1-955/3 | 1-955/3 |
14 JANUARI 1999
Voorstel tot oprichting van een cel Wetsevaluatie bij de diensten van de Senaat
Voorstel tot oprichting van een dienst Wetgeving bij de Senaat
1. In de afgelopen jaren werden meerdere initiatieven genomen met het oog op de wetsevaluatie (1). In verscheidene gevallen leidde dit tot grondige besprekingen in de Senaat of de Kamer van volksvertegenwoordigers (2). Over de noodzaak om de wetgeving te vereenvoudigen en de kwaliteit ervan te vergroten bestond een vrij algemene consensus. Toch leidde dit tot dusverre niet tot concrete beslissingen.
2. Op 20 mei 1997 dienden de heren Vandenberghe, Erdman, Coveliers en Bourgeois en mevrouw Cantillon een voorstel in tot oprichting van een cel Wetsevaluatie bij de diensten van de Senaat (Stuk Senaat, nr. 1-643/1).
Op 9 januari 1998 dienden de dames Willame-Boonen en Delcourt-Pêtre een voorstel in tot oprichting van een Dienst Wetgeving bij de Senaat (Stuk Senaat, nr. 1-839/1).
3. De Senaatscommissie voor de Institutionele Aangelegenheden vatte de bespreking van de beide voorstellen aan op 29 januari 1998.
Bij brief van 28 januari 1998 vroeg de minister van Binnenlandse Zaken dat de voorstellen zouden worden besproken samen met het nog in te dienen wetsontwerp houdende instelling van een procedure voor de evaluatie van de wetgeving. Bovendien pleitte de minister voor een bespreking van deze teksten in de commissie voor de Binnenlandse en Administratieve Aangelegenheden.
De Senaatscommissie stemde ermee in de bespreking van beide voorstellen te kopppelen aan de bespreking van het wetsontwerp. Omwille van de nauwe samenhang tussen de drie teksten werd besloten ze gezamenlijk te behandelen en over de bespreking één verslag uit te brengen. Anderzijds leek het de commissie aangewezen de drie teksten zelf te bespreken, op grond van de overweging dat zij het probleem van de wetsvorming en de wetsevaluatie overstijgen. Zij betreffen immers ook de rol van de Senaat, hetgeen een reflectiepunt vormt dat bij uitstek in de bevoegdheidssfeer van de Commissie voor de Institutionele Aangelegenheden thuishoort.
4. Het wetsontwerp houdende instelling van een procedure voor de evaluatie van de wetgeving (Stuk Senaat, nr. 1-955/1) werd ingediend op 17 april 1998.
5. De commissie besprak de teksten tijdens haar vergaderingen van 29 januari, 19 februari, 7 oktober, 15 oktober, 22 oktober, 20 november en 3 december 1998 en 14 januari 1999.
6. Op 19 februari 1998 organiseerde de commissie een hoorzitting met de heer Van Damme, voorzitter van de Commissie belast met het formuleren van opmerkingen bij het ontwerp van handleiding bij de wetgevingstechniek en het finaliseren daarvan, evenals met een aantal leden van het Redactiecomité belast met het opstellen van de handleiding :
de heer Denis, adviseur-generaal in het ministerie van Binnenlandse Zaken;
mevrouw Ceule, eerste referendaris bij de Raad van State;
de heer Declerck, adjunct-adviseur op de Kanselarij van de eerste minister;
de heer Clement, vertegenwoordiger van de minister van Binnenlandse Zaken.
7. Op 7 oktober 1998 hield de commissie een hoorzitting met de heer Adams, docent aan de UFSIA, over de wetsevaluatie in Nederland en de drie voorliggende teksten. Tevens belegde de commissie een hoorzitting met de heer André Rezsohazy, adjunct-adviseur bij de Senaat, over de wetsevaluatie in Frankrijk. De nota's die de sprekers neerlegden, zijn opgenomen in dit verslag.
Op diezelfde dag hoorde de commissie mevrouw Liekendael, procureur-generaal bij het Hof van Cassatie, de heer Andersen, kamervoorzitter in de afdeling wetgeving van de Raad van State, en de heer Quintin, referendaris bij het coördinatiebureau van de Raad van State, over het wetsontwerp.
8. Bij brief van 12 november 1998 suggereerde de minister van Justitie een hoorzitting te beleggen met vertegenwoordigers van de directie Bestuurlijke Wetgeving en de directie Strafwetgeving van het ministerie van Justitie. Gelet op het gevorderde stadium van de bespreking, ging de commissie hierop niet in. Wel werd de idee geopperd dat met deze betrokkenen contact zou worden opgenomen bij de concrete uitwerking van de aangenomen teksten.
1. Tijdens de bespreking van de drie teksten kwamen talrijke facetten van de wetsevaluatie aan bod : de evaluatie ex ante , de evaluatie ex post , rechtsvergelijkende gegevens, de regeringsinitiatieven, de procedure en de institutionalisering.
2. De rapporteur opteerde ervoor de werkzaamheden van de commissie zo overzichtelijk mogelijk weer te geven.
Om die reden vormt het verslag geen louter chronologische weergave van de bespreking in de commissie, maar biedt het een thematisch overzicht van de bespreking.
Deel II van het verslag is gewijd aan de inleidende uiteenzettingen. Deel III bevat een aantal algemene beschouwingen. De delen IV en VI gaan in op de voornaamste discussiepunten die betrekking hebben op respectievelijk het wetsontwerp en de beide voorstellen.
De delen IV en VI zijn opgebouwd rond een aantal concrete vraagpunten. Bij ieder vraagpunt vindt de lezer een synthese van de diverse argumenten pro en contra , evenals de oplossing waarvoor de commissie uiteindelijk opteerde. Ook de bedenkingen van de personen die werden gehoord, zijn op die wijze in het verslag verwerkt.
In de delen V en VII worden tenslotte de stemmingen over respectievelijk het wetsontwerp en de beide voorstellen weergegeven.
De klachten over overregulering en regelbederf zijn al geruime tijd niet van de lucht. De overheid zou te veel regelen en zou zulks bovendien niet bijster goed doen.
Dat de omvang van de overheidsregulering is toegenomen, staat niet ter discussie. Die toename houdt verband met de gewijzigde rechtsopvattingen.
In de achttiende eeuw lag de wetgeving verspreid over het gewoonterecht en ordonnanties. Een eerste stap naar samenvoeging en overzichtelijkheid werd gezet door de coördinatie van de wetgeving. Coördinatie integreert echter niet.
Geleidelijk ontstond een behoefte aan een sterkere integratie van het regelbestand. Daartoe gebruikte men de techniek van de codificatie. Door de codificatie wordt het geheel van de regelen samengevoegd in een code die steunt op bepaalde beginselen. Zo steunt het Burgerlijk Wetboek op vier grote beginselen : de familie, de eigendom van de goederen, de vrijheid van de overeenkomsten en de persoonlijke aansprakelijkheid als tegengewicht voor de persoonlijke vrijheid. Die codificatie voltrok zich in de negentiende eeuw.
Vandaag oogt de samenleving evenwel veel complexer dan een eeuw geleden. Bovendien is de regelgeving nu niet zozeer gericht op rechtsvaststelling, maar op verandering. De idee overheerst dat de samenleving « maakbaar » is en dat het recht daartoe het geëigende middel is. Daardoor krijgt de samenleving echter een zondvloed van regelgeving over zich heen die noch gecodificeerd, noch gecoördineerd is. Zo ontstonden nieuwe, functioneel gedefinieerde rechtsgebieden zoals het consumentenrecht, het welzijnsrecht, het onderwijsrecht, het mediarecht, het gezondheidsrecht, het verzekeringsrecht, het vreemdelingenrecht, enzovoort.
De regelgeving ontspoorde echter wel eens tot regeldrift, waarbij de zin voor structuur en bevattelijkheid verloren ging.
Veelvuldig stuit men op het probleem van de gemeenrechtelijkheid van een regeling. Zo had, bijvoorbeeld, het Burgerlijk Wetboek van 1804 geruime tijd een grote mate van gemeenrechtelijkheid. Naast het Burgerlijk Wetboek bestonden er nauwelijks of geen wetten van civiel recht. Naderhand kwamen steeds meer bijkomende wetten tot stand, bijvoorbeeld met betrekking tot het statuut van de goederen. Het gros van de wetgeving met betrekking tot het statuut van de goederen bevindt zich nu niet langer in het Burgerlijk Wetboek, en zelfs niet in het burgerlijk recht, maar wel in het administratief recht, het milieurecht, enz. In Vlaanderen bestaan er reeds zes instanties die beschikken over een recht van voorkoop. De samenhang van de wetgeving is zoek.
Het aloude adagium « Iedereen wordt geacht de wet te kennen » is verworden tot een fictie. In België gelden 15 000 strafwetten. Iedere Belg heeft een misdrijf begaan, begaat er een of zal er een begaan, een enkele kluizenaar misschien uitgezonderd. De Belg die niet geculpabiliseerd wil worden, kan nog nauwelijks zin aan zijn leven geven.
Samen met de overzichtelijkheid en de toegankelijkheid gaat echter ook de werkbaarheid van de regelgeving teloor. Dit ondermijnt in toenemende mate de geloofwaardigheid van de normgever. De kloof tussen burger en politiek wordt niet in de laatste plaats geslagen door de ongebreidelde expansie van ons normenarsenaal.
Wie het Belgisch Staatsblad leest, ervaart die vervreemding aan den lijve. Zelden ontlokt de staatscourant groot enthousiasme bij het lezerspubliek. Het wordt veeleer aangezien, al of niet onder voorschrift, als een remedie tegen slapeloosheid. De stijl is compact. De intrige gelimiteerd. En de personages nogal abstract. Het Belgisch Staatsblad heeft een jansenistische charme, het is de gedrukte tabel van de wet, de Bijbel voor regeerders en geregeerden. Het Belgisch Staatsblad is terzelfdertijd van papier en van marmer. Maar is het nog leesbaar en navolgbaar ?
Men mag het debat over overregulering en deregulering echter niet in ideologische termen voeren. Gemakshalve worden de voorstanders van regulering in het linkse kamp ondergebracht en de voorstanders van deregulering in het rechtse kamp. Zo wordt het debat in de kiem gesmoord.
Welnu, het komt erop aan een dergelijke analyse te doorbreken. Goede wetgevingstechniek heeft immers niets te maken met een ideologische keuze. Goede wetgevingstechniek is een conditio sine qua non voor een democratische rechtsstaat. Vanuit dat standpunt kan men volmondig erkennen dat de nieuwe rechtsgebieden die naast de klassieke codes zijn ontstaan, een onbetwist maatschappelijk nut hebben.
Er is echter nood aan een nieuwe codificatie. De postmoderne tijd is de tijd van de verbrokkeling, van het detail, van de individuele regel. De burger vraagt echter om synthese, om een rechtszeker kader, om vaste ankerpunten. Aan die verwachtingen komt het recht heden niet meer tegemoet. De grote uitdaging is echter hoe die synthese kan worden verwezenlijkt en een breed draagvlak in de samenleving kan vinden. De kracht van een rechtssysteem schuilt immers in de mate waarin het gedragen wordt door de samenleving. Het succes van het Burgerlijk Wetboek, bijvoorbeeld, stoelde op het feit dat deze code steunde op eeuwenoude ontwikkelingen die vakkundig gesynthetiseerd werden.
Hoe kan werk worden gemaakt van de vereenvoudiging en de synthese van de wetgeving ? Een eerste aanzet bestaat er hoe dan ook in dat er wordt nagedacht over een aantal kwaliteitscriteria voor wetgeving. Dat is het werkterrein van de wetsevaluatie.
Er wordt wel veel lippendienst bewezen aan de wetsevaluatie, maar men draalt met het nemen van een politieke beslissing en het opzetten van structuren. Inmiddels holt de wetgever blind voort. Het voorstel tot oprichting van een cel Wetsevaluatie zoekt niet alleen naar een methode om de wetgevingsproblematiek aan te pakken, maar wil ook concreet gestalte geven aan de instelling die de wetsevaluatie kan verrichten.
Wetsevaluatie is het criteriumgebonden beoordelen van wetten. De criteria of kwaliteitseisen mogen zich echter niet beperken tot enkele juridische technieken. Het recht is immers geen techniek, maar een kunst, ars aequi et boni . Het is een voortdurende evenwichtsoefening, een zoektocht naar rechtvaardigheid die helaas wat verloren is gegaan te midden van die grote regeldrift.
Al te vaak wordt een tekst echter louter door een technisch-juridische of taalkundige bril bekeken. Dat komt de kwaliteit van de wetgeving weliswaar ten goede, maar het is te beperkt. Teksten moeten worden getoetst aan de opvattingen van de rechtsleer en van de sociale wetenschappen. Het voorstel bundelt die opvattingen onder de noemer « Tien geboden voor goede wetgeving », de algemene beginselen van goede wetgeving. Slechts indien een wet beantwoordt aan deze beginselen, heeft men te maken met een « rule of law ».
Het gaat niet enkel om technische criteria, maar ook om sociaal wetenschappelijke. Vooral die laatste criteria moeten ervoor zorgen dat de norm méér is dan politiek vlagvertoon.
Er moeten uiteraard wel enkele zuiver juridische criteria zijn : de rechtszekerheid, de rechtsgelijkheid en de individuele rechtsbedeling. Daarnaast bestaan ook gemengde juridisch-sociaal-wetenschappelijke normen : het beginsel van het juiste niveau, de duidelijke doelstelling, de uitvoerbaarheid, de noodzakelijkheid en de proportionaliteit van de impact. Ten slotte zijn er twee sociaal-wetenschappelijke maatstaven : de effectiviteit en de efficiëntie, en de sociale werking.
1. Rechtszekerheid
De wet moet de rechtszekerheid bevorderen. De rechtszekerheid is de Assepoester van het recht. Vijftien jaar geleden was de rechtszekerheid in de juridische literatuur een non-issue . Nu voelt men terug aan dat de zekerheid in de samenleving niet alleen afhangt van de wapenstok van de politieman, maar ook van het recht. Dat betekent dat de norm niet om de haverklap mag worden gewijzigd. De burger moet in redelijke mate kunnen voorzien wat de gevolgen van zijn handelingen zullen zijn.
2. Rechtsgelijkheid
De wet mag geen willekeurig onderscheid maken. De grondwettelijke regels van de gelijkheid der Belgen voor de wet en van de niet-discriminatie sluiten niet uit dat een verschil in behandeling volgens bepaalde categorieën van personen zou worden ingesteld, voorzover voor het criterium van onderscheid een objectieve en redelijke verantwoording bestaat. Het bestaan van een dergelijke verantwoording moet worden beoordeeld met betrekking tot het doel en de gevolgen van de overwogen maatregel.
3. Beginsel van de individuele rechtsbedeling
Luidens dit beginsel moet de regel zo worden geformuleerd dat de ongewenste gevolgen die opduiken bij de concrete toepassing van de regel in een individueel geval, kunnen worden ondervangen.
De omstandigheden verschillen immers van het ene geval tot het andere. Als de regel te rigide is geformuleerd, kan de toepassing ervan tot onbillijke of ongewenste oplossingen leiden.
Hieraan kan op een dubbele wijze worden verholpen : ofwel laat de normgever enige beleidsruimte aan de overheid, ofwel bouwt hij een mogelijkheid tot afwijking onder bijzondere omstandigheden in.
4. Beginsel van het juiste niveau subsidiariteit
De wet regelt alleen de belangrijke materies. Minder belangrijke aangelegenheden moeten met een lagere norm worden geregeld.
5. Beginsel van de duidelijke doelstelling
Het doel van de regelgeving moet duidelijk en uitdrukkelijk worden omschreven op drie niveaus :
a) het algemeen beleidskader waarin de regel zich situeert;
b) het specifieke doel van de regel;
c) de doelen van de verschillende onderdelen van de regel.
Voor een grondige wetsevaluatie en voor de rechtspraktijk is het van wezenlijk belang dat de doelstelling van de wet duidelijk is geformuleerd.
6. Noodzakelijkheidsbeginsel
Is de voorgestelde regel noodzakelijk voor het bereiken van het doel ? Bestaan er geen alternatieven ?
7. Uitvoerbaarheid of handhaafbaarheid
Dit beginsel houdt in dat er waarborgen bestaan dat er in de praktijk gevolg aan een regel wordt gegeven. Dit vereist dat er een adequaat maatschappelijk draagvlak voor de regel bestaat, dat de uitvoering ervan geen te hoge kosten voor het justitiële en bestuurlijke apparaat met zich brengt en dat de eraan verbonden sancties doeltreffend zijn.
8. Effectiviteit en efficiëntie
De door de wet beoogde doelstelling moet worden bereikt door toedoen van de wet (effectiviteit). Het beoogde resultaat moet bovendien worden bereikt met een minimum aan middelen (efficiëntie).
9. Proportionaliteit van impact en doelstellingen
De ernst van de door de regelgeving veroorzaakte nadelen of belemmeringen mag niet buiten verhouding staan tot het nagestreefde doel of het bereikte resultaat.
10. De sociale werking
Effectieve regulering van gedrag in de samenleving kan slechts plaatsvinden als de wetgever erin slaagt om gebruik te maken van de regel binnen het complexe kluwen van bestaande sociale verhoudingen.
De systematische toetsing van normen aan deze criteria moet uitmonden in een nieuwe wetgevingscultuur. De wetgeving heeft immers, zoals ook Bondspresident Herzog onlangs nog verklaarde, behoefte aan een cultuurschok. In Nederland werden de voorbije jaren politieke inspanningen geleverd om tot een volwaardige deregulering te komen. Eén van de oorzaken van de opmerkelijke revival van de Nederlandse samenleving ligt ongetwijfeld in de grotere soepelheid bij de hantering van de norm. De norm is immers de navelstreng die de overheid met de burger verbindt. Hoe ingewikkelder en ondoorzichtiger die band tussen overheid en burger is, hoe meer de burger van de overheid vervreemdt.
De wetsevaluatie hoort thuis in een parlementaire assemblee. De toetsing aan de rechtsbeginselen is immers geen wiskundige oefening. De rechtsbeginselen moeten onderling worden afgewogen. In ieder concreet geval moeten keuzes worden gemaakt, bijvoorbeeld over de efficiëntie van een norm. Die keuze is politiek niet neutraal.
De institutionele uitwerking van de wetsevaluatie moet rekening houden met het tweekamerstelsel. Dit stelsel biedt de mogelijkheid dat een assemblee zich toelegt op de bewaking van de wetskwaliteit. De rol van de nieuwe Senaat ligt, onder meer, in het onderzoek van de kwaliteit van de norm. De Kamer maakt hiervan geen prioriteit en heeft hiervoor vaak de tijd niet.
Hoe kan die opdracht worden verwezenlijkt ? De inbreng van de Senaat mag niet beperkt blijven tot een louter juridisch-technische toetsing van de ontworpen norm of een coördinatie van de wetgeving. Dat is ongetwijfeld nuttig, maar de taak van de Senaat is veel ruimer.
Vooreerst moet worden nagegaan of de opgesomde beginselen oriënterend kunnen zijn voor een evaluatie van de wetgeving. Nadien kan worden gezocht naar een formule die binnen de diensten van de Senaat de organisatie van een cel Wetsevaluatie mogelijk maakt.
Indien de Senaat de wetsevaluatie grondig wenst aan te pakken, moet hij immers over een gespecialiseerde dienst beschikken. Het voorstel maakt gewag van een cel Wetsevaluatie. De eigenlijke benaming en ook de concrete invulling van die dienst kunnen echter nog het voorwerp van een debat uitmaken.
Het voorstel gaat bewust niet in op de concrete structuur van die cel. Spreker nodigt de andere fracties uit hierover van gedachten te wisselen. De cel zou, in een beginfase, kunnen worden samengesteld uit juristen en sociologen.
Cruciaal is evenwel de roeping van de dienst : het debat over de wetgeving zo breed mogelijk opentrekken. Daartoe kan de dienst zich bijvoorbeeld ook wijden aan de evaluatie van een deelgebied van het recht.
Het voorstel is niet meer dan een aanzet tot het debat. Wel wenst de spreker dat dit tegen het einde van de legislatuur uitmondt in concrete initiatieven om de hoger geschetste problemen aan te pakken.
Het voorontwerp van de regering sluit hierbij aan. Uit het ontworpen artikel 2 blijkt dat de regering voornamelijk een juridisch- technische evaluatie van de wetgeving beoogt, terwijl het voorstel vertrekt vanuit een veel bredere invalshoek.
De hoofdindienster sluit zich aan bij de uitgangspunten van de vorige spreker. Het voorstel van de spreekster zet de wensen van de heer Vandenberghe in de werkelijkheid om en verleent de Senaat een centrale taak in de vereenvoudiging en de coördinatie van de wetgeving.
In dit kader moet binnen de Senaat een dienst wetgeving worden opgericht. Deze dienst zou worden voorgezeten door de voorzitter van de Senaat, bijgestaan door drie ondervoorzitters gekozen uit de commissievoorzitters.
Deze dienst moet een dubbele taak vervullen.
De dienst moet initiatieven nemen om de wetgeving te vereenvoudigen en te coördineren. Daartoe dient hij een inventaris op te stellen per rechtstak (burgerlijk recht, strafrecht, gerechtelijk recht, economisch recht, handelsrecht, fiscaal recht, publiek recht en administratief recht, sociaal recht) van de wetten die vereenvoudigd en/of gecoördineerd moeten worden. Op basis van deze inventaris beslist de dienst of hij zelf voorstellen tot vereenvoudiging en/of coördinatie uitwerkt dan wel deze taak overlaat aan de Raad van State.
De dienst moet de senatoren helpen bij het opstellen van de wetten. Daartoe wordt elk wetsvoorstel aan de dienst voorgelegd voordat het gedrukt wordt. Het is niet de bedoeling de wetgever te controleren maar ervoor te zorgen dat de wetgevingstechnische regels worden nageleefd, dat de teksten duidelijk en precies zijn en dat de Franse en Nederlandse tekst met elkaar overeenstemmen. Ook wordt bekeken of de voorstellen passen in het hele rechtssysteem. Na de goedkeuring van een tekst door de commissie moet de dienst die tekst grondig herlezen in samenwerking met de rapporteur van het ontwerp.
C. INLEIDENDE UITEENZETTING DOOR DE VICE-EERSTE MINISTER EN MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN OVER HET WETSONTWERP TOT INRICHTING VAN EEN PROCEDURE VOOR DE EVALUATIE VAN DE WETGEVING (GEDR. ST. SENAAT, 1-955/1)
De vice-eerste minister en minister van Binnenlandse Zaken verklaart dat het adagium « Iedereen wordt geacht de wet te kennen » vandaag van weinig realiteitszin getuigt.
Het vermoeden van kennis van de rechtsregels veronderstelt dat de regels toegankelijk, helder en samenhangend zijn. De wetgeving moet bijgevolg voldoen aan een aantal kwaliteitsvereisten : de regel moet duidelijk, begrijpelijk, leesbaar, coherent zijn en aangepast aan de maatschappelijke omstandigheden.
Een van de taken van de afdeling wetgeving van de Raad van State bestaat erin bij de adviesverlening toe te zien op de samenhang van de teksten. Daarbij gaat de Raad ook na of er oude normen bestaan die niet meer worden toegepast en dienen te worden opgeheven.
Artikel 119 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State verplicht de Raad jaarlijks een activiteitenverslag op te stellen en te publiceren. Dit verslag vermeldt onder meer de voornaamste moeilijkheden waarmee de Raad werd geconfronteerd. De Raad kan er ook bepaalde suggesties in opnemen.
Toch bestaat er nog een behoefte aan een systematische bijwerking van de bestaande wetten waarvan blijkt dat zij tegenstrijdig, onaangepast of in onbruik geraakt zijn. Dit wetsontwerp voert een procedure in voor een dergelijke evaluatie a posteriori.
Zo sluit het ontwerp aan bij de voorstellen die een evaluatie a priori uitwerken. De Ministerraad maakt trouwens ook zelf werk van de evaluatie a priori. Daartoe werden een redactiecomité en een commissie opgericht, belast met de redactie van een gemoderniseerde handleiding van de wetgevingstechniek.
De procedure die in het ontwerp wordt voorgesteld, verloopt als volgt. De procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en de Raad van State maken, beurtelings en tweejaarlijks, een verslag op waarin zij de juridische normen vermelden die interpretatie- of toepassingsmoeilijkheden opleverden. Die verslagen worden bezorgd aan de Kamer, de Senaat en de regering.
De drie bestemmelingen kunnen de verslagen aangrijpen om wetgevende initiatieven te nemen. Wel wenst de regering de eigen rol van de Senaat te benadrukken. Als bezinningskamer is de Senaat geroepen om de verslagen grondig te onderzoeken. De regering onderkent aldus de rol van de Senaat als centrum van de wetsevaluatie.
Het ontwerp houdt rekening met de conclusies van de subcommissie van de Kamercommissie voor de herziening van de Grondwet, die in 1992 en 1993 belast was met het onderzoek van voorstellen tot invoering van een periodieke wetsevalutie.
Het ontwerp lijkt tenslotte ten volle verenigbaar met de voorstellen van de heer Vandenberghe c.s. en de dames Williame-Boonen en Delcourt-Pêtre met betrekking tot de wetsevaluatie.
1. Een lid vraagt of er concrete gegevens bestaan die de kwantitatieve toename van de regelgeving in België illustreren. In Canada beschikt men terzake over vrij accurate informatie. Tijdens de afgelopen 20 jaar ging de Commission d'évaluation et de coordination des lois zes maal over tot een algehele coördinatie van de Canadese wetgeving. Het regelbestand werd daardoor teruggedrongen van 26 000 tot 10 000 bladzijden. Bestaan er gelijkaardige gegevens voor België ?
Tijdens de hoorzitting van 7 oktober 1998 verwijst de heer Andersen, kamervoorzitter in de afdeling wetgeving van de Raad van State, naar het jaarverslag van de Raad van State. Tijdens het gerechtelijk jaar 1994-1995 werden 3 038 nieuwe teksten geregistreerd, waaronder 120 wetten, 1 055 koninklijke besluiten en 418 ministeriële besluiten (3). Hoeveel bladzijden het volledige Belgische normenbestand nu inneemt, is niet bij benadering vast te stellen. Het eindtotaal lijkt in ieder geval ruim boven de Canadese cijfers te liggen.
De heer Quintin, referendaris bij het coördinatiebureau van de Raad van State, voegt daaraan toe dat het coördinatiebureau onder meer als opdracht heeft om juridische documentatie te verzamelen ten behoeve van de afdelingen wetgeving en administratie. In het kader van die opdracht werd een repertorium aangelegd van de teksten die op dit ogenblik in België van kracht zijn. Het betreft momenteel ongeveer 45 000 teksten, wetten, decreten, ordonnanties en besluiten allerhande.
Teksten worden in deze inventaris niet opgenomen wanneer formeel vaststaat dat zij opgeheven zijn of zonder voorwerp zijn. Dit laatste is bijvoorbeeld het geval met wijzigingsteksten die naderhand zelf werden gewijzigd.
Wanneer een tekst enkel impliciet werd opgeheven, wordt hij niet uit de inventaris geschrapt. Zo'n tekst kent weliswaar een louter papieren bestaan, maar hij is niet formeel opgeheven. Hetzelfde geldt voor teksten die volkomen achterhaald zijn, bijvoorbeeld omdat zij betrekking hadden op maatschappelijke toestanden die eigen waren voor een bepaalde tijdsperiode doch sindsdien voorgoed verdwenen.
Indien men deze louter papieren normen niet in rekening brengt, zijn er nu in België naar raming zo'n 40 000 teksten van kracht. Het gros van dit regelbestand trad in werking na 1980. Dit laat vermoeden dat de toename, minstens ten dele, kan worden toegeschreven aan de uitbouw van de gemeenschappen en de gewesten. Dit wijst er meteen ook op dat iedere Belg slechts onderworpen is aan deel van de 40 000 teksten die op het Belgische grondgebied gelden.
Een lid merkt op dat de inventaris van het coördinatiebureau van de Raad van State de basis zou kunnen vormen voor een algehele coördinatie naar Canadees model.
2. Tijdens de hoorzitting van 19 februari 1998 somt de heer Van Damme een aantal oorzaken van de kwantitatieve toename van de wetgeving op :
1) De federalisering bracht een toename van het aantal wetgevers met zich.
2) De uitbouw van de europeesrechtelijke structuren leidt tot een intensifiëring van de interne Belgische regelgeving.
3) Nieuwe ontwikkelingen in het maatschappelijke bestel (bijvoorbeeld op technisch vlak) vergen bijkomende normering; bovendien hebben deze nieuwe ontwikkelingen vaak neveneffecten die eveneens normering behoeven (bijvoorbeeld het milieurecht).
4) Een aantal oorzaken zijn van ideële aard :
a) het denkpatroon van het individu ten aanzien van de overheid is gewijzigd : de overheid wordt meer aangesproken door de burger (bijvoorbeeld op sociaal-economisch vlak);
b) de emancipatiebeweging vertaalt zich in nieuwe regelgeving (bijvoorbeeld het gelijke-kansenbeleid);
c) er bestaat een groter solidariteitsbesef tussen diverse bevolkingsgroepen.
5) Een andere oorzaak is van wetgevingstechnische aard. Veel wetgeving komt tot stand onder grote tijdsdruk, hetgeen de kwaliteit van de wetgeving niet ten goede komt. Nieuwe normen moeten de fouten of vergetelheden wegwerken.
6) Een laatste oorzaak is van materieel-inhoudelijke aard. De wetgever beperkt zich reeds lang niet meer ertoe de geldende rechtsopvattingen te registreren met het oog op de rechtszekerheid van de burger. Wetgeving is niet langer louter codificatie. Wetgeving is nu ook « modificerend » : zij poogt de rechtsopvattingen in de samenleving te veranderen en te sturen. De wet krijgt bij uitstek een instrumentele, beleidsmatige functie, wat nu echter ook weer niet betekent dat iedere maatschappelijke verandering voortkomt uit een optreden van de wetgever.
3. Tijdens de commissievergadering van 7 oktober 1998 legde professor Adams een nota over de wetsevaluatie neer. Hierin besteedt hij ook aandacht aan de oorzaken van de toegenomen regelgeving.
« Wat de eerste ontwikkeling (de toename van de regulering) betreft : regelgeving is vandaag niet zozeer gericht op rechtsvaststelling maar eerder op verandering (4). Wetgeving wordt vandaag vooral gezien als een instrument van sturing en beleid, als een middel om maatschappelijke veranderingen op sociaal, economisch en cultureel vlak te bewerkstelligen. De industrialisering, de exponentiële groei van de sociale verzorgingsstaat en ontwikkelingen in onder meer wetenschap en technologie « dwingen » de overheid soms zelfs wetgevend in te grijpen. Hieruit volgt een actievere taakopvatting van de overheid, met een stortvloed aan regelgeving tot gevolg. De opkomst van wetgeving met betrekking tot het milieu, informele arbeid, de multiculturele samenleving, nieuwe sociale risico's of biotechnologische ontwikkelingen is daar bijvoorbeeld het gevolg van. Niet enkel het aantal domeinen waarin de overheid via wetgeving regulerend optreedt groeit, ook de intensiteit van de overheidsinterventie neemt toe.
De juridisering van de samenleving is deels zelfs een noodzakelijk gevolg van een actievere en sturende taakopvatting van de overheid, en niet alleen het gevolg van ideologische keuzes. Het in Westerse rechtsstelsels zo belangrijk geachte legaliteitsbeginsel heeft namelijk onder meer een negatieve of beperkende invloed op de bevoegdheden van de overheid, omdat deze zich op basis van dit beginsel idealiter zou moeten onthouden van niet door wetgeving gegarandeerd optreden jegens de burger (5). Als de overheid dus, onder meer door de omstandigheden gedwongen, steeds meer de behoefte voelt om in te grijpen in de samenleving, zal dat al snel door middel van regelgeving plaatsvinden. Hoe dan ook, voor ons is hier van belang dat deze ontwikkeling ook gevolgen heeft, zoals vrijwel overal in de westerse wereld, voor de kwaliteit van regelgeving. Technologische ontwikkelingen en het verwezenlijken van sociale rechtvaardigheid, en de grote hoeveelheid aan gedetailleerde regelingen gericht op specifieke groeperingen en situaties die daarmee gepaard gaat, geven aanleiding tot complicaties. »
1. Tijdens de hoorzitting van 19 februari 1998 verklaart de heer Van Damme dat niet alleen de toename van de wetgeving, maar ook een aantal tekortkomingen ervan hun oorzaak vinden in de instrumentele rechtsopvatting.
1) Vaak is de regelgeving te gedetailleerd. De normgever streeft naar een zo punctueel mogelijke regeling, hetgeen de stabiliteit van de norm evenwel aantast. Hoe gedetailleerder een norm is, hoe sneller hij moet worden aangepast.
2) Het niveau van de regelgeving vervaagt. Niet zelden regelt de wet een aangelegenheid die thuishoort in een koninklijk besluit. De wet hoort voornamelijk het meer algemene normeringskader te scheppen.
3) Instrumentele regelgeving is minder gericht op de rechtszekerheid van de bestemmeling ervan. Zij beoogt vooral de effectiviteit en de efficiëntie van het overheidsoptreden. Twee voorbeelden kunnen dit illustreren :
programmawetten bevatten een ruim amalgaam aan maatregelen waarvan de samenhang soms ver te zoeken is. De kennisneming van deze maatregelen vergt van de gewone burger en zelfs van juristen een waar huzarenstukje. Dit wetgevingsprocédé zou zoveel mogelijk moeten worden vermeden. Vaak leidt het overigens tot grote wetgevingstechnische moeilijkheden;
regelgeving heeft soms een louter regulariserend karakter. De wet bevestigt dan alleen een bestaande praktijk of sleutelt aan de gevolgen van een arrest dat een norm vernietigde. Wanneer deze regelgeving bovendien een terugwerkend karakter heeft, komt de rechtszekerheid ernstig in het gedrang.
Uit deze bedenkingen blijkt dat de wet die beantwoordt aan de strengste wetgevingstechnische criteria, daardoor nog niet noodzakelijk een goede wet is. Een degelijke vormgeving waarborgt immers niet dat de wet ook effectief of efficiënt zal zijn. Alvorens de wet in de geijkte legistieke vorm wordt gegoten, moet worden nagegaan of de wet tegemoet komt aan bepaalde beginselen van behoorlijke regelgeving. Het voorstel van de heer Vandenberghe c.s. biedt een goede opsomming van deze beginselen.
Bovendien moet na de inwerkingtreding van de wet worden nagegaan of de wet de doelstellingen wel bereikt. De evaluatie a posteriori dringt zich des te meer op gelet op het uitgesproken instrumentele karakter van de moderne wetgeving. Het wetsontwerp tot instelling van een procedure voor de evaluatie van de wetgeving vormt daartoe een aanzet.
2. Ook professor Adams analyseert in zijn nota de oorzaken van de gebrekkige regelgeving :
« (...) de behoefte aan beleidsmatig recht leidt tot gecompliceerde regelketens. Door het intensieve regulerend optreden van de overheid, is er plaats gemaakt voor een wet die in voortdurende evolutie is en haar stabiliteit verloren heeft. Dit alles kan ten koste gaan van kwaliteit en kenbaarheid van het recht, van wetstechniek en wetssystematiek, met de gevaren van incoherentie, onzeker- en tegenstrijdigheden tot gevolg. Daardoor dreigen de algemeenheid van de rechtsregel, het gelijkheidsbeginsel en de rechtszekerheid te worden aangetast (6). Dit zijn problemen van rechtsstatelijke aard. Deze ontwikkelingen doen zich overigens ook voor op Europees en internationaal vlak.
Meer en meer is het trouwens de executieve die de regels stelt, hetgeen weer tot problemen kan leiden omwille van het feit dat de « lokaties » waar wetgevende activiteiten plaatsvinden zo divers zijn (met name weinig op elkaar afgestemd). De wetgevende macht is feitelijk in belangrijke mate verschoven van Parlement naar regering, welke laatste, het moet worden gezegd, veel soepeler is georganiseerd en bijgevolg beter naar tijd en plaats kan inspelen op nieuwe belangen en behoeften. Dit proces vindt bijvoorbeeld expliciet plaats, zowel op federaal niveau als op het niveau van de gemeenschappen en gewesten (7), door het overdragen van de bevoegdheid tot het maken van nadere (materiële) wetgeving door middel van kaderwetgeving, opdrachtwetgeving, volmachtwetgeving tot aan de toekenning van normatieve bevoegdheden in hoofde van individuele ministers toe. Impliciet worden andere technieken gebruikt : vage en onbepaalde normen, attributie van de bevoegdheid tot het nemen van individuele, concrete beslissingen enz. Een dergelijke ontwikkeling is trouwens niet noodzakelijk een probleem. Door de juridisering van de samenleving ontbreekt het immers in het parlement vaak aan de specifieke deskundigheid aangaande de vele vaak technische materies van beleidsmatig recht. Er is om die reden dan ook weinig reden om aan te nemen dat wetgeving afkomstig van het parlement van een betere kwaliteit zou zijn dan wetgeving afkomstig van de uitvoerende macht. Bovendien ontbreekt het de parlementsleden vaak aan de fysieke mogelijkheden om alle regelgeving zelf vast te stellen. De complexiteit van de samenleving heeft wat dat betreft onvermijdelijk de terugtred van de parlementaire wetgever (de wetgever in de formele zin van het woord) tot gevolg. Vanuit deze optiek heeft een pleidooi om « het primaat van de politiek » te herstellen (zoals in Nederland bijvoorbeeld is gebeurd) weinig slaagkans, want gespeend van realiteitszin. (8) »
Een lid voegt eraan toe dat de regelgeving ook de stempel draagt van de politieke zeden. Politici en belangengroepen sturen er vaak op aan in een wet alle denkbare hypotheses te ondervangen. Dat brengt met zich dat de wet wordt volgestouwd met waarborgen en uitzonderingen. Het hoeft geen betoog dat zulks leidt tot een ingewikkelde en gedetailleerde wet.
1. Op 18 juli 1997 keurde de Ministerraad een aantal maatregelen goed in verband met de evaluatie van wetten. De Ministerraad overwoog dat een regelmatige en geïnstitutionaliseerde wetsevaluatie aangewezen is om de kwaliteit van de regelgeving te waarborgen. Ter zake maakte de raad een onderscheid tussen de evaluatie ex ante (of a priori) en de evaluatie ex post (of a posteriori).
Wat de evaluatie ex ante betreft, verleende de Ministerraad zijn goedkeuring aan de oprichting van een redactiecomité en een commissie met het oog op een aanpassing en een uitbreiding van de « Handleiding bij de wetgevingstechniek ». In deze « Handleiding » worden een aantal regels en formules uitgewerkt die meer eenheid en meer samenhang kunnen brengen op het gebied van de wetgevingstechniek.
Wat de evaluatie ex post betreft, keurde de Ministerraad het voorontwerp van wet goed houdende de instelling van een procedure voor de evaluatie van de wetgeving.
Terzelfdertijd verleende de Ministerraad zijn goedkeuring aan twee voorontwerpen van wet die passen in het kader van de wetsevalutie ex post. Het gaat om de opheffing van verouderde wetsbepalingen.
Het betrof vooreerst het voorontwerp van wet tot opheffing van sommige bepalingen van de wet van 24 juli 1923 ter bescherming van de militaire duiven en ter beteugeling van het aanwenden van duiven voor bespieding. De bepalingen betreffende, onder meer, de telling van de reisduivenhokken door de militaire overheid zijn sedert lang in onbruik geraakt en dienen bijgevolg te worden opgeheven.
Het andere voorontwerp van wet had betrekking op de afschaffing van de commissie van beroep inzake de afgifte van paspoorten. De wet op de afgifte van paspoorten van 1974 richtte een commissie op die bevoegd was voor de beroepen tegen de beslissing van de minister van Buitenlandse Zaken met betrekking tot de intrekking van een paspoort of de beperking in tijd en ruimte van de geldigheid ervan. Deze commissie werd nooit geïnstalleerd. Het past dan ook de betrokken artikelen op te heffen.
2. De maatregelen betreffende de evaluatie ex ante leidden tot een tweevoudig resultaat : de redactie van een vragenlijst (zie infra, § 2) en de bekendmaking van een circulaire inzake wetgevingstechniek (zie infra , § 3).
§ 2. De redactie van een vragenlijst
Op 19 februari 1998 hield de commissie een hoorzitting met de heer Van Damme, voorzitter van de commissie belast met het formuleren van opmerkingen bij het ontwerp van handleiding bij de formele wetgevingstechniek, en een aantal leden van het redactiecomité.
Hierbij werd van gedachten gewisseld over het voornemen van de regering om de voorontwerpen van wet en de ontwerpen van koninklijke en ministeriële besluiten aan een vragenlijst te onderwerpen.
Het Redactiecomité heeft inspiratie geput uit het Nederlandse en het Duitse model. De Nederlandse wetgever werkt met de zogenaamde « Aanwijzingen voor regelgeving » : dit zijn deels regels van formeel-legistieke aard, deels aanwijzingen voor het gebruik van regelgeving.
In de Duitse Bondsrepubliek keurde de ministerraad in 1984 een huishoudelijk reglement goed waarin een vragenlijst is opgenomen. De voorgenomen maatregel wordt getoetst aan een aantal criteria : noodzakelijkheid, efficiëntie en duidelijkheid. De vragenlijst bevat 10 vragen. Het ministerie van Binnenlandse Zaken onderwerpt de antwoorden aan een inhoudelijk onderzoek, terwijl het ministerie van Justitie de juridisch-technische kwaliteit van de tekst onderzoekt.
Het Redactiecomité volgde voornamelijk het Duitse model. Naar dit voorbeeld stelde het Redactiecomité een vragenlijst op. Door die lijst in te vullen wordt de overheid die een normerend optreden plant, uitgenodigd zich te bezinnen over een aantal vragen : is er wel nood aan een nieuwe norm, zijn er geen alternatieven voorhanden, is het niet aangewezen dat een andere overheid optreedt, moet er nu worden opgetreden, is de voorgenomen regel wel begrijpelijk en uitvoerbaar, enz.
De bestaande administratieve en begrotingscontrole, geregeld in het koninklijk besluit van 16 november 1994 betreffende de administratieve en begrotingscontrole, zou met deze vragenlijst kunnen worden uitgebreid. De vragenlijst moet worden beantwoord vooraleer de voorgenomen maatregel aan de ministerraad wordt voorgelegd.
Met deze vragenlijst wordt een uitgebreide reflectiefase ingebouwd bij het uitwerken van regelgeving. Het uiteindelijke doel van de vragenlijst bestaat erin de rechtsregels te vereenvoudigen en overreglementering te vermijden.
B. De vragenlijst en de algemene beginselen van behoorlijke regelgeving
1. Verscheidene commissieleden spraken hun waardering uit voor de belangstelling van de regering voor de kwaliteit van de regelgeving. Het zou een goede zaak zijn mocht de uitvoerende macht de door haar ontworpen regelgeving onderwerpen aan een interne toetsing.
2. Een lid merkt op dat men die interne toetsing niet mag verwarren met het advies van de afdeling wetgeving van de Raad van State. Dat advies heeft een algemenere draagwijdte in de totstandkoming van de wet, terwijl de vragenlijst alleen voor intern gebruik binnen de uitvoerende macht dienstig kan zijn.
De ontworpen vragenlijst bevat algemene richtlijnen om te komen tot een behoorlijke regelgeving. Er bestaat evenwel een tendens in de rechtsleer en de rechtspraak om de wetten te toetsen aan de algemene beginselen van behoorlijke regelgeving. Nu reeds kan men een beperkte onrechtstreekse toetsing doorvoeren, met name via bepaalde internationale verdragen. In bepaalde materies kan een wet via het EVRM worden getoetst aan sommige beginselen van behoorlijke regelgeving. Ook het Verdrag van Amsterdam bevat een beginsel van goede regelgeving in de mate dat het uitdrukking geeft aan het subsidiariteitsbeginsel.
Is de vragenlijst wel de geschikte plaats om de beginselen van behoorlijke regelgeving te formuleren ? Kan dit exclusief aan de uitvoerende macht worden toevertrouwd ? Men zou in een geschil voor de rechter kunnen voorhouden dat de richtlijnen zoals zij in de vragenlijst zijn opgenomen, de weerslag zijn van ongeschreven algemene beginselen van behoorlijke regelgeving. Een rechter zou zich hierop kunnen steunen om een wet te toetsen en te besluiten tot het onrechtmatige karakter of zelfs de niet-toepasbaarheid van de wet. Zo zou de wetgever aansprakelijk kunnen worden gesteld voor een gebrekkige wet. Meerdere rechtsgeleerden onder meer professor Storme pleiten ervoor dat de rechterlijke macht de aansprakelijkheid van de wetgever voor gebrekkige normering zou afwegen aan de hand van de ongeschreven beginselen van behoorlijke regelgeving. Een rechter zou wel eens in de verleiding kunnen komen om uit het geheel van de regelgeving een aantal beginselen van goede regelgeving te distilleren. Dit is des te waarschijnlijker naarmate die beginselen in steeds meer reglementaire teksten worden neergeschreven. Het ware echter alvast te betreuren indien de politieke besluitvorming zou verschuiven naar een overheidsorgaan dat geen verantwoording aan de burger verschuldigd is.
Kan de wetgever aanvaarden dat er ongeschreven algemene beginselen van behoorlijke regelgeving bestaan ? Komt het niet exclusief aan de wetgever toe om de algemene beginselen van behoorlijke regelgeving uit te drukken ? Anders dreigt men voedsel te geven aan de idee dat er ongeschreven beginselen van behoorlijke regelgeving bestaan.
Een ander lid deelt deze bekommernis. Het is inderdaad onrustwekkend dat de wilsuitdrukking van de wetgever terzijde kan worden geschoven omdat zij strijdig zou zijn met algemene beginselen die, door hun aard en formulering, een vlottende en voor interpretatie vatbare begripsinhoud hebben. Indien de algemene beginselen van behoorlijke wetgeving moeten worden verwoord, lijkt echter niet zozeer de wet dan wel de Grondwet daartoe de geëigende plaats.
3. Hierop wordt door de vertegenwoordigers van het Redactiecomité en de commissie gerepliceerd dat het koninklijk besluit waarin de vragenlijst wordt opgenomen, uitdrukkelijk zal vermelden dat de invulling van de vragenlijst geen substantiële of op straf van nietigheid voorgeschreven vorm uitmaakt. De afdeling administratie van de Raad van State zal een besluit bijgevolg niet kunnen vernietigen om de enkele reden dat werd verzuimd de vragenlijst naar behoren in te vullen.
Ook een rechter zal de vragenlijst niet kunnen aangrijpen om de gebrekkigheid van een wet vast te stellen. Anderzijds kan men niet waarborgen dat een rechter zich niet op de vragenlijst zal inspireren om het bestaan van ongeschreven beginselen van behoorlijke regelgeving te bevestigen.
4. Een lid wijst op het belang van de invoering van een equivalent van de Nederlandse « Aanwijzingen voor de Regelgeving ». Eens dit in België in voege is, zal één van de eerste taken van de op te richten Dienst Wetsevaluatie van de Senaat erin bestaan de wetsontwerpen te toetsen aan die aanwijzingen. Zij zullen in de wetsevaluatie een centrale plaats innemen. Bovendien kan het de verstandhouding tussen de regering en het parlement ten goede komen. Indien de aanwijzingen terdege worden nageleefd, kan het parlement wellicht vlugger instemmen met de voorgenomen maatregel.
§ 3. De circulaire inzake wetgevingstechniek
In 1982 verscheen, op initiatief van de diensten van de eerste minister, de « Handleiding bij de wetgevingstechniek ». Door talrijke nieuwe ontwikkelingen in het bijzonder de institutionele hervormingen was de handleiding aan bijwerking toe.
De diensten van de Raad van State en niet het Redactiecomité werkten een nieuwe tekst uit. Deze tekst bevat vooreerst de regels van de formele wetgevingstechniek. Dit zijn aanbevelingen voor het opstellen van wet- en verordeningsteksten. Voorts gaat de tekst ook in op een aantal vaak voorkomende vraagstukken waarmee de afdeling wetgeving van de Raad van State wordt geconfronteerd.
De tekst is bestemd voor alle betrokken besturen van de federale Staat, de gemeenschappen en de gewesten.
De tekst verscheen in de vorm van een circulaire onder het opschrift « Wetgevingstechniek Aanbevelingen en formules », en kan sedert december 1998 worden geraadgpleegd op de Internetsite van de Raad van State (http ://www.raadvst-consetat.be).
§ 1. De verhouding met de Raad van State
A. Wetsevaluatie heeft politieke aspecten
De hoofdindiener van het voorstel tot oprichting van een cel Wetsevaluatie bij de diensten van de Senaat is van oordeel dat de wetsevaluatie thuishoort in een wetgevende vergadering. De wetgevingsevaluatie die in het voorstel wordt geschetst, heeft immers een juridisch-technische én een politieke dimensie. De Raad van State kan de wetgeving niet toetsen aan alle beginselen die het voorstel vooropstelt. Het behoort niet aan de Raad van State om de handhaafbaarheid, de proportionaliteit van impact en doelstellingen of de sociale werking van de wet na te gaan.
Bij de evaluatie moeten een aantal politieke opties worden genomen. Veronderstel dat men de opbouw van de sociale zekerheid wenst te evalueren. Dit is een bij uitstek verbrokkelde materie. In welke mate hebben die talrijke, vrij onsamenhangende bepalingen greep op de werkelijkheid ? Bereikt de wetgeving op de sociale zekerheid bijvoorbeeld de probleemgezinnen in de grootsteden ? In welke mate worden de politieke doelstellingen van die wetgeving in feite bereikt ? Dat is een evaluatie die het louter technisch-juridische overstijgt. Daarom moet de eigenlijke evaluatie worden verricht door een politiek orgaan.
B. Een dubbele juridische evaluatie schaadt niet
De hoofdindiener van het voorstel tot oprichting van een cel Wetsevaluatie bij de diensten van de Senaat is van oordeel dat de afdeling wetgeving van de Raad van State een louter technisch-juridisch en taalkundig advies geeft. De cel Wetsevaluatie onderwerpt de teksten aan een veel ruimere evaluatie.
Nu is de juridische lezing van een advies van de Raad van State ook niet steeds politiek neutraal. Eenzelfde probleem leent zich vaak tot verschillende juridische oplossingen. In een commissie komen wel eens andere juridische opvattingen naar voor dan degene die de Raad huldigt. Het is dus nuttig dat een tekst dubbel geëvalueerd wordt.
Dit is des te meer het geval door de interne werkverdeling van de Raad van State. Binnen de Raad heeft iedere kamer een eigen specialisatie. Teksten die betrekking hebben op justitie, worden steeds ter advies voorgelegd aan een Franstalige Kamer. Er bestaan evenwel verschillen tussen de Franstalige en de Nederlandstalige rechtscultuur. Om die reden is het zinvol dat teksten waarover de Raad zich reeds heeft uitgesproken, toch nog worden geëvalueerd door de Senaat. Trouwens, ook in Nederland wordt de dubbele evaluatie als positief ervaren. Een tweede lezing van de technisch-juridische apsecten van een tekst is dus wel degelijk nuttig.
De interne werkverdeling van de Raad van State roept bij een lid vragen op. Blijkbaar bestaat er onvrede over de keuze van de Raad om teksten die op een bepaalde aangelegenheid betrekking hebben, steeds aan dezelfde kamer toe te vertrouwen. Indien dit daadwerkelijk moeilijkheden oplevert, moet de Raad worden gevraagd een andere werkmethode uit te werken.
De commissie is van oordeel dat de Raad van State de geëigende instelling is om de wetgeving te coördineren. Die rol komt de Senaat niet toe (zie infra , Deel VI, Hoofdstuk 2, § 6).
§ 2. De verhouding met de Kamer
De minister van Binnenlandse Zaken verklaart dat de Senaat het sluitstuk van de wetsevaluatie vormt, zoals de regering die in het wetsontwerp wenst te institutionaliseren. Na de hervorming van het tweekamerstelsel kreeg de Senaat de rol van reflectiekamer toebedeeld. De wetsevaluatie is een opdracht die als het ware tot het natuurlijke takenpakket van de nieuwe Senaat behoort. Het is evenwel evident dat de Senaat dit zelf in concreto uitwerkt.
Dit betekent evenwel niet dat de Kamer ter zake geen initiatieven zou kunnen nemen. Het wetsontwerp schrijft trouwens voor dat de verslagen van het Hof van Cassatie en de Raad van State ook aan de Kamer worden bezorgd. De eersterangsrol inzake wetsevaluatie komt evenwel de Senaat toe. Eventueel moeten Kamer en Senaat over de juiste taakverdeling met betrekking tot de wetsevaluatie wel enig overleg plegen, bijvoorbeeld in de schoot van de parlementaire overlegcommissie.
Een lid verwijst naar de conclusies van de subcommissie van de Kamercommissie voor de herziening van de Grondwet belast met het onderzoek van voorstellen tot invoering van een periodieke wetsevaluatie. De subcommissie besloot dat de jaarverslagen van het Hof van Cassatie en de Raad van State dienden te worden onderzocht door een bijzondere commissie voor de evaluatie of actualisering van de wetten, die valt onder de bevoegdheid van de Senaat als reflectiekamer (Stuk Kamer, nr. 439-2, 91/92, blz. 41).
Een lid is van oordeel dat de Kamer voornamelijk een politieke discussie over de teksten voert. Dit belet niet dat de Kamer de teksten aan een technisch-juridische lezing onderwerpt, maar de Senaat moet pogen om, zijn specifieke opdracht van bezinningskamer indachtig, de evaluatie breder en grondiger te verrichten.
Trouwens, indien een wetsontwerp ten gronde werd geëvalueerd door de Kamer, zal de bevoegde Senaatscommissie niet om een onderzoek door de cel Wetsevaluatie verzoeken, afgezien van bijzondere omstandigheden. Het gevaar voor een dubbel gebruik in de zin van een dubbele evaluatie van eenzelfde tekst door Kamer én Senaat is derhalve vrijwel onbestaande.
Zelfs indien ook de Kamer opteert voor een meer systematische aanpak van de wetsevaluatie, blijft er ongetwijfeld méér dan voldoende werk voor de cel Wetsevaluatie van de Senaat.
Tijdens de hoorzitting van 7 oktober 1998, verklaart de heer Rezsohazy dat men in de meeste landen van de Europese Unie een toenemende belangstelling vaststelt voor de problematiek van de wetsevaluatie. Het gaat om een recente ontwikkeling die erop wijst dat men er zich van bewust wordt dat men moet optreden om op te treden tegen een overdaad van normen. Sommige landen bevinden zich pas in het stadium van de reflectie en van de projecten. Andere landen hebben mechanismen ingevoerd om de wetgeving te evalueren maar vaak zijn deze mechanismen te recent om er een parlementaire praktijk uit af te leiden. De bezinning over de problematiek van de wetsevaluatie raakt op de eerste plaats de parlementen. De invoering van mechanismen voor de evaluatie van de wetgeving biedt hun immers kansen om opnieuw greep te krijgen op het wetgevingsproces.
A. Uiteenzetting door professor Adams
Tijdens de hoorzitting van 7 oktober 1998 schetst professor Adams de institutionele organisatie van regelgeving en wetgevingsevaluatie in Nederland.
In Nederland komt er langzaam maar zeker een regelgevingsbeleid tot stand. De loutere wetgevingstechnische aanwijzingen van regelgeving werden daarbij vervangen door regelingstechnische aanwijzingen, die worden ontwikkeld en gehandhaafd door een institutionele ondersteuning binnen de ministeriële departementen en door de adviespraktijk van de Raad van State. Ook in de wetenschap zien we trouwens een garantie voor de continuïteit van onderzoek ter zake : onderzoekscentra, tijdschriften, verenigingen garanderen een permanente ondersteuning. Daarnaast bestaan er zowel permanente als ad hoc commissies die rapporten en adviezen uitbrengen over diverse problemen van regelgeving.
Op ministerieel niveau wordt het regelgevingskwaliteitsbeleid in Nederland gecentraliseerd bij het ministerie van Justitie, in het bijzonder door de directie Wetgeving. Deze directie voert het betreffende beleid uit in samenwerking met de wetgevingsafdelingen in elk ministerieel departement afzonderlijk. Alleszins worden voorstellen van wet, ontwerpen van gedelegeerde wetgeving en nota's voor ingrijpende wijzigingen op een wetsvoorstel, voordat zij door de Ministerraad worden behandeld, ter evaluatie aan de directie Wetgeving voorgelegd. De directie werkt voor een evaluatie eventueel samen met andere ministeries. De Raad van State toetst als laatste regeringsadviseur. Tenslotte wordt een uiteindelijke evaluatie door het parlement, en met name door de Senaat, verwacht. Centraal in deze evaluatiemomenten staan steeds de zogenaamde « Aanwijzingen voor de regelgeving ». Dit alles past duidelijk in een evaluatiebeleid ex ante.
Ook voor wetsevaluatie ex post is institutionalisering van wezenlijk belang als kwaliteitswaarborg. Zonder de uitbouw van een doordachte infrastructuur vervalt men immers al snel in een regime waar ex post evaluatie-onderzoek op ad hoc basis plaatsvindt. Dit betekent niet dat ad hoc evaluatie niet zinvol is of kan zijn, integendeel, maar wel dat institutionalisering een constante aandacht voor evaluatie kan verzekeren. Een andere reden om ex post evaluatieonderzoek te institutionaliseren is dat er prikkels door kunnen worden toegediend, omdat de wil om tot ex post evaluatie over te gaan kan ontbreken bij de beleidsmakers. Voor het parlement kan het inbouwen in een wet van een plicht tot ex post wetsevaluatie een bijzonder effectieve manier zijn om zijn controlerende taak uit te bouwen (ook met betrekking tot uitvoeringswetgeving). Hoe dan ook, van een gesystematiseerd en structureel evaluatiebeleid zouden de nodige aansporingen kunnen uitgaan naar overheidsfunctionarissen (het weze ministers of andere uitvoerders) om zich op gezette tijden te bezinnen over het gevoerde beleid aan de hand van evaluatie. Hoe is dergelijke institutionalisering van wetsevaluatie ex post nu verankerd in de Nederlandse welvaartsstaat ?
In Nederland worden sinds het begin van de jaren 70 regelmatig wetten ex post geëvalueerd, maar van een structureel of geïnstitutionaliseerd beleid ter zake is er nog geen sprake. Zowel regering als parlement pleiten regelmatig voor evaluatie van wetgeving ex post. In de regeringsnota « Zicht op Wetgeving » uit 1991, werd door de regering het volgende gesteld : « Iedere regeling dient (...) op de een of andere wijze te worden geëvalueerd (...) Bij het ontwerpen van elke wettelijke regeling dient de wetgever zich steeds rekenschap te geven van de wijze waarop de evaluatie van de regeling plaats zal vinden ». De Nederlandse Tweede Kamer diende ongeveer gelijktijdig een motie in om hieromtrent een wezenlijk beleid te voeren. Ook in een rapport van de zogenaamde Commissie Deetman, een commissie genoemd naar toenmalig kamervoorzitter W. Deetman die tot taak had nadere gedachten te ontwikkelen omtrent vraagstukken van staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing, werd aanbevolen in beginsel altijd over te gaan tot systematische wetsevaluatie, als sluitstuk van wetgevingsvoorbereiding, parlementaire behandeling, en wetgevingsuitvoering. Het opnemen van evaluatiebepalingen in wetgeving zelf noemde deze commissie daarbij als een denkbaar instrument.
Desondanks, zoals gezegd, is er in Nederland van een structureel evaluatiebeleid ex post nog geen sprake. Een studie van de Nederlandse Algemene Rekenkamer uit 1991 leerde dat er slechts bij enkele van de elf departementen van de overheid sprake was van een redelijk ontwikkeld voorzieningenniveau voor het beleidsevaluatief, waaronder ex post wetsevaluatief, onderzoek. Het ministerie van Economische Zaken bleek financiële koploper (in percentage van het budget). De ministeries van Justitie, Sociale Zaken en Financiën stonden onderaan de lijst. De bedragen die werden besteed aan evaluatie varieerden van 0,02 % tot 0,14 % van het totale budget van de betrokken departementen. Ook werden binnen sommige onderdelen van departementen soms behoorlijke voorzieningen opgericht, maar ontbrak het daar dan weer aan de nodige infrastructuur. Op dat punt vormt het Wetenschappelijk Onderzoek en Documentatiecentrum (WODC) van het ministerie van Justitie een mooi voorbeeld. Van belang om te constateren is dat de kiem voor het initiatief om een ex post evaluatie uit te voeren vaak in het parlementaire debat ter zake is terug te vinden. Soms werd evaluatie in een wettelijke bepaling verplicht voorgeschreven, soms was het een gevolg van een succesvol amendement. Verder dient te worden aangetekend dat in 1990 21 % van de wetsevaluaties minder dan Fl. 100 000 kosten, 38 % tussen de Fl. 100 000 en 500 000, 41 % meer dan Fl. 500 000. Gemiddeld kost een evaluatie Fl. 375 000. De kostprijs van een doorsnee evaluatie bedroeg Fl. 600 000. De gemiddelde looptijd bedroeg 2 jaar, variërend tussen de vijf maanden en zes jaar.
Resumerend kunnen we stellen dat de situatie in Nederland voor ex post evaluaties, met name op het niveau van de institutionalisering, niet perfect of ideaal is. Het feitelijk gebruik van ex post evaluatie valt desondanks niet te onderschatten. In zijn algemeenheid bestaat er wel degelijk constructieve aandacht voor de kwaliteit van wetgeving. In Nederland constateren we een grotere betrokkenheid voor vragen van wetgevingskwaliteit, in wetenschap en politiek, dan in België.
Een lid vraagt of de Nederlandse « Aanwijzingen voor de regelgeving » ook sociaal-wetenschappelijke criteria bevatten.
Professor Adams legt uit dat de « Aanwijzingen voor de regelgeving » een heus boekwerk vormen. Het gaat voornamelijk doch niet uitsluitend om wetgevingstechnische aanwijzingen. Er wordt bijvoorbeeld ook gepeild naar de uitvoerbaarheid van de voorgenomen norm. De aanwijzingen dienen evenwel voor een evaluatie ex ante . Dat maakt dat zij minder toegespitst zijn op sociaal-wetenschappelijke criteria. De toetsing van een norm aan sociaal-wetenschappelijke criteria situeert zich immers grotendeels in de fase na de uitvaardiging van de norm.
A. Uiteenzetting door de heer Rezsohazy, adjunct-adviseur bij de diensten van de Senaat
Tijdens de hoorzitting van 7 oktober 1998 legde de heer Rezsohazy een nota over de evaluatie van de wetgeving in Frankrijk neer.
In Frankrijk bestaan verschillende mechanismen voor de evaluatie van de wetgeving, ex ante en ex post (9) (10). Deze nota behandelt slechts een van deze mechanismen dat ons in het bijzonder interesseert aangezien hierin het parlement belast wordt met de evaluatie.
De parlementaire dienst voor de evaluatie van de wetgeving, opgericht bij de wet van 14 juni 1997 (11), is in Frankrijk belast met de evaluatie ex post. De dienst heeft pas enkele maanden ervaring. Momenteel zijn er twee studies in voorbereiding (12).
Het is dus te vroeg om een balans op te maken van de Franse parlementaire praktijk. Deze nota zal dus vrij theoretisch blijven. Toch kunnen de discussies die in het Franse parlement hebben plaatsgevonden en de keuze die uiteindelijk naar voren is gekomen, de bezinning ondersteunen en eventueel een inspiratiebron vormen.
De evaluatiedienst bestaat uit vijftien volksvertegenwoordigers en vijftien senatoren. Het gaat dus om een gemeenschappelijk orgaan voor beide assemblees.
De samenstelling van de dienst is bovendien het resultaat van een dubbel evenwicht. Enerzijds heeft elke vaste commissie er minstens een lid en anderzijds zijn de verschillende fracties er evenredig vertegenwoordigd.
De dienst wordt voorgezeten voor een jaar, afwisselend door de voorzitter van de commissie voor de wetten van de Assemblée nationale en de voorzitter van de commissie voor de wetten van de Senaat.
De dienst beschikt niet over vast personeel; het secretariaat wordt momenteel waargenomen door het secretariaat van de commissie voor de wetten van de Senaat. De dienst beschikt over kredieten ten belope van 500 000 Franse frank om studies te financieren die bij externe instanties besteed worden.
In het aanvankelijke voorstel was bepaald dat de dienst bijgestaan zou worden door een juridisch comité, bestaande uit magistraten, leden van de Raad van State en mensen van de universiteit. Die idee is uiteindelijk opgegeven. Volgens de parlementsleden zou de deskundigheid van een dergelijk comité niet gevarieerd genoeg zijn om de verscheidenheid van de behandelde onderwerpen aan te kunnen.
Volgens de wet is de parlementaire dienst voor de evaluatie van de wetgeving belast met het verzamelen van informatie en het verrichten van studies om te evalueren of de wetgeving aangepast is aan de situaties die ze regelt. De dienst heeft eveneens tot taak de wetgeving te vereenvoudigen.
De wet draagt de dienst dus twee taken op. De eerste, de belangrijkste, bestaat erin de wetgeving te evalueren.
De evaluatie wordt omschreven als de methodische analyse van de vastgestelde gevolgen van een wet om te peilen in welke mate ze overeenstemt met de toestanden die erdoor geregeld worden. In de evaluatie wordt met andere woorden nagegaan of men met de aangewende juridische of bestuurlijke middelen de verwachte gevolgen kan teweegbrengen en de gestelde doelen kan bereiken. De evaluatie blijft niet beperkt tot de technisch-juridische criteria, dat wil zeggen de formele wetgevingstechnische criteria en de criteria van conformiteit met de hogere normen; zij omvat met name de analyse van de gevolgen en spitst zich toe op de drie sleutelbegrippen : effectiviteit, doeltreffendheid en efficiëntie. In de parlementaire voorbereiding van de wet wordt gesproken over de elementen die erop wijzen dat de wet voldoening schenkt.
Een van de voornaamste bezwaren die de Franse Senaat formuleerde bij de bespreking van de aanvankelijke tekst van het voorstel, had betrekking op de mogelijke interferentie tussen de werkzaamheden van de dienst en die van de commissies. Volgens de senatoren is het evalueren van de wetten op de eerste plaats een taak die de commissies zelf uitoefenen door gebruik te maken van de gewone middelen voor parlementaire controle en door het organiseren van informatieopdrachten. De senatoren hebben de vrees geuit dat de evaluatiedienst in de plaats zal treden van de werkzaamheden van de commissies. Op hun verzoek is in de wet uitdrukkelijk bevestigd dat de dienst subsidiair optreedt ten opzichte van de commissies.
Dit subsidiair karakter komt tot uiting in een tweevoudige keuze.
Enerzijds is de dienst niet vrij om zijn werkzaamheden te bepalen; hij kan niet uit eigen beweging studies verrichten. Dit is zeker een andere benaderingswijze dan in de aanvankelijke tekst bepaald was, namelijk dat de dienst ook initiatiefrecht heeft. De dienst werkt geval per geval, op verzoek van een commissie, van het bureau of van een fractievoorzitter (via het bureau).
Anderzijds was in het voorstel oorspronkelijk bepaald dat de studies bekendgemaakt zouden worden. Men heeft niet gekozen voor deze oplossing want in de tekst van de wet staat te lezen dat het werk van de dienst medegedeeld wordt aan de persoon die om de studie verzocht heeft. De studie wordt op beperkte schaal verspreid maar de persoon voor wie ze bestemd is, kan beslissen er ruimere bekendheid aan te geven.
In heel het evaluatieproces kan men theoretisch drie stappen onderscheiden. De dienst heeft niet de leiding over het hele wetgevingsproces; zijn optreden blijft beperkt tot een bepaald deel van de procedure. Om goed te begrijpen welke rol de evaluatiedienst speelt, moet men kijken naar de fase die het optreden van de dienst voorafgaat en naar de fase die op dat optreden volgt.
Volgens de parlementaire voorbereiding van de wet moeten voor de evaluatie een reeks voorwaarden in acht worden genomen : methodologische voorwaarden het gebruik van wetenschappelijke analyse-instrumenten en institutionele voorwaarden de onafhankelijkheid van de evaluatieorganen. Dit resulteert in een specifieke benaderingswijze. Er moet een duidelijke scheiding worden gemaakt tussen de evaluatieorganen die gebruik maken van wetenschappelijke methoden en de politici die vrij blijven om de evaluatie naar eigen inzicht te gebruiken.
Uit de parlementaire voorbereiding blijkt een voortdurend streven om het politiek en het wetenschappelijk handelen duidelijk van elkaar te onderscheiden. De parlementaire evaluatie veronderstelt een parlementaire instantie die de politieke aspecten voor haar rekening neemt terwijl het eigenlijke onderzoek toevertrouwd kan worden aan externe deskundige organen.
Deze keuze is gedeeltelijk in de wet bekrachtigd : de dienst kan een beroep doen op deskundigen en kan eveneens onderzoeken verrichten bij bestuursinstanties die belast zijn met de uitvoering van de bestudeerde wet, bij de beroepscategorieën waarop de wet van toepassing is of bij het betrokken publiek. Niets verbiedt de dienst echter zelf studies te verrichten.
Wat levert het werk van de dienst op ? De conclusies die uit de studies naar voren komen, hebben totaal geen wetgevende waarde : zij kunnen alleen maar dienen als uitgangspunt om eventuele initiatieven volgens de grondwettelijke voorschriften te nemen. De parlementsleden of de regering kunnen oordelen of het opportuun is voorstellen van de dienst geheel of gedeeltelijk over te nemen in de vorm van een wetsvoorstel of wetsontwerp. De dienst wikt, het parlement beschikt.
De parlementaire dienst voor de evaluatie van de wetgeving heeft eveneens tot taak de wetgeving te vereenvoudigen. Deze tweede taak heeft in de Senaat eveneens aanleiding gegeven tot heftige discussies omdat er in Frankrijk reeds een instantie bestaat die belast is met de vereenvoudiging van de wetgeving. In 1989 is een Hoge Commissie voor de codificatie ingesteld die uit vertegenwoordigers van de drie machten bestaat. Deze commissie werkt onder het gezag van de eerste minister en heeft tot taak een codificatieprogramma op te stellen en de uitvoering ervan te coördineren. Het parlement behoudt het laatste woord maar heeft een beperkte manoeuvreerruimte. De codificaties betreffen immers het bestaande recht, wat betekent dat de verschillende teksten, zonder inhoudelijke wijzigingen te ondergaan, in een enkel corpus samengebracht en geordend worden. De werkzaamheden van deze commissie leveren een vrij indrukwekkend beeld op aangezien in minder dan tien jaar tijd meer dan driehonderd wetten gegroepeerd zijn in een tiental wetboeken. Volgens het werkschema van de regering zullen in de komende jaren eenentwintig wetboeken opgesteld worden...
Uiteindelijk is het idee aanvaard dat de dienst voor wetsevaluatie ook belast wordt met de vereenvoudiging van de wetgeving. Zoals reeds gezegd, codificeert de commissie voor de codificatie het bestaande recht. De dienst voor wetsevaluatie verricht ingrijpender werk aangezien hij het eventueel gecodificeerde recht evalueert en alle noodzakelijke wijzigingen voorstelt.
Er is een domein dat aan de bevoegdheid van de dienst voor wetsevaluatie ontsnapt. Het gaat om de controle op de uitvoering van de wetten, in parlementair jargon de « contrôle de la délégation » genoemd. In de tekst van het aanvankelijke voorstel was er sprake van deze taak aan de dienst voor wetsevaluatie op te dragen. In Frankrijk wordt die controle sinds 1972 uitgeoefend door de Senaat. Deze houdt bij welke uitvoeringsbesluiten bekendgemaakt worden. De Senaatscommissies stellen een- tot tweemaal per jaar een controlenota op waarin een overzicht wordt gegeven van de verordeningen die gedurende de voorbije zes maanden bekendgemaakt zijn en van de voornaamste nog niet uitgevoerde wetsbepalingen. Deze nota's worden bekendgemaakt : aan de hand hiervan kan worden nagegaan of de wetteksten uitgevoerd zijn en kan eventueel gereageerd worden waneer de uitvoerende macht in gebreke blijft. De senatoren hebben zich verzet tegen het overdragen van deze bevoegdheid aan de dienst voor wetsevaluatie.
Men kan besluiten dat in Frankrijk de evaluatie ex post , buiten de gewone parlementaire controle op de uitvoering van de wetten, die door de Senaat wordt uitgeoefend, opgedragen is aan een gemengde parlementaire dienst. De bevoegdheden van deze dienst zijn het resultaat van een drievoudige keuze die in deze nota bondig weergegeven is.
Op de eerste plaats wordt de wetgevingsevaluatie in de ruimst mogelijke betekenis opgevat.
Vervolgens treedt de dienst, als men dat zo kan zeggen, als tweedelijnsinstantie voor evaluatie op. Hij heeft geen initiatiefrecht en zijn studies worden in principe niet openbaar gemaakt.
Ten slotte ligt het hele evaluatieproces niet bij de dienst alleen. In het stadium dat aan het optreden van de dienst voorafgaat, moet er onafhankelijk en wetenschappelijk onderzoek verricht zijn, en in een later stadium moeten de politieke krachten de taak overnemen in de vorm van een wetgevend initiatief.
Een lid heeft de indruk dat er slechts een minieme rol wordt toegekend aan de Franse « Office de législation ». De dienst vertrouwt de studieopdracht toe aan een of andere instelling. Nadien bezorgt hij het verslag, eventueel vergezeld van aanbevelingen, aan de aanvrager.
De heer Rezsohazy voegt hieraan toe dat de dienst bovendien gebukt gaat onder de paritaire samenstelling van kamerleden en senatoren. Wanneer er verschillende meerderheden in beide kamers bestaan, kan dit de werking van de dienst aanzienlijk bemoeilijken.
Frankrijk heeft inderdaad voor een minimalistische formule gekozen. De studie van het Franse model kan niettemin leerrijk zijn, voornamelijk door het grondige debat dat de oprichting van de dienst voorafging.
Een lid merkt op dat het Canadese systeem van wetsevaluatie kan gelden als referentiemodel. De wetsevaluatie wordt er gestuurd vanuit het ministerie van Justitie. Een korps van 26 legistieke experten ambtenaren, advocaten,... vormt de spil van de wetsevaluatie. De Ministerraad deelt het korps mee welke doeleinden met de voorgenomen maatregel worden beoogd. Het korps giet dit in een tekst, gaat na of de tekst in overeenstemming is met de Grondwet en zorgt ervoor dat de nieuwe norm past in het hele rechtssysteem.
Bovendien worden alle ontwerpen meteen uitgeschreven in het Engels en het Frans. In België worden ontwerpen maar al te vaak eerst in de ene taal opgesteld en naderhand vertaald.
Datzelfde korps waakt over de coherentie van het regelbestand. Op geregelde tijdstippen wordt, steeds onder het gezag van de minister van Justitie, de wetgeving ten gronde doorgelicht. Dit leidt tot nieuwe coördinaties en codificaties. Reeds zes maal onderwierp het korps het Canadese regelbestand aan een dergelijke herziening. Door de laatste herziening in 1985 werd het aantal pagina's wetteksten teruggebracht van 26 000 tot 10 000.
Het ontworpen artikel 4 draagt de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie op een tweejaarlijks verslag op te stellen over de toepassings- en interpretatiemoeilijkheden van de juridische normen. Vormt die opdracht geen inbreuk op het beginsel van de scheiding der machten ?
B. Standpunt van de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie
Mevrouw Liekendael, procureur-generaal bij het Hof van Cassatie, wijst erop dat het debat over de wetsevaluatie diepe wortels heeft. Het Hof heeft over dit thema een uitvoerige documentatie verzameld, waarvan het oudste document dateert van 1832. Doorheen deze lange reeks tijdsdocumenten loopt echter een rode draad. Steeds weer wordt ervoor gewaarschuwd dat het grondwettelijke beginsel van de scheiding der machten verbiedt dat men het Hof van Cassatie zonder meer betrekt bij de wetsevaluatie.
Een voorstel dat de eerste voorzitter van het Hof zou belasten met de wetsevalutie, zou om die reden ongrondwettelijk zijn. Het is om diezelfde reden dat het jaarverslag van het Hof van Cassatie geen rubriek bevat die gewijd is aan de wetsevaluatie, in tegenstelling tot het jaarverslag van het Franse Hof van Cassatie. Het Belgische Hof is immers van oordeel dat de rechterlijke macht bezwaarlijk kritiek kan uiten op de bestaande wetgeving of suggesties doen voor wetswijzigingen zonder het beginsel van de scheiding der machten te schenden.
Dat bezwaar wordt evenwel ondervangen wanneer de opdracht inzake wetsevaluatie wordt toevertrouwd aan de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie. In het Belgische institutionele stelsel is de procureur-generaal traditioneel de gesprekspartner voor de andere machten. Hij is dan ook de aangewezen persoon om de wetgever te wijzen op de interpretatiemoeilijkheden waarmee het Hof van Cassatie te maken heeft bij de toepassing van de wetgeving. Hij zou eventueel, bij wege van een advies, zelfs wetswijzigingen kunnen suggereren, zonder een inbreuk te maken op de scheiding der machten.
De commissie sluit zich aan bij het oordeel van procureur-generaal Liekendael. Er bestaat geen grondwettelijk bezwaar tegen de inschakeling van de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie in de procedure voor de evaluatie van de wetgeving.
A. De procureurs-generaal bij de hoven van beroep
Tijdens de hoorzitting geeft procureur-generaal Liekendael een beknopte historische schets van de wetsevaluatie.
In een ministeriële circulaire van 28 oktober 1846 van baron d'Anethan, minister van Justitie, werd aan de procureurs-generaal bij het Hof van Cassatie en de hoven van beroep gevraagd op het einde van ieder gerechtelijk jaar een verslag te maken over de gebreken en de tekortkomingen van de geldende wetgeving zoals die aan het licht kwamen bij de behandeling van de zaken. Dit verslag diende te worden toegezonden aan de minsiter van Justitie.
Blijkbaar is ter uitvoering van die omzendbrief maar één verslag naar de minister van Justitie gestuurd door de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie. Het betreft het verslag van 20 oktober 1847 betreffende de wetgeving inzake de eedformule.
In een ministeriële circulaire van 26 juli 1956 van minister van Justitie Lilar werd geopteerd voor een ander stelsel van verslaggeving. Voortaan dienden de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie, de procureurs-generaal bij de hoven van beroep en de auditeur-generaal bij het Militair Gerechtshof verslag uit te brengen over de gebreken en de tekortkomingen van de wetgeving naarmate zij werden vastgesteld, waarbij hun echter de mogelijkheid werd gelaten op het einde van het gerechtelijk jaar een algemeen overzicht op te stellen.
Procureur-generaal Liekendael toont zich voorstander van een systeem van verslaggeving waarbij ook de procureurs-generaal bij de hoven van beroep worden betrokken. Zij kunnen immers vaststellingen doen die de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie niet kan doen. Hun inbreng kan het verslag aan het parlement en de regering aanzienlijk verrijken.
B. Het auditoraat-generaal bij de arbeidshoven
Een lid sluit zich aan bij de suggestie om de procureur-generaal bij de hoven van beroep te betrekken bij de verslaggeving. Moet echter ook het auditoraat-generaal bij de arbeidshoven niet worden gevraagd verslagen op te stellen ?
Procureur-generaal Liekendael wijst erop dat de procureur-generaal bij het hof van beroep overeenkomstig artikel 143 van het Gerechtelijk Wetboek alle opdrachten van het openbaar ministerie uitoefent bij het hof van beroep, het arbeidshof, de hoven van assisen en de rechtbanken van zijn rechtsgebied. De procureur-generaal bij het hof van beroep dient bijgevolg melding te maken van de toepassings- of interpretatiemoeilijkheden die de hoven en rechtbanken van zijn rechtsgebied hebben ondervonden.
Een lid pleit voor een zo ruim mogelijke verslaggeving. Brede rechtsdomeinen ontsnappen echter aan het gezichtsveld van de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en de procureurs-generaal bij de hoven van beroep. Tegen de vonnissen van een vrederechter, bijvoorbeeld, kan beroep worden aangetekend bij de rechtbank van eerste aanleg. Dergelijke geschillen bereiken nooit het niveau van het hof van beroep en zelden het Hof van Cassatie, al was het maar omdat men wegens het lage bedrag van de vordering afziet van een voorziening in cassatie. Toch gaat het vaak om aangelegenheden met een belangrijke sociale dimensie.
Procureur-generaal Liekendael wijst op artikel 150 van het Gerechtelijk Wetboek. Luidens dit artikel oefent de procureur des Konings onder het toezicht en de leiding van de procureur-generaal het ambt van openbaar ministerie uit bij de arrondissementsrechtbank, de rechtbank van eerste aanleg, de rechtbank van koophandel en de politierechtbanken van het arrondissement. Op grond van deze bepaling moeten de procureurs des Konings voor hun arrondissement, daarin begrepen de politierechtbanken en de vredegerechten, de procureur-generaal van het rechtsgebied op de hoogte brengen van alle moeilijkheden die zich voordoen.
D. Het college van procureurs-generaal
Een lid stemt ermee in dat de procureurs-generaal worden betrokken bij de verslaggeving. Hoe zullen zijn hun opmerkingen echter meedelen ? Zenden zij hun verslag rechtstreeks naar de wetgevende kamers en de regering, of worden de opmerkingen eerst gecentraliseerd door het parket-generaal bij het Hof van Cassatie ?
Procureur-generaal Liekendael is van oordeel dat het college van procureurs-generaal voor de nodige coördinatie kan zorgen. Binnen dit forum kunnen de procureurs-generaal, eventueel met de minister van Justitie, de verschillende opmerkingen bespreken. De ervaringen van de verschillende rechtsgebieden kunnen er worden vergeleken, wat allicht tot een genuanceerder verslag zal leiden. Indien bijvoorbeeld blijkt dat een bepaalde moeilijkheid zich slechts in één rechtsgebied voordoet, kan men nagaan of dat probleem niet binnen het rechtsgebied zelf kan worden opgelost, dan wel of het toch in het eindverslag moet worden opgenomen.
Een dergelijke formule staat bovendien borg voor een grotere complementariteit van de verslagen van enerzijds de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en het college van procureurs-generaal en anderzijds de Raad van State.
De regering dient een amendement in (Stuk Senaat, nr. 1-955/2, amendement nr. 2). Luidens dit amendement geschiedt de evaluatie op basis van een jaarlijks verslag dat beurtelings wordt opgesteld door het college van procureurs-generaal en de Raad van State.
Een lid verwondert zich over de nieuwe rol die aan het college van procureurs-generaal wordt toebedeeld. Dit orgaan is bevoegd voor de coherente uitwerking en de coördinatie van het strafrechtelijk beleid en voor de algemene werking van het openbaar ministerie. Het verslag over de juridische normen die interpretatie- en uitvoeringsmoeilijkheden opleveren, zal zich echter niet beperken tot het strafrecht, maar bestrijkt alle rechtstakken. Om die reden lijkt het aangewezen de opdracht toe te vertrouwen aan de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie, die in alle aangelegenheden een advies geeft.
Andere leden verklaren dat het college van procureurs-generaal in hoofdzaak een coördinerende rol vervult. Het college hoeft de gegevens over de wetsevaluatie niet zelf te verzamelen, maar stelt wel het verslag op. Het ware aangewezen de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie uitdrukkelijk bij het opstellen van het verslag te betrekken. De procureur-generaal bij het Hof van Cassatie maakt geen deel uit van het college van procureurs-generaal.
Dit standpunt wordt weergegeven in het amendement nr. 4 van de heer Nothomb c.s. (Stuk Senaat nr. 1-955/2), dat door de commissie eenparig wordt aangenomen.
Er wordt wel benadrukt dat de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en het college van procureurs-generaal één gezamenlijk verslag opstellen.
De minister van Binnenlandse Zaken verklaart dat de ontworpen tekst bewust vrij vaag blijft zodat het Hof van Cassatie en de Raad van State een ruime invulling kunnen geven aan hun nieuwe opdracht. Het is bijvoorbeeld niet de bedoeling dat het Hof van Cassatie alleen maar een lijstje opmaakt van de normen waaraan de kamers van het hof divergerende interpretaties geven. De staalkaart moet alle vormen van dysfuncties bevatten : wetten die in onbruik zijn geraakt, conflicterende normen, onduidelijke normen, enzovoort.
A. Moeilijkheden bij de uitvoering of de interpretatie van juridische normen
Een lid wijst op de voorziening in het belang van de wet. Wanneer geen van de partijen een voorziening in cassatie heeft ingesteld, kan, uitzonderlijk, de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie ambtshalve een voorziening in het belang van de wet instellen. Dit kan gebeuren wanneer uit de beslissingen in laatste aanleg een blijvend verschil van interpretatie omtrent een rechtspunt blijkt, zodat de rechtspraak negatief wordt beïnvloed. Interpretatieverschillen kunnen op die wijze weliswaar worden weggewerkt, maar ongetwijfeld bestaan er veel interpretatiemoeilijkheden waartoe deze rechtspleging zich niet leent.
Een lid wenst te vernemen welke waarde het Hof van Cassatie toekent aan de parlementaire voorbereiding van een wet. De vragen die een wettekst oproept, worden immers soms beantwoord in de voorbereidende werken.
Tijdens de hoorzitting van 7 oktober 1998 verklaarde procureur-generaal Liekendael dat het Hof van Cassatie, volgens een vaste rechtspraak, geen rekening houdt met de voorbereidende werken wanneer de wet duidelijk is. Indien, in een dergelijk geval, de voorbereidende werken strijdig zijn met de wet, zal het Hof steeds voorrang geven aan de wet zelf. Indien dit niet strookt met de wil van de wetgever, moet de wet worden gewijzigd.
Slechts wanneer de wet onduidelijk is, rijst het probleem van de interpretatie. In dat geval doet het Hof van Cassatie een beroep op de voorbereidende werken.
Een voorbeeld hiervan is de wet van 14 oktober 1867 op de verzachtende omstandigheden, zoals gewijzigd door de wet van 11 juli 1994. De wet van 11 juli 1994 voerde voor het openbaar ministerie de mogelijkheid in om de beklaagde rechtstreeks voor de correctionele rechtbank of de politierechtbank te dagvaarden of op te roepen met mededeling van de verzachtende omstandigheden. De wettekst rept niet over de mogelijkheid voor de procureur-generaal bij het hof van beroep om, in het geval van voorrang van rechtsmacht, de verzachtende omstandigheden mee te delen in een rechtstreekse dagvaarding voor het hof van beroep. Uit de parlementaire voorbereiding van de wet van 11 juli 1994 kan men echter opmaken dat de wetgever een algemene draagwijdte aan die nieuwe regel wenste te geven en dat, bijgevolg, ook de procureur-generaal de verzachtende omstandigheden in de rechtstreekse dagvaarding mag vermelden. Dit is een voorbeeld van een interpretatie gesteund op de voorbereidende werken. Het voorbeeld illustreert overigens een trend die men langsom meer in de rechtspraktijk kan ontwaren, namelijk de toepassing van de wet naar de geest ervan.
Een lid waarschuwt ervoor niet voorbarig te oordelen dat een wet onduidelijk of moeilijk toepasbaar is. Wanneer een bestaande regeling wordt gewijzigd, kan dit op het terrein wel eens tot behoudende reacties leiden. De moeilijkheden hebben dan minder te maken met de wettekst zelf dan wel met de bereidheid om de wil van de wetgever te begrijpen en te volgen.
Een ander lid wijst op de delicate aard van de opdracht die het wetsontwerp aan het Hof van Cassatie toekent. Een wet is niet zelden de uitdrukking van de politieke overtuiging van een kleine meerderheid, terwijl een grote minderheid de wet bestrijdt. Men moet dan stevig in zijn schoenen staan om te verklaren dat die wet onduidelijk of moeilijk toepasbaar is. De Raad van State pleegt in zijn adviespraktijk dergelijke klippen te omzeilen door te bepalen dat het de wetgever past om over de opportuniteit te oordelen.
B. In onbruik geraakte juridische normen
Een lid vermoedt dat het rijke Belgische regelbestand menig in onbruik geraakte norm bevat. Het bijzonder strafrecht, bijvoorbeeld, laat zich in dat opzicht in negatieve zin opvallen. Nu houdt het bestaan van dergelijke normen een reëel risico tot willekeur in. De gemeenschap heeft er belang bij dat die sluimerende rechtsnormen worden opgeheven. De vraag is echter hoe je dergelijke normen op het spoor komt.
Tijdens de hoorzitting van 7 oktober 1998 verklaart procureur-generaal Liekendael dat het Hof van Cassatie niet de geëigende instantie is om in onbruik geraakte normen op te sporen.
Dit houdt vooreerst verband met het feit dat in het Hof van Cassatie rechtspractici zetelen. Indien een rechtnorm interpretatie- of uitvoeringsmoeilijkheden oplevert, zal het Hof dit veelal slechts ontdekken naar aanleiding van het wijzen van een arrest. In een rechtsgeding komt echter zelden aan het licht dat een norm in onbruik is. Daarvoor moet men andere onderzoeksmethodes aanwenden.
Voorts is het niet zo eenvoudig vast te stellen of een norm in onbruik is. Bovendien hoeft niet iedere norm die in onbruik is, ook meteen te worden opgeheven. Ook al worden sommige normen slechts hoogstzelden toegepast, toch behouden zij hun relevantie.
Artikel 190, tweede lid, van het Wetboek van Strafvordering biedt hiervan een treffend voorbeeld. Volgens dit artikel zet de procureur des Konings, tijdens de rechtspleging voor de correctionele rechtbank, de zaak uiteen.
In de correctionele rechtbank van Brussel en wellicht in alle correctionele rechtbanken van het land wordt dit artikel niet letterlijk toegepast. De procureur des Konings schrijft zijn uiteenzetting neer in een verslag, maar geeft hiervan geen lezing.
Tijdens de behandeling van de Agusta-Dassault-zaak drong de eerste voorzitter van het Hof van Cassatie niettemin erop aan dat de wet zou worden toegepast en dat het openbaar ministerie de zaak mondeling zou uiteenzetten. De procureur-generaal heeft hieraan gevolg gegeven. Indien het in onbruik geraakte artikel 190 was opgeheven, zou er geen mondelinge uiteenzetting geweest zijn. Zeker in een dermate gewichtige rechtszaak, die grote publieke belangstelling opwekt, blijft artikel 190 bijzonder nuttig.
Volgens artikel 4 van het wetsontwerp geschiedt de evaluatie van de wetgeving op basis van een verslag dat om de twee jaar wordt opgesteld, respectievelijk en afwisselend door de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en de Raad van State.
Is het echter niet verkieslijk dat de procureur-generaal het parlement en de regering kennis geeft van een wettelijke onduidelijkheid of lacune telkens hij zulks vaststelt ?
Procureur-generaal Liekendael verklaart zich tijdens de hoorzitting gewonnen voor dit laatste systeem. Zij geeft er inderdaad de voorkeur aan, ter wille van de efficiëntie doch tevens gedreven door een praktische noodzaak, om een verslag toe te sturen telkens een gebrek of een onduidelijkheid aan het licht komt.
Het Hof van Cassatie komt immers maar op het spoor van tekortkomingen in de wetgeving wanneer het een arrest moet uitspreken. In zo'n geval kan gemakkelijk een verslag worden opgesteld dat meteen aan de wetgever en de regering wordt bezorgd. De wetgever kan dan, indien hij zulks wenst, snel optreden, hetzij middels een interpretatieve wet, hetzij middels een wetswijziging.
Een bijkomend argument houdt verband met de werklast. Het zal het Hof weinig moeite vergen om een verslag op te stellen over een wettelijke tekortkoming op het ogenblik dat het die tekortkoming vaststelt. Indien het Hof echter een jaarverslag moet opstellen dat de volledige wetgeving bestrijkt, wordt dit ongetwijfeld heel wat arbeidsintensiever. In dat geval is een uitbreiding van het personeelsbestand van het parket bij het Hof of van het aantal referendarissen geboden. De tien referendarissen die weldra zullen worden benoemd, zullen immers volledig in beslag worden genomen door hun opdracht om de raadsheren en de leden van het parket bij te staan.
C. Bezwaren tegen de casuïstische benadering
1. De bijkomende werklast is niet doorslaggevend
Een lid is van oordeel dat de redactie van een jaarlijks verslag weinig bijkomende werklast voor het Hof van Cassatie zal inhouden. Het Hof heeft immers tot taak de eenheid van de rechtspraak te verzekeren. Dit is vanouds de bestaansreden van het Hof. De Belgische regering heeft dit trouwens zelf nog geargumenteerd in de zaken Borgers en Vermeulen voor het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM, 30 oktober 1991, Borgers, Série A , Vol. 214B; EHRM, 20 februari 1996, Vermeulen, Série A , Vol.). Welnu, het Hof kan die hoofdopdracht slechts volbrengen indien het over een exhaustief en actueel gegevensbestand beschikt inzake de interpretatiemoeilijkheden die de wetten met zich brengen. Dit is een taak bij uitstek voor het parket-generaal. Waarom zou het Hof bijkomend personeel nodig hebben om informatie te verzamelen die het, op grond van zijn hoofdopdracht, toch reeds moet vergaren ?
Procureur-generaal Liekendael verklaart dat er een verschil bestaat tussen de taak van het parket-generaal om de eenheid van de rechtspraak te verzekeren en de taak om de wetgever in te lichten over de tekortkomingen of de onduidelijkheden van de wetgeving. Als behoeder van de eenheid van de rechtspraak gaat het parket-generaal na of de wetten op een eenvormige wijze worden toegepast. Indien een wet op uiteenlopende wijzen wordt toegepast, betekent zulks evenwel niet noodzakelijk dat die wet onduidelijk of gebrekkig is. Het gaat dus wel degelijk om twee duidelijk onderscheiden opdrachten en, bijgevolg, ook om een grotere werklast. Bovendien heeft de wetgever blijkbaar nog nieuwe opdrachten voor het Hof van Cassatie in petto : de Kamer van volksvertegenwoordigers keurde immers een wetsvoorstel goed betreffende de verzoeken tot uitlegging van de wetten door het Hof van Cassatie in het kader van een verzoek tot prejudicieel advies (Stuk Kamer, nr. 206-15, 95/96). Dit dreigt heel wat werk voor het Hof in te houden.
Het lid wijst erop dat onlangs een korps van referendarissen bij het Hof van Cassatie werd opgericht. Artikel 135bis van het Gerechtelijk Wetboek voorziet in een kader van ten hoogste 30 referendarissen. Momenteel werden slechts een tiental referendarissen benoemd. Niets belet dat men, binnen het bestaande kader, twee referendarissen aanwerft die worden belast met het opstellen van het verslag over de moeilijkheden met de wetgeving.
2. Wetsevaluatie vergt een structurele aanpak
De minister van Binnenlandse Zaken verzet zich tegen het voorstel om de moeilijkheden met de wetgeving mee te delen telkens ze zich voordoen. Een dergelijke onregelmatige rapportering is strijdig met de vaste structuur waaraan de wetsevaluatie, naar het oordeel van de regering, behoefte heeft. De Senaat kan zijn werkzaamheden inzake de wetsevaluatie wellicht beter organiseren indien de verslagen op geregelde tijdstippen toekomen.
Zulks belet uiteraard niet dat de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en het college van procureurs-generaal de moeilijkheden op papier zetten wanneer ze zich voordoen. Die verschillende documenten kunnen dan jaarlijks worden gebundeld en aan de wetgevende Kamers en de regering worden meegedeeld.
De commissie sluit zich hierbij aan.
Luidens het ontworpen artikel 4 geschiedt de evaluatie op basis van een verslag dat om de twee jaar wordt opgesteld, respectievelijk en afwisselend door de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en door de Raad van State.
Verscheidene leden vragen zich af waarom de verslagen slechts om de twee jaar moeten worden opgesteld. Waarom stelt het ene jaar de Raad van State een verslag op, en het volgende jaar de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en het college van procureurs-generaal ? Die verslagen overlappen elkaar immers niet, maar zijn complementair.
De minister van Binnenlandse Zaken verantwoordt de tweejaarlijkse toezending van de verslagen door te wijzen op de vermoedelijk grote werklast die zij voor de Senaat zullen meebrengen. De verslagen zullen wellicht vlotter worden verwerkt wanneer de Senaat er jaarlijks slechts één ontvangt. Anderzijds vormt de complementariteit van de verslagen een argument voor een jaarlijkse toezending van de beide verslagen.
Een lid meent dat de Senaat voor de grote uitdaging staat om die verslagen ook daadwerkelijk te ontleden en er gevolg aan te geven. In dat licht is het misschien niet onverstandig om jaarlijks slechts één verslag aan de Senaat te bezorgen.
De ervaring met het Boek van het Rekenhof, bijvoorbeeld, is niet onverdeeld positief. Dit jaarlijkse verslag, dat steeds talrijke nuttige wenken bevat, belandt algauw in een of andere lade. Een ander weinig stichtend voorbeeld vindt men in het Belgisch Staatsblad . Daarin worden de arresten van het Arbitragehof in extenso afgedrukt. Vaak nodigt een vernietigingsarrest van het Hof uit tot een wetgevend initiatief, maar in de meeste gevallen blijft de wetgever passief.
De commissie beslist dat zowel de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en het college van procureurs-generaal als de Raad van State jaarlijks een verslag zullen indienen. De Senaat draagt de verantwoordelijkheid om beide verslagen te bestuderen en er een passend gevolg aan te geven. De oprichting van een dienst Wetsevaluatie in de Senaat vormt een bijkomende waarborg dat de verslagen grondig worden ontleed.
Het standpunt van de commissie wordt neergeschreven in amendement nr. 5 van de heer Nothomb c.s. (Stuk Senaat, nr. 1-955/2).
E. In de loop van de maand oktober
De minister van Binnenlandse Zaken stelt voor dat de beide verslagen worden toegezonden aan de Senaat, de Kamer van volksvertegenwoordigers en de regering in de loop van de maand oktober. Die toevoeging is nuttig, aangezien de Senaat zijn werkzaamheden inzake de wetsevaluatie wellicht beter kan organiseren indien de verslagen op geregelde tijdstippen toekomen.
Bovendien houdt deze keuze rekening met het gerechtelijk jaar. Een gerechtelijk jaar eindigt op 30 juni wat de hoven en rechtbanken betreft, op 31 augustus voor de afdeling administratie van de Raad van State en begin september voor de afdeling wetgeving. De procureur-generaal bij het Hof van Cassatie, het college van procureurs-generaal en de Raad van State beschikken dan over voldoende tijd om het verslag op te stellen. Bovendien vangt in de maand oktober het nieuwe parlementaire jaar aan.
De commissie stemt hiermee in. Het amendement nr. 8 van de regering (Stuk Senaat, nr. 1-955/2), dat bepaalt dat de verslagen in de loop van de maand oktober worden bezorgd, wordt eenparig aangenomen door de commissie.
Het is overigens de bedoeling dat de verslagen een overzicht bevatten van de juridische normen waarmee toepassings- of interpretatiemoeilijkheden werden ondervonden tijdens het afgelopen gerechtelijk jaar. Deze laatste verduidelijking wordt ingeschreven in het ontworpen artikel 4 door het amendement nr. 7 van de heer Hotyat c.s. (Stuk Senaat, nr. 1-955/2).
1. Tijdens de hoorzitting van 7 oktober 1998 verklaart de heer Andersen, kamervoorzitter in de afdeling wetgeving van de Raad van State, dat de afdeling wetgeving een technisch-juridische evaluatie maakt van de haar voorgelegde ontwerpen. Het advies van de afdeling wetgeving is op een juridisch onderzoek gestoeld dat essentieel rond drie krachtlijnen draait : de wettigheid van de voor advies voorgelegde tekst, de inpasbaarheid van de erin verwerkte bepalingen in het geheel van de reeds bestaande reglementering en de leesbaarheid van de tekst.
De Raad van State zou een dergelijke evaluatie op een meer systematische en algemene wijze kunnen verrichten. Met het coördinatiebureau beschikt de Raad daartoe over een uitgelezen werkinstrument. De leden van het coördinatiebureau hebben tot taak de wetten, organieke koninklijke besluiten en de verschillende algemene verordenende teksten die in België van kracht zijn, te coördineren en de documentatie betreffende de rechtspraak van de Raad van State te bewaren en bij te houden. Bovendien formuleert het coördinatiebureau wetgevingstechnische opmerkingen op de voor advies toegezonden teksten.
De opdracht die het wetsontwerp aan de Raad van State toevertrouwt, sluit bijgevolg nauw aan bij het huidige takenpakket van het coördinatiebureau. Het bureau zou de adviezen van de afdeling wetgeving aan een systematisch onderzoek kunnen onderwerpen en een synthese maken van de incoherenties, leemten en dubbelzinnigheden van de regelgeving. De arresten van de afdeling administratie zouden op een gelijkaardige wijze kunnen worden ontleed.
2. Een lid vraagt zich af welke bevoegdheden de Raad van State als grondslag dient te nemen voor de wetsevaluatie.
De afdeling wetgeving werpt in haar advies beredeneerde juridische adviezen op die naderhand door de betrokken overheid niet altijd worden gevolgd. Het verslag dat de Raad aan de Senaat, de Kamer en de regering zal bezorgen, mag geen inventaris zijn van de opmerkingen die niet werden gevolgd. Het staat de adviesvragende overheid immers vrij om de aan de afdeling wetgeving voorgelegde tekst al dan niet aan te passen in het licht van het door die afdeling uitgebrachte advies.
Zo onderzoekt de afdeling wetgeving ook de bevoegdheid van de initiatiefnemende overheid in het licht van de bevoegdheidsverdeling tussen de Staat, de gemeenschappen en de gewesten. Indien de adviesvragende overheid geen gevolg geeft aan het advies dat besluit tot haar onbevoegdheid, vormt dit geen voorwerp voor wetsevaluatie. Voor de beslechting van bevoegdheidsgeschillen bestaat immers een geëigende procedure.
Ook de bevoegdheid van de afdeling wetgeving inzake de coördinatie en de codificatie van wetten lijkt geen grondslag te bieden voor het verslag over de evaluatie van de wetgeving.
Het verslag van de Raad van State lijkt zich voornamelijk te moeten toespitsen op de interpretatie- en toepassingsmoeilijkheden van de regelgeving die aan het licht kwamen bij de praktische toepassing van de wet in een concrete casus.
Kamervoorzitter Andersen preciseert dat de adviespraktijk van de afdeling wetgeving aanleiding kan geven tot algemene opmerkingen bij de wetgeving, waarbij abstractie wordt gemaakt van de concrete bedenkingen die in een advies werden gemaakt.
De minister van Binnenlandse Zaken sluit zich aan bij de bedenking dat de Raad alleen de praktische toepassing van de juridische norm in een concrete casus als grondslag voor de evaluatie mag nemen. Het ware derhalve niet opportuun dat de Raad het verslag zou aangrijpen om de opmerkingen te herhalen die eerder bij het advies over de tekst werden gemaakt.
Een lid vraagt wat het standpunt van de regering is bij de opmerking van de Raad van State dat de redactie van het verslag niet mag worden toevertrouwd aan magistraten die zitting hebben in de afdeling administratie van de Raad van State. Volgens de Raad bestaat anders het gevaar dat de inhoud van te wijzen arresten uitlekt in de verslagen die door de Raad aan de Kamer, de Senaat en de regering worden bezorgd. De redactie van het verslag dient om die reden te worden toevertrouwd aan de afdeling wetgeving, de magistraten van het auditoraat en die van het coördinatiebureau.
De minister van Binnenlandse Zaken meent dat het argument van de scheiding der machten niet van toepassing is op de Raad van State.
De afdeling administratie is, binnen de Raad van State, het meest vertrouwd met de praktische toepassing van de juridische normen. Deze afdeling moet dus wel degelijk een inbreng hebben in de redactie van het verslag. De Raad moet bij het opstellen van het verslag wel de nodige terughoudendheid aan de dag leggen zodat de inhoud van nog te wijzen arresten niet uitlekt. Het lijkt evenwel onnodig dit in een wettekst op te nemen. Het komt gepast voor dat de Raad zijn werkzaamheden inzake de evaluatie van de wetgeving zelf organiseert.
Tijdens de hoorzitting van 7 oktober 1998 verklaart kamervoorzitter Andersen dat het wetsontwerp een nieuwe opdracht toevertrouwt aan de Raad van State. Het opstellen van een verslag dat een overzicht bevat van de juridische normen waarmee de Raad toepassings- of interpretatiemoeilijkheden heeft ondervonden, zal ongetwijfeld behoorlijk wat tijd in beslag nemen. Zowel de afdeling administratie als de afdeling wetgeving hebben reeds de handen vol met hun huidige taken. De Raad van State zal slechts een zinvolle bijdrage aan de wetsevaluatie kunnen leveren indien het kader wordt uitgebreid.
Een lid verklaart dat het wetsontwerp zijn goedkeuring wegdraagt, niet in het minst doordat de brede deskundigheid die in de Raad van State aanwezig is, nu ook wordt aangesproken voor de evaluatie ex post.
De Raad bezet nu reeds een centrale plaats in de evaluatie ex ante, weze het dat de inbreng van de Raad beperkt blijft tot de juridisch-technische en taalkundige evaluatie. Helaas laat de regering zich vaak weinig gelegen aan de nochtans deskundige adviezen van de Raad van State. Ter zake is trouwens sprake van een kwalijke evolutie, waarbij ook de wetgevende Kamers zelf steeds minder aandacht besteden aan de adviezen van de Raad van State.
In de Kamer van volksvertegenwoordigers diende de heer Viseur een wetsvoorstel in tot wijziging van de wetten op de Raad van State (Stuk Kamer, nr. 1234/1 - 97/98). Dit voorstel bepaalt onder meer dat het lid van het auditoraat dat verslag heeft uitgebracht over een adviesaanvraag betreffende een voorontwerp van wet, een ontwerp, een voorstel of een amendement, kan worden uitgenodigd een vergadering bij te wonen van de parlementaire commissie die de tekst bespreekt. Dit lijkt een waardevol voorstel aangezien het meer gewicht geeft aan de adviezen van de Raad van State tijdens de parlementaire behandeling van de betrokken tekst.
Kamervoorzitter Andersen is van oordeel dat het voorstel van de heer Viseur moeilijk realiseerbaar is. In de huidige procedure levert het lid van het auditoraat louter voorbereidend werk. Hij brengt verslag uit aan de bevoegde kamer van de afdeling wetgeving. Het eigenlijke advies wordt echter uitgebracht door de Raad van State zelf. De formule die wordt geschetst in het voorstel van de heer Viseur, houdt het gevaar in dat een verschil tussen het standpunt van de Raad en dat van de auditeur aan het licht zou komen, hetgeen inopportuun zou zijn.
Anderzijds kan men zich wel beraden over de publiciteit die heden aan de adviezen van de Raad worden gegeven. De adviezen die worden uitgebracht over de voorontwerpen van ministeriële en koninklijke besluiten, worden immers vaak niet gepubliceerd.
1. Tijdens de hoorzitting van 7 oktober 1998 merkt professor Adams op dat de wetsevaluatie zoals het wetsontwerp die uitwerkt, rekening dient te houden met de federalisering. Het ontwerp kent een centrale rol toe aan de Senaat. De Senaat is echter niet bevoegd om te remediëren aan de gebreken van de regelgeving van de gewesten en de gemeenschappen.
Het probleem van de gebrekkige regelgeving situeert zich overigens ook op het provinciale en gemeentelijke niveau. In die zin zou het, aldus professor Adams,
« goed zijn mocht er een initiatief tot instelling van een overheidscommissie worden genomen, een commissie die het probleem van het ontbreken van een structureel en coherent regelgevingsbeleid vanuit een eerder landelijk en globaal perspectief onderzoekt en vanuit dat perspectief voorstellen voor een globale aanpak doet. Het gevaar bestaat dat van op het moment dat dit probleem slechts op het federale niveau wordt aangepakt, een aantal jaren stilstand op het terrein van het regelgevingskwaliteitsbeleid het resultaat zal zijn. De zogenaamde wet van de remmende voorsprong die ons leert dat een vernieuwende voorsprong na verloop van tijd tot achterstand leidt als er niet permanent zorg aan onderhoud en uitbouw van de voorsprong wordt besteed zal dan zeer snel in werking treden. Een thematiek zoals die van kwaliteit van regelgeving leent zich wat ons betreft bij uitstek voor een globale aanpak .»
2. Ook kamervoorzitter Andersen merkt op dat de Raad van State, zowel in zijn adviespraktijk als in zijn rechtspraak, niet alleen met federale rechtsnormen wordt geconfronteerd. Een groeiend aandeel van het regelbestand is afkomstig van de gewesten en de gemeenschappen. Wanneer de wetsevaluatie beperkt blijft tot de federale normen, zal zij slechts partieel zijn.
3. De minister van Binnenlandse Zaken verklaart dat het wetsontwerp een gloednieuwe procedure voor de evaluatie van wetgeving invoert. Het belast de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en het college van procureurs-generaal enerzijds en de Raad van State anderzijds met het opstellen van een verslag dat een overzicht bevat van de juridische normen waarmee zij interpretatie- en toepassingsmoeilijkheden hebben ondervonden. Het lijkt aangewezen dat deze verslagen, althans in een eerste stadium, beperkt blijven tot de federale juridische normen. Zo kunnen het Hof van Cassatie, het college van procureurs-generaal en de Raad van State hun werkzaamheden inzake de wetsevaluatie beter organiseren. Zo kan men tevens nagaan of de ontworpen procedure naar behoren functioneert.
Bovendien ondervangt men op die wijze de bedenkingen van het Hof van Cassatie en de Raad van State over de toegenomen werklast. Indien de wetsevaluatie beperkt blijft tot de federale normen, is ook de stijging van de werklast minder groot.
De commissie stemt hiermee in. In een eerste fase kan de ontworpen procedure worden uitgetest voor de federale regelgeving. Nadien kan men dit, eventueel mits de nodige aanpassingen, uitbreiden tot de regelgeving van andere overheden.
Om deze redenen dient de regering twee amendementen in (Stuk Senaat, nr. 1-955/2, amendementen nrs. 1 en 6), waardoor wordt verduidelijkt dat de evaluatie en de verslagen alleen op de federale juridische normen betrekking hebben. Beide amendementen worden eenparig aangenomen.
Een lid vraagt zich af waarom alleen het Hof van Cassatie en de Raad van State bij de wetsevaluatie worden betrokken. Waarom wordt ook niet aan het Arbitragehof gevraagd jaarlijks een verslag op te stellen over de interpretatie- en toepassingsmoeilijkheden van de wetgeving ? Het Arbitragehof kan de wetten, decreten en ordonnanties immers niet alleen toetsen aan de bevoegdheidsverdelende regels, maar ook aan de beginselen van gelijkheid, verbod van discriminatie en vrijheid van onderwijs. De ruime toetsingsbevoegdheid van het Arbitragehof maakt dat ook dit Hof zich dient te verdiepen in brede rechtsdomeinen.
De minister van Binnenlandse Zaken verwijst naar het verslag van de subcommissie van de Kamercommissie voor de Herziening van de Grondwet. De subcommissie hoorde onder meer de heer L.P. Suetens, rechter in het Arbitragehof. De heer Suetens achtte het niet noodzakelijk dat het Arbitragehof een jaarverslag indient, aangezien een door dat Hof gewezen vernietigingsarrest niet tot enig ander gevolg noopt (Stuk Kamer, nr. 439/2, 91/92, blz. 26). Bovendien worden de arresten bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad .
Een lid merkt op dat het Arbitragehof zich ook uitspreekt over prejudiciële vragen. In dat geval wijst het Hof geen vernietigingsarrest.
Tijdens de hoorzitting van 7 oktober 1998 wijst kamervoorzitter Andersen erop dat de Raad van State en het Hof van Cassatie een bevoorrechte positie innemen bij het rechtsgebeuren. Toch blijft hun waarnemingsveld noodzakelijk beperkt. De beide instellingen hebben immers geen volledig zicht op de dagdagelijkse werking van de regelgeving. Zij worden slechts met de regelgeving en dus ook met de gebreken ervan geconfronteerd in het kader van de geschillenbeslechting of de adviesverlening. Zij hebben bijgevolg geen zicht op de kwesties die niet aan de rechtbanken worden voorgelegd, noch op de aangelegenheden die tot dusverre niet geregeld zijn. Wie een voldragen wetsevaluatie op het getouw wenst te zetten, moet het gezichtsveld verruimen en ook andere bronnen aanboren. Wellicht is niemand beter vertrouwd met de leemten, dubbelzinnigheden en tegenstrijdigheden van de regelgeving dan de overheidsambtenaren. Zij passen de wetgeving toe en ervaren rechtstreeks de moeilijkheden die daarmee gepaard gaan.
De minister van Binnenlandse Zaken preciseert dat het wetsontwerp slechts een aanzet vormt voor de wetsevaluatie die de Senaat zal verrichten. De Senaat moet zelf oordelen welke bronnen hij aanspreekt voor de wetsevaluatie. Het wetsontwerp waarborgt dat de Senaat alvast beschikt over de verslagen van het Hof van Cassatie en de Raad van State. Het staat de Senaat echter vrij om zijn werkzaamheden inzake de wetsevaluatie te voeden met andere verslagen, documenten, studies en hoorzittingen.
De commissie stemt hiermee in. Ten einde in de wettekst zelf te verduidelijken dat de wetsevaluatie niet noodzakelijk beperkt blijft tot de verslagen van het Hof van Cassatie en de Raad van State, dient de heer Nothomb c.s. een amendement in (Stuk Senaat, nr. 1-955/2, amendement nr. 5). Luidens dit amendement, dat eenparig wordt aangenomen, geschiedt de evaluatie onder meer op basis van de twee jaarverslagen (zie ook infra , Deel VII).
Artikel 1
Het artikel wordt eenparig aangenomen door de 8 aanwezige leden.
Artikel 2
De regering dient een amendement nr. 1 in, luidende :
« Het woord « reglementen » vervangen door de woorden « federale reglementen .»
Verantwoording
Met dit amendement wordt verduidelijkt dat de wetsevaluatie die het voorwerp uitmaakt van voorliggend wetsontwerp, slechts de federale regelgeving betreft.
Het amendement nr. 1 van de regering wordt eenparig aangenomen door de 8 aanwezige leden.
Het aldus geamendeerde artikel wordt met dezelfde eenparigheid aangenomen.
Artikel 3
De commissie is van oordeel dat in de ontworpen tekst onvoldoende tot uiting komt dat het verslag van de Senaat betrekking heeft op de werkzaamheden van de Senaat met betrekking tot de evaluatie van de wetgeving. Om die reden wordt besloten de woorden « ter zake » (« à ce sujet ») toe te voegen.
Het aldus verbeterde artikel wordt eenparig aangenomen door de 8 aanwezige leden.
Artikel 4
De regering dient een amendement nr. 2 in, luidende :
« Het eerste lid vervangen als volgt :
« Deze evaluatie geschiedt op basis van een jaarlijks verslag dat beurtelings wordt opgesteld door het college van procureurs-generaal en door de Raad van State. »
Verantwoording
Door de verslaggeving op te leggen aan het college van procureurs-generaal worden ook de procureurs-generaal bij de hoven van beroep bij de wetsevaluatie betrokken.
Het amendement houdt tevens een verduidelijking in van de tekst.
De heer Vandenberghe c.s. dient een amendement nr. 3 in, dat een subamendement is bij het amendement nr. 2, luidende :
« De woorden « door het college van procureurs-generaal en door de Raad van State » vervangen door de woorden « enerzijds door de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en het college van procureurs-generaal en anderzijds door de Raad van State .»
De heer Nothomb c.s. dient een amendement nr. 4 in, dat een subamendement is bij het amendement nr. 2, luidende :
« In het eerste lid het woord « beurtelings » doen vervallen. »
Verantwoording
Het is beter elk jaar te beschikken over een verslag dat uitgaat van de gerechtelijke overheid en een verslag dat uitgaat van de Raad van State. De moeilijkheden die uit elk verslag naar voren komen, zullen immers verschillend zijn : in het ene geval gaat het om moeilijkheden in de gerechtelijke jurisprudentie, in het andere geval om moeilijkheden in de administratieve jurisprudentie. Bovendien kan het woord « beurtelings » problemen opleveren bij de uitvoering.
Het amendement nr. 2 van de regering, het amendement nr. 3 van de heer Vandenberghe c.s. en het amendement nr. 4 van de heer Nothomb c.s. worden ingetrokken.
De heer Nothomb c.s. dient een amendement nr. 5 in dat de verschillende voorgestelde wijzigingen van het eerste lid van artikel 4 samenvat en luidt als volgt :
« Het eerste lid vervangen als volgt :
« Deze evaluatie geschiedt onder meer op basis van twee jaarverslagen die worden opgesteld enerzijds door de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en het college van procureurs-generaal en anderzijds door de Raad van State. »
Het amendement nr. 5 van de heer Nothomb c.s. wordt eenparig aangenomen door de 9 aanwezige leden.
De regering dient een amendement nr. 6 in. Luidens dit amendement hebben de verslagen uitsluitend betrekking op de federale juridische normen.
Het amendement nr. 6 wordt eenparig aangenomen door de 9 aanwezige leden.
De heer Hotyat c.s. dient een amendement nr. 7 in, dat ertoe strekt te bepalen dat de verslagen betrekking hebben op de federale juridische normen waarmee de hoven en rechtbanken en de Raad van State toepassings- en interpretatiemoeilijkheden ondervonden hebben tijdens het afgelopen gerechtelijk jaar.
Het amendement nr. 7 wordt eenparig aangenomen door de 10 aanwezige leden.
Het aldus geamendeerde artikel wordt met dezelfde eenparigheid aangenomen.
Artikel 5
De regering dient een amendement nr. 8 in, luidende :
« In het eerste lid de woorden « voor 31 oktober » tussen de woorden « hun verslag » en « aan de Kamer » invoegen. »
Verantwoording
Het komt gepast voor te bepalen wanneer het verslag moet worden bezorgd.
Het amendement nr. 8 wordt eenparig aangenomen door de 10 aanwezige leden.
De regering dient een amendement nr. 9 in, luidende :
« In het eerste lid de woorden « De procureur-generaal bij het Hof van Cassatie »vervangen door de woorden « Het college van procureurs-generaal .»
Verantwoording
Zie de verantwoording bij amendement nr. 2.
De heer Vandenberghe c.s. dient een amendement nr. 10 in, luidende :
« In het eerste lid de woorden »De procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en de Raad van State » vervangen door de woorden « De procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en het college van procureurs-generaal enerzijds en de Raad van State anderzijds ... »
Het amendement nr. 10 wordt eenparig aangenomen door de 10 aanwezige leden. Hierdoor vervalt het amendement nr. 9.
De heer Nothomb c.s. dient een amendement nr. 11 in, luidende :
« In het eerste lid de woorden « aan de Kamer van volksvertegenwoordigers, aan de Senaat en aan de federale regering » vervangen door de woorden « aan de Senaat alsmede aan de Kamer van volksvertegenwoordigers en aan regering .»
Verantwoording
Krachtens artikel 3 zijn de verslagen bestemd voor de Senaat. Maar ze moeten eveneens medegedeeld worden aan de Kamer van volksvertegenwoordigers en aan de regering.
Het amendement nr. 11 wordt eenparig aangenomen door de 10 aanwezige leden.
Het aldus geamendeerde artikel wordt met dezelfde eenparigheid aangenomen.
Het aldus geamendeerde wetsontwerp wordt eenparig aangenomen door de 9 aanwezige leden.
Het voorstel van de heer Vandenberghe c.s. strekt ertoe een cel Wetsevaluatie op te richten bij de diensten van de Senaat. Het voorstel van de dames Willame-Boonen en Delcourt-Pêtre beoogt de oprichting van een dienst Wetgeving bij de Senaat.
Meerdere leden betuigen hun instemming met de oprichting van een orgaan bij de diensten van de Senaat. De huidige organisatorische structuur van de Senaat bestaat in hoofdzaak uit diensten. Het lijkt dan ook aangewezen het nieuwe orgaan, dat zal worden ingeschakeld in de wetsevaluatie, niet cel te noemen, doch dienst.
De benaming dienst Wetgeving geeft de eigenlijke opdracht van de nieuwe dienst echter onjuist weer. De werkzaamheden van de dienst zullen niet zozeer op de wetgeving, dan wel op de wetsevaluatie betrekking hebben. Bovendien worden de diensten van de Senaat nu reeds ingedeeld in wetgevingsdiensten en quaestuurdiensten, zodat het niet opportuun is een afzonderlijke dienst de benaming « dienst Wetgeving » te geven.
De heer Vandenberghe en mevrouw Willame-Boonen dienen een amendement in op het voorstel tot oprichting van een cel Wetsevaluatie bij de diensten van de Senaat (Stuk Senaat, nr. 1-643/2, amendement nr.1). Dit amendement introduceert de benaming « dienst Wetsevaluatie ». Deze benaming houdt rekening met de bovenvermelde bezwaren.
Sommige leden achten het raadzaam dat de benaming van de dienst duidelijk tot uiting laat komen dat de dienst zich louter met de voorbereiding van de wetsevaluatie inlaat. De eigenlijke wetsevaluatie zowel ex ante als ex post wordt immers verricht door de Senaat. De benaming « dienst Wetsevaluatie » geeft bijgevolg een vertekend beeld van de eigenlijke opdracht van de dienst.
De heren Hotyat en Erdman dienen om die reden een amendement in op het voorstel tot oprichting van een cel Wetsevaluatie bij de diensten van de Senaat (Stuk Senaat, nr. 1-643/3, amendement nr. 2). Daarin opteren zij voor de benaming « Dienst voorbereiding van de wetsevaluatie ». Die benaming geeft duidelijk te kennen dat het de wetgever zelf is die evalueert en dat de dienst slechts bijstand verleent bij de wetsevaluatie.
De benaming « Dienst voorbereiding van de wetsevaluatie » wordt overgenomen in het amendement van de heer Hotyat c.s. (Stuk Senaat, nr. 1-643/5, amendement nr. 14).
Meerdere leden tekenen bezwaar aan tegen de benaming « Dienst voorbereiding van de wetsevaluatie ». Benevens het weinig esthetische karakter van een dergelijke naam, benadrukt die benaming ten overvloede dat de dienst zelf niet evalueert. Uit de benaming « dienst Wetsevaluatie » blijkt reeds duidelijk dat het om een dienst gaat, en, ergo , om een orgaan dat een louter ondersteunende of voorbereidende rol vervult.
Bovendien laat de tekst van het besluit, zoals voorgesteld in het amendement van de heer Hotyat c.s.(amendement nr. 14), aan duidelijkheid niets te wensen over. In het tweede en het derde punt van het dispositief wordt bepaald dat de dienst belast is met de voorbereiding van de evaluatie van wetsontwerpen en wetsvoorstellen en van de bestaande wetgeving. In het vierde punt wordt herhaald dat de dienst een voorbereidende technische evaluatie maakt. Er kan bijgevolg geen misverstand bestaan over de draagwijdte van de bevoegdheden van de dienst Wetsevaluatie.
De commissie stemt hiermee in. In het amendement nr. 14 van de heer Hotyat c.s. worden de woorden « Dienst voorbereiding van de wetsevaluatie » vervangen door de woorden « dienst Wetsevaluatie », waarna het amendement eenparig wordt goedgekeurd.
Een lid vreest dat de dienst Wetsevaluatie een remmende invloed op het parlementaire initiatief kan uitoefenen. Luidens het voorstel tot oprichting van een cel Wetsevaluatie bij de diensten van de Senaat kunnen wetsvoorstellen aan een grondige evaluatie worden onderworpen. Luidens het voorstel tot oprichting van een dienst Wetgeving bij de Senaat moet de dienst Wetsevaluatie de wetsvoorstellen taalkundig en technisch-juridisch evalueren, zelfs nog vooraleer de tekst wordt gedrukt.
Nu is de zorg voor een kwaliteitsvolle wetgeving best lovenswaardig, maar zulks mag het parlementaire initiatiefrecht niet fnuiken. Men hoede zich ervoor de wetgeving te laten verworden tot een elitair onderonsje. De universiteiten stellen de wetsvoorstellen op, de Raad van State en de dienst Wetsevaluatie leveren commentaar en het parlement stemt. Dit is niet de juiste invulling van de parlementaire soevereiniteit.
Ook een ander lid is van oordeel dat de dienst Wetsevaluatie geen filterende werking mag hebben. De parlementsleden beschikken over een onaantastbaar recht om wetsvoorstellen in te dienen.
Meerdere leden beamen dat de suprematie van het parlement niet in het gedrang mag komen. De dienst Wetsevaluatie heeft een louter ondersteunende taak. De dienst zal zich slechts over een tekst kunnen buigen op verzoek van een Senaatscommissie of van het Bureau. Dit houdt in dat slechts een beroep op de dienst kan worden gedaan nadat een wetsvoorstel is ingediend (zie infra , § 3, Evaluatie ex ante ).
Een lid voegt hieraan toe dat de dienst Wetsevaluatie geen advies uitbrengt. De dienst werkt samen met een Senaatscommissie. Hij levert als het ware logistieke steun.
De oprichting van een dienst Wetsevaluatie tornt dus niet aan de politieke soevereiniteit, maar verhoogt de kwaliteit van het parlementaire werk en zodoende ook de invloed van het parlement.
Een lid vult aan dat men niet blind mag zijn voor de complexiteit van de samenleving. Het recht en dus ook, als voornaamste rechtsbron, de wetgever moet die complexiteit doorgronden indien het enige greep op de samenleving wenst te behouden. Wanneer de wetgever van een zwakke dossierkennis getuigt, maakt hij maar weinig kans tegen de goed gedocumenteerde belangengroepen en studiecentra.
Professor Adams definieert de wetsevaluatie als volgt : « het criteriumgebonden beoordelen van wetten in de ruime zin van het woord op grond van onder meer juridische, empirische en sociaal-wetenschappelijke gegevens en volgens wetenschappelijke methoden ».
Het voorstel van de heer Vandenberghe c.s. tot oprichting van een cel Wetsevaluatie bij de diensten van de Senaat somt een aantal criteria op waaraan goede wetgeving moet beantwoorden. Het gaat om een aantal zuiver juridische criteria (de rechtszekerheid, de rechtsgelijkheid en de individuele rechtsbedeling), een aantal gemengde juridisch-sociaal-wetenschappelijke normen (het beginsel van het juiste niveau, de duidelijke doelstelling, de uitvoerbaarheid, de noodzakelijkheid en de proportionaliteit van de impact) en twee sociaal-wetenschappelijke maatstaven (de effectiviteit en de efficiëntie, en de sociale werking).
Het voorstel van de dames Willame-Boonen en Delcourt-Pêtre tot oprichting van een dienst Wetgeving bij de Senaat bepaalt dat de dienst Wetgeving erop toeziet dat elk wetsvoorstel de wetgevingstechnische regels naleeft, dat de teksten duidelijk en precies zijn en dat de Franse en de Nederlandse tekst met elkaar overeenstemmen. Daarnaast let hij erop dat de nieuwe wet past in het hele rechtssysteem.
Tijdens de bespreking van de voorstellen rezen meerdere vragen met betrekking tot deze toetsstenen :
Zijn alle voorgestelde criteria zowel bij de evaluatie ex ante als bij de evaluatie ex post bruikbaar ?
Is de toetsing aan technisch-juridische criteria wel aangewezen ?
Is de toetsing aan sociaal-wetenschappelijke criteria wel aangewezen ?
Wat wordt begrepen onder het beginsel van de individuele rechtsbedeling ?
Moeten de beginselen worden opgesomd in het besluit ?
1. Professor Adams schrijft in zijn nota over het voorstel tot oprichting van een cel Wetsevaluatie bij de diensten van de Senaat dat het « een zeer goede zaak (is) dat er tevens sociaal-wetenschappelijke criteria worden gehanteerd voor de evaluatie. Desondanks kunnen een aantal van de in het voorstel opgenomen criteria of geboden slechts zinvol ex post getoetst worden (tenzij er met simulaties wordt gewerkt). In die zin bestaat er dus een zekere discrepantie tussen de criteria en de politieke uitwerking. Het is overigens logisch dat een dienst Wetgeving bij de Senaat vooral gericht zal zijn op een ex ante evaluatie, omdat dat ook het stadium is waarbij de Senaat, als wetgever, betrokken is. Maar het lijkt dan aangewezen om de tien geboden scherper toe te spitsen op dit stadium, en met name die criteria als leidraad te nemen die (meer zinvol) op voorhand geëvalueerd kunnen worden. Het zou dan vooral om de volgende criteria gaan : rechtszekerheid, rechtsgelijkheid, beginsel van de individuele rechtsbedeling, beginsel van subsidiariteit, beginsel van de duidelijke doelstelling, noodzakelijkheidsbeginsel en uitvoerbaarheid of handhaafbaarheid. Uiteraard kunnen een aantal van deze criteria ook ex post getoetst worden, maar dat neemt niet weg dat een ex ante evaluatie aan de vermelde criteria eveneens zeer wel mogelijk, zelfs wenselijk en belangrijk is. »
2. De hoofdindiener van het voorstel tot oprichting van een cel Wetsevaluatie bij de diensten van de Senaat wenst de toetsingscriteria niet in te delen in criteria die uitsluitend ex ante kunnen worden aangewend en criteria die uitsluitend ex post dienstig zijn. Het onderscheid tussen de evaluatie ex ante en de evaluatie ex post is nuttig, maar mag niet te ver doorgedreven worden. Ook de sociaal-wetenschappelijke toetsstenen zijn belangrijk bij de evaluatie ex ante . Uiteraard moet de sociale werking van een wet ook achteraf worden geëvalueerd, maar zulks betekent nog niet dat de wetgever normen mag uitvaardigen zonder zich om hun sociale werking te bekommeren. Reeds bij de totstandkoming van een wet moet de wetgever peilen naar de mogelijke concrete impact. Een onderzoek naar bijvoorbeeld de fraudegevoeligheid van een wet moet ook reeds op voorhand worden gevoerd. Zo werkt de Europese eenheidsmarkt de fraudemogelijkheden in de hand. Een grondig sociaal-wetenschappelijk onderzoek ex ante had dit risico mogelijks tijdig aan het licht gebracht en voorkomen.
De tien voorgestelde geboden laten zich derhalve niet indelen in criteria die uitsluitend ex ante moeten worden getoetst en criteria die uitsluitend ex post moeten worden getoetst. Wellicht zal bij de evaluatie ex ante de klemtoon liggen op de juridische criteria, maar ook de sociaal-wetenschappelijke criteria moeten dan reeds aan bod komen.
3. Een lid is niettemin van oordeel dat het besluit het onderscheid tussen de evaluatie ex ante en de evaluatie ex post duidelijker tot uiting moet laten komen. De heren Hotyat en Erdman dienen daartoe de amendementen nrs. 4 en 5 in op het voorstel tot oprichting van een cel Wetsevaluatie bij de diensten van de Senaat. Het amendement nr. 9 van de heer Vandenberghe en mevrouw Willame-Boonen heeft dezelfde strekking. Uiteindelijk opteert de commissie voor het amendement nr. 14 van de heer Hotyat c.s. In het tweede punt van het dispositief van het voorstel wordt bepaald dat de dienst belast is met de voorbereiding van de evaluatie van wetsontwerpen en wetsvoorstellen (de evaluatie ex ante ), terwijl het derde punt bepaalt dat de dienst belast is met de voorbereiding van de evaluatie van de bestaande wetgeving (de evaluatie ex post ).
C. Technisch-juridische criteria
Het voorstel tot oprichting van een cel Wetsevaluatie bij de diensten van de Senaat onderwerpt de teksten aan een voorbereidend oordeel in het licht van de in het voorstel opgesomde tien geboden voor goede wetgeving waaronder een aantal louter juridische criteria.
Sommige leden vragen zich af of het wel aangewezen is dat de dienst de teksten toetst aan technisch-juridische criteria.
2. Argumenten tegen de toetsing aan technisch-juridische criteria
Een lid is van oordeel dat niet de dienst Wetsevaluatie doch wel de Raad van State zich moet inlaten met de technisch-juridische analyse van teksten. De Raad heeft een stevige expertise in deze bijzonder moeilijke opdracht opgebouwd. De technisch-juridische evaluatie stelt hoge eisen, voornamelijk wegens de grote diversiteit aan onderwerpen waarover een advies moet worden uitgebracht. Het valt te betwijfelen of de dienst Wetsevaluatie de daarvoor vereiste deskundigheid ooit zal kunnen verzamelen. Bovendien zullen de werkzaamheden van de dienst en de Raad elkaar in grote mate overlappen.
3. Argumenten voor de toetsing aan technisch-juridische criteria
Een lid verklaart dat de Raad van State alleen de wetsontwerpen op systematische wijze onderzoekt. Amendementen en wetsvoorstellen worden slechts incidenteel aan de Raad voorgelegd. Mochten ook deze teksten steeds voor advies aan de Raad worden voorgelegd, dan zou de afdeling wetgeving volkomen overstelpt worden. Nu reeds kan de Raad de stroom adviesaanvragen niet naar behoren verwerken.
Een lid voegt hieraan toe dat de Raad veelal wordt geraadpleegd in een vroeg stadium van de wetgevende procedure. Een technisch-juridische evaluatie dringt zich echter ook op wanneer een commissie een tekst goedkeurt. Men kan daarvoor niet steeds een beroep doen op de Raad van State. Bovendien kan men de Raad bezwaarlijk verzoeken een technisch-juridisch advies te geven over een voor evocatie vatbare tekst.
Een ander lid merkt op dat een dubbele technisch-juridische evaluatie indien zij zich al voordoet nuttig is (zie supra , Deel III. Hoofdstuk 4, § 1, B).
De commissie is van oordeel dat de dienst Wetsevaluatie een technisch-juridische evaluatie moet kunnen doorvoeren.
D. Sociaal-wetenschappelijke criteria
Luidens het voorstel tot oprichting van een cel Wetsevaluatie bij de diensten van de Senaat kunnen teksten ook worden getoetst aan twee zuiver sociaal-wetenschappelijke criteria : de efficiëntie en de effectiviteit enerzijds, en de sociale werking anderzijds.
Sommige leden hebben bezwaren bij de toetsing aan deze criteria.
2. Argumenten tegen de toetsing aan sociaal-wetenschappelijke criteria
Een lid waarschuwt ervoor dat de sociaal-wetenschappelijke analyse van wetsontwerpen, wetsvoorstellen of bestaande wetgeving een politiek geladen onderneming is. De Senaatscommissie voor de Binnenlandse en de Administratieve Aangelegenheden onderwierp de asielwetgeving aan een dergelijk onderzoek. Hoe zou een dienst, samengesteld uit ambtenaren, dat onderzoek kunnen verricht hebben zonder beschuldigd te worden van partijdigheid of vooringenomenheid ? Men zou zo'n onderzoek desnoods aan een universiteit kunnen vertrouwen, maar niet aan een dienst van de Senaat. De dienst zou ofwel onder politiek vuur komen te liggen, ofwel al te behoedzaam tewerk gaan.
Een ander lid wijst erop dat de Senaat sedert enige tijd over een leescomité beschikt, samengesteld uit ambtenaren van de Senaat. Dit leescomité onderwerpt de voor evocatie vatbare wetsontwerpen aan een taalkundig en technisch-juridisch onderzoek. Het laat zich niet in met beleidsvragen of met de opportuniteit van de voorgenomen maatregelen. Over problemen die met de grond van de zaak zijn verbonden, spreekt het zich niet uit. Niettemin kan de evaluatie ex ante die door het leescomité wordt verricht, worden aangewend met politieke doeleinden. Wetsevaluatie is derhalve niet volledig politiek neutraal. Indien de dienst Wetsevaluatie zich moet inlaten met een evaluatie sensu lato, en de voorgenomen maatregelen of de bestaande wetgeving dus ook moet toetsen aan sociaal-wetenschappelijke criteria, dreigt hij in zuiver politiek vaarwater te belanden.
Een lid merkt op dat de dienst Wetsevaluatie de vinger zal leggen op onduidelijkheden of lacunes in de wetgeving, althans indien hij zijn opdracht naar behoren vervult. Soms zijn de onvolkomenheden van de wet echter het gevolg van een bewuste politieke keuze.
Het voorstel tot oprichting van een dienst Wetgeving bij de Senaat belast de diensten met het leveren van bijstand bij het opstellen van de wetgeving. Gaat het louter om een technisch-juridische en taalkundige bijstand, dan is er geen probleem. Gaat het daarentegen om een veel bredere evaluatie, waarbij ook de sociale implicaties en de financiële kost van de voorgenomen norm worden betrokken, dan dreigt men in de politieke « gevarenzone » te verzeilen en gaat men wellicht te ver.
Volgens het lid dient de dienst Wetsevaluatie vooral een technische evaluatie te verrichten, weze het dan in het licht van de in het voorstel opgesomde geboden voor goede regelgeving.
b) Bevoegdheid van de commissie
Een lid is van oordeel dat de sociaal-wetenschappelijke evaluatie thuishoort in een commissie. In de huidige praktijk vindt die evaluatie reeds plaats in de vorm van hoorzittingen. Commissies nodigen veelvuldig verantwoordelijken, praktijkmensen en academici uit om van gedachten te wisselen over een wetsvoorstel of een wetsontwerp. Welnu, de keuze om een bepaalde persoon te horen komt toe aan de commissie. Het betreft immers een afweging met een hoog politiek gehalte. De keuze van de gesprekspartner kan de voorliggende tekst in deze of gene richting duwen. Dezelfde redenering geldt overigens voor de beslissing om een bepaalde persoon of instelling te raadplegen.
3. Argumenten voor de toetsing aan sociaal-wetenschappelijke criteria
a) Verruiming van het gezichtsveld
De hoofdindiener van het voorstel tot oprichting van een cel Wetsevaluatie bij de diensten van de Senaat verklaart dat de menswetenschappen de wetgever nieuwe mogelijkheden bieden, die heden onvoldoende worden benut. Nu handelt het debat in een wetgevende vergadering vooral over de politieke keuze en de vorm van de norm. Het menselijke gedrag, en de greep van de norm op dat gedrag, ontsnappen goeddeels aan het vizier van de wetgever. De wetgevingsproblematiek vormt de Assepoester van het rechtsonderwijs. Indien het gerecht vandaag in crisis verkeert, is dat deels te wijten aan het neo-positivisme dat in België werd beleden tijdens de afgelopen 30 jaar. Onevenredig grote aandacht wordt besteed aan de regel en vooral aan de casuïstiek van de toepassing van de norm.
Aan de wijze waarop maatschappelijke fenomenen juridisch moeten worden opgevangen, wordt echter goeddeels voorbijgegaan. Als er al beschouwingen worden gewijd aan de sociale werking en de effectiviteit van de wet, steunen die veelal op gissingen en indrukken. De dienst Wetsevaluatie moet de blik van de wetgever verruimen. De dienst moet het politieke debat voeden met gegevens die werden verworven middels wetenschappelijke technieken. De uiteindelijke evaluatie wordt door de Senaat verricht. De informatie aan de hand waarvan de evaluatie gebeurt, wordt echter verruimd door de inbreng van de dienst Wetsevaluatie. Het verzamelen van die achtergrondinformatie veronderstelt geen politieke stellingname.
Het typevoorbeeld is de BTW-wetgeving : het zou bijzonder nuttig geweest zijn om deze wetgeving te toetsen op haar fraudegevoeligheid vooraleer zij werd goedgekeurd. Een dergelijk onderzoek overstijgt weliswaar een louter juridische analyse, maar dat betekent nog niet dat het een politieke evaluatie betreft. Waarom zou het onderzoek naar de impact van een voorgenomen norm op de samenleving meteen politiek gekleurd zijn ? Met zo'n onderzoek worden gegevens verzameld op basis waarvan de politici een politieke keuze moeten maken. De dienst Wetsevaluatie heeft een louter ondersteunende taak.
Een ander lid beaamt dat er heden te weinig aandacht wordt besteed aan de maatschappelijke gevolgen van een voorgenomen norm. Het zou ongetwijfeld nuttig zijn mocht de Senaat beschikken over een dienst die hiervan werk maakt. Hoe kan men anders de gevolgen inschatten van, bijvoorbeeld, een norm die een regeling uitwerkt voor de uitzetting bij huurgeschillen in de winterperiode ? Welke impact heeft die norm op de OCMW's, de rechtsbijstand, de griffies,... ? Een nieuwe regel heeft vaak meer gevolgen voor de overheidsadministratie dan kamerleden en senatoren kunnen vermoeden. Niet zelden moet zo'n regel meteen worden aangepast omdat hij in de praktijk onuitvoerbaar blijkt.
Dit lijkt de meest nuttige vorm van wetsevaluatie ex ante, die een nauwe wisselwerking met het overheidsbestuur en het maatschappelijk middenveld veronderstelt. Uiteraard moet hierover op een neutrale wijze verslag worden uitgebracht aan de bevoegde commissie.
b) De open debatcultuur van de Senaat
De hoofdindiener van het voorstel tot oprichting van een cel Wetsevaluatie bij de diensten van de Senaat erkent dat de bevindingen van het onderzoek dat de dienst Wetsevaluatie verricht, kunnen worden aangewend met politieke doeleinden. Juist om die reden echter verdient het aanbeveling de dienst op te richten in de Senaat. Uit de praktijk blijkt dat in de Senaat voldoende openheid bestaat om oog te hebben voor de kwaliteit van de tekst. Dit wordt geïllustreerd door het feit dat amendementen vaak worden gesteund door de meerderheid én de oppositie. Het evocatierecht zelf is in essentie gericht op de verbetering van de kwaliteit van de wettekst.
Het politieke spanningsveld krijgt in de Senaat veelal pas de overhand wanneer de regering zich verzet tegen de amendering van een ontwerp.
1. Een lid is van oordeel dat de voorgestelde overweging « gegeven de sociale werking van de rechtsnorm » de kern van de discussie vormt. Hier stuit men immers op de scheidingslijn tussen de technisch-juridische evaluatie en de politieke evaluatie.
Het voorbeeld over de BTW-wetgeving is terzake voldoende illustratief. Hoe ver reikt het onderzoek naar de sociale implicaties van de invoering van de BTW-wetgeving ?
Stelt men zich daarbij ook de vraag naar de wenselijkheid van indirecte en directe belastingen ? Zo belandt men meteen in een politiek debat pur sang . Het onderzoek naar de sociale werking van de norm is te algemeen en kan niet aan de diensten worden opgedragen.
De hoofdindiener van het voorstel tot oprichting van een cel Wetsevaluatie bij de diensten van de Senaat blijft erbij dat het nuttig kan zijn een idee te hebben over de effectiviteit van de norm. Het onderzoek moet worden verricht in het licht van de doelstelling van de wetgever. De dienst stelt die doelstelling niet in de vraag, maar gaat na of de aangewende middelen effectief en efficiënt zijn.
Hiertegen heeft de vorige spreker geen bezwaar. Het onderzoek naar de efficiëntie en de effectiviteit van de rechtsregel is echter niet hetzelfde als het onderzoek naar de sociale werking ervan. Het voorstel beschouwt de efficiëntie en de effectiviteit trouwens als een afzonderlijk gebod voor behoorlijke wetgeving.
Een ander lid wijst ook op het gebod van de evenredigheid van de impact en doelstellingen. Een rechtsregel kan sociaal-economische, culturele, financiële, institutionele en andere effecten hebben. Het gebod van de evenredigheid van de impact en doelstellingen impliceert een onderzoek naar de sociale werking van de rechtsregel, doch dit onderzoek is uitsluitend gericht op de evenredigheid van de sociale werking en de doelstellingen. Wellicht ware het beter geen verder onderzoek naar de sociale werking in te stellen, en dus de laatste overweging te schrappen.
2. De commissie stemt in met de schrapping van de laatste overweging van het voorstel. De dienst Wetsevaluatie mag derhalve geen onderzoek instellen naar de sociale werking van de norm.
3. Anderzijds beslist de commissie de bevoegdheid van de dienst Wetsevaluatie niet verder te beperken. De dienst kan bijgevolg, zowel in zijn opdrachten met betrekking tot de evaluatie ex ante als in degene met betrekking tot de evaluatie ex post , de voorgelegde teksten toetsen aan de juridische én de sociaal-wetenschappelijke criteria. Dit standpunt wordt geformuleerd in het amendement nr. 1 van de heer Vandenberghe en mevrouw Willame-Boonen en het amendement nr. 6 van de heren Hotyat en Erdman op het voorstel tot oprichting van een cel Wetsevaluatie bij de diensten van de Senaat. Uiteindelijk opteert de commissie voor de formulering van het amendement nr. 14 van de heer Hotyat c.s. Luidens deze tekst maakt de commissie een voorbereidende technische evaluatie met inachtneming van hetgeen in de consideransen bij het besluit is uiteengezet. Dit wordt ingeschreven in het vierde punt, tweede lid, van het dispositief van het voorstel.
Wel moet, overeenkomstig het vierde punt, eerste lid, van het dispositief van het voorstel, het concrete evaluatieverzoek aan de dienst steeds een duidelijke omschrijving van de opdracht bevatten. Het verzoek kan bijvoorbeeld bepalen dat de tekst alleen aan een technisch-juridisch onderzoek moet worden onderworpen.
E. De individuele rechtsbedeling
Een lid vraag zich af of een toetsing aan het beginsel van de individuele rechtsbedeling geen inbreuk maakt op de scheiding der machten.
De hoofdindiener van het voorstel tot oprichting van een cel Wetsevaluatie bij de diensten van de Senaat verklaart dat de Senaat zich niet zal inlaten met de individuele rechtsbedeling. Door de regelgeving te toetsen aan het beginsel van de individuele rechtsbedeling ziet men er enkel op toe dat de gevolgen van de toepassing van een regel in het individuele geval kunnen worden beoordeeld. Het komt immers vaak voor dat de effecten van de veelheid van algemene regelingen op particuliere gevallen anders zijn dan de wetgever had voorzien.
Het gaat dus wel degelijk om het toezicht op een beginsel van behoorlijke wetgeving, niet op een beginsel van behoorlijke rechtspraak.
F. Inschrijving van de beginselen in het besluit
Een lid vraag zich af waarom de toetsingscriteria worden opgenomen in de consideransen van het besluit. Volstaat het niet te verwijzen naar de inleiding bij het voorstel tot oprichting van een cel Wetsevaluatie bij de diensten van de Senaat ? Daarin worden de geboden van goede wetgeving in extenso toegelicht.
Nu worden de toetsingscriteria compact weergegeven in de overwegingen bij het voorstel. Men heeft echter het raden naar hun precieze betekenis.
De heer Desmedt stelt bij subamendement nr. 15 voor om in de overwegingen van het besluit alleen nog te verwijzen naar de grondwettelijke opdrachten van de Senaat, de subsidiariteit en de rechtszekerheid.
De hoofdindiener van het voorstel tot oprichting van een cel Wetsevaluatie bij de diensten van de Senaat verklaart dat de beginselen die in de overwegingen worden opgesomd, nader worden toegelicht in de inleiding bij het oorspronkelijke voorstel. Daarin wordt verduidelijkt hoe deze beginselen kunnen worden betrokken bij de wetsevaluatie.
Het is evenwel nuttig de beginselen op te nemen in de overwegingen van het besluit. Daardoor wordt immers beklemtoond dat wetsevaluatie ruimer is dan een juridisch-technische toetsing alleen.
Een lid stemt ermee in dat de beginselen worden opgesomd in de overwegingen van het besluit. De Senaat is evenwel niet gebonden door de interpretatie die in de inleiding bij het oorspronkelijke voorstel aan deze beginselen wordt gegeven. Het is bijgevolg mogelijk dat, bij de toekenning van een specifieke opdracht aan de dienst Wetsevaluatie, een andere draagwijdte of inhoud aan de beginselen wordt toegekend. De beginselen vormen algemene richtpunten, die in een later stadium nader gepreciseerd kunnen worden.
De hoofdindiener van het voorstel tot oprichting van een cel Wetsevaluatie bij de Senaat is het hiermee eens.
De commissie verwerpt het subamendement nr. 15.
A. Bijstand verlenen bij het opstellen van wetsvoorstellen
Het voorstel tot oprichting van een dienst Wetgeving in de Senaat draagt de dienst op de senatoren bijstand te verlenen bij het opstellen van de wetgeving. Daartoe onderzoekt hij, overeenkomstig het voorgestelde artikel 2, elk wetsvoorstel in de volgorde waarin het wordt ingediend en binnen de maand na de indiening, voordat de tekst gedrukt wordt. Oordeelt de voorzitter van de Senaat dat spoedbehandeling vereist is, dan wordt de termijn van een maand verminderd tot acht dagen. Na dit onderzoek richt de dienst tot de senatoren alle aanbevelingen die hij dienstig acht.
Een lid vreest dat de dienst zo met te veel werk wordt opgezadeld. Er zou de dienst wellicht nauwelijks tijd resten voor andere evaluatietaken. Bovendien lijkt het geen bijster rendabele investering. Talrijke wetsvoorstellen worden immers nooit besproken. Ten slotte kunnen de senatoren tegenwoordig een beroep doen op fractiemedewerkers die hen bijstaan bij de redactie van wetsvoorstellen.
Een lid merkt op dat de diensten van de Senaat momenteel niet worden verzocht de ingediende wetsvoorstellen aan een systematisch onderzoek te onderwerpen. Wanneer een senator een wetsvoorstel wenst in te dienen, krijgt hij wel eens een suggestie of een bedenking van de diensten. Dat is een zeer welgekomen hulp, die evenwel niet geformaliseerd is. Formaliseer je dit toch, dan creëer je een conflictmodel.
De commissie beslist dat wetsvoorstellen pas kunnen worden onderzocht nadat ze gedrukt zijn.
B. Onderzoek van de gedrukte teksten
In beginsel moet de tussenkomst van de dienst Wetsevaluatie kunnen worden gevraagd voor alle wetsvoorstellen en wetsontwerpen. Het lijkt de commissie anderzijds niet aangewezen alle teksten ook daadwerkelijk aan een onderzoek door de dienst te onderwerpen. Zulks zou het vermogen van de dienst wellicht te boven gaan.
Volgens de hoofdindiener van het voorstel tot oprichting van een cel Wetsevaluatie bij de diensten van de Senaat moet de dienst zich alvast buigen over de belangrijke teksten. Of een tekst belangrijk is, zou bijvoorbeeld kunnen worden vastgesteld door een Senaatscommissie of door het Bureau van de Senaat.
De evaluatie ex ante is in ieder geval beperkt tot de formele wetten. De evaluatie ex post heeft daarentegen betrekking op de materiële wetten, dit zijn de formele wetten en de reglementaire besluiten.
C. Onderzoek van de voor evocatie vatbare teksten
Meerdere leden zijn van oordeel dat de dienst Wetsevaluatie de teksten die in de Kamer worden besproken, reeds moet kunnen bestuderen vooraleer ze in de Senaat terechtkomen. Zo beschikt de Senaat over bijkomende informatie om al dan niet tot evocatie over te gaan. De evaluatie ex ante van een evoceerbaar wetsontwerp hoeft echter niet noodzakelijk tot evocatie te leiden. De evocatie is een bij uitstek politieke handeling, die onafhankelijk moet blijven van de beslissing om de tekst al dan niet te evalueren.
Een lid voegt hieraan toe dat de ervaring die terzake met het leescomité werd opgedaan, zeer positief is. Men zou evenwel kunnen overwegen om het verslag van de dienst Wetsevaluatie over een evoceerbaar ontwerp ook aan de betrokken minister te bezorgen. Nu verzet een minister zich wel eens tegen evocatie, maar met de nota van de dienst Wetsevaluatie onder ogen zou hij misschien geen bezwaar tegen evocatie hebben.
D. Onderzoek van de goedgekeurde teksten
Een lid acht het noodzakelijk dat alle teksten die door een commissie worden goedgekeurd, aan de dienst Wetsevaluatie worden voorgelegd. De dienst ziet er dan op toe dat de wetgevingstechnische regels worden nageleefd, dat de teksten duidelijk en precies zijn en dat de Franse en de Nederlandse taal met elkaar overeenstemmen.
De commissie bepaalt niet bij algemene regel dat de dienst moet worden geraadpleegd telkens een tekst wordt goedgekeurd. De dienst kan wel steeds met een onderzoek worden belast door een Senaatscommissie of door het Bureau van de Senaat (punt 4 van het dispositief van het voorstel).
De commissie beslist dat de Dienst Wetsevaluatie ook de bestaande wetgeving kan onderzoeken. Deze bevoegdheid wordt vermeld in het derde punt van het dispositief van het voorstel tot oprichting van een dienst Wetsevaluatie bij de diensten van de Senaat.
De evaluatie ex post kan betrekking hebben op een wet, maar ook op een breder rechtsdomein of op een specifiek onderwerp. Zo zou men de dienst kunnen opdragen de verschillende vormen van het recht van voorkoop in het Belgische recht te onderzoeken.
Zoals hoger vermeld, kan de evaluatie ex post ook betrekking hebben op reglementaire besluiten.
Overeenkomstig het vijfde punt van het voorstel tot oprichting van een dienst Wetsevalutie bij de diensten van de Senaat, onderzoekt de dienst ook de verslagen van de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en het college van procureurs-generaal enerzijds en van de Raad van State anderzijds, die een overzicht bevatten van de juridische normen waarmee de hoven en rechtbanken en de Raad van State toepassings- of interpretatiemoeilijkheden hebben ondervonden.
Bovendien kan de dienst worden belast met het onderzoek van andere documenten en verslagen. Hierbij kan volgens sommige leden worden gedacht aan onder meer de arresten van het Arbitragehof, de jaarverslagen van de federale ombudsmannen, de bulletins van « Vragen en Antwoorden », enz.
Deze opdrachten sluiten hoofzakelijk doch niet uitsluitend aan bij de evaluatie ex post .
Luidens het voorstel tot oprichting van een Dienst Wetgeving bij de Senaat heeft de dienst ook tot taak een inventaris op te maken van de wetten die vereenvoudigd of gecoördineerd moeten worden. Wanneer deze inventaris is opgesteld, kan de voorzitter van de Senaat de Raad van State verzoeken een bepaalde wetgeving te vereenvoudigen of te coördineren. Indien van deze mogelijkheid geen gebruik wordt gemaakt, werkt de dienst zelf voorstellen uit tot vereenvoudiging of coördinatie van de wetgeving.
1. De hoofdindienster van het voorstel tot oprichting van een Dienst Wetgeving in de Senaat wenst dat de Senaat uitgroeit tot de spil van de wetsevaluatie. Dat houdt in dat de Senaat niet afzijdig kan blijven bij de vereenvoudiging en de coördinatie van de wetgeving. De werkzaamheden van de Senaat op dat vlak kunnen echter complementair zijn met die van de Raad van State.
2. De Raad beschikt overigens niet over voldoende middelen om de hoognodige vereenvoudiging en coördinatie van het Belgische recht door te voeren.
3. Een ander lid verwijst naar de succesvolle coördinatie van de Grondwet. Tijdens de ingrijpende grondwetsherziening van 1993 werd besloten de Grondwet te coördineren. Deze opdracht werd uitbesteed aan een aantal deskundigen, niet aan de Raad van State. De coördinatie werd tot een goed einde gebracht, deels dankzij de relatieve eenvoud van de tekst, doch in hoofdzaak dankzij de snelle uitvoering ervan. Welnu, indien de Senaat beschikt over een dienst die zelf een voorstel tot coördinatie kan uitwerken, zou de coördinatie steeds vlot kunnen verlopen. Wanneer een commissie een belangrijke wet grondig wenst te wijzigen, kan zij de dienst reeds in een vroeg stadium bij de werkzaamheden betrekken. Zo verwerft de dienst een heldere kijk op de doelstellingen van de wetgever en kan hij, in nauwe interactie met de bevoegde commissie, de voorbereiding van de coördinatie aanvatten. Dat zijn troeven waarover de Raad van State niet beschikt.
Zo heeft de Senaatscommissie voor de Binnenlandse en de Administratieve Aangelegenheden de provinciewet diepgaand gewijzigd. De commissie werkte een nieuwe provinciewet uit, maar de Raad van State pleitte ervoor de wijzigingen op te nemen in de bestaande wet. Uiteindelijk koos de commissie toch voor een nieuwe wet.
1. De minister van Binnenlandse Zaken verklaart dat de coördinatie van oudsher één van de wettelijke taken van de Raad van State is. Artikel 6bis van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, ingevoegd bij de wet van 4 augustus 1996, draagt de Raad van State ook op de wetgeving te vereenvoudigen.
De regering beseft terdege dat het coördinatiebureau van de Raad van State die opdracht tot op heden onvoldoende vervult. Dit is voornamelijk te wijten aan de grote werklast van de afdeling wetgeving. De 8 ambtenaren van het coördinatiebureau moeten de afdeling wetgeving voortdurend bijspringen, zodat er voor de arbeidsintensieve vereenvoudigings- en coördinatietaken maar weinig tijd overblijft. Dit maakt dat slechts 2 personen voltijds werken aan de vereenvoudiging en de coördinatie. Om die reden wenst de regering de afdeling wetgeving te versterken en de adviesprocedure aan te passen. Daardoor zou het coördinatiebureau zich meer op zijn andere opdrachten kunnen toeleggen.
Niettemin maakt de Raad van State wel degelijk werk van de vereenvoudiging en de coördinatie. De Raad rondde recent twee grote coördinaties en codificaties af, namelijk die van de wetten op de staatshervorming en van het Wetboek van Koophandel. Momenteel wordt gewerkt aan een coördinatie van de kieswetgeving.
Mochten overigens de 30 juristen waarvan het voorstel gewaagt, worden toegevoegd aan het coördinatiebureau, dan zou de Raad van State zijn vereenvoudigings- en coördinatietaak probleemloos kunnen vervullen.
2. Een lid is van oordeel dat de vereenvoudiging en de coördinatie van de wetgeving tot het takenpakket van de Raad van State behoren. Aan die taakverdeling wordt beter niet geraakt. De dienst Wetsevaluatie van de Senaat zal trouwens de handen vol hebben met de evaluatie van de wetsvoorstellen, de wetsontwerpen en de bestaande wetgeving.
3. Een lid erkent dat de Raad van State onvoldoende werk maakt van de coördinatie. Vele rechtstakken worden gekenmerkt door de onsamenhangendheid van de regelgeving. Het zou bijvoorbeeld bijzonder nuttig zijn mocht er een algemene wet op het sociaal strafrecht komen.
De gebrekkige samenhang van de wetgeving hoeft echter niet noodzakelijk tot groots opgezette coördinaties te leiden. Schuilt één van de hoofdoorzaken van onze ongecoördineerde wetgeving niet in de minimalistische wijze waarop een wetswijziging wordt verwoord ? Hoe vaak lees je niet in het Belgisch Staatsblad dat, bijvoorbeeld, « in § 3, 2º, gewijzigd bij de wet van 30 december 1964, het cijfer « 19 » vervangen wordt door het cijfer « 20 » ? Legistiek is het misschien wel correct, maar leesbaar is het allerminst. Veel onheil zou worden voorkomen indien in dergelijke gevallen het volledige artikel zou worden vervangen, een eenvoudige ingreep waarvoor spreker reeds jaren pleit.
De commissie is van oordeel dat de Senaat in het vaarwater van het coördinatiebureau van de Raad van State zal terechtkomen wanneer hij zich op de vereenvoudiging en de coördinatie van wetgeving gaat toeleggen.
Het coördinatiebureau maakt wel degelijk werk van de coördinatie, ook al blijken de middelen en vooral het personeel de behoeften niet volledig te dekken.
In dat licht is het niet aangewezen dat de Senaat die rol van de Raad van State gaat kopiëren of zelfs overnemen.
Het voorstel tot oprichting van een dienst Wetgeving in de Senaat bepaalt dat de dienst wordt voorgezeten door de voorzitter van de Senaat, bijgestaan door drie ondervoorzitters te kiezen onder de commissievoorzitters.
Volgens een lid berust deze bepaling voornamelijk op de overweging dat de Wetsevaluatie een sterke politieke inslag kan hebben. Ten einde de ambtenaren van de dienst Wetsevaluatie te vrijwaren van beschuldigingen van partijdigheid of vooringenomenheid, wordt het voorzitterschap van de dienst toegekend aan de voorzitter van de Senaat. De opmerkingen van de dienst Wetsevaluatie worden in de openbaarheid gebracht door de voorzitter. Hij neemt de verantwoordelijkheid op zich. Desgewenst werkt men een formule uit waarbij het voorzitterschap gezamenlijk wordt waargenomen door een lid van de meerderheid en een oppositielid.
Een ander lid beaamt dat de wetsevaluatie een politieke inslag kan hebben. Men moet daaruit de juiste gevolgtrekkingen maken, bijvoorbeeld door te bepalen dat iedere opdracht van de dienst Wetsevaluatie duidelijk en grondig moet worden omschreven. Nu stellen sommigen echter voor dat de Senaatsvoorzitter verantwoordelijk zou zijn voor de bedenkingen van de dienst Wetsevaluatie. Dat zal het conflictgehalte van de wetsevaluatie alleen maar verhogen. Men denke maar aan de reeds bestaande bevoegdheid van de Senaatsvoorzitter om de ontvankelijkheid van wetsvoorstellen te beoordelen. Dit is vaak een bijzonder delicate oefening. Als de voorzitter ook nog de verantwoordelijkheid voor de integrale output van de dienst Wetsevaluatie op zich moet nemen, wordt hij een nog veel sterkere filter op het parlementaire initiatief. Zo zou het terrein worden geëffend voor complexe politieke situaties.
Een lid vindt het onaanvaardbaar dat het voorzitterschap van de dienst Wetsevaluatie wordt toegekend aan een parlementslid. De dienst verleent technische bijstand die politiek neutraal is. Die neutraliteit wordt echter juist opgeheven wanneer de opmerkingen van de dienst naar buiten worden gebracht door een politicus.
De hoofdindiener van het voorstel tot oprichting van een cel Wetsevaluatie bij de diensten van de Senaat sluit zich hierbij aan. Bij de voorbereiding van de wetsevaluatie mag de dienst alleen toetsen aan de opgesomde beginselen van behoorlijke wetgeving. Dit zijn geen politieke toetsstenen. Om die reden is het niet alleen onnodig maar zelfs inopportuun om het voorzitterschap toe te kennen aan een of meer senatoren.
De hoofdindiener van het voorstel tot oprichting van een cel Wetsevaluatie bij de diensten van de Senaat verklaart dat de dienst moet worden samengesteld uit juristen en andere specialisten, bijvoorbeeld sociologen. Aangezien de wetsevaluatie meer is dan een louter technisch-juridische oefening, moet men streven naar een multidisciplinaire samenstelling van de dienst.
Een lid beaamt dat de ambitieuze opdrachtomschrijving van de dienst hoge eisen stelt aan de personen die hem zullen bevolken. De dienst zal van goeden huize moeten zijn om in zeer uiteenlopende aangelegenheden degelijk werk te leveren. Wellicht moet per rechtsdomein een deskundige worden aangeworven.
Het amendement nr. 1 van de heer Vandenberghe en mevrouw Willame-Boonen bepaalt dat de dienst kan samengesteld zijn uit juristen en niet-juristen. Het amendement nr. 14 van de heer Hotyat c.s. neemt deze bewoordingen over. Het subamendement nr. 16 van de heer Desmedt stelt voor dat de dienst is samengesteld uit juristen en andere specialisten. De commissie kiest uiteindelijk voor deze laatste formulering, die wordt opgenomen in het zesde punt van het dispositief van het voorstel.
Luidens het voorstel tot oprichting van een dienst Wetgeving bij de Senaat wordt de dienst verdeeld in zes afdelingen van telkens vijf ambtenaren. Iedere afdeling is bevoegd voor een afzonderlijk rechtsgebied : fiscaal recht, sociaal recht, economisch recht en handelsrecht, publiek recht en administratief recht, strafrecht en strafprocesrecht, burgerlijk recht.
Tijdens de hoorzitting van 7 oktober 1998 verklaart professor Adams dat de onderverdeling van de dienst in afdelingen, onderverdeeld naar rechtstakken, een wat verkokerd beeld op het recht heeft. De realiteit van beleidsgerichte wetgeving is dat die zich niet noodzakelijk meer richt naar de klassieke indeling in rechtstakken. Wetgeving kenmerkt zich tegenwoordig vaak door een veelvoud aan juridische invalshoeken. In die zin zou de onderverdeling ook belemmerend kunnen werken.
Het amendement nr. 7 van de heren Hotyat en Erdman op het voorstel tot oprichting van een cel Wetsevaluatie bij de diensten van de Senaat bepaalt dat de personeelsformatie van de dienst wordt vastgesteld door het Bureau van de Senaat. Deze formulering wordt overgenomen in het amendement nr. 14 van de heer Hotyat c.s. en ingeschreven in het zesde punt van het dispositief van het voorstel.
Een lid verklaart dat het recht om een beroep te doen op de dienst Wetsevaluatie toekomt aan de Senaatscommissies en het Bureau van de Senaat.
De heer Vandenberghe en mevrouw Willame-Boonen dienen een amendement in (Stuk Senaat, nr. 1-643/2, amendement nr. 1), waarin wordt bepaald dat de dienst Wetsevaluatie zijn onderzoek verricht op verzoek van een Senaatscommissie of van het Bureau van de Senaat, overeenkomstig de nadere regels vastgesteld door het Bureau. Het verzoek bevat een duidelijke omschrijving van de opdracht van de dienst.
Een lid stemt in met deze formule, althans voor wat betreft de evaluatie ex ante . In het kader van de evaluatie ex ante zal het werk van de dienst vermoedelijk vrij overzichtelijk blijven. Wetsontwerpen worden immers reeds ter advies voorgelegd aan de Raad van State, en ook voor wetsvoorstellen kan het advies van de Raad worden gevraagd. Bovendien beleggen de commissies vaak hoorzittingen. Kortom, een ruim aandeel van de evaluatie ex ante zal buiten de dienst verricht worden.
Voor wat de evaluatie ex post betreft, liggen de kaarten evenwel helemaal anders. Hier gaat het om een potentieel zeer omvangrijke taak. Indien iedere commissie de dienst naar believen kan bestoken met opdrachten, dreigt hij weldra volkomen overrompeld te worden. Hier is nood aan planning. Er moeten prioriteiten worden bepaald. Deze rol komt toe aan het Bureau, dat op advies van de commissies of op voorstel van de dienst richtlijnen moet vaststellen.
De heren Hotyat en Erdman dienen een amendement in (Stuk Senaat, nr. 1-643/3, amendement nr. 4), dat dit standpunt verwoordt.
De commissie opteert uiteindelijk voor de formulering voorgesteld in het amendement van de heer Hotyat c.s. (Stuk Senaat, nr. 1-643/5, amendement nr. 14). Luidens dit amendement bereidt de dienst de evaluatie voor op verzoek van een Senaatscommissie of van het Bureau van de Senaat, overeenkomstig de nadere regels vastgesteld door het Bureau. Het verzoek bevat een duidelijke omschrijving van de opdracht van de dienst.
Deze regeling, die wordt ingeschreven in het vierde punt van het dispositief van het voorstel, geldt voor ieder onderzoek dat de dienst Wetsevaluatie verricht : voor de voorbereiding van de evaluatie van wetsontwerpen en wetsvoorstellen (tweede punt), de voorbereiding van de evaluatie van de bestaande wetgeving (derde punt) en het onderzoek van andere documenten en verslagen (vijfde punt). Alleen voor het onderzoek van de verslagen van de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en het college van procureurs-generaal enerzijds en van de Raad van State anderzijds is geen afzonderlijk verzoek van een Senaatscommissie of van het Bureau vereist. De dienst wordt met dat onderzoek immers reeds belast op grond van het vijfde punt van het dispositief van het voorstel.
Een lid betreurt dat de dienst geen eigen initiatieven kan nemen. Het ware nuttig mocht de dienst uit eigen beweging andere documenten en verslagen kunnen onderzoeken.
De commissie houdt er echter aan dat het initiatiefrecht inzake de wetsevaluatie voorbehouden blijft aan de Senaat. Zoals hoger werd beschreven, krijgt wetsevaluatie immers algauw een politieke inslag. Eigen initiatieven zouden een hypotheek leggen op de onbevangenheid van de dienst.
Tijdens de hoorzitting van 7 oktober 1998 vraagt professor Adams of de dienst Wetsevaluatie zijn werk kan uitbesteden.
Volgens de hoofdindiener van het voorstel tot oprichting van een cel Wetsevaluatie bij de diensten van de Senaat moet de dienst een opdracht of een onderdeel ervan kunnen uitbesteden. Het is echter essentieel dat de expertise inzake de wetsevaluatie zoveel mogelijk intern wordt opgebouwd. Opdrachten die worden uitbesteed, moeten degelijk worden begeleid vanuit de dienst.
In het amendement nr. 1 van de heer Vandenberghe en mevrouw Willame-Boonen op het voorstel tot oprichting van een cel Wetsevaluatie bij de diensten van de Senaat wordt bepaald dat de dienst Wetsevaluatie voor de vervulling van zijn opdrachten een beroep kan doen op derden.
Het amendement nr. 7 van de heren Hotyat en Erdman preciseert dat de dienst slechts tijdelijk een beroep op derden kan doen en dat daartoe bovendien de instemming van het Bureau van de Senaat vereist is. Het beoordelen van het nut en de kostprijs van externe bijdragen moet worden overgelaten aan het Bureau.
Uiteindelijk kiest de commissie voor de tekst voorgesteld in het amendement nr. 14 van de heer Hotyat c.s. Luidens deze tekst kan de dienst, met instemming van het Bureau van de Senaat, voor de vervulling van zijn opdrachten incidenteel een beroep op derden doen. Dit wordt ingeschreven in het achtste punt van het dispositief van het voorstel.
Een lid merkt op dat de leden van de dienst Wetsevaluatie nauw betrokken moeten worden bij de werkzaamheden van de commissies. De Senaatscommissies zullen immers de voornaamste opdrachtgever van de dienst zijn.
In het amendement nr. 1 van de heer Vandenberghe en mevrouw Willame-Boonen op het voorstel tot oprichting van een cel Wetsevaluatie bij de diensten van de Senaat wordt voorgesteld dat de leden van de dienst Wetsevaluatie kunnen deelnemen aan de beraadslagingen van de Senaatscommissies.
Luidens het amendement nr. 6 van de heren Hotyat en Erdman kunnen de leden van de dienst worden uitgenodigd op besprekingen in de Senaatscommissie en, in voorkomend geval, worden verzocht een technisch standpunt uiteen te zetten. Het is weliswaar nuttig dat de dienst zijn standpunt kan kenbaar maken aan een commissie, maar dit mag niet worden opgevat als een vorm van deelname aan de werkzaamheden, wat automatisch het recht zou geven om het woord te nemen.
Hierop dienen de heer Vandenberghe en mevrouw Willame-Boonen een subamendement op hun amendement nr. 1 in (Stuk Senaat, nr. 1-643/4, amendement nr. 10). Volgens deze tekst kunnen de leden van de dienst worden uitgenodigd op de besprekingen in de Senaatscommissies en kunnen zij worden verzocht er een technisch standpunt uiteen te zetten.
Uiteindelijk kiest de commissie voor de tekst voorgesteld in het amendement nr. 14 van de heer Hotyat c.s. Volgens deze tekst kunnen de leden van de dienst de werkzaamheden van een Senaatscommissie op haar verzoek bijwonen en er technische opmerkingen maken. Dit wordt ingeschreven in het zevende punt van het dispositief van het voorstel.
Volgens de hoofdindiener van het voorstel tot oprichting van een cel Wetsevaluatie bij de diensten van de Senaat is het niet opportuun de dienst te onderwerpen aan bepaalde termijnen. Wel moet een werkmethode worden overeengekomen die, bijvoorbeeld, in het huishoudelijk reglement van de dienst wordt ingeschreven.
Anderzijds mag het beroep op de dienst geen opschortende werking hebben in de wetgevende procedure.
Het Bureau van de Senaat moet de nadere regels voor de werking van de dienst vastleggen.
De heer Vandenberghe en mevrouw Willame-Boonen dienen een amendement in (Stuk Senaat, nr. 1-643/2, amendement nr. 1), dat ertoe strekt de tekst van het voorstel te vervangen als volgt :
« Voorstel tot oprichting van een dienst Wetsevaluatie bij de Senaat :
De Senaat,
gezien de algemeen bestaande noodzaak om het wetgevend kader van ons land te hervormen;
gezien de bijzondere grondwettelijke opdracht van de Senaat;
gezien de wet rechtszekerheid en rechtsgelijkheid dient te beogen;
gezien het beginsel van individuele rechtsbedeling;
gezien de beginselen van subsidiariteit en duidelijke doelstelling;
gezien het noodzakelijkheidsbeginsel en het vereiste van uitvoerbaarheid;
gezien de noodzakelijke effectiviteit en efficiëntie van de rechtsregel;
gezien de evenredigheid van impact en doelstellingen;
besluit :
1. Binnen de diensten van de Senaat wordt een dienst Wetsevaluatie opgericht.
2. De dienst Wetsevaluatie is belast met de voorbereiding van de evaluatie van wetsontwerpen en wetsvoorstellen, evenals met de voorbereiding van de evaluatie van de bestaande wetgeving.
Deze dienst voert een technische voorbereidende evaluatie door in het licht van de hierboven opgesomde normen.
3. De dienst Wetsevaluatie verricht zijn onderzoek op verzoek van een Senaatscommissie of van het Bureau van de Senaat, overeenkomstig de nadere regels vastgesteld door het Bureau. Het verzoek bevat een duidelijke omschrijving van de opdracht van de dienst Wetsevaluatie.
4. De dienst Wetsevaluatie kan voor de vervulling van zijn opdrachten een beroep doen op derden.
5. De dienst Wetsevaluatie onderzoekt verder de verslagen van de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en het college van procureurs-generaal enerzijds en van de Raad van State anderzijds, die een overzicht bevatten van de juridische normen waarmee de hoven en rechtbanken en de Raad van State toepassings- of interpretatiemoeilijkheden ondervonden hebben. De dienst Wetsevaluatie kan worden belast met het onderzoek van andere documenten en verslagen.
6. De dienst Wetsevaluatie kan samengesteld zijn uit juristen en niet-juristen. De leden van de dienst Wetsevaluatie kunnen aan beraadslagingen van de Senaatscommissies deelnemen.
7. Het Bureau van de Senaat wordt met de uitvoering van dit besluit belast. »
De heren Hotyat en Erdman dienen een amendement in (Stuk Senaat, nr. 1-643/3, amendement nr. 2), dat een subamendement op amendement nr. 1 is en luidt als volgt :
« In punt 1 van het dispositief :
A. de woorden « Dienst Wetsevaluatie » vervangen door de woorden « Dienst voorbereiding van de wetsevaluatie »;
B. na het woord « opgericht » invoegen de woorden « , hierna de dienst genoemd. »
Verantwoording
Men moet zo duidelijk mogelijk te kennen geven dat het de wetgever is die evalueert en dat de dienst bijstand verleent bij de voorbereiding daarvan.
Anderzijds moet men vermijden dat de volledige benaming van de dienst telkens herhaald wordt.
De heren Hotyat en Erdman dienen een amendement in (Stuk Senaat, nr. 1-643/3, amendement nr. 3), dat een subamendement op amendement nr. 1 is en luidt als volgt :
« In de punten 2 tot 7 van het dispositief de woorden « de dienst Wetsevaluatie » overal vervangen door de woorden « de dienst. »
Verantwoording
Dit subamendement is het gevolg van punt B) van amendement nr. 2 dat de woorden « dienst Wetsevaluatie » vervangt door de woorden « de dienst ».
De heren Hotyat en Erdman dienen een amendement in (Stuk Senaat, nr. 1-643/3, amendement nr. 4), dat een subamendement op amendement nr. 1 is en luidt als volgt :
« Punt 2 van het dispositief vervangen als volgt :
« In het kader van de wet van ... houdende instelling van een procedure voor de evaluatie van de wetgeving is de dienst belast met de voorbereiding van de evaluatie van de bestaande wetgeving overeenkomstig de richtlijnen vastgesteld door het Bureau van de Senaat op advies van de vaste commissies en/of op voorstel van de dienst.
De dienst onderzoekt de verslagen van de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en het college van procureurs-generaal enerzijds en van de Raad van State anderzijds, die een overzicht bevatten van de juridische normen waarmee respectievelijk de hoven en rechtbanken en de Raad van State toepassings- of interpretatiemoeilijkheden ondervonden hebben.
Op verzoek van een Senaatscommissie of van het Bureau van de Senaat kan de dienst, overeenkomstig de nadere regels bepaald door het Bureau, worden belast met het onderzoek van andere documenten en verslagen. »
Verantwoording
Men moet een onderscheid maken tussen de evaluatie ex post en de evaluatie ex ante.
Enerzijds zal de evaluatie ex post wellicht geschieden in het kader van de wet houdende instelling van een procedure voor de evaluatie van de wetgeving, die in ontwerp goedgekeurd is door de commissie. Aan het vervullen van deze algemene doelstelling zal de dienst een belangrijke bijdrage leveren. Aangezien het om een omvangrijke taak gaat, is planning noodzakelijk. Er moeten prioriteiten bepaald worden. Deze rol komt toe aan het Bureau, dat op advies van de vaste commissies en/of op voorstel van de dienst richtlijnen moet vaststellen.
Anderzijds is de toestand verschillend voor de evaluatie ex ante. In dat geval worden de wetsontwerpen ter advies voorgelegd aan de Raad van State en ook voor de wetsvoorstellen kan de Raad om advies gevraagd worden. De vaste commissies houden vaak ook hoorzittingen.
Daarom stelt amendement nr. 4 voor punt 2 te beperken tot de evaluatie ex post en de evaluatie ex ante te behandelen in punt 3.
Het tweede lid van punt 2, dat zowel betrekking heeft op de evaluatie ex post als de evaluatie ex ante, zal in een apart punt opgenomen worden (zie amendement nr. 6).
Anderzijds wordt punt 5, dat eveneens betrekking heeft op de evaluatie ex post, met enkele formele aanpassingen in punt 2 opgenomen : hoewel de tekst van punt 5 van amendement nr. 1 terecht vermeldt dat de dienst belast kan worden met het onderzoek van andere documenten en verslagen, moet toch duidelijk worden gesteld dat het om een initiatief van een commissie of van het Bureau van de Senaat gaat.
De heren Hotyat en Erdman dienen een amendement in (Stuk Senaat, nr. 1-643/3, amendement nr. 5), dat een subamendement op amendement nr. 1 is en luidt als volgt :
« In punt 3 van het dispositief de woorden « zijn onderzoek » vervangen door de woorden « het onderzoek van een wetsontwerp of een wetsvoorstel. »
Verantwoording
In de verantwoording bij amendement nr. 3 is uiteengezet om welke redenen punt 3 uitsluitend gewijd is aan de evaluatie ex ante, dat wil zeggen de evaluatie van de wetsontwerpen en wetsvoorstellen. Dit verklaart waarom wij deze verduidelijking aanbrengen.
De heren Hotyat en Erdman dienen een amendement in (Stuk Senaat, nr. 1-643/3, amendement nr. 6), dat een subamendement op amendement nr. 1 is en luidt als volgt :
« Punt 4 van het dispositief vervangen als volgt :
« 4. De dienst maakt een technische voorbereidende evaluatie met inachtneming van hetgeen in de consideransen hierboven is uiteengezet.
De leden van de dienst kunnen worden uitgenodigd op besprekingen in de Senaatscommissies en, in voorkomend geval, worden verzocht een technisch standpunt uiteen te zetten. »
Verantwoording
Zoals in de verantwoording bij amendement nr. 4 is uiteengezet, moet in punt 4 een nieuwe bepaling worden ingevoegd met daarin het tweede lid van punt 2 van amendement nr. 1, aangezien dit punt tegelijkertijd betrekking heeft op de evaluatie ex post en de evaluatie ex ante. Het woord « normen » is vervangen door het woord « consideransen » want men moet duidelijk verwijzen naar de consideransen van de resolutie.
Anderzijds heeft het tweede lid tot doel de dienst in staat te stellen zijn standpunt kenbaar te maken aan een commissie. Dat mag echter niet opgevat worden als een vorm van deelname aan de werkzaamheden, wat automatisch het recht geeft om het woord te nemen maar als een uitnodiging om aan de bespreking deel te nemen en eventueel een technisch standpunt te geven.
De heren Hotyat en Erdman dienen een amendement in (Stuk Senaat, nr. 1-643/3, amendement nr. 7), dat een subamendement op amendement nr. 1 is en luidt als volgt :
« Punt 5 van het dispositief vervangen als volgt :
« 5. De dienst kan samengesteld zijn uit juristen en niet-juristen. De personeelsformatie wordt vastgesteld door het Bureau van de Senaat.
Na instemming van het Bureau van de Senaat kan de dienst voor de vervulling van zijn opdrachten tijdelijk een beroep doen op derden. »
Verantwoording
Het is de bedoeling de werking van de dienst onder een en hetzelfde punt samen te brengen.
Het eerste lid neemt de eerste volzin van punt 6 van amendement nr. 1 over en vermeldt verder dat de personeelsformatie vastgesteld wordt door het Bureau van de Senaat.
Het tweede lid neemt punt 4 van amendement nr. 1 over. Het spreekt vanzelf dat men in de dienst nooit over alle nodige deskundigheid zal beschikken om de wetgeving en in het bijzonder de bestaande wetgeving terdege te evalueren (de commissies kunnen hoorzittingen houden voor wetsontwerpen of wetsvoorstellen).
Toch moet het beoordelen van het nut en de kostprijs van externe bijdragen worden overgelaten aan het Bureau.
De heren Hotyat en Erdman dienen een amendement in (Stuk Senaat, nr. 1-643/3, amendement nr. 8), dat een subamendement op amendement nr. 1 is en luidt als volgt :
« A. Punt 6 van het dispositief schrappen.
B. Punt 7 van het dispositief vernummeren tot punt 6. »
Verantwoording
De vernummering is het gevolg van de voorgaande subamendementen.
De heer Vandenberghe en mevrouw Willame-Boonen dienen een amendement in (Stuk Senaat, nr. 1-643/3, amendement nr. 9), dat een subamendement op amendement nr. 1 is en luidt als volgt :
« Punt 2 van het dispositief vervangen als volgt :
« 2. De dienst Wetsevaluatie is belast met de voorbereiding van de evaluatie van wetsontwerpen en wetsvoorstellen.
3. De dienst Wetsevaluatie is belast met de voorbereiding van de bestaande wetgeving. »
Verantwoording
Het is verkieslijk de evaluatie ex ante en de evaluatie ex post in twee aparte punten onder te brengen.
De heer Vandenberghe en mevrouw Willame-Boonen dienen een amendement in (Stuk Senaat, nr. 1-643/4, amendement nr. 10), dat een subamendement op amendement nr. 1 is en luidt als volgt :
« Punt 5 van het dispositief vervangen als volgt :
« De dienst maakt een technische voorbereidende evaluatie met inachtneming van hetgeen in de consideransen hierboven is uiteengezet.
De leden van de dienst kunnen worden uitgenodigd op de besprekingen in de Senaatscommissies en kunnen, in voorkomend geval, worden verzocht een technisch standpunt uiteen te zetten. »
Verantwoording
De rol van de ambtenaren die op verzoek van de commissie op de commissievergaderingen aanwezig zijn, moet worden gepreciseerd.
De heer Vandenberghe en mevrouw Willame-Boonen dienen een amendement in (Stuk Senaat, nr. 1-643/4, amendement nr. 11), dat een subamendement op amendement nr. 1 is en luidt als volgt :
« In het dispositief de volgende wijzigingen aanbrengen :
A. Punt 3 wordt punt 4.
B. Punt 5 wordt punt 6.
C. Punt 6 wordt punt 7.
D. De tweede zin van punt 6 vervalt. »
De heer Vandenberghe en mevrouw Willame-Boonen dienen een amendement in (Stuk Senaat, nr. 1-643/4, amendement nr. 12), dat een subamendement op amendement nr. 1 is en luidt als volgt :
« In het dispositief de volgende wijzigingen aanbrengen :
A. Punt 4 wordt punt 8.
B. Punt 4 wordt aangevuld met de woorden « na instemming van het Bureau van de Senaat. »
Verantwoording
Voor het inschakelen van derden is de goedkeuring nodig van het Bureau, dat het nut en de kostprijs van dat advies moet beoordelen.
De heer Vandenberghe en mevrouw Willame-Boonen dienen een amendement in (Stuk Senaat, nr. 1-643/4, amendement nr. 13), dat een subamendement op amendement nr. 1 is en luidt als volgt :
« In het dispositief de volgende wijziging aanbrengen :
Punt 7 wordt punt 9. »
De amendementen nrs. 1 tot 13 worden ingetrokken.
De heer Hotyat c.s. dient een amendement in (Stuk Senaat, nr. 1-643/5, amendement nr. 14), dat de tekst van het voorstel vervangt als volgt :
« Voorstel tot oprichting van een Dienst voorbereiding van de wetsevaluatie bij de diensten van de Senaat
De Senaat,
Gezien de algemeen bestaande noodzaak om het wetgevend kader van ons land te hervormen;
Gezien de bijzondere grondwettelijke opdracht van de Senaat;
Gezien de wet rechtszekerheid en rechtsgelijkheid dient te beogen;
Gezien het beginsel van individuele rechtsbedeling;
Gezien de beginselen van subsidiariteit en duidelijke doelstelling;
Gezien het noodzakelijkheidsbeginsel en het vereiste van uitvoerbaarheid;
Gezien de noodzakelijke effectiviteit en efficiëntie van de rechtsregel;
Gezien de evenredigheid van impact en doelstellingen;
besluit :
1. Binnen de diensten van de Senaat wordt een Dienst voorbereiding van de wetsevaluatie opgericht, hierna de dienst genoemd.
2. De dienst is belast met de voorbereiding van de evaluatie van wetsontwerpen en wetsvoorstellen.
3. Onverminderd de toepassing van wettelijke bepalingen is de dienst belast met de voorbereiding van de evaluatie van de bestaande wetgeving.
4. De dienst bereidt die evaluatie voor op verzoek van een Senaatscommissie of van het Bureau van de Senaat, overeenkomstig de nadere regels vastgesteld door het Bureau. Het verzoek bevat een duidelijke omschrijving van de opdracht van de dienst.
De dienst maakt een voorbereidende technische evaluatie met inachtneming van hetgeen in de consideransen hierboven is uiteengezet.
5. De dienst onderzoekt de verslagen van de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en het college van procureurs-generaal enerzijds en van de Raad van State anderzijds, die een overzicht bevatten van de juridische normen waarmee de hoven en rechtbanken en de Raad van State toepassings- of interpretatiemoeilijkheden ondervonden hebben.
De dienst kan bovendien, op de wijze bepaald in punt 4, worden belast met het onderzoek van andere documenten en verslagen.
6. De dienst is samengesteld uit juristen en niet-juristen. De personeelsformatie wordt vastgesteld door het Bureau van de Senaat.
7. Op verzoek van een Senaatscommissie kunnen de leden van de dienst de werkzaamheden van die commissie bijwonen en technische opmerkingen maken.
8. Met instemming van het Bureau van de Senaat kan de dienst voor de vervulling van zijn opdrachten incidenteel een beroep doen op derden.
9. Het Bureau van de Senaat wordt met de uitvoering van dit besluit belast. »
De heer Desmedt dient een amendement in (Stuk Senaat, nr. 1-643/5, amendement nr. 15), dat een subamendement op het amendement nr. 14 is en luidt als volgt :
« De consideransen vervangen als volgt :
« De Senaat,
Gelet op zijn grondwettelijke opdrachten,
Gelet op het beginsel van de subsidiariteit,
Overwegende dat de wet de rechtszekerheid moet waarborgen,
Overwegende dat de inflatie van de wetgeving en de groeiende complexiteit ervan de rechtszekerheid schaden. »
Verantwoording
Deze tekst is duidelijker, nauwkeuriger en beknopter dan de tekst van amendement nr. 14.
Het amendement nr. 15 wordt ingetrokken.
De heer Desmedt dient een amendement in (Stuk Senaat, nr. 1-643/5, amendement nr. 16), dat een subamendement op het amendement nr. 14 is en luidt als volgt :
« In punt 6 van het dispositief de woorden « niet-juristen » vervangen door de woorden « andere specialisten. »
Verantwoording
Deze formulering is correcter dan wat in amendement nr. 14 geschreven staat.
Het amendement nr. 16 wordt eenparig aangenomen door de 10 aanwezige leden.
De commissie beslist in de tekst voorgesteld in het amendement nr. 14 de volgende wijzigingen aan te brengen :
· in de eerste considerans worden de woorden « algemeen bestaande » geschrapt;
· in het eerste punt van het dispositief worden de woorden « Dienst voorbereiding van de wetsevaluatie » vervangen door de woorden « dienst Wetsevaluatie ».
Het aldus gesubamendeerde en gewijzigde amendement nr. 14 wordt eenparig aangenomen door de 10 aanwezige leden.
Ten gevolge van de aanneming van het voorstel tot oprichting van een cel Wetsevaluatie bij de diensten van de Senaat, vervalt het voorstel tot oprichting van een dienst Wetgeving bij de Senaat.
Dit verslag is eenparig goedgekeurd door de 8 aanwezige leden.
| De rapporteur,
Ludwig CALUWÉ. |
De voorzitter,
Frank SWAELEN. |
| Voorstel tot oprichting van een cel Wetsevaluatie bij de diensten van de Senaat | Voorstel tot oprichting van een dienst Wetsevaluatie bij de diensten van de Senaat |
| De procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en de Raad van State bezorgen hun verslag aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers, aan de Senaat en aan De Senaat, |
« De Senaat, |
| gezien de algemeen bestaande noodzaak om het wetgevend kader van ons land herop te bouwen; | Gezien de (...) noodzaak om het wetgevend kader van ons land te hervormen; |
| gezien de bijzondere grondwettelijke opdracht van de Senaat; | Gezien de bijzondere grondwettelijke opdracht van de Senaat; |
| gezien de wet rechtszekerheid en rechtsgelijkheid dient te beogen; | Gezien de wet rechtszekerheid en rechtsgelijkheid dient te beogen; |
| gezien het beginsel van individuele rechtsbedeling; | Gezien het beginsel van individuele rechtsbedeling; |
| gezien de beginselen van subsidiariteit en duidelijke doelstelling; | Gezien de beginselen van subsidiariteit en duidelijke doelstelling; |
| Gezien het noodzakelijkheidsbeginsel en het vereiste van uitvoerbaarheid; | Gezien het noodzakelijkheidsbeginsel en het vereiste van uitvoerbaarheid; |
| gezien de noodzakelijke effectiviteit en efficiëntie van de rechtsregel; | Gezien de noodzakelijke effectiviteit en efficiëntie van de rechtsregel; |
| gezien de evenredigheid van de impact en doelstellingen; | Gezien de evenredigheid van impact en doelstellingen; |
| gegeven de sociale werking van de rechtsnorm; | (...) |
| besluit : | besluit : |
| 1. Binnen de diensten van de Senaat wordt daartoe een cel Wetsevaluatie opgericht. | 1. Binnen de diensten van de Senaat wordt een dienst Wetsevaluatie opgericht, hierna de dienst genoemd. |
| 2. Het Bureau van de Senaat wordt met de uitvoering van deze resolutie belast. | 2. De dienst is belast met de voorbereiding van de evaluatie van wetsontwerpen en wetsvoorstellen. |
| 3. Onverminderd de toepassing van wettelijke bepalingen is de dienst belast met de voorbereiding van de evaluatie van de bestaande wetgeving. | |
| 4. De dienst bereidt die evaluatie voor op verzoek van een Senaatscommissie of van het Bureau van de Senaat, overeenkomstig de nadere regels vastgesteld door het Bureau. Het verzoek bevat een duidelijke omschrijving van de opdracht van de dienst. | |
| De dienst maakt een voorbereidende technische evaluatie met inachtneming van hetgeen in de consideransen hierboven is uiteengezet. | |
| 5. De dienst onderzoekt de verslagen van de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en het college van procureurs-generaal enerzijds en van de Raad van State anderzijds, die een overzicht bevatten van de juridische normen waarmee de hoven en rechtbanken en de Raad van State toepassings- of interpretatiemoeilijkheden ondervonden hebben. | |
| De dienst kan bovendien, op de wijze bepaald in punt 4, worden belast met het onderzoek van andere documenten en verslagen. | |
| 6. De dienst is samengesteld uit juristen en andere specialisten. De personeelsformatie wordt vastgesteld door het Bureau van de Senaat. | |
| 7. Op verzoek van een Senaatscommissie kunnen de leden van de dienst de werkzaamheden van die commissie bijwonen en technische opmerkingen maken. | |
| 8. Met instemming van het Bureau van de Senaat kan de dienst voor de vervulling van zijn opdrachten incidenteel een beroep doen op derden. | |
| 9. Het Bureau van de Senaat wordt met de uitvoering van dit besluit belast. » | |
| Tekst van het wetsontwerp | Tekst aangenomen door de Commissie |
| Wetsontwerp houdende instelling van een procedure voor de evaluatie van de wetgeving | Wetsontwerp houdende instelling van een procedure voor de evaluatie van de wetgeving |
| Artikel 1 | Artikel 1 |
| Deze wet regelt een aangelegenheid als bedoeld in artikel 77 van de Grondwet. | Deze wet regelt een aangelegenheid als bedoeld in artikel 77 van de Grondwet. |
| Art. 2 | Art. 2 |
| De van kracht zijnde wetten en reglementen worden geëvalueerd met de bedoeling om op geordende wijze de juridische normen aan te passen die geheel of gedeeltelijk tegenstrijdig, of in onbruik geraakt zijn, of waarvan de uitvoering, de interpretatie of de toepassing tot moeilijkheden leidt. | De van kracht zijnde wetten en federale reglementen worden geëvalueerd met de bedoeling om op geordende wijze de juridische normen aan te passen die geheel of gedeeltelijk tegenstrijdig of in onbruik geraakt zijn, of waarvan de uitvoering, de interpretatie of de toepassing tot moeilijkheden leidt. |
| Art. 3 | Art. 3 |
| De Senaat is belast met de evaluatie van de wetgeving en maakt jaarlijks een verslag op van zijn werkzaamheden. | De Senaat is belast met de evaluatie van de wetgeving en maakt jaarlijks een verslag op van zijn werkzaamheden terzake . |
| Art. 4 | Art. 4 |
| Deze evaluatie geschiedt op basis van een verslag dat om de twee jaar wordt opgesteld, respectievelijk en afwisselend door de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en door de Raad van State. | Deze evaluatie geschiedt onder meer op basis van twee jaarverslagen die worden opgesteld, enerzijds door de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en het college van procureurs-generaal en anderzijds door de Raad van State. |
| Deze verslagen bevatten een overzicht van de juridische normen waarmee respectievelijk de Hoven en rechtbanken en de Raad van State toepassings- of interpretatiemoeilijkheden ondervonden hebben. Zij omvatten onder andere een korte beschrijving van deze normen, en de redenen waarom hun aanpassing gesuggereerd wordt. | Deze verslagen bevatten een overzicht van de federale juridische normen waarmee respectievelijk de hoven en rechtbanken en de Raad van State toepassings- of interpretatiemoeilijkheden ondervonden hebben tijdens het afgelopen gerechtelijk jaar . Zij omvatten onder andere een korte beschrijving van deze normen en de redenen waarom hun aanpassing gesuggereerd wordt. |
| Art. 5 | Art. 5 |
| De procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en de Raad van State bezorgen hun verslag aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers, aan de Senaat en aan de federale regering. | De procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en het college van procureurs-generaal enerzijds en de Raad van State anderzijds bezorgen in de loop van de maand oktober hun verslag aan de Senaat alsmede aan de Kamer van volksvertegenwoordigers en aan de federale regering. |
| De federale regering bezorgt haar opmerkingen over deze verslagen aan de Senaat. | De federale regering bezorgt haar opmerkingen over deze verslagen aan de Senaat. |
EVALUATIE VAN WETGEVING
ELEMENT VAN EEN WETGEVINGSKWALITEITSBELEID
Nota voor de Senaatscommissie voor de Institutionele
Aangelegenheden
7 oktober 1998
Prof. dr. M. Adams
Rechtsfaculteit en Centrum voor de Grondslagen van het Recht
Universiteit Antwerpen (UFSIA)
K. Van Aeken
Centrum voor Rechtssociologie
Universiteit Antwerpen (UFSIA)
I. Inleiding : problemen van wetgeving
II. Een eventuele aanzet tot oplossing : evaluatie van wetgeving
II.1. Poging tot definitie
II.2. Twee perspectieven
III. Soorten van evaluatie : ex ante c.q. ex post
IV. Krachtlijnen van een zinvolle wetsevaluatie
V. Institutionele organisatie van regelgevingsbeleid en wetgevingsevaluatie : de Nederlandse situatie
VI. De voorliggende wetsvoorstellen en het wetsontwerp
VII. Besluit
I. Inleiding : problemen van wetgeving
In de voorbije jaren heeft het fenomeen « wetgeving », als zelfstandig onderwerp van discussie en onderzoek, zich op een brede belangstelling mogen verheugen. Deze belangstelling is natuurlijk niet zomaar uit de lucht komen vallen, maar is het noodzakelijke gevolg van een aantal gedeelde klachten over diezelfde wetgeving. De klachten concentreren zich met name op twee ontwikkelingen : enerzijds op de hoeveelheid aan regelgeving en anderzijds op de gebrekkige kwaliteit van regelgeving. Deze ontwikkelingen hebben een rechtstreekse en negatieve weerslag op de kwaliteit van onze democratische rechtsstaat. Ze leiden namelijk tot onder meer een gebrek aan kenbaarheid en toegankelijkheid van het recht. De oorzaken van de twee vermelde ontwikkelingen bespreken we hier kort, waarbij we zouden willen aantekenen dat beide onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden :
1. Wat de eerste ontwikkeling betreft : regelgeving is vandaag niet zozeer gericht op rechtsvaststelling maar eerder op verandering (13). Wetgeving wordt vandaag vooral gezien als een instrument van sturing en beleid, als een middel om maatschappelijke veranderingen op sociaal, economisch en cultureel vlak te bewerkstelligen. De industrialisering, de exponentiële groei van de sociale verzorgingsstaat en ontwikkelingen in onder meer wetenschap en technologie « dwingen » de overheid soms zelfs wetgevend in te grijpen. Hieruit volgt een actievere taakopvatting van de overheid, met een stortvloed aan regelgeving tot gevolg. De opkomst van wetgeving met betrekking tot het milieu, informele arbeid, de multiculturele samenleving, nieuwe sociale risico's of biotechnologische ontwikkelingen is daar bijvoorbeeld het gevolg van. Niet enkel het aantal domeinen waarin de overheid via wetgeving regulerend optreedt groeit, ook de intensiteit van de overheidsinterventie neemt toe.
De juridisering van de samenleving is deels zelfs een noodzakelijk gevolg van een actievere en sturende taakopvatting van de overheid, en dus niet alleen het gevolg van ideologische keuzes. Het in Westerse rechtsstelsels zo belangrijk geachte legaliteitsbeginsel heeft namelijk onder meer een negatieve of beperkende invloed op de bevoegdheden van de overheid, omdat deze zich op basis van dit beginsel idealiter zou moeten onthouden van niet door wetgeving gegarandeerd optreden jegens de burger (14).
Als de overheid dus, onder meer door de omstandigheden gedwongen, steeds meer de behoefte voelt om in te grijpen in de samenleving, zal dat al snel door middel van regelgeving plaatsvinden. Hoe dan ook, voor ons is hier van belang dat deze ontwikkeling ook gevolgen heeft, zoals vrijwel overal in de westerse wereld, voor de kwaliteit van regelgeving. Technologische ontwikkelingen en het verwezenlijken van sociale rechtvaardigheid, en de grote hoeveelheid aan gedetailleerde regelingen gericht op specifieke groeperingen en situaties die daarmee gepaard gaat, geven aanleiding tot complicaties.
2. Wat de tweede ontwikkeling betreft : de behoefte aan beleidsmatig recht leidt tot gecompliceerde regelketens. Door het intensieve regulerend optreden van de overheid, is er plaats gemaakt voor een wet die in voortdurende evolutie is en haar stabiliteit verloren heeft. Dit alles kan ten koste gaan van kwaliteit en kenbaarheid van het recht, van wetstechniek en wetssystematiek, met de gevaren van incoherentie, onzeker- en tegenstrijdigheden tot gevolg. Daardoor dreigen de algemeenheid van de rechtsregel, het gelijkheidsbeginsel en de rechtszekerheid te worden aangetast (15). Dit zijn problemen van rechtsstatelijke aard. Deze ontwikkelingen doen zich overigens ook voor op Europees en internationaal vlak.
Meer en meer is het trouwens de executieve die de regels stelt, hetgeen weer tot problemen kan leiden omwille van het feit dat de « lokaties » waar wetgevende activiteiten plaatsvinden zo divers zijn (met name weinig op elkaar afgestemd). De wetgevende macht is feitelijk in belangrijke mate verschoven van parlement naar regering, welke laatste, het moet worden gezegd, veel soepeler is georganiseerd en bijgevolg beter naar tijd en plaats kan inspelen op nieuwe belangen en behoeften. Dit proces vindt bijvoorbeeld expliciet plaats, zowel op federaal niveau als op het niveau van de gemeenschappen en gewesten (16), door het overdragen van de bevoegdheid tot het maken van nadere (materiële) wetgeving door middel van kaderwetgeving, opdrachtwetgeving, volmachtwetgeving tot aan de toekenning van normatieve bevoegdheden in hoofde van individuele ministers toe.
Impliciet worden andere technieken gebruikt : vage en onbepaalde normen, attributie van de bevoegdheid tot het nemen van individuele, concrete beslissingen etc. Een dergelijke ontwikkeling is trouwens niet noodzakelijk een probleem. Door de juridisering van de samenleving ontbreekt het immers in het parlement vaak aan de specifieke deskundigheid aangaande de vele vaak technische materies van beleidsmatig recht. Er is om die reden dan ook weinig reden om aan te nemen dat wetgeving afkomstig van het parlement van een betere kwaliteit zou zijn dan wetgeving afkomstig van de uitvoerende macht. Bovendien ontbreekt het de parlementsleden vaak aan de fysieke mogelijkheden om alle regelgeving zelf vast te stellen. De complexiteit van de samenleving heeft wat dat betreft onvermijdelijk de terugtred van de parlementaire wetgever (de wetgever in de formele zin van het woord) tot gevolg. Vanuit deze optiek heeft een pleidooi om « het primaat van de politiek » te herstellen (zoals in Nederland bijvoorbeeld is gebeurd) weinig slaagkans, want gespeend van realiteitszin (17).
II. Een eventuele aanzet tot oplossing :
evaluatie van wetgeving
De laatste jaren zien we vanuit wetenschap en politiek een groeiende bekommernis om de kwaliteit van wetgeving (of beter : kwaliteit van regelgeving), gekoppeld aan meer of minder concrete voorstellen die aan de situatie zouden kunnen verhelpen. Het is in deze context van belang te benadrukken dat oplossingen voor problemen van wetgeving en regelgeving niet op zichzelf mogen staan. Ze mogen met andere woorden niet autonoom of incidenteel zijn, maar dienen te worden geplaatst in een breed en structureel kader. Een beleid gericht op de kwaliteit van wetgeving en regelgeving dient structureel te zijn en speelt op meerdere fronten gelijk. Vooralsnog is het in België zo dat het regelgevingsbeleid eerder pragmatisch van aard is, waarin problemen van wetgeving ad hoc bestudeerd worden, met name wanneer ze zich opdringen (18). De richtlijnen voor de wetgevingstechniek die worden gehanteerd zijn erg technisch geformuleerd, en de ministeriële departementen zijn op dusdanige wijze ingericht dat zij nauwelijks zijn aangepast aan regeltechnische doelstellingen.
In tegenstelling tot Nederland is de functie van wetgevingsambtenaar vrijwel onbestaande, en ligt de klemtoon van het beleid bij de overbelaste Raad van State. De federalisering draagt verder ook nauwelijks bij aan de mogelijkheden om een regelgevingsbeleid te ontwikkelen. De veelheid van rechtsbronnen die de federalisering tot gevolg heeft, vraagt wat dat betreft om problemen (19). Omdat we van mening zijn dat er dringend werk moet worden gemaakt van een structureel regelgevingsbeleid, vermelden we hier, behalve de nood aan institutionalisering van het regelgevingsbeleid, tevens een aantal andere (materiële) methodes om aan de kwaliteit van wetgeving te verhelpen : de ontwikkeling, introductie en aanvaarding van algemene richtlijnen (of een standaard) voor behoorlijke regelgeving, deregulering (20), het ontwikkelen van een communicatiebeleid dat nieuwe wetgeving op adequate wijze bekend en kenbaar maakt e.d.m. Ook de methode van de wetsevaluatie kan een belangrijk onderdeel zijn van een structureel beleid op het terrein van de wetgevingskwaliteit.
II.1. Poging tot definitie
Onder evaluatie wordt meestal verstaan : het beoordelen van de voorstelling of waarneming van een bepaald verschijnsel aan de hand van bepaalde criteria (21). De werkgroep « Évaluation legislative », verbonden aan het Zwitserse « Département féderal de Justice et Police », hanteert een gelijksoortige omschrijving : « l'appréciation des phénomènes » (22). Voor ons gaat het hier met name om het evalueren van wetgeving. Het begrip wetgeving is echter een meerduidig fenomeen. Wetgeving bestaat er in soorten en maten. Juristen maken meestal een grof onderscheid tussen zogenaamde materiële en formele wetgeving. Daarbij verstaat men onder formele wetgeving die wetgeving waarbij in de totstandkomingsprocedure het federale parlement wordt betrokken (23). Onder materiële wetgeving verstaat men dan alle wetgeving die algemeen toepasbaar is (dit in tegenstelling tot beschikkingen in individuele gevallen). Dat betekent dat de meeste formele wetgeving weliswaar tevens materiële wetgeving omvat, maar niet andersom.
Er bestaan immers vele (belangrijke) wetten die tot stand komen zonder tussenkomst van het federale parlement. KB's en MB's zijn weliswaar algemene wetten, maar geen formele wetten. Aangezien wetsevaluatie betrekking kan hebben op formele zowel als materiële wetten, is het aangewezen om dit in de definitie ervan tot uiting te laten komen. We hanteren daarom een ruim wetsbegrip. Bovendien dient wetsevaluatie ideaal gezien een louter juridische of legistieke (wetstechnische) analyse te overstijgen, alhoewel een juridische en legistieke analyse er wel een onderdeel van moet zijn. Indien wetsevaluatie echter tevens betrekking dient te hebben op bijvoorbeeld de effectiviteit, dan dringt een ruime sociaal-wetenschappelijke benadering zich op. Op grond van het voorgaande verstaan we onder wetsevaluatie hier : het criteriumgebonden beoordelen van wetten in de ruime zin op grond van juridische, empirische en sociaal-wetenschappelijke gegevens en volgens wetenschappelijk methoden.
II.2. Twee perspectieven
Voor welke soort problemen kan dergelijke wetsevaluatie een eventuele oplossing vormen ? We zien er in het licht van hetgeen eerder in paragraaf I werd gezegd met name twee :
1. Hierboven werd gesproken over het feit dat wetgeving vandaag vooral wordt gezien als een instrument van sturing en beleid, als een middel om maatschappelijke veranderingen op sociaal, economisch en cultureel vlak te bewerkstelligen. Hieruit spreekt een instrumentalistische visie op het recht. Er wordt daarbij verondersteld dat via wetgeving de samenleving in al haar facetten gevormd en beïnvloed kan worden, dat wetgeving met andere woorden een effectief sturingsmiddel is. Onderzoek heeft echter aangetoond dat een dergelijke instrumentalistische visie op het recht zeker niet probleemloos is (24). Het is naïef om de wet eenvoudigweg te zien als een middel dat een welomschreven doel kan realiseren, omdat het proces van wetgeving en de ontvangst van de wettelijke boodschap dat verhinderen (25). Wat het proces van creatie van wetgeving betreft : er bestaat vaak weinig overeenstemming over de te verwezenlijken doelstellingen. De veelheid aan ideologische perspectieven van de wetgevende partijen bevorderen geenszins de eenduidigheid van de doelstelling. Wat het proces van de ontvangst van de wettelijke boodschap betreft : deze wordt niet vanzelfsprekend door de doelgroep aanvaard (26).
De maatschappij bestaat uit meerdere sociale velden, zoals politieke groepen, buurtverenigingen, parochies of universiteiten, die ieder hun eigen handelingsregulerend vermogen hebben en elkaar onderling beïnvloeden (27). Van hogerhand opgelegde wetten zullen binnen deze velden niet zomaar worden aanvaard; vaak stuiten zij op een netwerk van gewoonten, waarden of belangen dat niet toelaat dat andere regels zomaar binnensijpelen.
Een gelijkaardig, maar niet identiek, standpunt heeft de rechtssocioloog G.Teubner ingenomen (28). Ook Teubner is van mening dat sturende of instrumentele wetgeving niet noodzakelijk in staat is om op efficiënte of adequate wijze in te spelen op de problemen van een complexe samenleving. Hij komt tot deze conclusie vanuit de constatering dat er een gebrek aan communicatie bestaat tussen de wetgevende overheid en de maatschappij die zij wenst te sturen. De reden daarvoor is gelegen in het gegeven dat het recht volgens hem weliswaar cognitief open is, maar operationeel gesloten. Deze omschrijving vraagt om enige uitleg. De moderne samenleving is volgens Teubner opgebouwd uit een verzameling autonome deelsystemen, zoals bijvoorbeeld de religie, onderwijs, scholing, de wetenschap, het economische, de politiek, het juridische... Ieder deelsysteem heeft een eigen functie in de samenleving als geheel, een functie die het in belangrijke mate zelf invult. Zo zal het juridische deelsysteem werken met termen als bijvoorbeeld rechtmatig/onrechtmatig, en zal het economische deelsysteem werken met termen als verlies of winst. De wetgever vertaalt algemene maatschappelijke problemen binnen zijn (juridisch, politiek) deelsysteem in juridische termen, en formuleert daarvoor een juridische oplossing waar andere deelsystemen mee moeten omgaan en zich aan moeten houden. Het is in dit stadium dat het volgens Teubner fout loopt. Het recht staat immers wel open voor nieuwe ontwikkelingen het is dus cognitief open maar de deelsystemen die ermee moeten werken of er zich aan moeten houden worden niet beïnvloed door externe factoren. Deze zijn met andere woorden operationeel gesloten. Communicatie binnen een deelsysteem bouwt volgens Teubner namelijk steeds voort op eerdere communicatie binnen datzelfde systeem. Het deelsysteem zal een ontwikkeling steeds in zijn eigen termen herinterpreteren. Zo zal milieuregelgeving door de onderneming worden vertaald in economische termen, waarbij de pakkans indien men zich niet aan de betreffende regelgeving wenst te houden en het kostenaspect, belangrijke elementen ter afweging zijn (29).
In essentie betreft het hier communicatieproblemen tussen verschillende deelsystemen. De oplossing voor dit communicatieprobleem is volgens Teubner ten dele gelegen in het meer aandacht besteden aan de zelfregulerende capaciteiten van organisaties (30). Andere theoretici hebben het probleem van de beperkte effectiviteit van wetgeving eveneens geanalyseerd in termen van communicatie. De Nederlander Witteveen meent dat het effectiviteitsprobleem onder meer op het niveau van de communicatie tussen burger en bestuur te situeren valt (31). Door de hoeveelheid instrumentele functies die inherent worden geacht aan de wet (ordenen, presteren, sturen, arbitreren enz.), vervluchtigt volgens hem het gezag ervan. Om dit gezag te herstellen meent Witteveen dat de wet behalve instrumenteel, ook communicatief moet zijn. Hieronder verstaat hij dat de wet tegelijk effectief moet zijn ten opzichte van de normadressaten en oriëntatiepunten moet bieden voor degenen die de wet interpreteren. Doordat echter het bestuurshandelen ter uitvoering van wetgeving vaak geen deel uitmaakt van het communicatieproces tussen wetgever en bestuur of burger, vanwege de geslotenheid van dit handelen, bestaan er problemen bij de uitvoering van wetgeving. Een grotere openbaarheid van bestuur en, in het verlengde hiervan, een effectief communicatiebeleid lijken daarom aangewezen ontwikkelingslijnen.
2. Hierboven werd eveneens benadrukt dat de verzorgingsstaat onafgebroken nieuw beleidsmatig recht vereist om in haar functioneren te kunnen voorzien. De proliferatie aan wetgeving die dat tot gevolg heeft, leidt tot problemen van kwaliteit en kenbaarheid van de wet, en tot wetstechnische en wetssystematische problemen. Ook rechtsstatelijke waarden als rechtsgelijkheid, rechtszekerheid en de samenhang van het recht komen ermee onder druk te staan. Evaluatie zou vanuit deze optiek eveneens een oplossing kunnen betekenen. Hier gaat het dan niet om een evaluatie van de doelmatigheid van wetgeving, zoals zojuist onder paragraaf 11.1 bepleit, maar eerder over een evaluatie van rechtsstatelijke waarborgen en de context, de omgeving temidden andere wetten, waarbinnen wetgeving functioneert. Hoe sluit wetgeving aan op andere wetgeving ? Is wetgeving bekend ? Wordt wetgeving gelijk toegepast ? Biedt wetgeving voldoende zekerheid ? enz. Ook de houding van een groot aantal burgers ten opzichte van het reilen en zeilen van de democratie pleit voor een dergelijke vorm van wetgevingsevaluatie (32).
Resumerend kunnen we stellen dat de effecten van een wet en de initiële intenties vaak niet op elkaar aansluiten. Of anders gezegd : de sociale en juridische werkelijkheid lopen vaak uiteen. Aangezien slecht werkende wetgeving zeer hoge maatschappelijke kosten met zich mee kan brengen, denk maar aan de financiële en ecologische gevolgen van niet-effectieve milieuregelgeving, is de behoefte aan een methode die ons iets over de kwaliteit van wetgeving kan vertellen, dringend aanwezig. Evaluatie van wetgeving kan een methode zijn om de efficiëntie en effectiviteit, de sociale geldingskracht, de doelmatigheid en de rechtsstatelijke kwaliteit van wetgeving te verbeteren. Evaluatie van wetgeving kan ons in staat stellen om bestaande wetten te beoordelen naar hun reële werking, om binnen het proces van nieuwe wetgeving efficiënter en doelmatiger te werk te gaan en om bestaande wetten te herzien in het licht van nieuw feitenmateriaal. Overigens zet ook de algemene besparingscontext waarbinnen elk wetgevend initiatief wordt uitgevoerd aan tot een efficiëntere en doelmatigere aanwending van de beperkte middelen. Dus ook vanuit die optiek is wetsevaluatie interessant. Wetsevaluatie zou, tenslotte, overigens ook zeer goed passen bij de nieuwe rol van de Senaat als kamer van reflectie (33).
In het licht van de twee zojuist besproken problemen lijkt het verstandig om een wetsevaluatie niet te beperken tot de vraag of de doelstellingen van een wet al dan niet gehaald worden, maar tevens aandacht te besteden aan de vraag of de wet in de praktijk rechtsstatelijke waarborgen kan bieden en of ze vanuit een legistiek standpunt degelijk in elkaar steekt (34). Waarbij onmiddellijk dient te worden aangetekend dat beide soorten vragen niet helemaal van elkaar zijn te scheiden. Bij een evaluatie kan het ene aspect niet losgekoppeld worden van het andere. Wanneer bijvoorbeeld instrumentele wetgeving weinig rechtszekerheid biedt of niet op gelijke wijze wordt toegepast, dan zal het met de effectiviteit van die wet wellicht ook niet al te best zijn.
III. Soorten van evaluatie : ex ante c.q. ex post
In het algemeen worden er twee mogelijke soorten van wetsevaluatie onderscheiden : (a) prospectieve of ex ante -evaluatie, en (b) retrospectieve of ex post -evaluatie (35). De eerste vorm houdt in dat vooraf wordt nagegaan welke effecten zullen resulteren uit een bepaalde normering. Deze methode kan gebaseerd zijn op simulatie, speltheorie, projectie e.d.m. Maar ook aspecten van wetstechniek, wetssystematiek en legistiek kunnen reeds op voorhand worden gecontroleerd. De tweede vorm heeft tot doel bepaalde wetgeving na verloop van tijd te evalueren. Onder meer de empirische analysetechniek wordt hierbij gebruikt. Er kan tevens nog een derde vorm worden onderscheiden, namelijk de zogenaamde gelijktijdige evaluatie. Deze vorm duidt op het samengaan van het evaluatieve proces met de inwerkingstelling van de bewuste reglementering. Deze methode zouden we ook als « monitoring » kunnen omschrijven. We klasseren deze vorm wat deze tekst betreft eerder als een specifieke vorm van ex post -evaluatie.
De eerste methode ligt op het eerste gezicht minder voor de hand dan de tweede, omdat deze zich minder leent voor het politieke karakter van het proces van beleidsvorming. Ook de tijdsdruk die op beleidsvoerders rust is moeilijk te verzoenen met een uitgebreide prospectieve evaluatie. Toch bestaan er bij ons in zekere zin reeds vormen van een dergelijke prospectieve of ex ante -evaluatie, waarbij met name de rol van de afdeling wetgeving van de Raad van State moet worden vermeld. Dat is natuurlijk een beperkte of onvolledige vorm van evaluatie, maar desondanks zeer waardevol. Een andere methode die zou kunnen worden gehanteerd als ex ante -evaluatie, maar die bij ons nog niet ontwikkeld is, ligt eerder op het legistieke vlak. In Nederland gebruikt men bijvoorbeeld zogenaamde « Aanwijzingen voor de Regelgeving » aan de hand waarvan regelgeving op voorhand getoetst wordt.
Wat bij ex ante -evaluaties opvalt in vergelijking met ex post evaluaties, is het meestal ontbreken van empirische gegevens. Ex post -evaluaties bestaan in wezen uit vergelijkingen tussen de situatie vóór en na de invoering van een wet. Vergelijkingen tussen de bestaande situatie en een ideale situatie zijn natuurlijk eveneens mogelijk, evenals transverale vergelijkingen (tussen provincies, kantons ...), maar hoeven niet noodzakelijk ex post verricht te worden.
IV. Krachtlijnen van een zinvolle wetsevaluatie
Wat zijn nu de krachtlijnen van een zinvolle wetsevaluatie ? Zinvolle wetsevaluatie lijkt ons te kunnen worden gescheiden in drie aspecten (36). De eerste twee aspecten hebben betrekking op juridische aspecten, het laatste aspect is van eerder sociaal-wetenschappelijke aard. Deze drie aspecten dienen voorafgegaan te worden door een inventarisatie van het formeel geldende recht. Dit enerzijds om te weten welk complex van wetsregels dient te worden betrokken in de evaluatie, en anderzijds omdat aan het geldende recht de maatstaven worden ontleend aan de hand waarvan de toetsing in fase drie kan plaatsvinden.
In concreto kunnen daarna de volgende drie fases worden onderscheiden :
a) In de eerste plaats dient wetgeving te worden geëvalueerd op basis van juridische maatstaven;
b) In de tweede plaats dient wetgeving te worden geëvalueerd op basis van samenhang met andere relevante wetgeving, de Grondwet, het internationale recht en algemene rechtsbeginselen;
c) Vervolgens dient te worden beoordeeld of de doeleinden van wetgeving worden bereikt : er zou in kaart moeten worden gebracht in hoeverre de beoogde effecten van de wet werden bereikt en in welke mate dat moet worden toegeschreven aan de wet. Hiervoor is empirisch of sociaal-wetenschappelijk onderzoek nodig.
Fase a en b : deze fases van evaluatie kunnen en worden ex ante (door o.m. de afdeling wetgeving van de Raad van State) uitgevoerd, maar een ex post -evaluatie is desondanks ook zeer wel mogelijk. Het gaat in de eerste plaats in fase a om een zogenaamde wetstechnische toets, om de vraag bijvoorbeeld of de doelstellingen van de wetgever een goede uitwerking hebben gevonden in de opgestelde bepalingen en of de wettekst voldoende helder is geformuleerd en of er geen tegenstrijdigheden in voorkomen. In de tweede plaats dienen in fase b aspecten van samenhang te worden getoetst, waarbij de inpassing van de betreffende regelgeving in het gehele rechtssysteem centraal staat. De toetsing van deze twee aspecten dient bij voorkeur reeds ex ante plaats te vinden, maar doordat regelgeving na invoering vaak in een proces van uitwerking en verfijning terecht komt (met een groeiende omvang en complexiteit tot gevolg) is een ex post -analyse zeker ook op zijn plaats.
In Nederland hanteert men voor deze fases de zogenaamde « Aanwijzingen voor de Regelgeving ». Het verdient aanbeveling om dergelijke aanwijzingen ook hier te implementeren. Inmiddels is men bij de Kanselarij van de eerste minister overigens druk doende om aan dergelijke aanwijzingen te werken. Dit is een uitermate belangrijke ontwikkeling, omdat dergelijke aanwijzingen overal, altijd en op ieder niveau gebruikt kunnen worden. Als dusdanig kunnen ze leiden tot een cultuur van bezorgdheid om de kwaliteit van regelgeving, maar ook tot een meer coherent regelgevingsbeleid.
Fase c : deze fase wordt meestal ex post verricht, alhoewel simulaties of sociaal-wetenschappelijk onderzoek zeker ook ex ante kunnen worden uitgevoerd. Overheidsmaatregelen, in welke vorm dan ook, zijn gebaseerd op zekere hypothesen en zekere modellen. De basisidee achter wetsevaluatie is het analyseren en verklaren van de concrete werking van de in wetten vertaalde hypothesen in de maatschappij, en dit in contrast met de initiële doelstellingen van de wetgever. Dit noodzaakt de evaluator om zich tevens te engageren in eerder empirisch onderzoek. Wat de derde fase betreft zal daarom in de eerste plaats een aanvang moeten worden gemaakt met een analyse van het proces van toepassing, naleving en handhaving. Dit stadium is van cruciaal belang, omdat de wetgever er meestal vanzelfsprekend vanuit gaat dat de bepalingen van een wet worden toegepast, nageleefd en gehandhaafd, en dat als gevolg daarvan de beoogde effecten van de wet daadwerkelijk zullen plaatsvinden. Toch is dat, zoals we eerder in paragraaf II.2.1 hebben gezien, niet noodzakelijk het geval. Het is zelfs zo dat wanneer het op het toepassings-, nalevings-, en handhavingsniveau fout loopt, de doelstellingen nog maar moeilijk (optimaal) behaald kunnen worden.
Vervolgens moet worden onderzocht of de beoogde doelstelling van een wet daadwerkelijk behaald wordt. Want zelfs indien een wet wordt toegepast, nageleefd en gehandhaafd, dan wordt nog niet noodzakelijk de doelstelling ervan behaald.
Het kan bijvoorbeeld wel zo zijn dat, hypothetisch, wetgeving op het terrein van het gebruik van soft-drugs in de praktijk wordt toegepast, nageleefd en gehandhaafd, maar dat de doelstelling van dergelijke hypothetische wetgeving, namelijk het onder controle brengen van druggebruik bij jongeren, desondanks niet gehaald wordt. Tevens moet worden onderzocht of de rechtsstatelijke doelstellingen van de wet in de praktijk behaald worden : rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Er dient hier reeds te worden aangetekend dat het leggen van een band tussen oorzaak en gevolg, tussen het initiëren van wetgeving en het meten van de gevolgen, een ambitieuze onderneming is. Zowel het waarnemen van die band als het aantonen ervan vereist een grote vaardigheid en is, vanuit sociaal-wetenschappelijk gezichtspunt, niet zonder problemen.
De vraag of de doelstelling van een wet behaald wordt kan weer worden opgesplitst in verschillende beoordelingscriteria, die uitdrukkelijk in elkaars verlengde liggen (37) :
Doeltreffendheid : de evaluatie van de doeltreffendheid komt neer op het vergelijken van de bereikte en beoogde resultaten. Het gaat dan met name om het meten van de graad van realisatie van de doelstellingen.
Effectiviteit : een effectiviteitstoets is voornamelijk bekommerd om de causale verhouding tussen de middelen die een regeling aanwendt en de realisatie van de doelstellingen. Met andere woorden : is de wet doeltreffend én is de verandering te wijten aan de wet ?
Efficiëntie : een efficiëntietoets kijkt naar de effectiviteit vanuit een zuiver relationele, zelfs mathematische zin. Een regeling wordt als efficiënt gedefinieerd als bij een minimum aan gegeven middelen een maximale verwezenlijking van de beoogde resultaten wordt bereikt. Met andere woorden : is de doeltreffendheid efficiënt ?
Impact : dit criterium dankt zijn bestaansreden aan het feit dat evaluatie zich meestal slechts richt op één of meerdere welbepaalde facetten van wetgeving. Pragmatische argumenten leiden tot deze fragmentatie van het onderzoek. De noodzaak van een meer globaliserende benadering wordt ondervangen door de studie van de impact, waaronder we het geheel van relevante gedragingen en situaties verstaan die causaal verbonden zijn met de betreffende normeringen. Men zou de impactstudie ook kunnen omschrijven als het testen van residuele criteria, waarbij die zaken onder de loupe worden genomen waaraan door de particuliere invalshoek van het evaluatieonderzoek noodgedwongen geen aandacht werd besteed. Hiertoe behoren ongewenste neveneffecten, gunstige niet-voorziene effecten, enz.
In schema zien de stappen die kunnen worden gehanteerd bij wetsevaluatie er als volgt uit :
a) Juridische en legistieke maatstaven
b) Samenhang
c) Doeleinden
Toepassing
Naleving
Handhaving
- Effectiviteit
- Efficiëntie
- Doeltreffendheid
- Impact
V. Institutionele organisatie van regelgevingsbeleid en wetgevingsevaluatie : de Nederlandse situatie
In Nederland komt er langzaam maar zeker een regelgevingsbeleid tot stand (38). De loutere wetgevingstechnische aanwijzingen van regelgeving werden vervangen door regelingstechnische aanwijzingen, die worden ontwikkeld en gehandhaafd door een institutionele ondersteuning binnen de ministeriële departementen en door de adviespraktijk van de Raad van State. Ook in de wetenschap zien we trouwens een garantie voor de continuïteit van onderzoek ter zake : onderzoekscentra, tijdschriften, verenigingen garanderen een permanente ondersteuning. Daarnaast bestaan er zowel permanente als ad hoc commissies die rapporten en adviezen uitbrengen over diverse problemen van regelgeving.
Op ministerieel niveau wordt het regelgevingskwaliteitsbeleid in Nederland gecentraliseerd bij het ministerie van Justitie, in het bijzonder bij de Directie Wetgeving.
Deze Directie voert het betreffende beleid uit in samenwerking met de wetgevingsafdelingen in elk ministerieel departement afzonderlijk. Alleszins worden voorstellen van wet, ontwerpen van gedelegeerde wetgeving en nota's over ingrijpende wijzigingen op een wetsvoorstel, voordat zij door de Ministerraad worden behandeld, ter evaluatie aan de Directie Wetgeving voorgelegd.
De Directie werkt voor een evaluatie eventueel samen met andere ministeries. De Raad van State toetst als laatste regeringsadviseur. Tenslotte wordt een uiteindelijke evaluatie door het Parlement, en met name door de Senaat, verwacht. Centraal in deze evaluatiemomenten staan steeds de zogenaamde « Aanwijzingen voor de Regelgeving ». Dit alles past duidelijk in een evaluatiebeleid ex ante . Ook voor wetsevaluatie ex post is institutionalisering van wezenlijk belang als kwaliteitswaarborg. Zonder de uitbouw van een doordachte infrastructuur vervalt men immers al snel in een regime waar ex post -evaluatie-onderzoek op ad hoc -basis plaatsvindt (39).
Dit betekent niet dat ad hoc -evaluatie niet zinvol is of kan zijn, integendeel, maar wel dat institutionalisering een constante aandacht voor evaluatie kan verzekeren. Een andere reden om ex post -evaluatieonderzoek te institutionaliseren is dat er prikkels door kunnen worden toegediend, omdat de wil om tot ex post -evaluatie over te gaan kan ontbreken bij de beleidsmakers. Voor het parlement kan het inbouwen in een wet van een plicht tot ex post -wetsevaluatie een bijzonder effectieve manier zijn om zijn controlerende taak uit te bouwen (ook met betrekking tot uitvoeringswetgeving). Hoe dan ook, van een gesystematiseerd en structureel evaluatiebeleid zouden de nodige aansporingen kunnen uitgaan naar overheidsfunctionarissen (het weze ministers of andere uitvoerders) om zich op gezette tijden te bezinnen over het gevoerde beleid aan de hand van evaluatieonderzoek. Hoe is dergelijke institutionalisering van wetsevaluatie ex post nu verankerd in de Nederlandse welvaartsstaat ?
In Nederland worden sinds het begin van de jaren '70 regelmatig wetten ex post geëvalueerd, maar van een structureel of geïnstitutionaliseerd beleid ter zake is er nog geen sprake (40). Zowel regering als parlement pleiten regelmatig voor evaluatie van wetgeving ex post . In de regeringsnota « Zicht op Wetgeving » uit 1991, werd door de regering het volgende gesteld : « Iedere regeling dient (...) op de een of andere wijze te worden geëvalueerd (...). Bij het ontwerpen van elke wettelijke regeling dient de wetgever zich steeds rekenschap te geven van de wijze waarop de evaluatie van de regeling plaats zal vinden (41). De Nederlandse Tweede Kamer diende ongeveer gelijktijdig een motie in om hieromtrent een wezenlijk beleid te voeren (42). Ook in een rapport van de zogenaamde Commissie Deetman, een commissie genoemd naar toenmalig kamervoorzitter W. Deetman die tot taak had nadere gedachten te ontwikkelen omtrent vraagstukken van staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing, werd aanbevolen in beginsel altijd over te gaan tot systematische wetsevaluatie, als sluitstuk van wetgevingsvoorbereiding, parlementaire behandeling, en wetgevingsuitvoering (42). Het opnemen van evaluatiebepalingen in wetgeving zelf noemde deze commissie daarbij als een denkbaar instrument.
Desondanks, zoals gezegd, is er in Nederland van een structureel evaluatiebeleid ex post nog geen sprake. Een studie van de Nederlandse Algemene Rekenkamer uit 1991 (43) leerde dat er slechts bij enkele van de elf departementen van de overheid sprake was van een redelijk ontwikkeld voorzieningenniveau voor het beleidsevaluatief, waaronder ex post -wetsevaluatief, onderzoek (44). Het ministerie van Economische Zaken bleek financiële koploper (in percentage van het budget). De ministeries van Justitie, Sociale Zaken en Financiën stonden onderaan de lijst. De bedragen die werden besteed aan evaluatie varieerden van 0,02 % tot 0,14 % van het totale budget van de betrokken departementen. Ook werden binnen sommige onderdelen van departementen soms behoorlijke voorzieningen opgericht, maar ontbrak het daar dan weer aan de nodige infrastructuur. Op dat punt vormt het Wetenschappelijk Onderzoek en Documentatiecentrum (WODC) van het ministerie van Justitie een mooi voorbeeld. Van belang om te constateren is dat de kiem voor het initiatief om een ex post -evaluatie uit te voeren vaak in het parlementaire debat ter zake is terug te vinden. Soms werd evaluatie in een wettelijke bepaling verplicht voorgeschreven, soms was het een gevolg van een succesvol amendement. Verder dient te worden aangetekend dat in 1990 21 % van de wetsevaluaties minder dan 100 000 Gulden kostten, 38 % tussen de 100 000 Gulden en 500 000 Gulden 41% meer dan 500 000 Gulden. Gemiddeld kostte een evaluatie 375 000 Gulden. De kostprijs van een doorsnee evaluatie bedroeg 600 000 Gulden. De gemiddelde looptijd bedroeg 2 jaar, variërend tussen de vijf maanden en zes jaar (45).
Resumerend kunnen we stellen dat de situatie in Nederland voor ex post -evaluaties, met name op het niveau van de institutionalisering, niet perfect of ideaal is. Het feitelijk gebruik van ex post -evaluaties valt desondanks niet te onderschatten. In zijn algemeenheid bestaat er wel degelijk constructieve aandacht voor de kwaliteit van wetgeving. In Nederland constateren we een grotere betrokkenheid voor vragen van wetgevingskwaliteit, in wetenschap en politiek dan in België.
VI. De voorliggende wetsvoorstellen en het wetsontwerp
In deze paragraaf wensen wij in het licht van het voorgaande een aantal bemerkingen te formuleren bij twee voorstellen en een ontwerp van wet die betrekking hebben op deze materie. Het hiervoor in paragraaf IV beschreven model van wetsevaluatie wordt daarbij als een soort ideaaltype beschouwd. Dat neemt uiteraard niet weg dat, wanneer niet wordt tegemoetgekomen aan dit ideaaltype, het betreffende voorstel of ontwerp dan ook noodzakelijk van nul en generlei waarde is, integendeel zelfs. Overigens reproduceren we de inhoud van de voorstellen en het ontwerp hier niet in extenso , maar slechts voor zover noodzakelijk in de context van deze vergadering. Voor de uitgebreide inhoud wordt uiteraard verwezen naar de voorstellen en het ontwerp zelf.
Meer concreet gaat deze bespreking over :
a) Voorstel tot oprichting van een cel Wetsevaluatie bij de diensten van de Senaat, nr. 1-643/1.
b) Wetsontwerp houdende instelling van een procedure voor de evaluatie van wetgeving, nr. 955/1.
c) Voorstel tot oprichting van een Dienst Wetgeving bij de Senaat, nr. 1-839/1.
Ad a. In het eerste voorstel (a) staan tien geboden voor goede wetgeving (zie onderdeel 11 van het voorstel). Deze geboden zijn bedoeld als toetsingscriteria voor de cel wetsevaluatie die de indieners wensen op te richten.
Het zijn niet slechts juridische, maar tevens sociaal-wetenschappelijke criteria. Alhoewel ze niet helemaal samenvallen, omvatten deze tien geboden feitelijk alle criteria die ook in deze nota in paragraaf IV (« Krachtlijnen van een zinvolle wetsevaluatie ») werden opgenomen. Twee punten van de politieke uitwerking (opgenomen in onderdeel III van het voorstel) zouden we hier willen bespreken : de nadruk die gelegd wordt op een evaluatie ex ante , en de institutionalisering.
Wat het eerste punt betreft, is het een zeer goede zaak dat er tevens sociaal-wetenschappelijke criteria worden gehanteerd voor de evaluatie. Desondanks kunnen een aantal van de in het voorstel opgenomen criteria of geboden slechts zinvol ex post worden getoetst (tenzij er met simulaties wordt gewerkt). In die zin bestaat er dus een zekere discrepantie tussen de criteria en de politieke uitwerking. Het is overigens logisch dat een Dienst Wetgeving bij de Senaat vooral gericht zal zijn op een ex ante -evaluatie, omdat dat ook het stadium is waarbij de Senaat, als wetgever, betrokken is. Maar het lijkt dan aangewezen om de tien geboden scherper toe te spitsen op dit stadium, en met name die criteria als leidraad te nemen die (meer zinvol) op voorhand geëvalueerd kunnen worden. Het zou dan vooral om de volgende criteria gaan : rechtszekerheid, rechtsgelijkheid, beginsel van de individuele rechtsbedeling, beginsel van subsidiariteit, beginsel van de duidelijke doelstelling, noodzakelijkheidsbeginsel en uitvoerbaarheid of handhaafbaarheid (46). Uiteraard kunnen een aantal van deze criteria ook ex post getoetst worden, maar dat neemt niet weg dat een ex ante -evaluatie aan de vermelde criteria eveneens zeer wel mogelijk, zelfs wenselijk en belangrijk is. Bovendien lijkt het van belang te reflecteren over een werkverhouding met de afdeling wetgeving van de Raad van State. Is er bijvoorbeeld al dan niet behoefte aan een dubbele evaluatie (hetgeen overigens niet onmogelijk is), zowel door een Dienst Wetgeving en de Raad van State ? We mogen er vanuit die optiek op wijzen dat, zoals we hebben gezien, dergelijke evaluatie in Nederland eveneens plaatsgrijpt op het niveau van parlement en/of ministerie, maar dat er desondanks eveneens een wetgevingstoetsing door de Nederlandse Raad van State kan plaatsvinden.
Wat het tweede punt betreft : de institutionele uitwerking is eerder beperkt. Dat wil zeggen dat er over het statuut, de werking en de omkadering van de betreffende cel erg weinig terug te vinden is in het voorstel. Dit is overigens niet zozeer een kritiek dan wel een constatering. Voor deze uitwerking wordt in het voorstel namelijk verwezen naar het Bureau van de Senaat. Desondanks lijkt het voor het welslagen van een dergelijke onderneming van belang dat er op voorhand een zekere mate van consensus bestaat over de concrete uitwerking van de rol en functie van de cel Wetsevaluatie. Sommige opties vereisen zelfs een uitdrukkelijke (grond)wetswijziging.
We geven enkele voorbeelden van vragen die van belang lijken te zijn om nog te beantwoorden
a) Over welke wetsvoorstellen en ontwerpen mag of moet de cel Wetsevaluatie advies uitbrengen (belangrijke/onbelangrijke) ?
b) Welk wetsbegrip wordt gehanteerd (een formeel wetsbegrip of tevens een materieel wetsbegrip ?
c) Wat is de verhouding tussen de cel Wetsevaluatie en de Senaat (is het een integraal onderdeel van de werking van de Senaat, of slechts een instituut waarvan de Senaat maar ook anderen eventueel gebruik kunnen maken) ?
d) Aan welke termijnen heeft de cel Wetsevaluatie zich te houden ?
e) Kan het voorbereiden van een advies door de cel Wetsevaluatie opschortende werking hebben in het proces van wetgeving ?
f) Wie kan de hulp of het advies van de cel inroepen ?
g) Kan de cel Wetsevaluatie haar werk uitbesteden ?
h) Wat is juist de relatie met de Kamer van volksvertegenwoordigers ?
i) Kan de Senaat ook wetgeving laten evalueren zonder deze te moeten evoceren ? enz.
Ad b. In het tweede voorstel (47) (b), afkomstig van toenmalig minister van Binnenlandse Zaken Vande Lanotte en toenmalig minister van Justitie De Clerck en goedgekeurd door de Ministerraad, wordt afwisselend aan de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en de Raad van State gevraagd om, respectievelijk en afwisselend om de twee jaar, een verslag op te stellen met een overzicht van de juridische normen waarmee de hoven en de rechtbanken en de Raad van State toepassings- of interpretatiemoeilijkheden hebben ondervonden. Dit verslag wordt overgemaakt aan de Kamer, de Senaat en de federale regering, waarna de federale regering haar opmerkingen over dit verslag overmaakt aan de Senaat.
Het is uiteindelijk de Senaat die de verantwoordelijkheid draagt voor de evaluatie. Artikel 3 van het ontwerp stelt namelijk : « De Senaat is belast met de evaluatie van de wetgeving en maakt jaarlijks een verslag op van zijn werkzaamheden. »
Wat in de eerste plaats opvalt, is het volgende : de doelstelling ervan beperkt zich tot wat we eerder in paragraaf IV van dit rapport onder de fases a en b wensten onder te brengen, met nadruk op fase b. De toets, of de evaluatie, die wordt ingevoerd is dus met name juridisch. De memorie van toelichting bij het wetsontwerp omschrijft de toets als volgt : « Dit ontwerp van wet strekt ertoe een procedure te creëren voor de systematische bijwerking van de bestaande wetten waarvan blijkt dat zij tegenstrijdig, onaangepast of in onbruik zijn geraakt. » (Zie ook artikel 2 van het wetsontwerp.) Dit is een belangrijke invalshoek, maar desondanks eerder beperkt. Ze is met name gericht op vragen van coherentie en samenhang van wetgeving.
De invalshoek voor evaluatie die werd gekozen is ook om een andere reden beperkt : ze is immers noodzakelijk ex post , omdat ervoor gekozen wordt om de reeds bestaande wetgeving te evalueren vanuit de vermelde invalshoek. Wij zijn van mening dat het van belang is om tevens de noodzaak van een evaluatie ex ante te blijven benadrukken en zelfs uit te bouwen. Want juist op die wijze kunnen problemen van wetgeving, en zeker ook coördinatieproblemen, worden voorkomen. Het gezegde « voorkomen is beter dan genezen » lijkt hier bij uitstek van toepassing. Er dient te worden voorkomen dat het Hof van Cassatie en de Raad van State al te veel werk zullen moeten verrichten dat eerder, door de wetgever zelf of een ander orgaan, had moeten of kunnen worden gedaan. Weliswaar kunnen niet alle problemen die rijzen bij de uitvoering of toepassing van wetgeving worden voorzien, maar desondanks kan een deel van de problemen worden voorkomen door tevens een degelijke ex ante -toetsing te institutionaliseren. Het Nederlandse, meer uitgebouwde model van ex ante -wetgevingstoetsing, zoals hierboven beschreven, kan daarbij als voorbeeld dienen. In die zin zijn wij van mening dat de invalshoek die in het wetsontwerp werd gekozen, eerder beperkt is. Ze is weliswaar van belang, maar moet wat ons betreft best samengaan met een beter uitgebouwde geïnstitutionaliseerde ex ante -evaluatie.
De afdeling wetgeving van de Raad van State maakt in haar advies over dit wetsontwerp onder punt IV trouwens terecht gewag van het eerder beperkte gezichtspunt dat het Hof van Cassatie en de afdeling administratie van de Raad van State hebben. Met name omdat zij slechts een beeld kunnen vormen over problemen van wetgeving voor zover die volgen uit de geschillen die hun worden voorgelegd. De Raad van State stelt in zijn advies over het wetsontwerp daarom voor dat de Senaat zijn informatie daarom systematisch aanvult met datgene wat reeds blijkt uit verslagen van andere instellingen (Rekenhof, Ombudspersonen, verzoekschriften, rechtsleer, veldonderzoek, antwoorden op parlementaire vragen enz.). Ook hieruit blijkt dat een ruime evaluatie, in de zin van het aantal organen dat erbij betrokken is, van belang kan zijn (waarom werd bijvoorbeeld het Arbitragehof niet gevraagd ?). De vraag rijst dan echter of er niet eerder voor een nog ruimere benadering zou moeten worden gekozen, waarbij ook sociaal-wetenschappelijk onderzoek wordt verricht naar wat hierboven in paragraaf IV respectievelijk onder de noemers van « doeltreffendheid », « effectiviteit », « efficiëntie » en « impact » werd gebracht. Dergelijk onderzoek is belangrijk maar moeilijk. In België bestaat er trouwens nauwelijks ervaring mee.
Het lijkt daarom de moeite om de gelegenheid te nemen om ervaring op te doen met een dergelijke evaluatie. Dit kan met name door in een aantal belangrijke wetgevingsprojecten die door de Senaat (of de Kamer) werden geïnitieerd of geëvoceerd, een bepaling op te nemen die tot een ruime ex post -evaluatie verplicht (inclusief een reservering van de daartoe benodigde middelen).
Overigens doet ook de federalisering van België zich hier voelen. Wat kan de Senaat remediëren aan slecht op elkaar aansluitende wetgeving van regionaal niveau ? Er rijst in die context een bevoegdheidsprobleem. Een ander belangrijk knelpunt lijkt ons trouwens met name de institutionele omkadering van dit alles te zijn. Zowel het Hof van Cassatie als de Raad van State zijn momenteel reeds overbelast. We zien niet goed in hoe deze taak constructief kan worden uitgevoerd indien ze bovenop de huidige werklast komt, en er niet tevens en uitdrukkelijk middelen voor worden uitgetrokken.
Ad c. Het derde vandaag te bespreken voorstel (c) ligt in het verlengde van de vorige twee. Het vertrekt eveneens vanuit een dubbele doelstelling : enerzijds een verbetering van de kwaliteit van wetgeving bewerkstelligen, en anderzijds de rol van de Senaat in het wetgevingsproces duidelijk(er) positioneren.
Daartoe wenst het een dubbele taak toe te kennen aan een op te richten Dienst Wetgeving bij de Senaat. Opnieuw zien we bovendien een gerichtheid op het juridische aspect van de evaluatie van wetgevingskwaliteit, en niet zozeer op evaluatie op het sociaalwetenschappelijke niveau.
Het evaluatiemoment dat in het onderhavige voorstel wordt ingebouwd is echter, in tegenstelling tot de vorige twee voorstellen, ex ante zowel als ex post bedoeld. De taak van de vermelde Dienst Wetgeving is namelijk dubbel : a) initiatieven nemen om wetgeving te vereenvoudigen en te coördineren (ex post -evaluatie) en b) de senatoren helpen bij het opstellen van wetgeving (ex ante -evaluatie). Zowel de eerste als de tweede taak zijn zeer waardevol, maar de tweede taak past eerder bij de rol van de Senaat als wetgever. Wellicht is het eerder aangewezen om voor de vereenvoudiging en coördinatie een eigen dienst op te richten, eventueel in de schoot van bijvoorbeeld de Raad van State. De tijdsdruk is voor een ex post -evaluatie trouwens ook wat minder pregnant dan bij een ex ante -evaluatie binnen de diensten van de Senaat (want minder, of in ieder geval anders, politiek). Om een evenwichtig systeem op federaal niveau te kunnen bereiken lijkt het verder van groot belang, zoals overigens ook in het voorstel wordt gesuggereerd, om tevens in de Kamer een dergelijke dienst op te richten.
De onderverdeling in afdelingen, onderverdeeld naar rechtstak, in de betreffende Dienst, lijkt wat ouderwets. Het geeft een « verkokerd » beeld op het recht. De realiteit van beleidsgerichte (modificerende) wetgeving is namelijk dat die zich niet noodzakelijk meer richt naar de klassieke indeling in rechtstakken. Wetgeving kenmerkt zich tegenwoordig vaak door een veelvoud aan juridische invalshoeken. In die zin zou de onderverdeling ook belemmerend kunnen werken. Voor het overige zou het evaluatiemoment ook wat ruimer mogen zijn dan zoals het nu staat omschreven in het voorstel. Een meer expliciete evaluatie naar rechtsstatelijke kwaliteit dient te worden overwogen.
VII. Besluit
In zijn algemeenheid zou onderzocht moeten worden of het niet opportuun is om het ex ante -evaluatiewerk ruimer te institutionaliseren, bijvoorbeeld tevens vanuit de respectieve betrokken ministeries, kabinetten of een ander orgaan. De invoering van een equivalent van de Nederlandse « Aanwijzingen voor de Regelgeving, » die altijd en overal en door iedereen gehanteerd kunnen worden, kunnen voor een cultuur van behoorlijke regelgeving zorgen in alle regelgevende organen, maar ook voor een zekere coherentie in het regelgevingsbeleid. De Senaat zou zich dan als parlementair orgaan, eveneens naar Nederlands model, meer kunnen concentreren op zijn controlerende rol als wetgever (waardoor niet al te zeer de nadruk komt te liggen op een ex post remediërende rol), onder meer als een allerhoogste en allerlaatste evaluatieorgaan van wetgeving. Een cultuur van kwaliteitsevaluatie van regelgeving kan perfect reeds op voorhand doorgevoerd worden.
Een tweede element dat we wensen te benadrukken is dat het probleem van regelgeving niet alleen op federaal niveau te situeren is, maar tevens op het lagere niveau (op het niveau van de gemeenschappen en gewesten, of het provinciale en gemeentelijke niveau). In die zin zou het goed zijn mocht er een initiatief tot instelling van een overheidscommissie worden genomen, een commissie die het probleem van het ontbreken van een structureel en coherent regelgevingsbeleid vanuit een eerder landelijk en globaal perspectief onderzoekt en vanuit dat perspectief voorstellen voor een globale aanpak doet. Het gevaar bestaat dat van op het moment dat dit probleem slechts op het federale niveau wordt aangepakt, een aantal jaren stilstand op het terrein van het regelgevingskwaliteitsbeleid het resultaat zal zijn. De zogenaamde wet van de remmende voorsprong die ons leert dat een vernieuwende voorsprong na verloop van tijd tot achterstand leidt als er niet permanent zorg aan onderhoud en uitbouw van de voorsprong wordt besteed zal dan zeer snel in werking treden. Een thematiek, zoals die van de kwaliteit van regelgeving leent zich wat ons betreft bij uitstek voor een globale aanpak.
Tenslotte zien we bij alle drie de voorstellen een gerichtheid op het juridische aspect van wetgevingskwaliteit. Het federale parlement kan echter altijd, los van de politieke toekomst van de voorstellen die vandaag worden besproken, de gelegenheid te baat nemen om een evaluatie ex post in ruime zin te doen verrichten, waarbij het sociaal-wetenschappelijke wordt betrokken. Het zou interessant zijn indien als proef een ruime evaluatie, op initiatief van Senaat of Kamer door middel van een bepaling in nieuwe wetgeving, zou worden verricht. Hierbij dient echter wel te worden aangetekend dat een beslissing tot evaluatie ex post , de aandacht niet mag afleiden van de nood aan een evaluatie ex ante (48). Zoals we eerder reeds stelden : voorkomen is beter dan genezen.
We hebben het hier steeds gehad over bepaalde types van wetsevaluatie, met name evaluaties waarbij het federale parlement op de een of andere manier werd betrokken. Andere soorten van wetsevaluatie zijn evenwel mogelijk en kunnen eveneens zeer zinvol zijn (49). Uitvoeringsorganisaties kunnen bijvoorbeeld verplicht worden om jaarlijks een rapport te maken in het kader van hun taakvervulling, hetgeen een beeld van de uitvoerings- en handhavingsproblematiek kan geven. Ook bijvoorbeeld de behandeling van klachten die bij ombudsmannen worden ingediend, kunnen zeer informatief zijn als moment van evaluatie. In abstracto is moeilijk te zeggen wanneer welk type van evaluatie best gebruikt wordt. Maar voor alle types moet en kan ruimte bestaan.
(1) Voorstellen ingediend in vorige zittingsperiodes :
· Wetsvoorstel van de heren Cerexhe en Weckx houdende instelling van een nationale commissie voor de coördinatie en de vereenvoudiging van de wetgeving (Stuk Senaat, nr. 631/1, 1986-1987), heringediend door de heer Cerexhe (Stuk Senaat, nr. 271/1, BZ 1988) en nogmaals heringediend door de heer Cerexhe (Stuk Senaat, nr. 226-1, BZ 1991-1992);
· Wetsvoorstel van de heer Beysen tot instelling van de deregulering (Stuk Kamer, nr. 1155/1 - 89/90);
· Wetsvoorstel van de heer Vande Lanotte tot inrichting van een driejaarlijkse wetsevaluatie (Stuk Kamer, nr. 439/1 - 91/92);
· Voorstel van de heer Daems tot invoeging van een artikel 65bis
en tot wijziging van artikel 66 van het Reglement van de Kamer van volksvertegenwoordigers (Stuk Kamer, nr. 481/1 - 91/92).
Voorstellen ingediend in de huidige zittingsperiode, andere dan de hier besproken voorstellen :
· Wetsvoorstel van de heer Bourgeois tot oprichting van een Raad voor wetgeving (Stuk Kamer, nr. 1071/1 - 96/97);
· Voorstel van de heer Viseur tot invoeging in het Reglement van de Kamer van volksvertegenwoordigers van een artikel 65bis
houdende oprichting van een « dienst wetgevingstechniek » (Stuk Kamer, nr. 1098/1 - 96/97);
· Wetsvoorstel van de heer Bourgeois betreffende de medewerking van het Hof van Cassatie aan de wetsevaluatie (Stuk Kamer, nr. 1151/1 - 96/97);
· Voorstel van mevrouw Van Haesendonck tot wijziging van artikel 18 van het Reglement van de Kamer van volksvertegenwoordigers met het oog op de invoering van een wetgevingstechnische en taalkundige revisie van wetteksten (Stuk Kamer, nr. 1703/1 - 97/98).
(2) Zie in het bijzonder het verslag van de heer Erdman bij het wetsvoorstel houdende instelling van een nationale commissie voor de coördinatie en de vereenvoudiging van de wetgeving (Stuk Senaat, nr. 229/2 - BZ 1991-1992) en het verslag van de heer Duquesne namens de subcommissie van de Commissie voor de Herziening van de Grondwet belast met het onderzoek van voorstellen tot invoering van een periodieke wetsevaluatie (Stuk Kamer, nr. 439/2 - BZ 91/92).
(3) Raad van State, Jaarverslag voor het gerechtelijk jaar 1994-1995, blz. 131.
(4) Koopmans spreekt in dezen over een ontwikkeling van codificering naar modificering. Koopmans, T., « De rol van de wetgever », in Honderd jaar rechtsleven , Zwolle, Tjeenk Willink, 1970, 223. Modificerende wetgeving is gericht op verandering en sturing van de samenleving, codificerende wetgeving eerder op het handhaven van reeds geaccepteerde normen en het bewaren van orde in de samenleving. Beide categorieën staan natuurlijk niet helemaal los van elkaar. Wetgeving valt niet strikt te scheiden in veranderingsgerichte (instrumentele) c.q. codificerende wetgeving. De meeste wetgeving draagt meestal codificerende en modificerende aspecten in zich.
(5) De positieve of verplichtende strekking van het ideaal van de rechtsstaat houdt in dat de wetgever ervoor moet zorgen dat het recht ook tot gelding komt en effectief kan worden gehandhaafd.
(6) Alen, A., « Scheiding of samenwerking der machten ? », Academiae Analecta . Mededelingen van de Koninklijke Academie voor Wetenschappen, Letteren en Schone Kunsten. Klasse der letteren, 1990, blz. 54-55.
(7) Gijssels heeft deze constatering voor de periode tussen 1976 en 1987 aan de hand van het Belgisch Staatsblad ten dele in cijfers omgezet : 1 524 wetten in de formele zin van het woord (6,8 %); 15 549 koninklijke besluiten (69,4 %); 5 315 ministeriële besluiten (23,7 %). Gijssels, J., « De scheiding der machten », TBP , 1989, blz. 576. Een recentere steekproef door Gijssels uit negen afleveringen van het Belgisch Staatsblad van 1990 (van 1 tot 13 december) leidde tot het volgende resultaat : één normatieve wet; één wet waarbij een verdrag werd goedgekeurd, één decreet, 53 verordenende koninklijke besluiten, 20 verordenende ministeriële besluiten en 46 verordenende besluiten van de uitvoerende macht. Procentueel geeft dat het volgende beeld : verhouding wetten en decreten tegenover verordeningen, 3,25 %-96,74 %. Gijssels, J., Recht, ruim bekeken , Antwerpen, Kluwer, 1991, 28 noot 37.
(8) Waarmee overigens niet is gezegd dat deze teloorgang van het « primaat van de politiek » probleemloos is. Het grote probleem blijft, namelijk dat het bij de totstandkoming van wetgeving op het niveau van de executieve vaak aan politieke waarborgen ontbreekt. Wellicht is het vanuit die optiek dan ook verstandig om de controlerende rol van het parlement meer uit te bouwen. Voor twee voorstellen : Adams, M., « Wetgeving en beleid. Pleidooi voor een heroverweging van de rol van het Parlement in het wetgevingsproces en een systeem van wetsevaluatie », in Wetgeving in theorie en praktijk , Antwerpen, Maklu, 1994, blz. 65-67 en Adams, M., « De nieuwe Belgische Senaat en het wetgevingsproces : kamer van reflectie of doublure ? Enkele beschouwingen in het licht van de Nederlandse situatie », Regelmaat. Tijdschrift voor Wetgevingsvraagstukken , 1996, blz. 230-237. Een andere optie zou zijn de rol van de rechter te versterken of uit te bouwen. Zie hierover Adams, M., « A government of laws, not of men ? Over recht, macht en de democratische legitimiteit van rechtsvorming door de rechter in de context van vage en onbepaalde normen », in Vage normen in het recht . Nog te verschijnen. Tekst op aanvraag te verkrijgen.
(9) Er bestaat een mechanisme voor evaluatie ex ante : bij elk wetsontwerp (en elk ontwerp van verordenend decreet voorgelegd aan de Raad van State) wordt een effectrapport gevoegd dat tot doel heeft de bestuurlijke, juridische, sociale, economische en budgettaire gevolgen van de voorgenomen maatregelen vooraf te beoordelen. Dit rapport gaat verder dan de memorie van toelichting. Het volgt een analyseschema dat bij ministeriële circulaire bepaald is. In een overzichtstabel worden de kosten en de baten tegenover elkaar geplaatst. Dit rapport wordt medegedeeld aan de assemblees die kunnen besluiten het bekend te maken. Zie de circulaire van 26 januari 1998 betreffende het effectrapport van de ontwerpen van wet en van aan de Raad van State voorgelegd decreet (JO van 6 februari 1998).
(10) Een ander evaluatiemechanisme dat niet in deze nota wordt behandeld, heeft betrekking op het beleid van overheidsinvesteringen. De parlementaire dienst voor de evaluatie van het overheidsbeleid heeft tot taak een analyse te maken van het overheidsbeleid per sector en controle uit te oefenen op het goede beheer van de overheidsfondsen. Het gaat om een gemengde commissie (bestaande uit 16 volksvertegenwoordigers en 16 senatoren). De twee voorzitters en de twee algemeen rapporteurs van de commissies voor de Financiën maken van rechtswege deel uit van de commissie. Een eerste rapport is in 1998 gepubliceerd over de maatregelen die genomen zijn in het kader van het Franse zee- en kustbeleid. Andere rapporten zijn in voorbereiding over steunmaatregelen voor de filmindustrie en over maatregelen om buitenlandse investeringen in Frankrijk aan te trekken.
(11) JO van 15 juni 1997.
(12) Een studie over de uitoefening van de burgerlijke rechtsvordering door rechtspersonen en een andere over de wetgeving in verband met bedrijfsmoeilijkheden.
(13) Koopmans spreekt in dezen over een ontwikkeling van codificering naar modificering. Koopmans, T., « De rol van de wetgever », in Honderd jaar rechtsleven , Zwolle, Tjeenk Willink, 1970, 223. Modificerende wetgeving is gericht op verandering en sturing van de samenleving, codificerende wetgeving eerder op het handhaven van reeds geaccepteerde normen en het bewaren van orde in de samenleving. Beide categorieën staan natuurlijk niet helemaal los van elkaar. Wetgeving valt niet strikt te scheiden in veranderingsgerichte (instrumentele) c.q. codificerende wetgeving. De meeste wetgeving draagt meestal codificerende en modificerende aspecten in zich.
(14) De positieve of verplichtende strekking van het ideaal van de rechtsstaat houdt in dat de wetgever ervoor moet zorgen dat het recht ook tot gelding komt en effectief kan worden gehandhaafd.
(15) Alen, A., « Scheiding of samenwerking der machten ? », Academiae Analecta. Mededelingen van de Koninklijke Academie voor Wetenschappen, Letteren en Schone Kunsten. Klasse der letteren , 1990, 54-55.
(16) Gijssels heeft deze constatering voor de periode tussen 1976 en 1987 aan de hand van het Belgisch Staatsblad ten dele in cijfers omgezet : 1 524 wetten in de formele zin van het woord (6,8%); 15 549 Koninklijke Besluiten (69,4%); 5 315 ministeriële besluiten 123,7%). Gijssels, J., « De scheiding der machten », TBP , 1989, 576. Een recentere steekproef door Gijssels uit negen afleveringen van het Belgisch Staatsblad van 1990 (van 1 tot 13 december) leidde tot het volgende resultaat : 1 normatieve wet; 1 wet waarbij een verdrag werd goedgekeurd, 1 decreet, 53 verordenende KB's, 20 verordenende MB's en 46 verordenende besluiten van de uitvoerende macht. Procentueel geeft dat het volgende beeld : verhouding wetten en decreten tegenover verordeningen, 3,25%-96,74%. Gijssels, J., Recht, ruim bekeken , Antwerpen, Kluwer, 1991, 28 noot 37.
(17) Waarmee overigens niet is gezegd dat deze teloorgang van het « primaat van de politiek » probleemloos is. Het grote probleem blijft, namelijk dat het bij de totstandkoming van wetgeving van wetgeving op het niveau van de executieve vaak aan politieke waarborgen ontbreekt. Wellicht is het vanuit die optiek dan ook verstandig om de controlerende rol van het parlement meer uit te bouwen. Voor twee voorstellen : Adams, M., « Wetgeving en beleid. Pleidooi voor een heroverweging van de rol van het parlement in het wetgevingsproces en een systeem van wetsevaluatie », in Wetgeving in theorie en praktijk , Antwerpen, Maklu, 1994, 65-67 en Adams, M., « De nieuwe Belgische Senaat en het wetgevingsproces : kamer van reflectie of doublure ? Enkele beschouwingen in het licht van de Nederlandse situatie », Regelmaat. Tijdschrift voor Wetgevingsvraagstukken , 1996, 230-237. Een andere optie zou zijn de rol van de rechter te versterken of uit te bouwen. Zie hierover Adams, M., « A government of laws, not of men ? Over recht, macht en de democratische legitimiteit van rechtsvorming door de rechter in de context van vage en onbepaalde normen », in Vage normen in het recht . Nog te verschijnen. Tekst op aanvraag te verkrijgen.
(18) Zie hierover Popelier, P., « Rechtszekerheid als beginsel voor behoorlijke regelgeving », Antwerpen, Intersentia Rechtswetenschappen , 1997, 380 e.v. Popelier bespreekt onder meer het regelgevingsbeleid in België en Nederland.
(19) Ibid ., 479-480.
(20) En in het kielzog daarvan harmonisatie en/of onderlinge afstemming van wetgeving, wat weer kan leiden tot grotere inzichtelijkheid, samenhang en toegankelijkheid van wetgeving voor burger en overheid, maar ook tot vermindering van de kans op fouten in het besluitvormingsproces op basis van wetgeving.
(21) Blommestein, H.J.A., Bressers, J.T.A., Hoogerwerf, J.T.A., Handboek beleidsevaluatie, Alphen aan den Rijn, Samsom, 1984, 20.
(22) Groupe de travail « Evaluation legislative », Mieux connaître les effets de l'action étatique : problèmes, possibilités, propositions , Office Féderal de la Justice, Bern, 1991, 15.
(23) Of anders, en meer precies, gezegd : een wet die tot stand komt door samenwerking van Koning, Kamer en/of Senaat.
(24) Aubert, V., « Enkele sociale functies van wetgeving », in Proeven van rechtssociologie uit het werk van Vilhelm Aubert , Peper, B. en Schuyt, K. (eds.), Rotterdam/Antwerpen, Universitaire Pers/Standaard, 1971, 46-74 en Griffiths, J., « Rechtssociologische theorie en de kwaliteit van wetgeving », Recht en Kritiek , 1995, 65.
(25) Veerman, G.J., « Wetgeving », in Rechtssociologie , Sloot, B.P. e.a. (eds.), Heerlen, open Universiteit, 1995, 207.
(26) Ibid ., 208.
(27) De terminologie en theorie is afkomstig van de Amerikaanse antropologe Sally Moore : zie Moore, S., « Het semi-autonoom sociaal veld », in Een kennismaking met de rechtssocio/ogie en rechtsantropologie , Griffiths, J. e.a. (eds.), Nijmegen, Ars Aequi Libri, 1992, 313.
(28) Zie hierover Teubner, G. en Willke, H., « Kontext und Autonomie. Gesellschaftliche Sebststeuerung durch reflexives Recht », Zeitschrift für Rechtssoziologie , 1984, 7-13; Teubner, G., « After Legal Instrumentalism. Strategic Models of Post-Regulatory Law », in Dillemas of Law in the Welfare State , Teubner, G. (ed.), Berlin, Walter De Gruyter, 1985, 304 e.v.; Stout, H.D. en Stoop, J., « Het Falen van de Wet », RegelMaat , 1991, 3-4; Huls, N. en Stout, H.D. (eds.), Reflecties op Reflexief Recht , Zwolle, Tjeenk Willink, 1992, 238 blz. en Wilthagen, T., « Recht in een gesloten samenleving. Het debat over reflexief recht en autopoiesis », Recht der Werkelijkheid , 1992, 119- 138.
(29) Stout, H.D. en Stoop, J., /.c., 3.
(30) Voor het overige is Teubner nogal sceptisch over eventuele oplossingen voor « de crisis ». Met name omdat hij communicatie tussen deelsystemen vrijwel onmogelijk acht en omdat dit overigens ook niets aan het instrumentele karakter van de verzorgingsstaat verandert. Evaluatie is voor hem in ieder geval geen oplossing.
(31) Witteveen, W.J., Evenwicht van Machten , Zwolle, Tjeenk Willink, 1991, 79 e.v. en WITTEVEEN, W.J., « De Communicerende Wetgever », in Wetgeving in Theorie en Praktijk, Adams, M. en Wintgens, L.J. (eds.), Antwerpen, Maklu, 1994, 9-28.
(32) Leurquin-De Visscher, F., « Pour une évaluation législative », Revue belge de Droit constitutionnel , 1 995, 275.
(33) Zie hierover met name Adams, M., « De nieuwe Belgische Senaat en het wetgevingsproces : kamer van reflectie of doublure ? Enkele beschouwingen in het licht van de Nederlandse situatie », Regelmaat. Tijdschrift voor Wetgevingsvraagstukken , 1996, 230-237.
(34) Winter, H.B., Scheltema, M. en Herweijer, M., Evaluatie van Wetgeving , Deventer, Kluwer, 1990, 16-18.
(35) In de literatuur worden ook nog andere vormen van evaluatie onderscheiden. Deze lijken hier echter weinig relevant.
(36) Zie hierover o.m. Winter, H.B. e.a., o.c. , 30-34.
(37) Zie over de volgende criteria o.m. Mader, L., Évaluation législative , Lausanne, Payot Lausanne, 1985, 77 en 82.
(38) Deze en de volgende alinea steunen op het mooie overzicht van het Nederlandse beleid dat te vinden is in Popelier, P., o.c. , 400-405.
(39) De Leeuw, F.L., « Institutionalisering van evaluatie-onderzoek bij de overheid », in Rekenschap. Evaluatie-onderzoek in Nederland, de stand van zaken , Utrecht, 1993, 40.
(40) Ibid. , 35.
(41) Kamerstukken II, 1990-91, 22008, nrs. 1 en 2, 39-40.
(42) Veerman, G.J., « De paradox van de wetsevaluatie », Justitiële Verkenningen , 1991, 8.
(43) Kamerstukken II, 1990-91, 21427, nr. 3.
(44) Kamerstukken II, 1990-91, 22032, nrs. 1 en 2.
(45) Hierbij dient te worden aangetekend dat wetgeving in Nederland feitelijk vaak wordt ontwikkeld op het niveau van de Ministeries, op initiatief van de Minister, zelf. Dit in tegenstelling tot de Belgische situatie waar dit werk vaak op kabinetsniveau wordt verricht.
(46) Voor de specifieke inhoud van deze beginselen zij verwezen naar het voorstel zelf. De rol van de sociologen in deze cel is ons op basis van hetgeen zojuist gezegd werd, niet helemaal meer duidelijk. Het gaat immers met name om criteria die eerder juridisch van aard zijn.
(47) We verwijzen hier tevens naar het advies dat de Afdeling Wetgeving van de Raad van State over dit ontwerp heeft uitgebracht. L.26 894/2.
(48) Veerman spreekt in dezen overigens van de « paradox van wetsevaluatie ». Zijn stelling is dat men van het evaluatieinstrument weliswaar veel gebruik maakt, maar van de resultaten heel wat minder. Zie Veerman, G.J., « De paradox van de wetsevaluatie », o.c. , 8.
(49) Winter, H.B., Evaluatie in het wetgevingsforum , Deventer, Kluwer, 1996, 327.