Telles sont les deux questions fondamentales qui ont été discutées.

Les premiers amendements déposés notamment par le CVP et le PSC étaient assez radicaux ; ils proposaient de supprimer les mots « en vertu de la loi » et de remplacer les mots « la position juridique des membres du personnel ... « par « le statut ». Il est plus clair en effet de parler de statut que de position juridique, termes qui, certes, « sonnent plus moderne » mais restent une notion peu ancrée dans notre Droit. Cependant, ces amendements qui prévoyaient la suppression des mots « en vertu de la loi » ont ensuite été abandonnés par leurs auteurs parce que le ministre a proposé de réserver à la loi, dans la Constitution, la possibilité de régler les éléments essentiels du statut de la police. Nous avons ainsi l'assurance grâce à cette modification que les éléments essentiels du statut de la police ne pourront être réglés « en vertu de la loi », garantie ô combien importante.

Vous vous interrogerez sûrement sur ce que sont ces éléments essentiels en matière de police. Le champ pourrait être ouvert à l'interprétation mais le ministre a opportunément rappelé que la loi de 1998 sur la police, notamment en son article 121, énumère toute une série de matières réservées au législateur. Je vous les cite : le statut disciplinaire, le statut syndical, les droits et obligations du personnel, les restrictions aux droits et libertés justifiés par la fonction, les incompatibilités, l'exercice du droit de grève, la désignation à certaines fonctions dirigeantes, le serment, l'octroi de la qualité d'officier de police judiciaire, l'exercice de l'autorité, l'égalité homme/femme, le secret professionnel et la mobilité.

Le ministre nous « rassure » en disant que cette liste ne serait pas exhaustive, que l'on pourrait ajouter des éléments essentiels au statut de la police tels qu'énumérés dans cet article 121 de ladite loi de 1998. Les matières suivantes pourraient être aussi des composantes essentielles du statut de la police : « l'enquête de moralité dont les candidats au recrutement dans un cadre opérationnel font l'objet, les autres conditions d'admission à la police, la désignation des autorités de nomination autres que celles déjà reprises dans la loi sur la police intégrée, les grades et les principes gouvernant les échelles qui y sont liées, les conditions liées à la carrière barémique, à l'avancement dans le grade et à l'avancement par accession au cadre supérieur, les conditions de l'exercice de la libre expression par les membres du personnel, l'obligation du respect pour les membres du personnel d'un code déontologique, les règles de base de l'évaluation des membres du personnel, les règles de base relatives au retrait définitif d'emploi et à la cessation des fonctions, le principe de la protection médicale, le principe du droit au traitement et à la rétribution garantie ».

Voilà une série d'éléments qui doivent être considérés comme des règles essentielles en matière de statut de police.

Le contexte est donc particulier. En effet, le gouvernement est dans l'impossibilité de régler l'ensemble de cette matière par une loi puisqu'il doit avoir pris ces dispositions pour le 1er avril.

Les commissaires constatent que le gouvernement soumet une demande de modification de la Constitution pour valider l'arrêté royal en préparation.

L'opposition joue son rôle constructif et des amendements sont déposés, notamment par M. Vandenberghe, pour introduire dans notre Constitution une disposition d'ordre transitoire. Il faut permettre au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour le statut de la police et nous émettons tous le souhait de voir ces mesures aboutir. Des commissaires se prononcent alors en faveur d'une disposition transitoire dans la Constitution permettant au Roi, pour cette année et jusqu'au mois d'avril prochain, de prendre les mesures nécessaires pour arrêter le statut de la police en ces éléments essentiels.

Dans le texte qui vous est proposé, cette délégation au Roi est une sorte de pouvoirs spéciaux, mais il faut que le ministre revienne au Parlement pour que la loi y soit ratifiée avant l'échéance d'avril 2002.

Beaucoup de questions ont été posées à l'occasion de la discussion sur cette disposition transitoire : que faut-il inscrire dans la loi - ou dans les lois - confirmant ces arrêtés ? Le ministre doit-il revenir avec l'ensemble de la matière ou uniquement avec les éléments essentiels ? Le ministre a répondu qu'il s'agira d'une seule loi comprenant l'ensemble des éléments essentiels et que le législateur aura le droit de revoir ou d'allonger cette liste qui le liera pour l'avenir.

Un autre amendement a été déposé mais retiré ensuite par son auteur. Il prévoyait un mécanisme assurant une présence minimale des néerlandophones dans les conseils de police dans la Région de Bruxelles-Capitale.

Je vous renvoie à l'amendement.

Cet amendement a été retiré par son auteur tandis que l'amendement qui prévoyait d'indiquer expressément dans la disposition constitutionnelle que, par une loi spéciale, le décret pourrait arrêter certaines mesures en matière de police, a été mis au vote et rejeté par l'ensemble des membres de la commission, à l'exception de son auteur.

Tels sont les principaux éléments des discussions qui ont eu lieu en commission.

Différents commissaires ont encore demandé au ministre de s'assurer d'un certain nombre de garanties au niveau de la réforme des polices. Un membre a notamment rappelé les dix points qui, en cette matière, lui tenaient à coeur. Je vous renvoie à cet égard à la page 15 du rapport.

Je ne parlerai pas de l'aspect communautaire de ce dossier au départ d'un amendement qui a d'ailleurs été mis au vote. Faut-il laisser, en cette matière, des pouvoirs au décret ? Je passe la parole à M. Lozie sur ce point. Toujours est-il que, dans la partie qui m'a été confiée en tant que corapporteuse, il a été répété maintes fois par le gouvernement qu'il fallait entendre par loi la loi fédérale.

De heer Frans Lozie (AGALEV), corapporteur. - Mijnheer de voorzitter, op 13 maart 2001 heeft de commissie een bijzondere vergadering gewijd aan de nota van de regering met betrekking tot amendement nr. 7 bij het voorgestelde artikel 184 van de Grondwet, ingediend door de heren Vandenberghe, Caluwé en Vankrunkelsven.

Het amendement strekt ertoe om aan artikel 184 van de gecoördineerde Grondwet een nieuw lid toe te voegen dat bepaalt dat de bestuurlijke of administratieve politie, ter uitvoering van een bijzondere wet, geheel of gedeeltelijk geregeld kan worden door een decreet of door een in artikel 134 van de Grondwet bedoelde regeling. Die regeling is de ordonnantie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest.

Overeenkomstig artikel 184 van de Grondwet wordt de organisatie en de bevoegdheid van de rijkswacht immers door een wet geregeld. De indieners van het amendement wensen te vermijden dat de woorden "door een wet" zo geïnterpreteerd zouden worden dat daarmee enkel de federale wet bedoeld wordt.

Het is evenwel de mening van de regering dat een amendement, zoals het amendement nr. 7, dat met die bedoeling ingediend wordt, overbodig is. De verwijzing naar de wet in de huidige formulering van artikel 184 van de Grondwet heeft immers als functie de rijkswacht onder de hoede van de wetgevende macht te stellen. Daaruit wordt ondermeer afgeleid dat de essentiële kenmerken van het statuut van het personeel van de rijkswacht en, bij afleiding, ook van de federale politie bij wet geregeld moeten worden.

De huidige formulering van artikel 184 van de Grondwet verhindert niet dat de bijzondere wetgever de bevoegdheid om welbepaalde aspecten van bestuurlijke politie te regelen nu reeds aan de gemeenschappen of gewesten kan toevertrouwen.

Aangezien van een bijzondere wet afgeweken kan worden door een andere bijzondere wet moet het voorzien van de mogelijkheid voor de gemeenschappen en gewesten om bepaalde aspecten van de bestuurlijke politie te regelen niet het voorwerp uitmaken van een grondwetsherziening. Integendeel volstaat het dat de bijzondere wetgever machtiging verleent aan de gemeenschappen en gewesten om deze bevoegdheid te regelen.

De regering wenst in dit verband wel op te merken dat de afdeling Wetgeving van de Raad van State in zijn advies bij het voorontwerp van bijzondere wet "houdende overdracht van diverse bevoegdheden aan de gewesten en gemeenschappen" dit standpunt slechts ten dele gevolgd heeft. De Raad heeft in zijn advies immers een onderscheid gemaakt tussen materiële en instrumentele bevoegdheden. Wat betreft materiële bevoegdheden hanteert de afdeling Wetgeving van de Raad van State evenwel een restrictievere visie.

De redenering van de Raad kan evenwel niet bijgetreden worden. Uiteraard kan de grondwetgever, indien hij dat wenst, aan de gemeenschappen en gewesten uitdrukkelijk de machtiging verlenen om bepaalde bevoegdheden te regelen. De mogelijkheid voor de grondwetgever om een dergelijke machtiging uitdrukkelijk in de Grondwet vast te leggen doet evenwel in geen enkel opzicht afbreuk aan de mogelijkheid om, zoals hierboven uiteengezet is en zoals door het Arbitragehof erkend werd, deze machtiging ook bij bijzondere wet te verlenen. Het is niet omdat de Grondwet voorziet in de mogelijkheid om dit te regelen, dat het ook niet via de bijzondere wet kan worden geregeld. Het amendement strekt, integendeel, ertoe mogelijk te maken wat reeds mogelijk is.

De vice-eerste minister en minister van Begroting, Maatschappelijke Integratie en Sociale Economie verduidelijkt dat de wijziging aan het huidige artikel 184 van de Grondwet erin bestaat de organisatie en de bevoegdheden van de geïntegreerde politie te regelen bij wet. Het amendement nr. 7 van de heer Vandenberghe c.s. heeft echter betrekking op de bestuurlijke politie.

Door het voorstel tot herziening van artikel 184 van de Grondwet, worden de organisatie en de bevoegdheden van de geïntegreerde politie toevertrouwd aan de federale wetgever. Het overige, dat niet uitdrukkelijk voor de federale wetgever wordt gereserveerd, kan bij bijzondere wet worden overgedragen aan de decreetgever met dien verstande dat men een onderscheid moet maken tussen de politiedienst in organieke zin - gereserveerd voor de federale wetgever - en politiedienst in bestuurlijke zin - gedeelde bevoegdheid.

Het lid is van oordeel dat men de gevolgen van deze interpretatie goed voor ogen moet houden: op basis van de tekst van de eerste zin van het voorstel tot herziening van artikel 184 van de Grondwet, wordt ook de organisatie van de lokale politie exclusief toevertrouwd aan de federale wetgever. Alles wat betrekking heeft op de structuur, de organisatie en de bevoegdheden van de lokale politie wordt exclusief voorbehouden aan de federale wetgever.

De vice-eerste minister en minister van Begroting, Maatschappelijke Integratie en Sociale Economie beaamt de interpretatie die door het lid wordt gegeven.

Na deze gedachtewisseling volgde nog een discussie over een aantal technische punten.

De vice-eerste minister wenst in de eerste plaats de regeringsnota en zijn toelichting daarbij enigszins te corrigeren. Wanneer de grondwetgever na de hervorming der instellingen in 1980 heeft bepaald dat een materie bij de wet moet worden geregeld, dan behoort die kwestie tot de bevoegdheid van de federale Staat. Wanneer recent in de Grondwet het woord "wet" werd geschreven, moet dat gelezen worden als federale wet. Het lijdt dus geen enkele twijfel dat de organisatie en de bevoegdheden van de geïntegreerde politiedienst het voorbehouden domein zijn van zowel de federale wetgever als de federale overheid.

Met betrekking tot artikel 135, §2, van de nieuwe gemeentewet rijst de vraag of bij bijzondere wet aan de gemeenschappen, bijvoorbeeld inzake monumenten en landschappen, en aan de gewesten, bijvoorbeeld inzake leefmilieu, de bevoegdheid kan worden toegewezen om de in het voormelde artikel bepaalde bevoegdheden van de gemeenten uit te breiden. Het antwoord is ondubbelzinnig ja, voor zover daar natuurlijk een politiek akkoord over bestaat en de bijzondere wet deze bevoegdheid duidelijk definieert. Wat echter niet kan worden overgeheveld, is de aan de federale wetgever voorbehouden bevoegdheid, vervat in de wet van 5 augustus 1992 op het politieambt, met betrekking tot bijvoorbeeld de voorwaarden waaronder handboeien mogen worden gebruikt of iemand mag worden aangehouden. De decreetgever mag zich dus niet op deze bevoegdheid baseren om inzake overtredingen van de regelgeving inzake monumenten en landschappen zelf het gebruik van handboeien door de politie te regelen.

Een spreker wenst te weten of bij een regionalisering van de nieuwe gemeentewet de decreetgever het statuut van de burgemeester zal kunnen regelen alsook de invulling van artikel 135, §2. De vice-eerste minister antwoordt dat het aan de bijzondere wetgever staat dat te bepalen.

Een ander lid wenst nadere uitleg over de eventuele gevolgen van artikel 184 op de uitoefening van het toezicht op de politiediensten. De vice-eerste minister antwoordt dat de wet van 7 december 1998 deze bevoegdheid reeds aan de gewesten heeft ontnomen. Zij heeft een specifiek toezicht ingesteld op alles wat de politie betreft. De Raad van State heeft dienaangaande verklaard dat, aangezien de geïntegreerde politiedienst, volgens de regering, in haar totaliteit en eenheid een federale materie is en geen gemeentelijke, er een specifiek toezicht kon worden ingesteld.

De minister van Binnenlandse Zaken beaamt de stelling van de vice-eerste minister dat de organisatie en de bevoegdheden van de geïntegreerde politiedienst, alsook de essentiële elementen van het statuut van zijn personeelsleden door de federale wetgever moeten worden vastgesteld. Met de organisatie wordt bedoeld de structuur, het toezicht op de politiedienst waarbij de lokale overheden nauw betrokken zijn, zijn werking en zijn financiering. Met de herziening van artikel 184 wordt de bestaande bevoegdheidsverdeling tussen de federale Staat en de deelgebieden niet gewijzigd. Dat sluit evenwel niet uit dat zich hierin later verschuivingen kunnen voordoen.

Een lid wenst te weten of de gewesten nog een decreet of een ordonnantie kunnen aannemen houdende de organisatie van het gewestelijk toezicht op de politiezones. Verschillende ontwerpen zijn daartoe opgesteld. De minister van Binnenlandse Zaken antwoordt negatief. Een advies van de Raad van State in die zin is onderweg.

Een lid verklaarde zich bij de eindstemming te zullen onthouden omdat er nog over bepaalde punten van de politiehervorming gesprekken aan de gang zijn. Collega Nyssens heeft er in haar gedeelte van het verslag ook op gewezen dat er nog een tiental punten ter bespreking voorliggen. Inhoudelijk had de spreker echter geen bezwaar tegen het geamendeerde artikel 184, maar wilde de voorwaarden toch even beklemtonen.

Amendement nr. 7 wordt verworpen met 10 tegen 2 stemmen. Amendement nr. 8 wordt ingetrokken. Het enig artikel, zoals geamendeerd en gewijzigd, wordt aangenomen met 9 stemmen bij 3 onthoudingen.