1-1121/3 | 1-1121/3 |
29 OKTOBER 1998
(Verklaring van de wetgevende macht,
zie « Belgisch Staatsblad » nr. 74
van 12 april 1995)
De eerste minister verklaart allereerst dat de voorgestelde tekst gedurende meer dan een jaar besproken is in de verenigde commissies voor de Justitie en voor de Herziening van de Grondwet van de Kamer. De commissies hebben hoorzittingen gehouden met de verschillende geledingen van de magistratuur. Deze werkzaamheden hebben aan de basis gelegen van het zogenaamde « Octopus-overleg ».
De eerste minister wijst erop dat het wetsvoorstel tot wijziging van een aantal bepalingen in het tweede deel van het Gerechtelijk Wetboek betreffende de Hoge Raad voor de Justitie, de benoeming en de aanwijzing van magistraten en tot invoering van een evaluatiesysteem voor magistraten, reeds goedgekeurd is door de commissie voor de Justitie van de Kamer. Dit voorstel voert het nieuwe artikel 151 uit.
Sinds 1831 zijn de grondwetsartikelen die betrekking hebben op de organisatie van de rechterlijke macht, grotendeels onveranderd gebleven. De huidige wijzigingen kunnen de de opwinding verklaren die bij sommige vertegenwoordigers van de rechterlijke macht ontstaan is.
De eerste minister wijst er tevens op dat alleen de grondwetgever, gelet op de scheiding der machten, de Grondwet kan wijzigen en kan bepalen binnen welk kader en op welke wijze Justitie kan werken.
De hervorming die het nieuwe artikel 151 van de Grondwet doorvoert, mag met recht en reden historisch heten. Toch bouwt de nieuwe regeling voort op een aantal ervaringen uit het verleden. Het nieuwe artikel 151 houdt bijvoorbeeld rekening met de lessen getrokken uit de wet van 18 juli 1991 betreffende de opleiding en de werving van magistraten.
Het ontworpen artikel poogt aan drie bekommernissen tegemoet te komen. In de eerste plaats wordt werk gemaakt van een hervorming van de voordracht van kandidaat-magistraten. Voorts voegt het artikel het tijdelijk mandaat van de korpschefs in. Ten slotte ontwikkelt het een vorm van externe controle.
De spilfiguur in de nieuwe constructie, verklaart de eerste minister, is de Hoge Raad voor de Justitie, die over bevoegdheden beschikt zowel met betrekking tot de benoeming en de bevordering van magistraten als met betrekking tot de externe controle.
De eerste minister geeft enkele kenmerken aan van de ontworpen hervorming.
De onafhankelijke Hoge Raad zal de benoemingen en bevorderingen verder objectiveren.
Die hervorming bekrachtigt een langdurige ontwikkeling, die tot doel heeft gehad alle verwijt van willekeur of partijdigheid bij de benoemingen uit te schakelen.
Het invoeren van een niet hernieuwbaar mandaat van korpschef zal binnen de rechterlijke macht een bepaalde dynamiek teweegbrengen. Deze vernieuwing maakt duidelijk dat de betrokken functies een element van management inhouden hetgeen dikwijls onderschat wordt. De externe controle moet ook het gevaar van corporatisme vermijden.
De eerste minister analyseert vervolgens de zes paragrafen van het ontworpen artikel.
Bij een volgende coördinatie van de Grondwet zou het ongetwijfeld nuttig zijn om de eerste paragraaf van het nieuwe artikel 151 om te vormen tot een afzonderlijk artikel. De eerste paragraaf huldigt immers het beginsel van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. Tot op heden bestaat er geen uitdrukkelijke grondwettelijke erkenning van dit beginsel. Het nieuwe artikel 151 komt daaraan tegemoet, doch doet zulks niet op een geïmproviseerde wijze. In wezen vertolkt het nieuwe artikel de resultaten van het debat naar aanleiding van de wet tot instelling van het college van procureurs-generaal en tot instelling van het ambt van nationaal magistraat.
In alle geval vormt het nieuwe artikel louter een grondwettelijke verankering van beginselen die heden reeds ten volle gelden.
De eerste minister beklemtoont dat de zinsnede « recht van de bevoegde minister om de vervolging te bevelen » overeenstemt met het begrip « positief injunctierecht ».
De formulering van de eerste paragraaf doet geen afbreuk doet aan de mogelijkheden van de minister om de hem bij wet toegekende rechten uit te oefenen.
De eerste minister wijst ook op de grenzen van het externe toezicht op de rechterlijke macht. Er is herhaaldelijk verwezen naar de criteria vooropgesteld door procureur-generaal Velu. Deze criteria worden opgesomd in de toelichting bij het voorstel van herziening van artikel 151 van de Grondwet (Stuk Kamer, nr. 1675-1, 97/98, blz. 3). Er is echter ook verwezen naar de parlementaire werkzaamheden bij de wet van 4 maart 1997 tot instelling van het college van procureurs-generaal en tot instelling van het ambt van nationaal magistraat. Het debat over dit wetsontwerp behoort bijgevolg tot de parlementaire voorbereiding van het nieuwe artikel 151 van de Grondwet.
De tweede paragraaf richt de Hoge Raad voor de Justitie op en regelt zijn samenstelling. De Hoge Raad is een orgaan sui generis , dat niet zonder meer kan worden ondergebracht bij een van de drie machten.
Het is echter duidelijk dat de Hoge Raad voor de Justitie de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, bekrachtigd in de eerste paragraaf, moet respecteren.
In de uiteenzetting wordt gewezen op de kenmerken van de Hoge Raad :
de Hoge Raad bestaat uit een Nederlandstalig en een Franstalig college, die evenveel leden tellen;
elk college is evenredig samengesteld uit enerzijds rechters en ambtenaren van het openbaar ministerie, en anderzijds niet-magistraten;
de leden van de rechterlijke orde worden rechtstreeks verkozen;
de niet-magistraten worden benoemd door de Senaat met een meerderheid van twee derden van de leden.
Deze beginselen worden nader uitgewerkt in het wetsvoorstel dat artikel 151 van de Grondwet uitvoert.
Overeenkomstig § 2, derde lid, wordt ieder college opgedeeld in twee commissies : een benoemings- en aanwijzingscommissie en een advies- en onderzoekscommissie. De twee benoemings- en aanwijzingscommissies vormen samen de verenigde benoemings- en aanwijzingscommissies. De twee advies- en onderzoekscommissies vormen samen de verenigde advies- en onderzoekscommissies.
De eerste minister wijst erop dat in de derde paragraaf de bevoegdheden van de Hoge Raad worden omschreven. Een eerste reeks bevoegdheden heeft betrekking op de benoeming, de bevordering en de toegang tot de magistratuur. Een tweede reeks bevoegdheden heeft betrekking op de toegang tot het ambt en de vorming van de magistratuur.
Vervolgens beschikt de Hoge Raad over verschillende bevoegdheden die betrekking hebben op de werking van het gerecht : de Raad zal hierop een externe controle uitoefenen, ook door middel van een doorlichting, zonder dat hij zich ooit in concrete dossiers kan mengen. Het gaat meer in het bijzonder om de volgende bevoegdheden :
het opstellen van standaardprofielen voor de functies van korpschef;
het geven van adviezen en voorstellen met betrekking tot de algemene werking van de organisatie van de rechterlijke orde;
het algemeen toezicht en de bevordering van het gebruik van interne controlemiddelen;
het ontvangen van klachten inzake de werking van de rechterlijke orde; het onderzoek van het gevolg dat eraan gegeven is. Die bevoegdheid is geenszins tuchtrechtelijk of strafrechtelijk;
het instellen van onderzoeken naar de werking van de rechterlijke orde.
Deze paragraaf heeft een bijzondere draagwijdte : de bevoegdheden van de Hoge Raad kunnen door een met bijzondere meerderheid aan te nemen wet uitgebreid worden, dus zonder dat de Grondwet herzien hoeft te worden.
De vierde paragraaf heeft betrekking op de benoeming van de vrederechters, de rechters in de rechtbanken en de raadsheren in de hoven en in het Hof van Cassatie. De eerste minister onderstreept het belang van de grondwetswijzinging. Het beginsel van de benoeming door de Koning wordt bevestigd maar deze benoeming kan slechts geschieden op gemotiveerde voordracht van de bevoegde benoemings- en aanwijzingscommissie, bij een tweederde meerderheid en na afweging van de bekwaamheid en de geschiktheid van de kandidaten. Van deze voordracht kan slechts afgeweken worden op de wijze die de uitvoeringswet bepaalt. De oorspronkelijke termen « titels en verdiensten » worden vervangen door de woorden « bekwaamheid en geschiktheid » om de tekst in overeenstemming te brengen met de termen die in de uitvoeringswet gebruikt worden.
De eerste minister onderstreept dat de vijfde paragraaf een van de kernpunten van de hervorming vormt, namelijk de invoering van het tijdelijk mandaat voor de functie van korpschef. De hervorming wil een aantal managementtechnieken introduceren, gericht op een betere werking van de rechtscolleges. De aanwijzingsprocedure is vergelijkbaar met de benoemingsprocedure voorgeschreven door de vierde paragraaf.
Met de hervorming wil men de functie van korpschef revaloriseren en er een echte inhoud aan geven. Ook het verslag betreffende de doorlichting van het parket van Antwerpen bewijst de noodzaak aan een echt management en organisatie. Op termijn zal hiervoor een specialist aangesteld worden maar het is in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de korpschef.
De eerste minister wijst erop dat dit onderdeel van de hervorming voornamelijk op kritiek stuitte in de kringen van magistraten voor wie hiermee de onafhankelijkheid van de magistratuur in het gedrang wordt gebracht en het beginsel van de benoeming voor het leven wordt aangetast. Het ontworpen artikel 151 zou dus een impliciete herziening van artikel 152 van de Grondwet inhouden.
De eerste minister aanvaardt die kritiek niet. Er is volgens hem nauwlettend op toegezien dat het systeem van de tijdelijke mandaten niet raakt aan de rechterlijke functie van de magistraten. In het nieuwe systeem zal de voorzitter niet in de eerste plaats een rechterlijke functie doch wel een uitvoerende functie hebben. Als men de logica zou volgen van degenen die beweren dat de onafzetbaarheid van de magistraten wordt aangetast, kan men ook beweren dat artikel 152 van de Grondwet wordt geschonden in het geval van de tijdelijke mandaten van de onderzoeksrechters en de jeugdrechters. Die magistraten oefenen een louter rechterlijke functie uit. Tegen het instellen van die tijdelijke mandaten rees echter nooit enig protest. De voorzitters oefenen daarentegen een functie uit die in essentie een managementsfunctie is. De uitvoerende functie oefenen zij slechts tijdelijk uit, de rechterlijke functie bekleden zij voor het leven.
De zesde paragraaf voert een evaluatiesysteem in door binnen elk rechtscollege een periodieke interne kwaliteitscontrole van de magistraten door te voeren. De evaluatie van de korpschefs zowel de zittende magistraten als het openbaar ministerie vindt plaats op het einde van het mandaat. De evaluatie wordt uitgeoefend door gelijken. De onafhankelijkheid van de rechter betekent dat hij niet zou kunnen worden geëvalueerd in de uitoefening van zijn functie. Voor de eerste minister is het ondenkbaar dat de onafhankelijkheid niet bepaalde vormen van externe controle op de rechterlijke macht, mogelijk zou maken, mits eerbiediging van die onafhankelijkheid.
De voorgestelde hervorming grijpt ten dele terug naar de oorspronkelijke opvattingen over de rechterlijke macht. In de loop der jaren hebben zich immers een aantal tradities gevestigd die niet stroken met die oorspronkelijke opvattingen en waardoor de rechterlijke macht steeds meer in moeilijkheden geraakte.
De overgangsbepaling moet er ten slotte borg voor staan dat de hervorming geleidelijk en ordentelijk kan worden doorgevoerd.
In de overgangsbepaling wordt bepaald dat de §§ 3 tot 6 in werking treden na de installatie van de Hoge Raad en dat op deze datum van deze inwerkingtreding van de §§ 3 tot 6, de huidige korpsoversten geacht worden in hun functies te zijn aangewezen en tegelijk te zijn benoemd in hun rechtscollege. Tot op die datum geldt het huidige artikel 151 van de Grondwet.
De eerste minister herinnert eraan dat hij wenst dat de Hoge Raad voor de Justitie nog tijdens de huidige zittingsperiode wordt geïnstalleerd. Zodra het wetsvoorstel is goedgekeurd, zullen er verkiezingen voor de Hoge Raad worden gehouden en kan de Senaat de niet-magistraten benoemen. Het tweede lid van de overgangsbepaling loopt pas na de installatie van de Hoge Raad.
Een lid verklaart dat de herziening van artikel 151 van de Grondwet een structurele hervorming van het justitiële apparaat inluidt. Op het terrein ontlokt deze hervorming een dubbele reactie. Enerzijds bestaat er onmiskenbaar een bereidheid om aan de hervorming mee te werken. Anderzijds pogen sommigen halsstarrig en gedreven door corporatistische, zoniet egoïstische overwegingen, de bestaande toestand zoveel mogelijk te bestendigen.
Het belang van de ontworpen eerste paragraaf van het nieuwe artikel 151 kan moeilijk worden overschat. De onafhankelijkheid van de rechters is inderdaad een hoeksteen van de democratische rechtsstaat en een sluitstuk van de scheiding der machten. Men kan dat echter niet voor alle functies in de staande en de zittende magistratuur op identieke wijze invullen. Daarvoor zijn de functies en de opdrachten te verschillend.
In 1991 werd met de wet op de opleiding en de werving van magistraten een aanvang gemaakt met de zogeheten « depolitisering van de magistratuur ». Hierbij is niet de depolitisering op zich het cruciale gegeven, maar wel de aandacht voor de bekwaamheid van de magistraten. Die bekwaamheid is niet alleen belangrijk voor de magistraten die een louter rechtsprekende functie hebben, maar ook voor degenen die belast zijn met een leidinggevende functie. De goede werking van een rechtscollege is immers vaak afhankelijk van de leidinggevende personen. Het nieuwe artikel 151 heeft de verdienste het belang van de bekwaamheid en de geschiktheid voor het ambt grondwettelijk te erkennen.
De nieuwe tekst bepaalt nauwkeurig de wisselwerking tussen de Hoge Raad voor de Justitie en de minister bij de benoeming van magistraten. De ontworpen benoemingsprocedure waarborgt de objectiviteit. Zij voorkomt ook dat de minister van Justitie steeds in de vuurlijn komt te staan wanneer hij iemand wel of niet benoemt.
De Hoge Raad wordt ook belast met het algemeen toezicht op het gebruik van de interne controlemiddelen. De controle moet in de eerste plaats intern worden georganiseerd. Toch is er ook nood aan een extern toezicht.
De Hoge Raad krijgt ook een ombudsfunctie. Hij ontvangt de klachten met betrekking tot de werking van de rechterlijke orde én volgt die klachten op. De geschokte vertrouwensrelatie tussen burger en justitie wordt immers niet afdoende hersteld indien mensen hun klachten alleen maar kunnen uiten zonder te weten welk gevolg eraan gegeven wordt. De Hoge Raad zal de rechterlijke uitspraken echter niet inhoudelijk beoordelen. Hij oordeelt alleen over de werking van de rechterlijke orde.
Het lid wijst erop dat de Hoge Raad ook een onderzoek naar de werking van de rechterlijke orde zal kunnen instellen. Dit is, met het oog op de toekomst, een taak van wezenlijk belang. Het nieuwe artikel 151 vormt de aanzet voor een structurele hervorming van het justitiële apparaat. De hervorming is daarmee nog lang niet voltooid.
Er zullen meer hervormingen nodig zijn om een einde te maken aan de dagelijkse tekortkomingen van het rechterlijke apparaat. De voortzetting van de hervorming zal in grote mate worden gedragen door de Hoge Raad zelf. Door de Hoge Raad uitdrukkelijk met die opdracht te belasten, onderstreept de grondwetgever het belang van de fundamentele hervorming van justitie. Het vertrouwen tussen burger en justitie wordt niet hersteld met enkele ingrepen, maar vergt een voortdurende inspanning waarbij de Hoge Raad zeer nauw wordt betrokken.
Het lid acht het onontbeerlijk dat er werk wordt gemaakt van een wijziging van de tuchtprocedures, zodat fouten in de beroepsuitoefening op een correcte en efficiënte wijze kunnen worden bestraft.
Een lid is eveneens de mening toegedaan dat men voor een fundamentele hervorming van het gerecht staat. Dit is de eerste grote hervorming sinds de stichting van de Belgische Staat. Op de hervorming wordt door een deel van de magistratuur en voornamelijk door de korpschefs gereageerd met bezorgdheid en onzekerheid, soms zelfs met ontzetting. De reactie van de korpschefs is erg vreemd. De nota die zij in een aantal kranten hebben laten verschijnen, wekt grote verbazing. Zij hebben bijvoorbeeld kritiek op het feit dat men de algemene vergadering het recht ontneemt om de korpschef te kiezen. De algemene vergaderingen van de hoven van beroep en van het Hof van Cassatie hebben hun korpschef echter bijna nooit gekozen. Deze werd over het algemeen benoemd op basis van zijn anciënniteit. Men heeft dus niet veel blijk gegeven van enige wil om de meest efficiënte korpschef te verkiezen. Reeds sinds lang wordt geweigerd deze logica toe te passen.
Het lid onderstreept vervolgens dat de korpschefs heftige kritiek hebben op het mandaat van zeven jaar. Zij vergeten te vermelden dat het zeer uitzonderlijk is dat een magistraat in deze hoven voor meer dan zeven jaar wordt benoemd.
De vrees bestaat dat zij door hun kritiek weigeren begrip op te brengen voor de draagwijdte van een zeer belangrijke hervorming.
Het lid wenst dat de eerste minister zijn opvatting toelicht over de kritiek van ongrondwettigheid. Volgens deze kritiek, die eveneens in de nota van professor Scholsem geuit wordt, zou ook artikel 152 van de Grondwet moeten worden gewijzigd. Het nieuwe artikel 151 zou de hervorming inmers niet volledig dekken en zou afstralen op de inhoud van artikel 152, dat hierdoor dus impliciet gewijzigd zou worden. Het lid acht deze kritiek niet relevant, omdat volgens hem artikel 151 het toepassingsgebied van artikel 152 bepaalt. Een voorbeeld kan deze thesis illustreren. Indien men in artikel 151 de onderzoeksrechters of de jeugdrechters zou toevoegen, zou iedereen toegeven dat artikel 152 van de Grondwet niet impliciet gewijzigd wordt. De regeling van artikel 151 niet toepassen op een aantal ambten wijzigt artikel 152 van de Grondwet evenmin.
Het lid wijst erop dat professor Scholsem in zijn nota de eisen van de korpschefs van de hoven van beroep terzijde schuift. Volgens de professor heeft de term « benoemen », die zowel in artikel 151 als in artikel 152 voorkomt, dezelfde betekenis, wat betwistbaar is. Er zij opgemerkt dat volgens artikel 151 alleen de voorzitters en de ondervoorzitters van rechtbanken benoemd worden.
De voorzitters en ondervoorzitters van de hoven van beroep worden immers niet benoemd. Volgens het bepaalde in artikel 151 worden zij verkozen door de algemene vergaderingen. Zij vallen dan ook niet onder wat professor Scholsem in zijn kritiek bedoelt, als deze opmerking al gegrond zou zijn.
Een grondige analyse van deze twee artikelen zal aantonen dat de keuze om enkel artikel 151 te wijzigen, een verstandige keuze is en zelfs geen impliciete wijziging van artikel 152 teweegbrengt.
Deze hervorming is van fundamenteel belang. Ze zal een nieuwe wind doen waaien binnen het gerecht. Ze zal niet alleen structuren wijzigen maar zal bij tal van magistraten ook een verandering op gang brengen in hun relatie tot het gerechtsapparaat.
Een lid deelt eveneens de opvatting dat de tekst van het ontworpen artikel 151 van de Grondwet een fundamentele hervorming van de justitie inluidt. Dat een dergelijke hervorming commotie en zelfs verzet losweekt, is voor hem niet ongewoon. Doordat het grondwettelijk en wettelijk systeem gedurende welhaast tweehonderd jaar onveranderd is gebleven, hebben velen gedacht dat die grondwettelijke bepalingen een natuurrechtelijk karakter hebben en niet voor wijziging vatbaar zijn.
De problemen waarmee de justitie wordt geconfronteerd, zijn echter van die aard dat een fundamentele hervorming noodzakelijk is geworden.
De drie staatsmachten dragen ieder op hun manier bij tot de verwezenlijking van de rechtsstaat : de wetgevende macht doet zulks door een wetgevingsbeleid te voeren, de uitvoerende macht door voldoende middelen ter beschikking te stellen van de rechterlijke macht, de rechterlijke macht door een bepaalde functie van de rechtsstaat uit te oefenen, namelijk rechtspreken.
Het lid voert aan dat de opvatting dat de scheiding der machten absoluut is, die dateert van de negentiende eeuw, niet meer in overeenstemming is met het huidige rechtsdenken. Wel moet er steeds worden gestreefd naar een evenwicht van de drie machten, waarbij de autonomie van eenieder wordt geëerbiedigd. Het ontworpen artikel 151 doet volgens het lid ten volle recht aan deze opvatting. De Hoge Raad voor de Justitie, zegt hij, wordt paritair samengesteld uit magistraten en niet-magistraten. De niet-magistraten worden benoemd door de Senaat met een meerderheid van twee derde van de leden, hetgeen de samenwerking van de verschillende machten illustreert. Door een dergelijke meerderheid te vereisen, wordt bovendien verhinderd dat de ene macht een overwicht op de andere zou kunnen uitoefenen.
De onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht, onderstreept hij, kunnen niet verantwoorden dat men weigert dat er op een geleide wijze aan management wordt gedaan, zowel bij de zittende magistratuur als bij het openbaar ministerie. De beginselen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid gelden voor de rechtspraak, voor het recht doen, niet voor de oplossing van problemen die verband houden met de structurele organisatie van de rechterlijke macht. Een dwingende voorwaarde is dat de structurele maatregelen het rechtspreken in onafhankelijkheid en onpartijdigheid niet mogen verhinderen. Vandaag voldoet een degelijke juridische opleiding niet langer om een rechtbank of een hof te leiden. Het nieuwe artikel 151 houdt hiermee rekening.
Het lid wijst er ook op dat reeds sinds 1996 in de Kamer van volksvertegenwoordigers het debat over de herziening van artikel 151 wordt gevoerd. De Kamer hoorde de vertegenwoordigers van de magistratuur en keurde uiteindelijk, dankzij het Octopus-overleg, een tekst goed die de uiting is van een evenwichtig compromis.
Het lid meent dat de opvatting van de eerste minister over de uitgangspunten van het ontworpen artikel ten volle kunnen worden bijgetreden. In de afgelopen weken is meermaals kritiek geuit op de invoering van tijdelijke mandaten voor de korpschefs. Dit zou de onafhankelijkheid van de rechter in het gedrang brengen. Deze kritiek snijdt volgens hem echter geen hout.
Zowel op Europees als op nationaal vlak bestaan verschillende rechterlijke functies die slechts tijdelijk worden toegekend. De rechters in het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen worden benoemd voor zes jaar. De rechters kiezen uit hun midden voor drie jaar een voorzitter. De rechters in het Europees Hof voor de Rechten van de Mens worden voor een termijn van zes jaar gekozen door de parlementaire assemblee van de Raad van Europa. De rechters kiezen voor drie jaar een voorzitter. De raadsheren in de Franse Conseil constitutionnel worden aangewezen voor negen jaar. Hun mandaat is niet hernieuwbaar. Ondanks de tijdelijkheid van hun mandaat heeft de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van deze rechtscolleges nooit ter discussie gestaan, onderstreept het lid.
De onpartijdigheid en de onafhankelijkheid van de rechter, zoals voorgeschreven door artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden, betreffen de rechtsprekende functie van de rechter. Zij hebben geen betrekking op de duur noch op de aard van het mandaat. Het lid wijst op de rechtspraak van het Hof. Die eist dat de termijn van het mandaat wel voldoende lang moet zijn om de onafhankelijkheid van de rechter te waarborgen. Een systeem waarbij de rechters slechts voor één jaar worden benoemd, zou niet aan die vereiste voldoen. In de nieuwe regeling die in artikel 151 wordt uitgewerkt, worden de rechters echter voor het leven benoemd en worden de korpschefs voor zeven jaar aangewezen. Wie daarin een nieuwe aantasting van de onafhankelijkheid ziet, geeft blijk van anachronistische rechtsopvattingen.
De hervorming brengt ook een cultuurschok teweeg. Dit is op zich niet verrassend. Het volstaat dat de parlementsleden even introspectief worden : rijst er ook bij hen geen verzet op wanneer, bijvoorbeeld, hun statuut of de parlementaire werkwijze wordt hervormd ? Een verandering wordt niet noodzakelijk als een verbetering beschouwd, zegt spreker. Het nieuwe en het onbekende boezemen algauw onrust en zelfs angst in. Men moet bijgevolg begrip opbrengen voor de reactie van de rechterlijke macht. De regering en het Parlement hebben daarvoor alvast oog gehad bij het uitwerken van de nieuwe regeling. Er werd uitvoerig overleg gepleegd met de magistratuur.
Het lid besluit dat het resultaat van de hervorming hoe dan ook afhankelijk zal zijn van de kwaliteit van de personen die in de Hoge Raad voor de Justitie zitting hebben. De dynamiek en de uitstraling van een instelling worden immers bepaald door de personen die er deel van uitmaken.
Een senator sluit zich aan bij degenen die wijzen op de noodzaak om artikel 151 van de Grondwet te herzien. Zijn fractie heeft hierop reeds lang aangedrongen. Recente gebeurtenissen hebben in brede lagen van de bevolking de indruk gewekt dat het gerecht niet behoorlijk functioneert. De roep om grondige hervormingen krijgt een steeds bredere basis. De depolitisering van het gerecht is ook een verzuchting die door elkeen wordt gedeeld.
De voorgestelde hervorming kan dan ook in grote lijnen worden toegejuicht. Volgens spreker maakt zij komaf met een aantal kwalen die in een deel van de magistratuur voorkomen : de politieke horigheid, de weigering om verantwoordelijkheid te dragen en het immobilisme.
Spreker onderstreept niettemin dat de ontworpen regeling op verschillende punten voor kritiek vatbaar is. In de eerste plaats wordt er te veel in de Grondwet geregeld. Het nieuwe artikel 151 is weliswaar het product van politieke onderhandelingen tussen een brede waaier van partijen. Het is het resultaat van een delicate evenwichtsoefening, die rekening houdt met de eisen van velen. De Grondwet is evenwel geen catechismus. Bovendien wordt vroeg of laat de bal teruggekaatst. Indien blijkt dat een bepaald onderdeel van de regeling niet naar behoren functioneert, moet de Grondwet spoedig worden herzien.
In de tweede plaats laat de ontworpen tekst vanuit stilistisch en taalkundig oogpunt heel wat te wensen over. De Grondwet hoort juist het model te zijn van een legistiek en taalkundig gave wettekst. Spreker verwijst naar de bedenkingen van de taaldeskundige van De Standaard .
Ten derde onderstreept spreker dat teveel aangelegenheden geregeld worden met een tweederde meerderheid. Niet alleen bepaalt de ontworpen tekst meermaals dat iets moet worden geregeld door een wet aangenomen met een meerderheid van twee derden, bovendien benoemt de Senaat sommige leden van de Hoge Raad voor de Justitie met een meerderheid van twee derden van de uitgebrachte stemmen en kan ook de Hoge Raad zelf in tal van aangelegenheden slechts beslissen met een dergelijke meerderheid. Die eis dreigt te leiden tot immobilisme en blokkeringen allerhande. Natuurlijk illustreert een beslissing die met een dergelijke meerderheid wordt genomen, dat er een breed draagvlak voor die beslissing bestaat. In de praktijk betekent dit echter ook dat één derde een blokkeringsminderheid heeft. De Grondwet legt zo de kiem voor onoplosbare conflicten die de Hoge Raad kunnen verlammen.
Een andere bedenking van de spreker betreft de procedure voor de benoeming van rechters. De benoemingen geschieden op de gemotiveerde voordracht van de bevoegde benoemings- en aanwijzingscommissie. De voordracht kan door de Koning worden geweigerd. Deze procedure kan bijgevolg op twee wijzen vastlopen : ofwel doordat de vereiste meerderheid in de bevoegde commissie niet wordt bereikt, ofwel doordat de voordracht wordt geweigerd. Hoe zullen dergelijke conflicten worden opgelost ? Het zou wel eens kunnen dat sommige benoemingen lang uitblijven, met alle gevolgen vandien voor de gerechtelijke achterstand.
Voorts hebben verscheidene sprekers gewezen op het onderscheid tussen het openbaar ministerie en de rechterlijke macht. Het openbaar ministerie groeit meer en meer uit tot een medebeleidsorgaan. Dit hoeft niet noodzakelijk negatief te worden beoordeeld. Het college van procureurs-generaal wordt terecht betrokken bij het uitstippelen van het strafrechtelijk beleid. De procureurs maken deel uit van allerlei bestuurlijke organen, zoals het vijfhoeksoverleg. Zij worden verzocht samen te werken met de Staatsveiligheid, toch een van de meest delicate onderdelen van de uitvoerende macht.
Het lid onderstreept het onderscheid tussen het openbaar ministerie en de rechterlijke macht. Dat onderscheid vervaagt echter in de teksten. De zittende magistraten nemen immers deel aan de verkiezingen van de leden van het openbaar ministerie die kandidaat zijn voor de Hoge Raad. De leden van het openbaar ministerie nemen dan weer deel aan de verkiezingen van de zittende magistraten die kandidaat zijn voor de Hoge Raad. Het zou raadzaam zijn in twee afzonderlijke kiescolleges te voorzien.
Een ander lid verheugt zich over de herziening van artikel 151 van de Grondwet en over de omvang van de hervorming. In 1996 werd nog overwogen de voordracht van magistraten door provincieraden te hervormen. Men heeft er volgens hem goed aan gedaan het geheel te hervormen.
Inhoudelijk gezien stemt de voorgestelde tekst overeen met de voorstellen die de fractie van de spreker in 1996 gedaan heeft. Het is bovendien verheugend dat de tekst gesteund wordt door een ruime meerderheid. Dat kan de duurzaamheid van de voorgenomen hervorming alleen maar vergroten.
Spreker merkt op dat de hervorming van het geheel ook praktische wijzigingen meebrengt. Hij begrijpt normaal dat er in een groot korps als de magistratuur ongerustheid bestaat over de aangekondigde hervormingen. Het is echter even normaal dat de hervorming loyaal uitgevoerd wordt zodra ze goedgekeurd is. Het lid wijst op twee voordelen van de grondwetsherziening. De hervorming kan de onafhankelijkheid en de efficiëntie van de rechterlijke macht versterken, met name door een objectivering van de benoemingen. Ook de externe controle zal de efficiëntie van de rechterlijke macht verhogen.
Ten slotte betreurt het lid dat men zoveel details in de Grondwet moet vermelden.
Een senator verklaart dat ook zijn fractie deze hervorming steunt. Het belang ervan werd door meerdere sprekers terecht in de verf gezet. Twee aspecten verdienen bijzondere aandacht : de voortzetting van de depolitisering van het rechterlijk ambt en de aanzet tot een confederale inrichting van de justitie. De indeling van de Hoge Raad in een Nederlands- en een Franstalig college is van dat laatste een voorafspiegeling. In een federale staat moet het aanschijn van de justitie worden bepaald door de deelstaten.
Er werd reeds op gewezen dat het ontworpen artikel 151 van de Grondwet behoorlijk detaillistisch is. Zo somt het artikel ook een brede waaier van bevoegdheden van de Hoge Raad voor de Justitie op. In de ontworpen derde paragraaf wordt bovendien bepaald dat de wet andere bevoegdheden aan de Hoge Raad kan toekennen. Deze bepaling vraagt toch om enige bezinning. Welk actieterrein wensen wij aan de magistratuur toe te bedelen ? Nu reeds beweegt de magistratuur zich veelvuldig buiten de eigenlijke rechterlijke orde. Het wetsvoorstel op de kansspelinrichtingen is terzake illustratief. Het richt een kansspelcommissie op die zal worden voorgezeten door een magistraat. De benoeming van een dergelijke voorzitter blijft evenwel een louter politieke aangelegenheid. Is het niet wenselijk om de Hoge Raad voor de Justitie ook met dergelijke benoemingen te belasten, of hem althans enige inspraak te verlenen ? Dat is volgens het lid een vraagstuk waarover men zich weldra zal moeten buigen, al was het maar om enige uniformiteit te creëren in de activiteiten en het statuut van magistraten waarmee zij buiten hun gewone bevoegdheden treden.
Een lid stelt met tevredenheid vast dat het akkoord over het voorgestelde artikel de grenzen van de meerderheid overstijgt.
Op 7 oktober hebben de leden van de commissie een brief gekregen van de eerste voorzitter en van de procureur-generaal van het Hof van Cassatie waarin een juridische studie van professor Scholsem meegezonden wordt. De hoogleraar beweert dat de voorgestelde herziening van artikel 151 een impliciete wijziging vormt van artikel 152 van de Grondwet. Weliswaar waren de kritieken die de korpschefs door middel van opiniestukken hebben uitgebracht, helemaal niet overtuigend en getuigden ze van een erg bedroevend corporatisme en conservatisme. Toch moet men een passend antwoord geven op de standpunten van professor Scholsem, temeer omdat deze studie na het Kamerverslag verschenen is. De Kamer heeft dus niet de gelegenheid gehad om zich over deze studie te buigen.
Volgens de hoogleraar vormen de artikelen 151 en 152 van de Grondwet in hun huidige versie op een of andere manier een geheel, niet alleen wegens de plaats waar ze in de Grondwet opgenomen zijn maar ook omdat ze dezelfde aangelegenheid behandelen. De nota van de hoogleraar vermeldt hierover het volgende :
« De artikelen 151 en 152 van de Grondwet dateren van 1831. Artikel 152 werd in 1980 gewijzigd teneinde het eerste lid aan te vullen (« Ze worden in ruste gesteld op de bij de wet bepaalde leeftijd en genieten het bij de wet bepaalde pensioen »). Artikel 151 werd in 1993 gewijzigd. Hierdoor kreeg de Raad van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest het recht om de raadsheren van het hof van beroep voor te dragen en werd de voordracht van de raadsheren in het Hof van Cassatie in die zin gewijzigd dat ze voortaan beurtelings door de Kamer van volksvertegenwoordigers en door de Senaat gebeurt. Voor het overige werd de structuur van die artikelen ongemoeid gelaten. Het is niet overdreven te stellen dat die artikelen de essentie zelf raken van het begrip scheiding van de machten en dat zij, omdat ze de benoeming van de rechters (artikel 152) en het statuut dat met die benoeming verband houdt (artikel 152) regelen, een van de fundamentele waarborgen zijn voor de onafhankelijkheid van de rechters (...). »
Volgens de hoogleraar vormt het gebruik van dezelfde woorden in de artikelen 151 en 152 van de Grondwet een bewijs van de thesis dat de onafzetbaarheid ook van toepassing is op de voorzitters en de ondervoorzitters van de rechtbanken van eerste aanleg. Deze thesis is volgens spreker niet correct, wat niet wegneemt dat de nota de nodige aandacht verdient. Het verslag dient een passend antwoord te geven op de juridische argumenten.
De eerste minister erkent dat de juridische argumentatie van de hoogleraar een grondige behandeling verdient. Daartoe zal een nota worden ingediend (zie bijlagen).
Een lid herinnert eraan dat de Senaatscommissie voor de Justitie onlangs een antwoord heeft kunnen geven op de opmerkingen en de kritiek van de procureur-generaal in het Hof van Cassatie en de korpschef over de onafhankelijkheid van de magistratuur.
Volgens het ontworpen artikel 151 kan de Hoge Raad voor de Justitie een onderzoek instellen naar de werking van de rechterlijke orde. Het moet evenwel duidelijk zijn dat het niet om dezelfde onderzoeksbevoegdheid gaat als die van de rechterlijke macht of van een parlementaire commissie van onderzoek. De onderzoeksbevoegdheid van de Hoge Raad voor de Justitie heeft een inhoud sui generis . Wenselijk is dat deze bevoegdheid duidelijker wordt geprofileerd.
Een andere opmerking van de spreker heeft betrekking op de door sommigen uitgesproken wens inzake de vertegenwoordiging van de magistraten in de Hoge Raad voor de Justitie. Zij vragen zich af of het niet raadzaam is te bepalen dat een aantal onder hen in feite representatief is voor de verschillende niveaus van het justitieel apparaat.
Deze opmerking lijkt volgens het lid niet terzake. Hij wijst erop dat volgens de ontworpen bepalingen onder meer bij de benoeming in de hogere graden van de magistratuur, de betrokken algemene vergaderingen van de hoven een gemotiveerd advies uitbrengen.
Deze laatste opmerking is ingegeven door het feit dat de vertegenwoordigers van de vakbondsorganen van de magistratuur het niet logisch vinden dat leden van de Hoge Raad voor de Justitie rechtstreeks kunnen overstappen van een ambt bij de Hoge Raad naar een bevordering in de rechterlijke ambten. Is deze opmerking aan bod gekomen in de Kamer van volksvertegenwoordigers ?
Wat het recht van onderzoek betreft, verwijst de eerste minister naar de toelichting bij het voorstel tot herziening van artikel 151 van de Grondwet (Stuk Kamer, nr. 1675-1, 97/98). De Hoge Raad kan een onderzoek instellen naar de werking van de rechterlijke orde, maar heeft geen enkele tuchtrechtelijke of strafrechtelijke bevoegdheid. Een dergelijk onderzoek kan niet worden ingesteld dan wanneer een meerderheid van de leden van de Hoge Raad daarmee instemt. In principe wordt het onderzoek geleid door de korpschef. In uitzonderlijke omstandigheden en met de goedkeuring van de meerderheid van twee derden van zijn leden wordt het onderzoek gevoerd door de Hoge Raad onder leiding van een lid-magistraat. In dat geval kan de Hoge Raad zich ter plaatse begeven, gesloten dossiers raadplegen en in beslag nemen en personen ondervragen. Indien een magistraat weigert mee te werken kan tegen hem een tuchtrechtelijke procedure worden opgestart. Het gaat dus om een recht van onderzoek dat verband houdt met de externe controle, aldus de eerste minister.
Voor de samenstelling van de Hoge Raad, rekening houdend met elke aanleg, zonder te raken aan het evenwicht van het systeem in zijn geheel, heeft men in de benoemingsprocedure het gemotiveerd advies opgenomen van de algemene vergadering van het betrokken hof. Het gemotiveerd advies vormt een belangrijk onderdeel van de door de Hoge Raad uit te voeren evaluatie.
Duidelijk is, zegt de eerste minister, dat er van rechtswege een einde komt aan het mandaat in de Hoge Raad wanneer een lid ervan kandidaat is om benoemd te worden tot magistraat of aangewezen te worden als korpschef, hulpmagistraat of federaal magistraat. Tijdens de hele duur van het mandaat is het lidmaatschap van de Hoge Raad onverenigbaar met het uitoefenen van een ambt van plaatsvervangend magistraat of van korpschef.
Een lid merkt op dat elk college van de Hoge Raad paritair is samengesteld uit enerzijds rechters en ambtenaren van het openbaar ministerie die rechtstreeks verkozen worden door hun gelijken, en anderzijds andere leden benoemd door de Senaat. Kan men daaruit afleiden dat de magistratuur theoretisch uitsluitend door vrederechters vertegenwoordigd kan worden ?
De eerste minister antwoordt dat dit volgens het ontworpen artikel 151 wel degelijk kan. De uitvoeringswet bepaalt evenwel dat de groep magistraten per college ten minste één lid van een hof of van het openbaar ministerie in een hof telt, ten minste één lid van de zetel, ten minste één lid van het openbaar ministerie en ten minste één lid per rechtsgebied van het hof van beroep.
Paragraaf 1
Een senator merkt op dat het injunctierecht van de minister van Justitie ruimer is dan het recht om vervolging te bevelen. De minister heeft tevens het recht te vragen een veroordeling te herzien.
De eerste minister antwoord dat de tekst van § 1 van het ontworpen artikel 151 niet raakt aan de mogelijkheid dat de minister van Justitie de andere hem door de wet verleende rechten uitoefent.
Een lid stelt vast dat de Nederlandse tekst van het ontwerp minder ruim is dan de Franse tekst. Volgens de Nederlandse versie kan de bevoegde minister altijd de bindende richtlijnen van het strafrechtelijk beleid vastleggen inclusief die van het opsporings- en vervolgingsbeleid. De Franse tekst daarentegen bepaalt dat de bevoegde minister bindende richtlijnen van het strafrechtelijk beleid kan vastleggen inclusief op het stuk van het opsporings- en vervolgingsbeleid. De Duitse tekst sluit veeleer aan bij de Franse versie.
De eerste minister wijst erop dat de tekst is ingegeven door artikel 143ter van de wet van 4 maart 1997 tot instelling van het college van procureurs-generaal en tot instelling van het ambt van nationaal magistraat. Volgens dit artikel legt de minister van Justitie de richtlijnen van het strafrechtelijk beleid vast inclusief die van het opsporings- en vervolgingsbeleid. De Franse tekst van het ontworpen artikel 151 dient bijgevolg verbeterd te worden.
De eerste minister voegt eraan toe dat de minister van Justitie de richtlijnen vastlegt in overleg met het college van procureurs-generaal. De indieners van het ontworpen artikel 151 hebben in de Grondwet willen opnemen wat de ratio legis in haar geheel vormt van wat nadien de wet tot instelling van het college van procureurs-generaal en tot instelling van het ambt van federaal magistraat zou worden.
Een senator merkt op dat de Nederlandse tekst inhoudt dat alleen de minister van Justtitie bindende richtlijnen kan uitvaardigen. Procureurs-generaal zouden dit niet kunnen. Ook procureurs zouden geen bindende richtlijnen aan hun substituten kunnen geven.
Bovendien blijkt de ontworpen eerste paragraaf strijdig met artikel 235 van het Wetboek van strafvordering. Luidens de eerste paragraaf is het openbaar ministerie onafhankelijk, met als enige uitzondering de bevoegdheid van de minister om de vervolging te bevelen. Het Wetboek van strafvordering bepaalt echter dat ook de kamer van inbeschuldigingstelling in sommige gevallen de vervolging kan bevelen.
De eerste minister verduidelijkt dat de ontworpen tekst er alleen aan herinnert dat de minister in bepaalde gevallen de vervolging kan bevelen.
Volgens de senator gaat de ontworpen tekst te ver. Het beginsel van de onafhankelijkheid van het openbaar ministerie wordt bevestigd. Daarop bestaat één uitzondering, namelijk de bevoegdheid van de minister om de vervolging te bevelen. De ontworpen tekst maakt geen melding van de tweede uitzondering, namelijk de bevoegdheid van de kamer van inbeschuldigingstelling die niet tot het openbaar ministerie behoort om in bepaalde gevallen de vervolging te bevelen. Indien de ontworpen tekst van de eerste paragraaf niet wordt gewijzigd, zouden de bepalingen in het Wetboek van strafvordering die deze bevoegdheid van de kamer van inbeschuldigingstelling bekrachtigen, wel eens ongrondwettig kunnen worden. Het lijkt geboden de draagwijdte van de eerste paragraaf nader toe te lichten.
Er wordt uitdrukkelijk bevestigd dat het nieuwe artikel 151 van de Grondwet afbreuk mag doen aan de bevoegdheid van de kamer van inbeschuldigingstelling inzake het bevelen van de vervolging.
Paragraaf 2
De heer Boutmans dient een amendement in (Stuk Senaat, nr. 1-1121/2, amendement nr. 1), luidende :
« In de voorgestelde tekst van § 2, tweede lid, in de tweede zin, tussen de woorden « verkozen worden door deze laatsten » en « op de wijze en onder de voorwaarden » de woorden « waarbij de rechters en de ambtenaren van het openbaar ministerie telkens verschillende kiescolleges vormen » invoegen. »
Verantwoording
De rol van de zittende magistratuur enerzijds en die van de staande magistratuur anderzijds zijn voor de beide groepen nogal specifiek en dit verschil vertaalt zich ook in een andere verhouding tegenover de uitvoerende macht, zoals ondermeer is aangegeven in de vooropgestelde § 1 van het nieuwe grondwetsartikel 151. Het is dan ook wenselijk dat het onderscheid tussen beide dan ook gerespecteerd wordt bij de verkiezing van de respectievelijke vertegenwoordigers in de Hoge Raad voor de Justitie. Elke groep verkiest zijn eigen vertegenwoordigers. Bovendien zullen magistraten die van het openbaar ministerie overstappen naar de zetel of omgekeerd, onmiddellijk worden vervangen in de Hoge Raad zodat een billijke vertegenwoordiging van beide groepen gegarandeerd blijft.
Dit amendement stelt voor om in het ontworpen artikel 151, § 2, van de Grondwet gescheiden kiescolleges voor het openbaar ministerie en de eigenlijke rechterlijke macht in te voegen vanuit het standpunt dat het twee duidelijk verschillende korpsen en instellingen betreft. De verdere uitwerking van dit principe is een taak van de wetgever.
De eerste minister is van oordeel dat dit in de uitvoeringswet kan worden geregeld. Hij bevestigt dat het voorliggende ontwerp van artikel 151 van de Grondwet niet belet dat het voorstel in de uitvoeringswet wordt opgenomen.
De indiener van het amendement vindt deze verduidelijking zeer belangrijk want uit de parlementaire stukken van de Kamer van volksvertegenwoordigers kan niet worden afgeleid wat de betekenis is van de woorden « hun gelijken ». Door de interpretatie van de eerste minister wordt dus in het midden gelaten of de rechters en de ambtenaren van het openbaar ministerie al dan niet verschillende kiescolleges vormen. Om die reden wordt het amendement ingetrokken.
De heer Boutmans dient een amendement in (Stuk Senaat, nr. 1-1121/2, amendement nr. 2), luidende :
« In de voorgestelde tekst van § 2, tweede lid , in de tweede zin, de woorden « met een meerderheid van twee derde van de uitgebrachte stemmen » weglaten. »
Verantwoording
Enerzijds is dit een bepaling die in de wet kan geregeld worden, maar anderzijds zijn wij geen voorstander van een aanduiding via een tweederde meerderheid. Op die wijze vraagt men in feite om de onderhandelingen tussen verschillende politieke fracties in de Senaat in de hoop een politiek akkoord te bereiken over een groep kandidaten die dan verzekerd is van een tweederde steun. Precies dit partijpolitieke afwegen wil de grondwetgever tegengaan. Wanneer individuele kandidatuurstelling mogelijk is en de verkiezingsprocedure in de Senaat belet dat een politieke meerderheid meteen ook vlot alle kandidaten kan aanduiden, dan lijken er meer garanties voor depolitisering aanwezig dan bij het voorgestelde systeem van tweederde meerderheid.
Dit amendement wil de vereiste van de tweederde meerderheid, bepaald in het tweede lid van § 2, schrappen. De indiener van het amendement vindt het onjuist dat artikel 151 van de Grondwet bepaalt dat de Senaat leden van de Hoge Raad moet aanwijzen met een meerderheid van twee derden van zijn leden. Volgens de indiener moet men in de wet of in het Reglement van de Senaat de juiste stemprocedure opnemen. Volgens hem zal een meerderheid van twee derden haast noodzakelijk leiden tot een politieke onderhandeling over de stemming. Het ware raadzaam dat de leden worden benoemd bij gewone meerderheid.
Het amendement wordt verworpen met 9 stemmen bij 1 onthouding.
De commissie besluit, met instemming van de Kamer van volksvertegenwoordigers, de volgende tekstcorrecties aan te brengen :
in de Nederlandse tekst van het tweede lid, tweede zin, worden de woorden « uit, enerzijds » vervangen door de woorden « enerzijds uit »;
in dezelfde zin wordt de komma tussen het woord « anderzijds » en het woord « uit » geschrapt;
in dezelfde zin wordt het woord « derde » vervangen door het woord « derden »;
in dezelfde zin worden de woorden « bepaald bij de wet » vervangen door de woorden « bij de wet bepaald ».
in de Franse tekst van het vierde lid wordt het woord « lesquels » vervangen door het woord « lequel ».
De heer Boutmans dient een amendement in (Stuk Sennat, nr. 1-1121/1, amendement nr. 3), luidende :
« De voorgestelde § 3 vervangen door de volgende bepaling :
« § 3. De Hoge Raad voor de Justitie is ondermeer bevoegd voor :
1º de voordracht van kandidaten voor een benoeming tot rechter, zoals bedoeld in § 4, of tot ambtenaar van het openbaar ministerie;
2º de voordracht van kandidaten voor een aanwijzing in de functies bedoeld in § 5, eerste lid, en in de functies van korpschef bij het openbaar ministerie;
3º het geven van adviezen en voorstellen inzake de algemene werking en organisatie van de rechterlijke orde;
4º het evalueren en bevorderen van de interne controlemiddelen;
5º het ontvangen en het opvolgen van klachten inzake de werking van de rechterlijke orde, inbegrepen het opstarten van een tuchtrechtelijke of strafrechtelijke procedure bij hiervoor bevoegde instanties;
6º het instellen van een onderzoek naar de werking van de rechterlijke orde.
Een wet aan te nemen met de meerderheid bepaald in artikel 4, laatste lid, bepaalt de overige bevoegdheden van de Hoge Raad voor de Justitie. »
Verantwoording
In het voorgestelde artikel 151 wordt in § 3 teveel in de Grondwet ingeschreven. Enerzijds wordt een hele opsomming gegeven van bevoegdheden van de Hoge Raad voor de Justitie en anderzijds wordt in de mogelijkheid voorzien om deze bevoegdheden nog uit te breiden via een wet gestemd met een bijzondere meerderheid. In de combinatie van enerzijds het inschrijven van bevoegdheden in de Grondwet en anderzijds de mogelijke uitbreiding via een bijzondere wet kunnen we inkomen. Maar op dat ogenblik dient men de grondwettelijke bevoegdheden tot de meest essentiële te beperken. Deze worden terecht in de Grondwet verankerd. De noodzaak van een bijzondere meerderheid voor een uitbreiding van de bevoegdheden garandeert dat de wetgever hier niet lichtzinnig mee kan omspringen maar toch soepel kan inspelen op nieuwe behoeften, buiten de loodzware procedure van een grondwetsherziening om. De concrete wijze waarop deze bevoegdheden worden uitgeoefend en verdeeld over de verschillende organen van de Hoge Raad voor de Justitie dienen niet in de Grondwet verankerd. Het volstaat hierbij te verwijzen naar de wet waarvan sprake in § 2 van het voorgestelde artikel 151.
Dit amendement beperkt de opsomming in de Grondwet van de bevoegdheden van de Hoge Raad voor de Justitie. Volgens het amendement kan de wet de bevoegdheden van de Hoge Raad voor de Justitie verder regelen.
Het amendement wordt verworpen met 9 stemmen bij 1 onthouding.
De heer Boutmans dient een amendement in (Stuk Senaat, nr. 1-1121/2, amendement nr. 4), luidende :
« In de voorgestelde tekst van § 3, eerste lid, het 8º vervangen als volgt :
« 8º klachten ontvangen inzake de werking van gerechtelijke instanties, met inbegrip van de bevoegdheid om aan de bevoegde overheid het aanhangig maken van een tuchtvordering of het instellen van een strafrechtelijk onderzoek op te dragen. »
De indiener van het amendement stemt ermee in dat de Hoge Raad geen tuchtrechtelijke bevoegdheid heeft, maar hij hoort wel een tuchtrechtelijk en strafrechtelijk injunctierecht te hebben.
De ontworpen tekst verleent de Hoge Raad enkel de bevoegdheid het dossier aan de bevoegde overheid mee te delen. Het amendement machtigt de Hoge Raad om de opdracht te geven een tuchtrechtelijke of strafrechtelijke vervolging in te stellen.
De eerste minister wijst erop dat dit voorstel in de Kamer van volksvertegenwoordigers reeds aan de orde was. Hij meent evenwel dat het amendement aanleiding zou kunnen geven tot een vermenging van de verschillende functies van de Hoge Raad. Het lijkt volgens de eerste minister niet wenselijk dat de Hoge Raad zich mengt in de tuchtprocedure. Hij voegt eraan toe dat de minister van Justitie er zich toe heeft verbonden het tuchtrecht grondig te hervormen.
Het amendement wordt verworpen met 9 stemmen bij 1 onthouding.
De commissie besluit, met instemming van de Kamer van volksvertegenwoordigers, in het derde lid van de Franse tekst het woord « visée » te vervangen door het woord « prévue ».
De heer Boutmans dient een amendement in (Stuk Senaat, nr. 1-1121/2, amendement nr. 5), luidende :
« In de voorgestelde § 4, het tweede en het derde lid weglaten. »
Verantwoording
Dit amendement strekt er eveneens toe de tekst van de Grondwet niet onnodig lang te maken. Door invoeging van de criteria bekwaamheid en geschiktheid in het eerste lid van deze paragraaf beschikt de wetgever over voldoende aanbevelingen van de grondwetgever om de concrete benoemings- en bevorderingsprocedures bij wet uit te werken. Hierbij dient vermeden te worden dat al te vaak de voorwaarde van een tweederde meerderheid wordt vooropgesteld.
Het blijft belangrijk dat, zelfs met een herhaalde en gemotiveerde voordracht door de Hoge Raad voor de Justitie, uiteindelijk de Koning zijn verantwoordelijkheid neemt voor de eindbeslissing. Afwijking van een voordracht van de Hoge Raad waarbij kandidaten in volgorde van voorkeur worden gerangschikt, moet mogelijk blijven, uiteraard alleen mits grondige motivering en met de garantie dat een beroep bij de Raad van State mogelijk blijft en de normale politieke controle van het Parlement op de uitvoerende macht ten volle kan spelen. In een procedure waarbij de Hoge Raad tweemaal de kans krijgt een gemotiveerde voordracht te doen, en met een duidelijke motiveringsplicht voor de Koning indien Hij daarvan wenst af te wijken, zal in de praktijk doorgaans de voordracht van de Hoge Raad worden gevolgd. Het kan echter nuttig zijn, in uitzonderlijke omstandigheden, toch een andere beslissing te nemen dan degene die door de Hoge Raad werd geadviseerd. Op deze wijze ontstaat een beter evenwicht tussen het belangrijke advies van de Hoge Raad en de uiteindelijke politieke verantwoordelijkheid van de minister die de beslissing neemt.
De eerste minister verklaart dat de vereiste van een meerderheid van twee derden binnen de Hoge Raad zijn pendant vindt in de beperkte vrijheid voor de Koning. De Koning kan immers de voordracht slechts weigeren als hij zijn beslissing motiveert. Zijn keuzevrijheid is erg beperkt. De eis van een bijzondere meerderheid voor de Hoge Raad wordt bijgevolg verantwoord door de verregaande bevoegdheid van de Hoge Raad inzake de benoemingen.
Het amendement wordt verworpen met 9 stemmen tegen 1 stem.
De commissie besluit, met instemming van de Kamer van volksvertegenwoordigers, in de Nederlandse tekst van het derde lid het woord « vorig » te vervangen door het woord « vorige ».
De heer Boutmans dient een amendement in (Stuk Senaat, nr. 1-1121/2, amendement nr. 6), luidende :
« In de voorgestelde § 5, het eerste tot het vierde lid vervangen door het volgende lid :
« De voorzitters van de hoven en van de rechtbanken worden door de hoven en de rechtbanken in deze functies aangewezen onder de voorwaarden en op de wijze die de wet bepaalt. »
Verantwoording
In de eerste plaats lijkt het nuttig na te gaan of het niet wenselijk is de overvloed aan mandaten (eerste voorzitters, voorzitters, ondervoorzitters) wat te beperken en waarom niet te beperken tot het aanwijzen van één korpsoverste.
Wij opteren ook voor een eenvormige aanwijzingsprocedure van deze korpsoversten : elke rechtbank of elk hof kiest uit eigen midden de meest geschikte kandidaat. Een tussenkomst van de Koning lijkt ons niet meer noodzakelijk.
Op deze wijze wordt de procedure sterk vereenvoudigd en kan ze volledig bij wet geregeld worden. Dit kan het grondwetsartikel opnieuw sterk vereenvoudigen.
De indiener van het amendement is van oordeel dat de hoven en rechtbanken zelf hun korpschefs moeten kiezen. Nu dreigen zij wel eens te maken te krijgen met door hen ongewenste korpschefs. De hoven en rechtbanken hebben er, in het nieuwe systeem, alle belang bij behoorlijk en dynamisch te worden bestuurd door een korpschef van hun keuze.
De eerste minister wijst erop dat de hoven en rechtbanken een inbreng hebben in de aanwijzing van de korpschefs. Zij zullen immers een advies moeten geven over de kandidaten voor het ambt van korpschef. De ervaring heeft geleerd dat de hoven eigenlijk geen gebruik maken van de mogelijkheid die zij nu al hebben om de korpschefs te verkiezen. Veelal worden zij aangewezen volgens de regel van de anciënniteit. Deze traditie heeft dan weer tot gevolg dat sommige korpschefs zelfs voor minder dan een jaar worden aangesteld.
De eerste minister wijst er ook op dat volgens de ontworpen vijfde paragraaf de korpschefs van het Hof van Cassatie en van de hoven en de rechtbanken uit het betrokken rechtscollege moeten komen. Dat heeft bijvoorbeeld tot gevolg dat enkel leden van het Hof van Cassatie als eerste voorzitter of afdelingsvoorzitter van het Hof van Cassatie kunnen worden benoemd.
Het amendement wordt verworpen met 9 stemmen tegen 1 stem.
Paragraaf 6
De heer Boutmans dient een amendement in (Stuk Senaat, nr. 1-1121/2, amendement nr. 7), luidende :
« In de voorgestelde § 6 de woorden « , vierde lid » weglaten. »
Verantwoording
Deze weglating is het logische gevolg van amendement nr. 6 waarbij in § 5 het eerste tot en met het vierde lid worden vervangen door één lid.
Het amendement wordt verworpen met 9 stemmen tegen 1 stem.
De heer Boutmans dient een amendement in (Stuk Senaat, nr. 1-1121/2, amendement nr. 8), luidende :
« Het tweede lid van de voorgestelde overgangsbepaling vervangen door het volgende lid :
« Vanaf dat moment worden alle functies bedoeld in § 5 vacant. De zetelende korpsoversten blijven de functie waarnemen tot de nieuwe aanwijzing volgens de procedure bij wet bepaald. De zetelende korpsoversten kunnen op dat ogenblik uitzonderlijk dan ook voor deze nieuwe aanwijzing kandideren. De korpsoversten worden geacht te zijn benoemd in het hof of de rechtbank waar zij op dat ogenblik deze functie uitoefenen. »
Verantwoording
De hervorming van de justitie is zeer dringend noodzakelijk. De korpschefs zullen een cruciale rol dienen te spelen bij de implementatie van de hervorming in de praktijk. Elk hof en elke rechtbank dient dan ook zo snel mogelijk over de mogelijkheid te beschikken een korpschef aan te wijzen die deze hervorming kan en wenst door te voeren. Waar dit met de huidige korpschefs mogelijk is, bieden de overgangsbepalingen bij deze grondwetsherziening de mogelijkheid om voor eenmaal als zetelende korpschef voor dit nieuw soort mandaat te kandideren. Zo voorkomt men dat te veel waardevolle kandidaten niet eens de kans krijgen om voor deze nieuwe functies te solliciteren. Eens overal de nieuwe korpschefs werden aangewezen, kan de normale procedure zoals bij deze hervorming bepaald met tijdelijke, wellicht niet verlengbare mandaten, haar beloop krijgen.
Het amendement wordt verworpen met 10 stemmen tegen 1 stem.
De heer Boutmans dient een amendement in (Stuk Senaat, nr. 1-1121/2, amendement nr. 9), luidende :
« In de voorgestelde overgangsbepaling, het derde tot het negende lid vervangen door het volgende lid :
« Tot dan blijven de volgende bepalingen van toepassing :
1º de vrederechters en de rechters in de rechtbanken worden rechtstreeks door de Koning benoemd op basis van bekwaamheid en geschiktheid;
2º de raadsheren in het Hof van Cassatie en in de hoven van beroep en de voorzitters en ondervoorzitters der rechtbanken van eerste aanleg binnen hun rechtsgebied worden door de Koning benoemd uit een lijst voorgelegd door de hoven en rechtbanken in rangorde van voorkeur.
De Koning kan slechts gemotiveerd van de rangorde afwijken;
3º alle voordrachten worden openbaar gemaakt ten minste vijftien dagen voor de benoeming;
4º de hoven kiezen uit hun leden, hun voorzitters en ondervoorzitters. »
Verantwoording
Dit amendement strekt ertoe ook tijdens de overgangsfase tot aan de installatie van de Hoge Raad voor de Justitie enkele belangrijke objectiveringsmechanismen in te stellen.
In een eerste bepaling wordt erop gewezen dat bekwaamheid en geschiktheid criteria worden waarop de Koning zich moet baseren bij een benoeming tot rechter of vrederechter, zoals als principe in de Grondwet zal worden ingeschreven bij aanvaarding van een ander amendement.
In een tweede bepaling wordt de voordracht door politieke organen zoals de provincieraden, de Raad van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, de Kamer en de Senaat, onmiddellijk afgeschaft. Vermits volgens een ander amendement de mandaten van korpschefs bij de installatie van de Hoge Raad voor de Justitie worden vacant verklaard, is er geen risico dat tijdens deze overgangsperiode op het laatste ogenblik een explosie plaatsheeft van politieke benoemingen. Waar echter dringend nood is aan een invulling van een vacature kan dit via deze vereenvoudigde en deels gedepolitiseerde procedure. Meteen wordt aan de instantie die de voordracht doet gevraagd de kandidaten te rangschikken in volgorde van voorkeur, waarbij van een benoeming door de Koning alleen gemotiveerd afgeweken kan worden. Dit garandeert ook in deze overgangsfase een beroepsmogelijkheid bij de Raad van State en de normale controle vanuit het Parlement. De derde en vierde bepaling werden ongewijzigd overgenomen uit het oorspronkelijk voorstel tot wijziging van artikel 151 van de Grondwet.
Het amendement wordt verworpen met 10 stemmen tegen 1 stem.
De commissie besluit, met instemming van de Kamer van volksvertegenwoordigers, de komma tussen het woord « datum » en het woord « worden » te schrappen. De woorden « ondervoorzitter der rechtbanken » worden vervangen door de woorden « ondervoorzitters van de rechtbanken ».
Het aldus verbeterde artikel wordt aangenomen met 10 stemmen tegen 1 stem.
Vertrouwen wordt geschonken aan de rapporteur voor het opstellen van dit verslag.
| De rapporteur,
Roger LALLEMAND. |
De voorzitter,
Frank SWAELEN. |
Enig artikel
Artikel 151 van de Grondwet wordt vervangen door de volgende bepaling :
« Art. 151. § 1. De rechters zijn onafhankelijk in de uitoefening van hun rechtsprekende bevoegdheden. Het openbaar ministerie is onafhankelijk in de individuele opsporing en vervolging onverminderd het recht van de bevoegde minister om de vervolging te bevelen en om de bindende richtlijnen van het strafrechtelijk beleid, inclusief die van het opsporings- en vervolgingsbeleid, vast te leggen.
§ 2. Er bestaat voor geheel België een Hoge Raad voor de Justitie. Bij de uitoefening van zijn bevoegdheden respecteert hij de onafhankelijkheid bedoeld in § 1.
De Hoge Raad voor de Justitie bestaat uit een Nederlandstalig en uit een Franstalig college. Elk college telt evenveel leden en is paritair samengesteld enerzijds uit rechters en ambtenaren van het openbaar ministerie die rechtstreeks verkozen worden door hun gelijken onder de voorwaarden en op de wijze bij de wet bepaald , en a nderzijds uit andere leden benoemd door de Senaat met een meerderheid van twee derden van de uitgebrachte stemmen onder de voorwaarden bij de wet bepaald .
Binnen elk college is er een benoemings- en aanwijzingscommissie en een advies- en onderzoekscommissie, die elk paritair zijn samengesteld overeenkomstig de bepaling van het vorige lid.
De wet bepaalt nader de samenstelling van de Hoge Raad voor de Justitie, zijn colleges en hun commissies evenals de voorwaarden waaronder en de wijze waarop zij hun bevoegdheden uitoefenen.
§ 3. De Hoge Raad voor de Justitie oefent zijn bevoegdheden uit in volgende materies :
1º de voordracht van de kandidaten voor een benoeming tot rechter, zoals bedoeld in § 4, eerste lid, of tot ambtenaar van het openbaar ministerie;
2º de voordracht van de kandidaten voor een aanwijzing in de functies bedoeld in § 5, eerste lid, en in de functies van korpschef bij het openbaar ministerie;
3º de toegang tot het ambt van rechter of van ambtenaar van het openbaar ministerie;
4º de vorming van de rechters en de ambtenaren van het openbaar ministerie;
5º het opstellen van standaardprofielen voor de aanwijzingen bedoeld in 2º;
6º het geven van adviezen en voorstellen inzake de algemene werking en de organisatie van de rechterlijke orde;
7º het algemeen toezicht op en de bevordering van het gebruik van de interne controlemiddelen;
8º met uitsluiting van enige tuchtrechtelijke en strafrechtelijke bevoegdheid :
het ontvangen en het opvolgen van klachten inzake de werking van de rechterlijke orde;
het instellen van een onderzoek naar de werking van de rechterlijke orde.
Onder de voorwaarden en op de wijze bepaald bij de wet, worden de bevoegdheden vermeld onder 1º tot en met 4º toegewezen aan de bevoegde benoemings- en aanwijzingscommissie en de bevoegdheden vermeld onder 5º tot en met 8º toegewezen aan de bevoegde advies- en onderzoekscommissie. De wet bepaalt in welke gevallen en op welke wijze de benoemings- en aanwijzingscommissies enerzijds, en de advies- en onderzoekscommissies anderzijds, hun bevoegdheden gezamenlijk uitoefenen.
Een wet aan te nemen met de meerderheid bepaald in artikel 4, laatste lid, bepaalt de overige bevoegdheden van deze Raad.
§ 4. De vrederechters, de rechters in de rechtbanken, de raadsheren in de hoven en in het Hof van Cassatie worden door de Koning benoemd onder de voorwaarden en op de wijze bepaald bij de wet.
Deze benoeming geschiedt op gemotiveerde voordracht van de bevoegde benoemings- en aanwijzingscommissie, bij een tweederde meerderheid overeenkomstig de modaliteiten bij de wet bepaald en na afweging van de bekwaamheid en geschiktheid. Deze voordracht kan enkel worden geweigerd op de wijze bij de wet bepaald en mits motivering.
In geval van benoeming tot raadsheer in de hoven en in het Hof van Cassatie, geven de betrokken algemene vergaderingen van deze hoven, voorafgaandelijk aan de voordracht bedoeld in het vorige lid, een gemotiveerd advies op de wijze bij de wet bepaald.
§ 5. De eerste voorzitter van het Hof van Cassatie, de eerste voorzitters van de hoven en de voorzitters van de rechtbanken worden door de Koning in deze functies aangewezen onder de voorwaarden en op de wijze bij de wet bepaald.
Deze aanwijzing geschiedt op gemotiveerde voordracht van de bevoegde benoemings- en aanwijzingscommissie, bij een tweederde meerderheid overeenkomstig de modaliteiten bij de wet bepaald en na afweging van de bekwaamheid en geschiktheid. Deze voordracht kan enkel worden geweigerd op de wijze bij de wet bepaald en mits motivering.
In geval van aanwijzing tot de functie van eerste voorzitter van het Hof van Cassatie of van eerste voorzitter van de hoven geven de betrokken algemene vergaderingen van deze hoven, voorafgaandelijk aan de voordracht bedoeld in het vorige lid, een gemotiveerd advies op de wijze bij de wet bepaald.
De voorzitter en de afdelingsvoorzitters van het Hof van Cassatie, de kamervoorzitters van de hoven en de ondervoorzitters van de rechtbanken worden door de hoven en de rechtbanken in deze functies aangewezen uit hun leden onder de voorwaarden en op de wijze bij de wet bepaald.
Onverminderd de bepalingen van artikel 152, bepaalt de wet de duur van de aanwijzingen in deze functies.
§ 6. Op de wijze bij de wet bepaald, worden de rechters, de titularissen van de functies bedoeld in § 5, vierde lid, en de ambtenaren van het openbaar ministerie onderworpen aan een evaluatie.
De bepalingen van de §§ 3 tot 6 treden in werking na de installatie van de Hoge Raad voor de Justitie, zoals bedoeld in § 2.
Op deze datum worden de eerste voorzitter, de voorzitter en de afdelingsvoorzitters van het Hof van Cassatie, de eerste voorzitters en de kamervoorzitters van de hoven en de voorzitters en de ondervoorzitters van de rechtbanken geacht in deze functies te zijn aangewezen voor de duur en onder de voorwaarden bij de wet bepaald en tegelijk te zijn benoemd in respectievelijk het Hof van Cassatie, het hof van beroep of het arbeidshof en de overeenkomstige rechtbank.
Tot dan blijven de hiernavolgende bepalingen van toepassing.
De vrederechters en de rechters in de rechtbanken worden rechtstreeks door de Koning benoemd.
De raadsheren in de hoven van beroep en de voorzitters en ondervoorzitters van de rechtbanken van eerste aanleg binnen hun rechtsgebied worden door de Koning benoemd uit twee lijsten van twee kandidaten, de ene door die hoven, de andere, naar gelang van het geval, door de provincieraden en de Raad van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest voorgelegd.
De raadsheren in het Hof van Cassatie worden door de Koning benoemd uit twee lijsten van twee kandidaten, de ene door het Hof van Cassatie, de andere beurtelings door de Kamer van volksvertegenwoordigers en door de Senaat voorgelegd.
In beide gevallen mogen de op een lijst voorgedragen kandidaten ook op de andere worden voorgedragen.
Alle voordrachten worden openbaar gemaakt ten minste vijftien dagen voor de benoeming.
De hoven kiezen uit hun leden, hun voorzitters en ondervoorzitters. »
ADVIES OVER HET VOORSTEL TOT HERZIENING VAN ARTIKEL 151, § 5, VAN DE GRONDWET EN VAN DE OVERGANGSBEPALING MET BETREKKING TOT ZIJN INWERKINGTREDING
J.-C. SCHOLSEM,
Gewoon hoogleraar aan de Rechtsfaculteit van de Universiteit te Luik.
Probleemstelling
1. Het voorstel tot herziening van artikel 151 van de Grondwet dat op 15 juli 1998 door de heren Maingain c.s. is ingediend (Stuk Kamer, nr. 1675-1, 97/98) bepaalt in § 5 dat voortaan « de eerste voorzitter van het Hof van Cassatie, de eerste voorzitters van de hoven en de voorzitters van de rechtbanken door de Koning in deze functies worden aangewezen onder de voorwaarden en op de wijze die de wet bepaalt » (artikel 151, § 5, eerste lid, voorstel tot herziening). In het tweede en het derde lid worden de modaliteiten van die « aanwijzing » verduidelijkt. Het ontwerp van artikel 151, § 5, vierde lid, bepaalt dat : « de voorzitter en de afdelingsvoorzitters van het Hof van Cassatie evenals de kamervoorzitters van de hoven en de ondervoorzitters van de rechtbanken door de hoven en de rechtbanken in deze functies worden aangewezen uit hun leden onder de voorwaarden en op de wijze die de wet bepaalt ». Het vijfde lid zegt dat « onverminderd de bepalingen van artikel 152, de wet de duur van de aanwijzingen in deze functies bepaalt ».
De overgangsbepaling van het voorstel van artikel 151 van de Grondwet bepaalt :
« De bepalingen van de §§ 3 tot 6 zullen voor het eerst toepassing vinden vanaf de samenstelling van de Hoge Raad voor de Justitie, bedoeld in § 2.
Vanaf dat ogenblik worden de eerste voorzitter, de voorzitter en de afdelingsvoorzitters van het Hof van Cassatie, de eerste voorzitters en de kamervoorzitters van de hoven en de voorzitters van de rechtbanken, geacht in deze functies te zijn aangewezen voor de duur en onder de voorwaarden die de wet bepaalt en tegelijk te zijn benoemd in respectievelijk het Hof van Cassatie, het overeenkomstige hof van beroep of arbeidshof en de overeenkomstige rechtbank van eerste aanleg of arbeidsrechtbank. »
2. In § 5 van het voorstel tot herziening van artikel 151 wordt een systeem in werking gesteld dat, naar het oordeel van de opstellers van de hervorming, van wezenlijk belang is. Het betreft hier het loskoppelen van de benoeming tot rechter, in de ruime betekenis van het woord, door de Koning (zie het voorstel van artikel 151, § 4) en de aanwijzing in een van de functies die worden opgesomd in artikel 151, § 5, hetzij door de Koning, hetzij door de hoven en rechtbanken zelf uit hun leden, en die « onverminderd de bepalingen van artikel 152 » gebeurt voor de duur die de wet bepaalt (artikel 151, § 5, vijfde lid).
Volgens de indieners van het voorstel « is dergelijk mandatensysteem niet in strijd met de principes van de onafhankelijkheid zoals gewaarborgd door artikel 152 van de Grondwet vermits de aanwijzing in een tijdelijk mandaat geen afbreuk doet of kan doen aan de eigenlijke benoeming tot magistraat. » (1)
De overgangsbepaling wil het nieuwe stelsel toepassen op alle huidige houders van de daarin opgesomde functies door te bepalen dat zij geacht zijn « te zijn aangewezen » in de functies waarin zij zijn benoemd of verkozen « voor de duur en onder de voorwaarden die de wet bepaalt » en dat zij tevens geacht worden « te zijn benoemd » in respectievelijk het Hof van Cassatie, het overeenkomstige hof van beroep of arbeidshof en de overeenkomstige rechtbank van eerste aanleg of arbeidsrechtbank. »
Artikel 93 van het wetsvoorstel tot wijziging van sommige bepalingen van deel II van het Gerechtelijk Wetboek met betrekking tot de Hoge Raad voor Justitie, de benoeming en aanwijzing van magistraten en tot invoering van een evaluatiesysteem voor magistraten (2) bevat een meer gedetailleerde regeling van dat overgangsstelsel.
3. Over de regelmatigheid van die voorstellen zijn, gelet op artikel 195 van de Grondwet en gelet op het feit dat artikel 152 van de Grondwet niet herzienbaar is verklaard, reeds diepgaande studies opgesteld. Het betreft een nota opgemaakt door een werkgroep van het Hof van Cassatie (3), een belangrijk advies van de Raad van State W. 27.415/2 dat op 2 april 1998 is gegeven over een voorontwerp van wet « tot wijziging van sommige bepalingen van deel II van het Gerechtelijk Wetboek met betrekking tot de aanwijzing, de benoeming of de bevordering van magistraten, tot invoering van een academische raad en tot invoering van een evaluatiesysteem voor magistraten » (4) en ten slotte een nota van de eerste minister over de draagwijdte van de herziening van artikel 151 van de Grondwet en de verhouding tussen de preconstituante en de constituante (5).
Het ligt niet in onze bedoeling de in die belangrijke teksten ontwikkelde argumenten aan een gedetailleerd onderzoek te onderwerpen. Gelet op het dringend karakter van dit advies zullen wij ons ertoe beperken aan te geven wat, in de huidige context, naar onze mening de grenzen zijn waarbinnen de Grondwet kan worden herzien. Daarbij zal meer bepaald aandacht worden besteed aan het onmiddellijk instellen van het nieuwe systeem van tijdelijke mandaten, zoals dat is bepaald in de overgangsbepaling van het voorstel van artikel 151.
§ 1. Beperkingen van de grondwetgevende macht in haar verhouding met de preconstituante
4. Overeenkomstig artikel 195 van de Grondwet mag de grondwetgevende macht alleen beslissen « over de punten die aan herziening zijn onderworpen », dat zijn de punten die zijn opgenomen in de verklaring tot herziening van de Grondwet.
De rechtsleer leidt daaruit gewoonlijk twee gevolgen af. Het eerste is dat, als een bestaand artikel van de Grondwet aan herziening onderworpen is zoals te dezen artikel 151 de Grondwetgever zich naar aanleiding van de herziening van dat artikel, niet mag inlaten met een andere aangelegenheid dan die welke in dat artikel werd geregeld. Zijn recht tot herziening is beperkt tot de materie die onder het te herziene artikel valt. Die beperking schept geen moeilijkheden in het beperkte kader van dit advies. Artikel 151 van de Grondwet handelt over de benoeming van de rechters, raadsheren in het hof van beroep en in het Hof van Cassatie, van sommige korpschefs (voorzitters en ondervoorzitters van de rechtbanken van eerste aanleg) en de verkiezing van de voorzitters en ondervoorzitters van de hoven. Het staat de Grondwetgever vrij voortaan een onderscheid te maken tussen benoemingen tot rechter in de ruime betekenis van het woord (artikel 141, § 4), en aanwijzingen in bepaalde functies (artikel 151, § 5). De geregelde « materie » blijkt dezelfde te zijn.
De tweede beperking van de macht van de Grondwetgever doet heel wat meer problemen rijzen. Algemeen wordt in de rechtsleer aangenomen dat de Grondwetgever, bij de herziening van een bepaling van de Grondwet, niet, zelfs niet impliciet, de betekenis of de draagwijdte mag wijzigen van bepalingen die niet zijn aangewezen in de herzieningsverklaring (6). Dat verbod vloeit voort uit de bewoordingen zelf van artikel 195 (« beslissen ... over de punten die aan herziening zijn onderworpen »). In feite vloeit het voort uit het in België vigerende stelsel van Grondwetsherziening, namelijk uit de werkverdeling tussen Preconstituante en Constituante. Die werkverdeling zou geen betekenis hebben, indien de Constituante onrechtstreeks de betekenis en de draagwijdte kon wijzigen van bepalingen die niet voor herziening vatbaar zijn verklaard.
5. Die beperking van de bevoegdheid van de Grondwetgever is echter geenszins zo evident als op het eerste gezicht wel lijkt. Wat dat betreft geeft de nota van de eerste minister van 18 november 1997 (7) een zeer precies en gedetailleerd overzicht van de huidige stand van de rechtsleer en de grondwettelijke praktijk terzake.
Die nota, hoe interessant ook, houdt echter geen rechtstreeks verband met het hier behandelde probleem. Zij is een soort van « repliek » op het advies van de Raad van State van 15 september 1997 betreffende het voorontwerp van wet « houdende instelling van een Hoge Raad voor de Justitie ». In dat advies was de Raad van State de mening toegedaan dat de oprichting van een dergelijke Raad niet behoorde tot de in artikel 151 van de Grondwet geregelde materie. Het ging hier dus om de eerste, hierboven bedoelde, beperking van de macht van de Grondwetgever (die zich dient te beperken tot de materie die geregeld wordt in de voor herziening vatbaar verklaarde bepaling) en eigenlijk niet om het vraagstuk van de impliciete herzieningen en de beperkingen ervan (verbod om de betekenis en de draagwijdte te wijzigen van bepalingen die niet voor herziening vatbaar verklaard zijn).
Dat neemt niet weg dat de door de eerste minister ingediende tekst tevens een getrouwe samenvatting geeft van de in die controversiële kwestie gevolgde grondwettelijke praktijk. Bovendien kunnen uit de meest gezaghebbende rechtsleer de volgende besluiten worden getrokken. De Grondwetgever is steeds meer geneigd een zeer ruime interpretatie te geven aan zijn bevoegdheid in zijjn verhouding met de Preconstituante. Dat kan overal worden vastgesteld. De rechtsleer blijft weliswaar kritisch tegenover de impliciete herzieningen die het gevolg ervan zijn, maar haar oordeel vertoont meer en meer nuances. In die zin zegt A. Alen, « In geval van twijfel omtrent de omvang van de bevoegdheid van de wetgever, handelend krachtens het eerste lid van artikel 195 van de Grondwet, en die van de grondwetgevende macht, speelt het beginsel van de volheid van bevoegdheid binnen de perken gesteld door de Grondwet in het voordeel van de Grondwetgever, waarvan de Kamers als nieuw verkozen organen, de jongste incarnatie van de volkswil zijn » (8). Volgens K. Rimanque stelt men bij elke Grondwetswijziging na 1970 vast dat de Grondwetgever de door de Preconstituante vastgelegde grenzen in mindere of meerdere mate overschrijdt. Dat valt te verklaren maar niet juridisch te rechtvaardigen uit de dynamiek zelf van de Staatshervorming (9).
De eerste minister onderstreept in de nota tevens dat « naarmate de grondwetsartikelen explicieter, gedetailleerder en preciezer worden, impliciete wijzigingen minder en minder vermeden zullen kunnen worden en zich een minder orthodoxe interpretatie van artikel 195 van de Grondwet zal opdringen ».
6. Die elementen wettigen een zeer ruime interpretatie van de bevoegdheden van de Grondwetgever ten opzichte van de wil van de Preconstituante.
In die zin blijkt er geen reden te zijn om de herziening van een artikel te veroordelen op grond van het enkele feit dat die herziening de impliciete wijziging ten gevolge zou hebben van de zin en de draagwijdte die traditiegetrouw worden toegekend aan een andere, niet voor herziening vatbaar verklaarde bepaling van de Grondwet. Het is niet uitgesloten dat die bepaling zich leent tot meer dan één interpretatie. De wet kan mettertijd verschillende interpretaties bekrachtigen. Dat is meer bepaald het geval met de oorspronkelijke, zeer oude, bepalingen van onze Grondwet. Wat de wet kan doen, kan ons inziens ook de Grondwetgever doen bij wege van een impliciete herziening van een niet voor herziening vatbaar verklaard artikel.
Die zeer ruime en misschien voor sommigen overdreven opvatting van de bevoegdheid van de macht van de Grondwetgever heeft evenwel één beperking, bij ontstentenis waarvan het stelsel zelf van de herziening met het onderscheid tussen Preconstituante en Constituante op de helling komt te staan. Zo bij lezing van de Grondwet blijkt dat een niet voor herziening vatbaar verklaarde bepaling op een welbepaalde wijze moet worden geïnterpreteerd en, binnen het geheel van de Grondwet, niet anders kan worden geïnterpreteerd, mag aan die betekenis geen afbreuk worden gedaan door de wijziging van een andere bepaling die wel aan herziening onderworpen is. In dat geval zou duidelijk sprake zijn van een schending van artikel 195 van de Grondwet.
Die zeer ruime opvatting van de bevoegdheid van de Grondwetgever, zoals ze thans in de rechtsleer terug te vinden is, vormt voor ons het uitgangspunt voor ons onderzoek naar de vraag in hoeverre de herziening van artikel 151 van de Grondwet eventueel beperkt wordt door het feit dat artikel 152 niet aan herziening onderworpen is.
§ 2. De invoering van tijdelijke mandaten voor bepaalde ambten door het voorstel tot herziening van artikel 151 Onmiddellijke toepassing van die regeling voor degenen die thans die ambten bekleden
7. De artikelen 151 en 152 van de Grondwet dateren van 1831. Artikel 152 werd in 1980 gewijzigd teneinde het eerste lid aan te vullen (« Ze worden in ruste gesteld op de bij de wet bepaalde leeftijd en genieten het bij de wet bepaalde pensioen »). Artikel 151 werd in 1993 gewijzigd. Hierdoor kreeg de Raad van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest het recht om de raadsheren van het hof van beroep voor te dragen en werd de voordracht van de raadsheren in het Hof van Cassatie in die zin gewijzigd dat ze voortaan beurtelings door de Kamer van volksvertegenwoordigers en door de Senaat gebeurt.
Voor het overige werd de structuur van die artikelen ongemoeid gelaten. Het is niet overdreven te stellen dat die artikelen de essentie zelf raken van het begrip scheiding van de machten en dat zij, omdat ze de benoeming van de rechters (art. 151) en het statuut dat met die benoeming verband houdt (art. 152) regelen, één van de fundamentele waarborgen zijn voor de onafhankelijkeid van de rechters en dus ook van de rechterlijke macht.
Die twee bepalingen leunen niet alleen dicht bij elkaar aan door hun plaats in de Grondwet (twee opeenvolgende artikels), maar ook door de behandelde materie, ze behelzen als het ware de twee zijden van een zelfde problematiek. De rechtsleer heeft vaak gewezen op dat nauwe verband tussen de artikelen 151 en 152. Zo stelt Cyr Cambier : « (n) e pouvant faire que la charge de juger soit attribuée sans influence extérieure, l'on s'applique à soustraire, à tout le moins, son exercice à pareille allégeance. Une fois investi de son emploi, le juge échappe au pouvoir dont il tient sa nomination. Telle est la portée de la règle de l'irrévocabilité et des caractéristiques qui s'y attachent » (10).
Het past kort eraan te herinneren dat artikel 152 drie verschillende regels inhoudt. De regel van de benoeming voor het leven geldt voor alle beroepsmagistraten van de zetel. Hij versterkt voor die magistraten nog de waarborgen die voortvloeien uit het tweede en derde lid van dat artikel. De in het tweede lid vervatte regel van de onafzetbaarheid lijkt nog essentiëler en heeft een ruimer toepassingsgebied : hij beschermt al degenen die binnen de rechterlijke macht een rechtsprekende functie uitoefenen, ook al is die functie hun maar voor een beperkte tijd toegewezen (11). Tijdens de duur van hun functie kunnen ze niet worden ontzet dan door een vonnis. Ten slotte heeft de regel van de niet-overplaatsbaarheid hetzelfde ruime toepassingsgebied (12). Hij vertoont een absoluut (13) karakter in zoverre een rechter maar kan worden overgeplaatst door een nieuwe benoeming en met de toestemming van de betrokkene.
8. De interpretatie van de artikelen 151 en 152 van de Grondwet kan niet voorbijgaan aan het uitermate belangrijke feit dat beide artikelen dezelfde woorden (rechters, benoemd) gebruiken en dat die woorden noodzakelijkerwijs dezelfde betekenis moeten hebben in de twee artikelen die op elkaar volgen en dezelfde historische oorsprong kennen.
Dat aspect werd duidelijk belicht door het advies van de Raad van State L. 27.415/2 van 2 april 1998. De voorzitters en ondervoorzitters van de rechtbanken van eerste aanleg zijn in die hoedanigheid door de Koning benoemd krachtens artikel 151, tweede lid. In diezelfde hoedanigheid van voorzitter of ondervoorzitter zijn ze dus voor het leven benoemd krachtens artikel 152, eerste lid. Het voorzitterschap of ondervoorzitterschap is dus een « ambt » luidens artikel 152, tweede lid. De beëindiging van die functies is dus noodzakelijkerwijs een « overplaatsing » in de zin van artikel 152, derde lid : zij kan niet geschieden dan door een nieuwe benoeming en met de toestemming van de betrokkene. Anders gezegd, de woorden « benoemd » en « benoeming » kunnen geen verschillende betekenis hebben naargelang ze in artikel 151, tweede lid, en in artikel 152, eerste en derde lid, voorkomen.
De betekenis van het woord « ambt » en « overplaatsing » in artikel 152 staat dus heel duidelijk vast en leent zich niet tot interpretaties of controverses : zij slaat, op zijn minst, op het ambt van voorzitter en ondervoorzitter van een rechtbank van eerste aanleg. Het ambt (in de zin van artikel 152, tweede lid en derde lid « overplaatsing » (F. déplacement) is het uitvloeisel van de benoeming (in de zin van de artikelen 151, eerste, tweede en derde lid en 152, derde lid). Het ontworpen artikel 151 wil voortaan een onderscheid maken tussen de benoemingen van houders van rechtsprekende ambten (ontwerp van artikel 151, § 4 zie ook ontwerp van artikel 151, § 1 (14)] en de aanwijzingen in bepaalde functies (ontwerp van artikel 151, § 5). Het preciseert dat de duur van de aanwijzingen bij de wet wordt bepaald (ontwerp van artikel 151, § 5, vijfde lid). Aldus wijzigt het voorstel de vaststaande betekenis van de woorden « benoemd », « benoeming », « ambt » en « overplaatsing » in artikel 152. We hebben hier te maken met een geval waarin, ook al aanvaarden we wat we doen een extensieve interpretatie van de bevoegdheid van de grondwetgevende macht, er duidelijk sprake is van een impliciete herziening van een niet voor herziening vatbaar verklaard artikel. Een dergelijke impliciete herziening is onaanvaardbaar (15).
9. De op de tekst van de Grondwet gegronde redenering, die tracht aan te tonen dat het voorzitterschap of het ondervoorzitterschap van een rechtbank van eerste aanleg wel degelijk (en noodgedwongen) een « ambt » is in de zin van artikel 152, tweede lid, en dat, bijgevolg, de onttrekking van dat ambt een « overplaatsing » is in de zin van artikel 152, derde lid, kan, volgens ons, op dezelfde wijze worden toegepast op alle personen die door de Koning benoemd zijn tot een van de in het ontwerp van artikel 151, § 5, bedoelde ambten, zoals bijvoorbeeld de voorzitters van de rechtbanken van koophandel en van de arbeidsrechtbanken, of de eerste voorzitters en de voorzitters van de arbeidshoven. De in artikel 152, tweede en derde lid, vastgelegde onafzetbaarheid en niet-overplaatsbaarheid vormen immers het noodzakelijke pendant en het tegenwicht van de benoeming door de Koning (16). Deze personen zijn allen houder van een ambt van voorzitter of eerste voorzitter, omdat zij door de Koning tot die functies benoemd zijn en als dusdanig zijn zij niet-overplaatsbaar.
De situatie van de personen die krachtens het huidige artikel 151, laatste lid, verkozen zijn, dat wil zeggen aangewezen door interne coöptatie, lijkt ons verschillend. Thans worden zij voor het leven verkozen. De gekozen oplossing is volstrekt traditioneel. Vloeit zij echter voort uit de tekst zelf van de Grondwet ? Een wet die beslist dat die benoemingen tijdelijk zijn, zou volgens ons niet ongrondwettig zijn. Volgens de opzet van de Grondwet zijn onafzetbaarheid en niet-overplaatsbaarheid nauw verbonden met een benoeming, dit wil zeggen met een handeling van de uitvoerende macht. Dergelijke waarborgen lijken minder noodzakelijk te zijn wanneer de Grondwet een systeem van verkiezingen binnen de gerechtelijke korpsen heeft vastgesteld. Functies die in een dergelijk kader worden uitgeoefend, zouden, in onze interpretatie, dus geen « ambten » in de zin van artikel 152 zijn.
10. Uit het voorgaande volgt dat het ontwerp van artikel 151, § 5, waarin de duidelijke en ondubbelzinnige betekenis gewijzigd wordt van de woorden « ambt » en « overplaatsing », die nauw verbonden zijn met het begrip « benoeming » uit artikel 152, bijgevolg de voorwaarden niet naleeft die artikel 195 voor de herziening van de Grondwet stelt. Er is sprake van schending, zelfs wanneer de Grondwetgever zou beslissen dat het nieuwe systeem van tijdelijke aanwijzingen van de korpschefs voor een bepaalde duur van de korpschefs door de Koning alleen zou worden toegepast op de nieuwe, toekomstige « aanwijzingen ».
De overgangsbepaling van het ontwerp van artikel 151 gaat echter nog verder.
In het eerste lid wordt bepaald dat « de bepalingen van de §§ 3 tot 6 voor het eerst toepassing zullen vinden vanaf de samenstelling van de Hoge Raad voor de Justitie, zoals bedoeld in § 2 ». Tot dan blijven de huidige bepalingen van artikel 151 van toepassing (derde lid en volgende, overgangsbepalingen).
Evenwel worden, krachtens het tweede lid, alle in het ontwerp van artikel 151, § 5, bedoelde personen, door een juridische fictie, op de datum van inwerkingtreding van de nieuwe grondwettelijke tekst geacht te zijn aangewezen in deze functies voor de duur en onder de voorwaarden die de wet bepaalt, en tegelijk benoemd te zijn in het Hof van Cassatie, het overeenkomstige hof van beroep of arbeidshof en de overeenkomstige rechtbank van eerste aanleg of arbeidsrechtbank.
De grondwetgever wil dus aan het onderscheid dat hij maakt tussen, enerzijds, de aanwijzing als korpschef of houder van een toegevoegd mandaat en, anderzijds, de benoeming als houder van rechtsprekende ambten, een terugwerkende kracht verlenen en toepassen op thans benoemde personen.
11. Die van het gemeen recht afwijkende overgangsbepaling houdt een uitdrukkelijke erkenning in van de impliciete herziening van artikel 152 van de Grondwet en leidt tot een nog grotere ongrondwettelijkheid van het ontwerp van herziening. Door een fictie worden personen (van wie sommigen tot die functies benoemd zijn en dus stellig aanspraak kunnen maken op de bij artikel 152, derde lid, voorgeschreven niet-overplaatsbaarheid) op de datum van inwerkingtreding van de paragrafen 3 tot 6 van het ontwerp van artikel 151 zowel geacht benoemd te zijn tot rechter of raadsheer en geacht aangewezen te zijn in de functie die zij uitoefenen « voor de duur en onder de voorwaarden die de wet bepaalt ».
De benoeming voor het leven en de niet-overplaatsbaarheid van een benoemde persoon, bijvoorbeeld tot voorzitter van een rechtbank van eerste aanleg, worden als het ware met terugwerkende kracht vernietigd. Vanaf de datum van inwerkingtreding van de nieuwe grondwettelijke bepaling zal deze persoon geacht worden aangewezen te zijn als voorzitter voor de duur en de voorwaarden die de wet bepaalt, en « tegelijk » benoemd te zijn tot rechter in de rechtbank van eerste aanleg.
Hoe kan beter geïllustreerd worden dat het begrip zelf van niet-overplaatsbaarheid gewijzigd werd ? De betrokken rechter zal twee keer benoemd zijn : een eerste keer, op regelmatige wijze, krachtens artikel 151, tweede lid, tot voorzitter van zijn rechtscollege, een tweede keer door een grondwettelijke fictie die hem zijn niet-overplaatsbaarheid in het ambt waarin hij werd benoemd (en waaruit hij zonder zijn instemming is overgeplaatst) ontneemt, en hem « opnieuw » tot rechter benoemt.
De schending van artikel 152 lijkt ernstig. De vraag kan zelfs rijzen of de voorgenomen overgangsbepaling verenigbaar is met de onafhankelijkheid van de rechter, zoals die in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens is vastgelegd. Artikel 6 legt weliswaar geen benoemingen voor het leven op, maar vereist wel de niet-overplaatsbaarheid voor de duur van het mandaat, zelfs als die, bij ontstentenis van enige tekst, slechts berust op een feitelijke erkenning (17).
Aangezien de Belgische wetgeving bij wege van artikel 152 erkent dat de functie van de door de uitvoerende macht benoemde korpschef deel uitmaakt van het « ambt » van de rechter dat door niet-overplaatsbaarheid beschermd wordt en dat hij in laatstgenoemd ambt voor het leven is benoemd, kan de toepassing van de overgangsbepaling op de thans benoemde korpschefs lijken op een afzetting, zelfs als de betrokkene zijn rechtsprekende functies voor het overige voor het leven uitoefent. Er kan op zijn minst worden getwijfeld of het ontwerp van bepaling verenigbaar is met artikel 6 van het Verdrag.
Volgens ons moet op zijn minst het ontwerp van overgangsbepaling met inachtneming van de hiervoor gemaakte opmerkingen herzien worden, wil een brutale schending van de in artikel 152 van de Grondwet vastgelegde beginselen van benoeming voor het leven en niet-overplaatsbaarheid vermeden worden.
NOTA AAN DE LEDEN VAN DE COMMISSIE VOOR DE INSTITUTIONELE AANGELEGENHEDEN VAN DE SENAAT
Betreft : de nota van prof. Scholsem
1. Paragraaf 1 van de nota betreffende impliciete wijzigingen
In bijlage vindt men de nota die door de eerste minister op 17 november 1997 in de verenigde commissies voor de Justitie en voor de Herziening van de Grondwet en de Hervorming der instellingen, werd neergelegd. Deze nota wil inderdaad in de eerste plaats een antwoord bieden op de stelling van de Raad van State dat de oprichting van de Hoge Raad buiten de materie bestreken door het in een verklaring tot herziening aangewezen artikel zou vallen : ondertussen is deze problematiek achterhaald door de oprichting van één orgaan.
Anderzijds geeft deze nota een overzicht van de praktijk van de impliciete wijzigingen, waaruit duidelijk blijkt dat met een strikt formeel juridische interpretatie van artikel 195 van de Grondwet, de opeenvolgende staatshervormingen niet mogelijk zouden geweest zijn. De door professor Scholsem vooropgestelde grens aan de techniek van impliciete wijzigingen, zijnde dat « zo, bij lezing van de Grondwet, blijkt dat een niet voor herziening vatbaar verklaarde bepaling op een welbepaalde wijze moet geïnterpreteerd worden en, binnen het geheel van de Grondwet, niet anders kan worden geïnterpreteerd, (mag) aan die bepaling geen afbreuk worden gedaan door de wijziging van een andere bepaling die wel aan herziening is onderworpen », lijkt eerder een definitie te zijn van de techniek van de impliciete herziening zelf dan een definiëring van de aanvaardbare grens van deze techniek. Dienaangaande kan worden verwezen naar de definitie van professor Alen, zoals uiteengezet in de nota in bijlage, evenals naar het citaat van professor Rimanque op blz. 11 van dezelfde nota.
Ik ben evenwel van mening dat de wijziging van artikel 151 van de Grondwet geen impliciete wijziging inhoudt van het artikel 152 van de Grondwet en dat bijgevolg de techniek van de zogenaamde « impliciete herzieningen » in deze niet gehanteerd is en een discussie over de draagwijdte ervan niet dienend is.
2. Paragraaf 2 van de nota : het al dan niet grondwettelijk karakter van de invoering van tijdelijke mandaten
De analyse van professor Scholsem komt er in essentie op neer aan te tonen dat het woord « benoemen » in het huidige artikel 151 van de Grondwet dezelfde betekenis heeft als het woord « benoemen » in artikel 152 van de Grondwet, waarbij men tot de conclusie komt dat men te maken heeft met een benoeming voor het leven, waaraan verbonden is de onafzetbaarheid (tweede lid) en de niet-overplaatsbaarheid (derde lid).
Deze interpretatie is juist, en geldt niet alleen voor het huidige artikel 151 van de Grondwet maar ook voor het nieuwe artikel 151 van de Grondwet. Telkens waar in het nieuwe artikel 151 van de Grondwet het woord « benoemen » wordt gebruikt gaat het wel degelijk om een benoeming voor het leven in de zin van artikel 152 van de Grondwet : het betreft de ambten opgesomd in paragraaf vier van het nieuwe artikel, zijnde het ambt van vrederechter, rechter in de rechtbanken (waaronder wordt begrepen de rechter eerste aanleg, de arbeidsrechter en de rechter van koophandel), de raadsheren in de hoven van beroep en in het Hof van Cassatie.
Artikel 151 van de Grondwet is zonder meer voor herziening vatbaar verklaard. Aan de grondwetgever is geen enkele beperking opgelegd. De grondwetgever kon dus perfect opteren voor een onderscheid tussen een benoeming in een rechterlijk ambt en een aanwijzing in een bepaalde functie van korpsoverste. Hierbij wordt op geen enkele manier afbreuk gedaan aan de benoeming voor het leven : de voor het leven benoemde rechter krijgt enkel, indien hij zich kandidaat stelt en wordt voorgedragen door de Hoge Raad, bovenop zijn benoeming een functie van korpsoverste bij voor een bepaalde periode. In deze functie wordt hij niet benoemd, maar aangewezen. Op het einde van deze functie valt de betrokkene terug op zijn benoeming die immers geldt voor het leven. Artikel 152 van de Grondwet wordt volledig gerespecteerd.
De redenering in punt 9 van de nota van professor Scholsem, is mijns inziens niet correct om de volgende redenen :
a) Paragraaf vier van artikel 151 van de Grondwet heeft het niet over « benoemen » maar wel over « aanwijzen ». Indien men dat niet wil aanvaarden en bijgevolg de nieuwe visie van de grondwetgever in vraag stelt, negeert men het recht van de grondwetgever om de Grondwet te wijzigen. Dit komt er immers op neer dat de regel van artikel 151 van de Grondwet dat vandaag stelt dat de vrederechters de rechters in de rechtbanken de raadsheren in de hoven van beroep en de voorzitters en ondervoorzitters van de rechtbanken worden benoemd door de Koning, onaanvaardbaar is omwille van artikel 152 van de Grondwet. Betekent dit dan ook dat door sommige leden van de magistratuur verdedigde systeem van interne coöptatie van de korpschef, waarbij men ook de voorzitters en ondervoorzitters van de rechtbanken (huidig artikel 151, tweede lid, van de Grondwet) viseert, ongrondwettelijke zou zijn ?
b) De stelling dat al wie door de Koning wordt benoemd, noodzakelijkerwijze voor het leven wordt benoemd, heeft als gevolg dat het vandaag bestaande systeem tijdelijke benoeming van onderzoeksrechters, jeugdrechters en beslagrechters, die toch ook als rechters in de rechtbanken in de zin van artikel 151 van de Grondwet kunnen worden beschouwd, noodzakelijkerwijze ongrondwettelijk wordt. Nochtans is hierover nooit, noch vanuit de Raad van State, noch vanuit de magistratuur, noch in de parlementaire voorbereiding, enig grondwettigheidsbezwaar opgeworpen.
De redenering die professor Scholsem in punt 9 ontwikkelt is eveneens tegenstrijdig.
In het eerste lid stelt de nota dat « de op de tekst van de Grondwet gegronde redenering, die tracht aan te tonen dat het voorzitterschap of het ondervoorzitterschap van een rechter in de rechtbank van eerste aanleg wel degelijk (en noodgedwongen) een « ambt » is in de zin van artikel 152 (...) van de Grondwet, kan volgens ons, op dezelfde wijze worden toegepast op alle personen die door de Koning benoemd zijn tot een van de in het ontwerp van artikel 151, § 5, bedoelde ambten (...) ».
In het tweede lid van de nota wordt echter gesteld dat de situatie van de personen die krachtens het huidige artikel 151, laatste lid, verkozen zijn, waarbij men het heeft over de voorzitters en de ondervoorzitters van de hoven, verschillend is : « Een wet die beslist dat die benoemingen tijdelijk zijn zou volgens ons niet ongrondwettelijk zijn » vermits « onafzetbaarheid en niet-overplaatsbaarheid nauw verbonden zijn met een benoeming, dit wil zeggen met een handeling van de uitvoerende macht. Dergelijke waarborgen lijken minder noodzakelijk te zijn wanneer de Grondwet een systeem van verkiezing binnen de gerechtelijke korpsen heeft vastgesteld. Functies die in een dergelijk kader worden uitgeoefend, zouden in onze interpretatie, dus geen ambten zijn in de zin van artikel 152 van de Grondwet. »
Het nieuwe artikel 151, § 5, heeft het ook over die functies van voorzitter van de hoven, die vandaag bedoeld zijn in het laatste lid van artikel 151 van de Grondwet. Quid ?
Bovendien kan men hieruit afleiden dat, zelfs onder het huidige artikel 151 van de Grondwet, de functies van voorzitter en ondervoorzitter van de hoven, zonder enig grondwettigheidbezwaar, bij gewone wet tijdelijk zouden kunnen gemaakt worden. Is het dan niet logisch te stellen dat dit a fortiori mogelijk moet zijn via een wijziging van de Grondwet ?
3. Toepassing van het mandatensysteem op de huidige korpschefs
Voor de in functie zijnde korpschef kan de hierboven uitgewerkte redenering niet volledig gelden vermits zij als korpschef werden benoemd voor het leven. De octopuspartners waren zich hiervan duidelijk bewust maar er werd gekozen voor een onmiddellijke toepassing van het systeem.
Indien we echter de redenering van professor Scholsem volgen, waarbij de benoeming voor het leven geen grondwettelijke vereiste is voor de voorzitters en de ondervoorzitters van de hoven, bestaat er enkel een probleem voor de functie van voorzitter en ondervoorzitter van de rechtbanken.
In de overgangsbepalingen niet alleen van de Grondwet maar ook van de uitvoeringswet Hoge Raad werden zoveel mogelijk waarborgen ingebouwd.
a) Er werd gewerkt met een dubbele fictie waarbij de betrokkenen worden geacht te zijn aangewezen in een bepaalde functie en tegelijkertijd te zijn benoemd in het hof of de rechtbank waar zij momenteel hun ambt uitoefenen. Aldus wordt de benoeming voor het leven gevrijwaard.
b) De betrokkenen krijgen een optiemogelijkheid : ofwel kiest men voor het nieuwe systeem door het mandaat ter beschikking te stellen en terug te vallen op de basisbenoeming in het betrokken hof of het rechtscollege ofwel start men in dezelfde functie met een mandaat van zeven jaar.
c) Indien zij opteren voor het tweede, kunnen zij zich op het einde van dit mandaat kandidaat stellen voor dezelfde functie via de regels van de Hoge Raad.
d) Artikel 100, § 1, derde lid, voorziet in het behoud van de verworven rechten tot op de dag van ontslag, afzetting of in voorkomend geval, de benoeming of aanwijzing in een ander ambt of functie.
Jean-Luc DEHAENE.
17 november 1997
ref : 610. wpd
NOTA AAN DE LEDEN VAN DE VERENIGDE COMMISSIES VOOR DE JUSTITIE EN VOOR DE HERZIENING
VAN DE GRONDWET EN DE HERVORMING
DER INSTELLINGEN
Betreft : artikel 151 van de Grondwet :
draagwijdte van de herziening van artikel 151 van de Grondwet
verhouding Preconstituante-Constituante
1. Advies van de Raad van State
De Raad van State stelt in haar advies van 15 september over het voorontwerp van wet « houdende instelling van een Hoge Raad voor de Justitie » het volgende :
« De afdeling wetgeving van de Raad van State acht het evenwel noodzakelijk erop te wijzen dat de grondwettelijke basis die de regering aan dit ontwerp wenst te geven, een ernstig probleem vormt in het licht van artikel 195 van de Grondwet.
De heer F. Delpérée stelt het als volgt : « les autorités constituantes sont appelées à statuer sur les points soumis à révision [alinéa 4 (de l'article 195 de la Constitution)]. Elle ne peuvent se saisir d'office de questions qui leurs paraîtraient devoir être réglées. Een unanieme rechtsleer samenvattend, schrijven A. Alen en F. Meersschaut :
« Het recht tot herziening blijft beperkt tot de materie bestreken door het in de verklaring aangewezen artikel. Wanneer evenwel de toevoeging van een nieuw artikel of van een paragraaf of een lid aan een bestaand artikel wordt voorgesteld, moet de Preconstituante de door de Constituante te regelen materie aanduiden. »
De verklaring tot herziening van de Grondwet voorziet echter niet in de mogelijkheid om een bepaling over het extern toezicht op de magistratuur in die herziening op te nemen. Zo'n grondwetsbepaling bestaat niet. In die verklaring staat evenmin dat de Grondwet moet worden herzien om dat toezicht te organiseren.
Daaruit volgt dat het voorontwerp tot herziening van de Grondwet, voor zover het betrekking heeft op de oprichting van een instantie waarvan de bevoegdheid verder reikt dan de benoeming en bevordering van magistraten, terwijl in de verklaring tot herziening van de Grondwet geen sprake is van de oprichting van een dergelijk orgaan, in strijd lijkt te zijn met artikel 195 van de Grondwet. »
Ofschoon de regering geen advies heeft gevraagd over het voorstel tot herziening van artikel 151 van de Grondwet, heeft de Raad van State het toch nodig geacht, in het kader van het wetsontwerp betreffende de Hoge Raad, hierover een advies uit te brengen. Men zou zich kunnen afvragen of de Raad van State hier niet al te ijverig is geweest.
Immers moet worden opgemerkt dat voorstellen tot herziening van grondwetsbepalingen niet worden vermeld in de artikelen 2 tot 6 van de wetten op de Raad van State onder de ontwerpen en voorstellen waarover aan de Raad van State een advies kan of moet worden gevraagd. Daar voorstellen tot herziening van de Grondwet anders zijn opgevat dan wetsontwerpen (18), moeten zij niet voorgelegd worden aan de afdeling wetgeving van de Raad van State. De Raad van State heeft dit zelf reeds in haar adviezen gesteld : « Uit het vorenstaande moet worden besloten dat voorstellen tot herziening niet tot de in artikel 2 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State bedoelde « ontwerpen en voorstellen van wet » behoren en dan ook buiten 's Raads bevoegdheid vallen. » (19)
Dit betekent echter niet dat voorstellen van herziening van de Grondwet niet aan de Raad van State kunnen worden voorgelegd : « Deze conclusie betekent niet dat voorstellen tot herziening vanwege hun aard zelf geen onderwerp zouden kunnen zijn van adviesgeving, door de, binnen de grenzen van haar gewone bevoegdheid optredende afdeling wetgeving van de Raad van State. Een voorstel tot herziening kan immers bepaalde rechtsvragen doen rijzen. De tekst waarover advies gevraagd wordt kan zelfs problemen aan de orde brengen die te maken hebben met de naleving, door de grondwetgevende macht, van normen welke voor die macht bindend zijn. De tekst waarover advies gevraagd wordt kan zelfs problemen aan de orde brengen die te maken hebben met de naleving, door de grondwetgevende macht van normen welke door die macht bindend zijn (...). Maar de hier gegeven verduidelijking vermag niet te antwoorden dat de Raad zich uitspreekt over een adviesaanvraag die zijn bevoegdheid, zoals die thans is bepaald in artikel 2 van de gecoördineerde wetten, te buiten gaat. » (20)
In casu is de Raad van State echter verder gegaan door, naar aanleiding van een ontwerp van wet houdende instelling van de Hoge Raad, zijdelings een advies uit te brengen over het voorstel tot herziening van artikel 151 van de Grondwet, terwijl de Raad van State voordien zelf heeft gesteld zijn advies te zullen beperken tot een toetsing aan de geldende grondwetsbepalingen.
Het Arbitragehof heeft zich onbevoegd verklaard om na te gaan of een grondwetsbepaling al dan niet is aangenomen met inachtneming van de voorwaarden bepaald in artikel 195 van de Grondwet, in een arrest van 9 februari 1994 (nr. 16/94).
2. De procedure tot herziening van de Grondwet
Artikel 195 van de Grondwet luidt als volgt :
« De federale wetgevende macht heeft het recht te verklaren dat er redenen zijn tot herziening van zodanige grondwettelijke bepaling als zij aanwijst.
Na deze verklaring zijn beide Kamers van rechtswege ontbonden.
Twee nieuwe Kamers worden overeenkomstig artikel 46 bijeengeroepen.
Deze Kamers beslissen, in overeenstemming met de Koning, over de punten die aan herziening zijn onderworpen.
In dit geval mogen de Kamers niet beraadslagen wanneer niet ten minste twee derden van de leden waaruit elke Kamer bestaat, aanwezig zijn; en een verandering is alleen dan aangenomen, indien zij ten minste twee derde van de stemmen heeft verkregen . »
Over de verhouding Preconstituante-Constituante is reeds ten tijde van de eerste herziening van de Grondwet gediscuteerd en dit debat heeft zich herhaald bij elke herziening van de Grondwet.
Het uitgangspunt, dat unaniem in de rechtsleer is aanvaard, is dat de Constituante beschikt over de volheid van de herzieningsbevoegdheid (21). Dit blijkt duidelijk uit het vierde lid van artikel 195 van de Grondwet, dat stelt dat « deze Kamers beslissen, in overeenstemming met de Koning, over de punten die aan herziening zijn onderworpen. »
De Preconstituante beschikt in die zin over een weliswaar onontbeerlijk maar toch slechts beperkte bevoegdheid : uit de eerste alinea van artikel 195 van de Grondwet kan niet worden afgeleid dat de grondwetgever ertoe gehouden zou zijn een bepaling te herzien. Velu stelt het duidelijk : « Elles ne sont mêmes pas tenues de s'occuper de la révision. » (22) In diezelfde zin stelt Mast : « de vrijheid van de grondwetgevende macht blijft onverkort bestaan; zij is niet verplicht aan de verklaring gevolg te geven. Haar komt het toe na te gaan of er aanleiding tot herziening is. Zij kan bestaande artikelen ongewijzigd handhaven of ten dele wijzigen; zij kan ze vervangen door een nieuwe tekst of er zodanige artikelen of overgangsbepalingen aan toe voegen, als zij op grond van de door haar aangenomen wijzigingen nodig acht. » (23)
Anderzijds is de macht van de nieuwe Kamers, hoe aanzienlijk zij ook moge zijn, niet onbeperkt. De grondwetgever is immers gebonden door bepaalde vormen en procedureregelen : hij kan zijn bevoegdheid slechts uitoefenen binnen de termijn waarvoor de Wetgevende Kamers zijn verkozen en hij kan alleen die bepalingen herzien die op identieke wijze in elk van de drie verklaringen van de takken van de Preconstituante zijn aangewezen. Verder gelden de bijzondere meerderheidsvereisten. (24)
De vraag rijst in welke mate de Preconstituante via haar verklaring tot herziening de Constituante kan binden. Hierover zijn in onze constitutionele geschiedenis reeds lange debatten gevoerd.
Zo stelde Beernaert tijdens de eerste grondwetsherziening, dat de preconstituante als opdracht heeft niet alleen de artikelen die voor herziening in aanmerking komen op te sommen, doch tevens vast te stellen in welke zin de wijziging wordt opgevat (25). De heer Houzeau De Lehaie was de tegenovergestelde mening toegedaan : hij oordeelde dat de wetgever in geen geval mag bepalen in welke zin de artikelen moeten worden herzien (26). Uiteindelijk bevatte de verklaring tot herziening van de Grondwet vier artikelen, waarbij de doelstelling wordt vermeld.
De preconstituante van 1919 was dan weer de andere mening toegedaan en heeft zich strikt gehouden aan de opsomming van de artikelen die voor herziening vatbaar worden verklaard. De regering verklaart in haar mermorie dat het niet in haar bedoeling lag door de toelichting die zij tot staving van haar ontwerp aan het Parlement diende voor te leggen, de indruk te wekken als zou zij zich het recht aanmatigen bij die gelegenheid reeds de nieuwe teksten voor te stellen die aan de grondwetgevende vergadering moeten worden voorgelegd. Zo zou immers worden vooruitgelopen op de wil van het volk en de wijsheid van zijn verkozenen.
Pas in 1970 werd voor het eerst een duidelijke theorie ontwikkeld met betrekking tot de al dan niet gebondenheid van de constituante door de verklaring tot herziening. In het rapport Moyersoen en Pierson (27) leest men het volgende : « Ten slotte heeft uw commissie het nuttig geacht haar opvatting te verduidelijken over het vaststellen van de bevoegdheden van grondwetgevende Kamers ten aanzien van de materies waarvan de herziening voorgesteld wordt. Hoewel de preconstituerende kamers de grondwetgevende vergadering niet binden, meent uw commissie dat zij nochtans de wil tot uiting kunnen doen komen om de onaantastbaarheid van een bepaalde grondwettelijke tekst te waarborgen, wanneer zij het mandaat van de grondwetgevende vergadering beperken tot de tekst van een aanvullende bepaling door toevoeging van een lid of door invoeging van een nieuw artikel dat aan een bestaand artikel gekoppeld wordt. Dat sluit natuurlijk niet uit dat sommige nieuwe artikelen zaken zouden mogen betreffen die in de Grondwet niet behandeld werden. In dit laatste geval maakt de tekst van het ontwerp van verklaring de wil van de preconstituerende kamers duidelijk. Kortom : wanneer de kamers bestaande artikelen aanduiden, binden zij de grondwetgevende vergadering niet, maar dezer recht tot herziening blijft beperkt tot de materie die door het artikel bestreken wordt. Evenzo, dienen de kamers, wanneer zij besluiten een nieuwe bepaling voor te stellen, de materie aan te duiden die door de grondwetgevende vergadering zal worden geregeld. Deze zal geen andere zaak mogen behandelen. »
In het verslag Pierson van 1978 (28) worden deze regels herhaald door een lid :
« a) Voor de huidige artikelen van de Grondwet die aan herziening worden onderworpen, moet de grondwetgever zich houden aan de materie die onder het bedoelde artikel valt.
b) Voor de in te voegen nieuwe artikelen (als bis, ter of anderzijds) woordt de grondwetgever beperkt door het in de verklaring aangegeven onderwerp. De grondwetgever kan niet over een ander onderwerp handelen.
c) Door de herziening van een artikel of de invoeging van een nieuw artikel, kan de grondwetgever niet impliciet de zin of de draagwijdte wijzigen van de bepalingen die niet aan herziening worden onderworpen. »
In de rechtsleer wordt gewezen op deze evolutie in de interpretatie betreffende de rol van de preconstituante, met referentie aan het rapport Moyersoen. Verhasselt-Luykx wijst er nochtans op dat de visie van het rapport Moeyersoen afwijkt van de visie van de Senaat, die aan de constituante meer vrijheid en meer bevoegdheden wenst toe te kennen (29). Nochtans schrijft Masquelin in 1972 dat hoger vermelde drie principes als algemeen aanvaard moeten worden beschouwd (30).
In de actuele rechtsleer stelt men meer algemeen dat de constituante niet gebonden is door de bedoelingen van de preconstituante en dat zij zich moet houden aan het voorwerp van een door de preconstituante voorgestelde toevoeging en zij alleen kan overgaan tot de opheffing of het behoud van een door de preconstituante voorgestelde opheffing (31). « In geval van twijfel omtrent de omvang van de bevoegdheid van de wetgever, handelend krachtens het eerste lid van artikel 195 van de Grondwet, en die van de grondwetgevende macht, speelt het beginsel van de volheid van bevoegdheid binnen de perken gesteld door de Grondwet in het voordeel van de grondwetgever, waarvan de kamers als nieuw verkozen organen, de jongste incarnatie van de volkswil zijn (32). »
Ofschoon men algemeen de techniek van impliciete wijzigingen veroordeelt, wordt er toch op gewezen dat deze praktijk gemeengoed (33) is geworden. Velu stelt het, na een herhaling van de algemene principes, als volgt : « les chambres constituantes ont parfois interprété de manière très large les déclarations de révisions. » (34)
In een volgend punt wordt dan ook nagegaan in welke mate de Constituante deze algemene regels op een correcte manier heeft toegepast.
3. De praktijk van de grondwetsherzieningen
a. Bij de grondwetsherziening van 1970 werden verscheidene bepalingen in de Grondwet ingevoegd die door de verklaring tot herziening van 1968 niet in het vooruitzicht werden gesteld, noch aangaande de plaats die zij innamen noch aangaande de materies die zij regelden.
Zo werd in de verklaring tot herziening van de Grondwet van 1968 artikel 1 (oude nummering) van de Grondwet zonder meer voor herziening vatbaar verklaard. Uit de parlementaire voorbereiding bleek evenwel overduidelijk dat de herziening geen ander doel had dan het schrappen van een doelloos geworden bepaling, namelijk van het vierde lid van artikel 1 dat betrekking had op de koloniën en de overzeese bezittingen of protectoraten. Door de regering werd echter voorgesteld de slotbepaling van artikel 1 te vervangen door een tekst die het de wetgever mogelijk moest maken bepaalde gebieden aan de indeling in provincies te onttrekken en ze onder het rechtstreeks gezag te plaatsen van de uitvoerende macht en ze een eigen statuut toe te kennen (huidig artikel 5, derde lid van de Grondwet). Ofschoon in de Senaat de ontvankelijkheid van het voorstel werd betwist, daar sommige leden van oordeel waren dat de Constituante niet bevoegd was om een materie te regelen die door de Preconstituante niet was besproken, werd de tekst van de regering toch goedgekeurd. In de Kamer kwam deze problematiek zelfs niet ter discussie. (35)
Hetzelfde heeft zich voorgedaan bij de nieuwe grondwetsbepalingen inzake de culturele autonomie, zijnde de oude artikelen 3ter , 32bis en 59bis van de Grondwet. Hierbij werden cultuurraden ingesteld, werd hun samenstelling en hun bevoegdheid bepaald en werd hen de bevoegdheid gegeven om normatieve bepalingen met kracht van wet te nemen. Nochtans gewaagde de verklaring tot herziening van de Grondwet noch van culturele autonomie noch van cultuurraden, noch van de toekenning aan zekere organen van de bevoegdheid om rechtskrachtige bepalingen aan te nemen. Enkel twee punten van de verklaring tot herziening wezen zeer indirect in deze richting, te weten het bestaan van taalgebieden en het bestaan in het Parlement van taalgroepen.
Ofschoon de regering zich rekenschap gaf van het feit dat haar voorstellen grondwettelijke problemen deden rijzen, werd volgende verantwoording gegeven : 1º de volkswil was scherper tot uiting gekomen bij de verkiezingen vermits bleek dat het overgrote deel van het kiezerskorps een verdergaande autonomie in twee grote taalgebieden nastreeft; 2º de grondwetgever vermag de residuaire bevoegdheid van de wetgever in te krimpen en aan organen die voor de culturele autonomie noodzakelijk zijn een regelende bevoegdheid toekennen; 3º aan artikel 26 van de Grondwet (huidig artikel 34 van de Grondwet) werd niet geraakt. (36) Ofschoon in de Senaat hierover lange debatten werden gevoerd, werden de voorgestelde teksten toch aanvaard.
Ook de invoeging van artikel 107quater , betreffende de gewesten (huidig artikel 3 en 39 van de Grondwet) gebeurde zonder dat de Preconstituante dit in de verklaring tot herziening had opgenoemd daar de wetgevende Kamers van oordeel waren dat de economische decentralisatie ook door de gewone wetgever kon worden verwezenlijkt. Aldus stelde senator Calewaert dat « voor de mededeling van de regering aan het Parlement op 18 februari 1970 er nooit sprake is geweest van het opnemen in de Grondwet van de regionale organisatie. » (37) Ofschoon ook hier in de Senaat een uitgebreid debat heeft plaatsgehad inzake de ontvankelijkheid van de tekst en zelfs door de Senaat naar alternatieve formuleringen is gezocht, is uiteindelijk de tekst van de regering goedgekeurd. (38)
Ook het beginsel van de pariteit in de Ministerraad in artikel 86bis (oude nummering) van de Grondwet (huidig artikel 99, tweede lid) is in 1970 ingevoegd zonder dat de verklaring tot herziening van de Grondwet van 1968 daarin voorzag. De Preconstituante had enkel voorzien in de mogelijkheid om in de Grondwet een bepaling op te nemen betreffende de staatssecretarissen. De pariteit van de Ministerraad werd oorspronkelijk voorgesteld als een laatste lid van het in te voegen artikel betreffende de staatssecretarissen, maar werd daarna omwille van wetgevingstechniek opgenomen als een zelfstandig artikel 86bis van de Grondwet.
Van Assche kan dan ook terecht volgende conclusie trekken : « Geplaatst voor de keuze de verklaring van de Preconstituante na te leven ofwel te handelen in overeenstemming met de volswil die op 31 maart 1968 tot uiting kwam, heeeft de grondwetgever, als exponent van de volkswil, de realistische boven de streng juridische oplossing verkozen. » (39) Het is inderdaad duidelijk dat de staatshervorming van 1970 nooit had kunnen plaatsvinden indien men zich aan een strikt formele intepretatie van de verklaring tot herziening van de Grondwet of aan de regels van het verslag Moyersoen zou hebben gehouden.
b) Bij de volgende staatsherzieningen heeft men evenzeer de ruime interpretatie van de verklaring tot herziening van de Grondwet toegepast, in de vorm van wat men algemeen de « impliciete » herziening van de Grondwet is gaan noemen.
Alen definieert de impliciete herziening als een techniek die inhoudt dat « de draagwijdte van een grondwetsbepaling, die zelf formeel niet wordt herzien, meestal omdat zij niet voor herziening vatbaar is, onrechtstreeks toch wordt gewijzigd ten gevolge van de herziening of de invoeging van andere grondwetsbepalingen » (40).
Ook het gebeuren in 1970, waarbij het sensu stricto geen wijziging betrof van bestaande, niet voor herziening vatbaar verklaarde artikelen, maar een invoeging van nieuwe artikelen zonder dat de verklaring tot herziening daarvoor een duidelijke basis bood, wordt beschouwd als een vorm van impliciete grondwetsherziening (41).
Ofschoon het niet de bedoeling is een sluitend overzicht te geven van alle in de rechtsleer als impliciete herzieningen beschouwde grondwetswijzigingen, worden hierna kort een aantal voorbeelden gegeven (41) :
1º de wijziging van de betekenis van een grondwetsbepaling, al dan niet voor herziening vatbaar verklaard, maar in elk geval niet hierzien, door de invoeging van nieuwe grondwetsartikelen of van nieuwe bepalingen in bestaande artikelen :
de impliciete herziening in 1980 van het toenmalige artikel 107quater van de Grondwet (huidig artikel 3 en 39 van de Grondwet) m.b.t. de drieledige gewestvorming, door de mogelijke toekenning van decreterende bevoegdheid aan de gewesten op basis van artikel 26bis van de Grondwet (huidig artikel 134 van de Grondwet) en dit ofschoon de grondwetgever van 1970 slechts een reglementaire bevoegdheid voor ogen stond en artikel 107quater van de Grondwet (oude nummering) niet voor herziening vatbaar was;
de impliciete herziening in 1980 van het artikel 107quater van de Grondwet (huidige artikelen 3 en 39 van de Grondwet) door de mogelijkheid in artikel 59bis , § 1, tweede lid (oude nummering) om gemeenschaps- en gewestbevoegdheden te laten uitoefenen door dezelfde organen, met name de organen van de Vlaamse en de Franse Gemeenschap, ondanks het feit dat het oude artikel 107quater zich daartegen leek te verzetten. (Het betreft het huidige artikel 137 van de Grondwet.)
In 1983 werd die mogelijkheid ook uitgebreid tot de Duitstalige Gemeenschap (oud artikel 59ter , § 3, huidige artikel 139 van de Grondwet).
impliciete herziening in 1988 van het artikel 107quater van de Grondwet (huidige artikelen 3 en 39 van de Grondwet) door het oud artikel 108ter , §§ 2 en 3 (de huidige artikelen 136 en 166, §§ 2 en 3) vermits aan de organen van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest bevoegdheden worden opgedragen die artikel 107quater van de Grondwet (huidige artikelen 3 en 39) uitdrukkelijk aan de gewesten ontzegt;
impliciete herziening in 1993 van de artikelen 3 en 39 (oud artikel 107quater ) van de Grondwet door artikel 138 van de Grondwet (oud artikel 59quinquies , § 1), die de zogenaamde ontmanteling van de Franse Gemeenschap constitutionaliseert. Deze bepaling staat immers toe dat de gemeenschapsaangelegenheden door organen van een gewest in casu het Waalse Gewest worden geregeld ofschoon dit uitdrukkelijk door artikel 39 van de Grondwet wordt uitgesloten (42);
de artikelen 118, § 2, en 123, § 2, van de Grondwet (oude artikelen 59quater , § 4, tweede lid) inzake de constitutieve autonomie waarvan de Raad van State uitdrukkelijk heeft gesteld dat de « constitutieve autonomie, bedoeld in de artikelen 7 en volgende van het voorstel, weliswaar kan worden ingepast in het nieuw voorgestelde artikel 59quater , maar niet harmonieert met de beginselen die zijn vastgelegd in de artikelen 59bis , § 1, en artikel 107quater , die niet vatbaar zijn voor herziening en die de bevoegdheid om de samenstelling en de werkwijze van de Gemeenschaps- en Gewestraden, uitsluitend wegleggen voor de bijzondere wet (43) ». (grondwetsherziening 1993);
ook artikel 35 van de Grondwet (oud artikel 25ter van de Grondwet) inzake de verschuiving van de residuaire bevoegdheid van de federale wetgever naar de gemeenschappen of de gewesten, lijkt artikel 39 van de Grondwet impliciet te wijzigen (grondwetsherziening 1993);
het oude artikel 68 van de Grondwet (huidig artikel 167 van de Grondwet) dat stelde dat de Koning « de vredesverdragen, de verdragen van bondgenootschap en de handelsverdragen » sluit. De oude artikelen 59bis , § 2, 3º (huidig artikel 127, § 1, eerste lid, 3º), 59bis , § 2bis (huidig artikel 128, § 1, eerste lid) en 59ter , § 2, 4º (huidig artikel 130, § 1, 4º) van de Grondwet kenden evenwel aan de gemeenschappen de bevoegdheid tot het sluiten van verdragen. Deze impliciete herziening is met de staatshervorming van 1993 recht gezet door dat artikel 167, § 1, uitdrukkelijk bepaalt dat de Koning de leiding heeft van de buitenlandse betrekkingen « onverminderd de bevoegdheid van de gemeenschappen en de gewesten om de internationale samenwerking te regelen, met inbegrip van het sluiten van verdragen, voor de aangelegenheden waarvoor zij door of krachtens de Grondwet bevoegd zijn ».
2º de aanvulling of de precisering van, meestal niet voor herziening vatbaar verklaarde, grondwetsartikelen, door andere, vaak nieuwe grondwetsartikelen.
Voorbeelden :
de impliciete herziening van het oude artikel 23 van de Grondwet (huidig artikel 30 van de Grondwet) door het oude artikel 59bis , §§ 3 en 4 (huidig artikel 129 van de Grondwet);
de impliciete herziening van het oude artikel 25 van de Grondwet (huidig artikel 33 van de Grondwet) door het oude artikel 25bis (huidig artikel 34 van de Grondwet) waarbij de uitoefening van bepaalde machten door een verdrag of een wet kan opgedragen worden aan volkenrechtelijke instellingen;
de impliciete herziening van het oude artikel 32 van de Grondwet (huidig artikel 42) dat stelt dat de leden van beide kamers de Natie vertegenwoordigen en niet enkel diegene die hen hebben verkozen, door het oude artikel 32bis van de Grondwet (huidig artikel 43, § 1, van de Grondwet) dat de gekozen leden van elke Kamer indeelt in taalgroepen;
de impliciete wijziging van het oude artikel 59bis , § 8, (huidig artikel 141) van de Grondwet, door artikel 107ter , § 2, van de Grondwet (huidig artikel 142 van de Grondwet).
c) Slechts in één geval werd besloten tot de onontvankelijkheid van twee voorstellen tot herziening van het huidige artikel 97 van de Grondwet (oud artikel 86 van de Grondwet) (44). Er werd besloten tot onontvankelijkheid « omdat het ingaat tegen de vrij algemeen aanvaarde theorie van de beperkte bevoegdheid van de grondwetgever ». Volgens de voorzitter van de Kamer was het voorstel om vier redenen onontvankelijk : 1º artikel 86 werd reeds herzien; 2º de constituante moet zich beperken tot de materie die door het artikel wordt bestreken; 3º de eerste minister heeft gesteld dat impliciete herzieningen onmogelijk zijn; 4º dat de preconstituante uitdrukkelijk een voorstel tot herziening van artikel 65 (oude nummering) van de Grondwet, onder meer met betrekking tot het aantal ministers, uitdrukkelijk had verworpen (45).
Dat dit precedent echter niet het einde heeft betekend van het verder gebruik van de techniek van de impliciete herziening, heeft de staatshervorming van 1993 aangetoond.
d) Dit overzicht laat toe te besluiten dat de techniek van de impliciete herziening, in de ruime zin, in de parlementaire praktijk meer dan eens gehanteerd is. Gelet op de voorbeelden die hierboven zijn gegeven, lijkt het zelfs geen overdrijving te stellen dat met een strikt formeel juridische interpretatie van artikel 195 van de Grondwet de opeenvolgende staatshervormingen niet mogelijk geweest zouden zijn. Een mooi voorbeeld hiervan is het oude artikel 107quater , dat, volgens de rechtsleer, bij elke grondwetsherziening het slachtoffer was van impliciete wijzigingen.
Met Rimanque kan dus besloten worden dat een ruime opvatting betreffende de bevoegdheden van de grondwetgever verdedigbaar is : « Voor snel evoluerende tijden zou de grondwetgever van 1831 wellicht artikel 131 (huidig artikel 195) anders hebben geredigeerd. Maar zolang dit artikel niet is gewijzigd moeten zijn spelregels worden nageleefd. De grondwetgever van 1968 heeft die op genuanceerde wijze geïnterpreteerd. Het is niet de preconstituante die de inhoud van de herziening heeft te dicteren. Zij kan alleen artikelsgewijze of anders de materie aanwijzen. Zo niet, wordt het beroep op de natie tussen de verklaring en de herziening een ijdele waarborg. In tegenstelling tot de herzieningen van 1893 en 1920-1921 was de repercussie van de regeling op de communautaire betrekkingen op het evenwicht van onze instellingen onvermijdelijk. Dat hierbij interferenties optraden met niet voor herziening vatbaar verklaarde artikelen kon moeilijk vermeden worden, evenmin als de noodzakelijkheid de verklaring tot herziening zeer ruim te interpreteren om een zogenaamde globale oplossing te bereiken. De grondwetgever is hierbij niet roekeloos tewerk gegaan en hij heeft gehandeld niet als een oorspronkelijke, doch als een aan procedures gebonden geïnstitutionaliseerde grondwetgevende macht. Wanneer twee verdedigbare interpretaties tot herziening werden voorgesteld, heeft hij deze gekozen die blijkbaar het meest in overeenstemming was met de verwachtingen van de meerderheid van de burgers, zoals die tot uitdrukking kwam in de grondwetgevende verkiezingen en met de uitdrukking die daaraan kon gegeven worden bij de vorming van een grondwetgevende meerderheid in het Parlement. Om dit te bereiken heeft de grondwetgever de constitutionele ordening niet miskend, noch roekeloos geïnterpreteerd, doch met de volheid van zijn bevoegdheid een bepaalde interpretatie verkozen, uitdrukkelijk of impliciet. In deze houding van niet-miskenning doch van uitlegging van de Grondwet ligt de constitutionele wettelijkheid van de doorgevoerde hervormingen » (46).
Opgemerkt moet worden dat, naarmate de grondwetsartikelen explicieter, gedetailleerder en preciezer worden, impliciete wijzigingen minder en minder vermeden zullen kunnen worden en zich een minder orthodoxe interpretatie van artikel 195 van de Grondwet zal opdringen.
4. Conclusie
In het kader van de herziening van artikel 151 van de Grondwet, passen mijn inziens volgende opmerkingen :
1. De verklaring tot herziening van de Grondwet van 12 april 1995 somt artikel 151 van de Grondwet op, zonder dat enige verduidelijking wordt gegeven. Evenmin wordt in de parlementaire voorbereiding enige toelichting gegeven.
Volgens de Raad van State, daarin bijgetreden door sommige leden van de commissie, zou dit betekenen dat de macht van Constituante beperkt is tot de benoemings- en bevorderingsproblematiek en geen ruime biedt voor de oprichting van een Hoge Raad voor de Justitie, belast met een externe controle op het gerecht.
De Regering is er nochtans niet van overtuigd dat beide materies niets met elkaar te maken hebben, wel integendeel.
Zoals de Regering in de memorie van toelichting bij haar voorstel tot herziening heeft gesteld wordt het systeem van voordracht, zoals bepaald in het huidig artikel 151 van de Grondwet « de dag van vandaag ervaren als zijnde ongepast met het preciseren en het objectiveren van de voorwaarden waaraan de magistraten moeten voldoen ten einde een nog hogere kwaliteit van de werking van het gerecht te bekomen » (47). De herziening van artikel 151 van de Grondwet is met andere woorden niet alleen ingegeven door een nood aan een grotere objectivering van de benoemingen maar ook door de behoefte de kwaliteit van het gerechtelijke apparaat verder te versterken. In dit tweede luik kadert tevens de instelling van een Hoge Raad voor de Justitie. De bevoegdheden die aan de Hoge Raad worden toegekend beogen in essentie bij te dragen tot een beter functioneren van het gerechtelijk apparaat en tot het opsporen van de disfuncties ervan.
De Regering is dan ook van oordeel dat de verscheidene aspecten van het voorgestelde artikel 151 van de Grondwet kunnen gekoppeld worden aan eenzelfde materie.
2. Darenboven is het duidelijk dat in casu niet kan gesproken worden van een impliciete wijziging in die zin dat de draagwijdte van een andere grondwetsbepaling, die zelf formeel niet wordt herzien, meestal omdat zij niet voor herziening vatbaar is, onrechtstreeks toch wordt gewijzigd ten gevolge van de herziening of de invoeging van andere grondwetsbepalingen. De creatie van de Hoge Raad voor de Justitie en zijn bevoegdheden, is nieuw in onze Grondwet en beïnvloedt op geen enkele manier de bestaande artikelen.
3. Ten slotte kan worden vastgestelde dat men voor een analoge situatie als hij de grondwetsherziening in 1970 staat, met name de toevoeging in het artikel 151 van de Grondwet van een bepaling, die niet in direct verband staat met de benoemings- en bevorderingsproblematiek in de magistratuur.
Ook de argumenten die in 1970 zijn aangehaald om tot een ruime interpretatie te komen van de verklaring tot herziening van de Grondwet, lijken mij hier valabel. De affaire Dutroux, de gebeurtenissen rond de witte mars en de massale mobilisatie van de bevolking rond deze problematiek maken dat een pleidooi voor een ruime interpretatie van artikel 151 van de Grondwet verantwoord lijkt en te verkiezen is boven een juridisch-formele strikte interpretatie van de verklaring tot herziening van de Grondwet. Ik wens hierbij nochmaals het hogervermelde citaat van professor Rimanque in herinnering te brengen.
Deze drie opmerkingen leiden bijgevolg tot de conclusie dat de voorgestelde wijziging van artikel 151 van de Grondwet niet ongrondwettelijk is maar integendeel steunt op een interpretatie die in overeenstemming is met de wil van het overgrote deel van de bevolking en van het Parlement, zoals reeds in de vorige commissie tot uitdrukking is gebracht.
Jean-Luc DEHAENE.
(1) Voorstel tot herziening van artikel 151 van de Grondwet, Stuk Kamer, nr. 1675-1, 97/98, blz. 3.
(2) Stuk Kamer, nr. 1677-1, 97/98.
(3) Weergegeven in Stuk Kamer, nr. 1591-2, 97/98, bijlage 15, blz. 182 en volgende, inz. met betrekking tot het hier behandelde probleem, blz. 199 en volgende.
(4) Dat advies is bij ons weten tot dusver niet gepubliceerd. In zijn advies over het wetsvoorstel in Stuk Kamer, nr. 1677-1, 97/98, betreurt de Raad van State het dat, terwijl de voorontwerpen die hebben geleid tot het aan zijn oordeel onderworpen wetsvoorstel zijn gepubliceerd (Stuk Kamer, nr. 1591-2, 97/98, bijlagen 17 en 18), dat niet het geval is met de adviezen die de Raad van State over die teksten heeft uitgebracht (Stuk Kamer, nr. 1677-2, 97/98, blz. 2). Het advies van 15 september staat nochtans in Stuk Kamer, nr. 1591-2, 97/98, bijlage 11, blz. 112.
(5) Stuk Kamer, nr. 1592-2, 97/98, bijlage 13.
(6) Zie onder meer de rechtsleer, aangehaald in de nota van werkgroep van het Hof van Cassatie, op. cit. , blz. 201, noot 40.
(7) Gedr. St.,Kamer, 1591/2-97/98, bijlage 13, blz. 161.
(8) A. Alen, De « impliciete » herziening van de Grondwet », in Mélanges offerts à J. Velu I, blz. 272.
(9) K. Rimanque, in Het federale Belgie na de vierde staatshervorming (A. Alen en L.P. Suetens, uitg), blz. 188.
(10) Cyr Cambier, Droit judiciaire civil , t. I, 1974, blz. 555.
(11) Cyr Cambier, op. cit , blz. 555, inz. noot 29; G. de Leval, Institutions judiciaires , blz. 210; M. Franchimont, A. Jacobs en A. Masset, Manuel de procédure pénale , blz. 296 en 297.
(12) Cyr Cambier, op. cit. , blz. 556.
(13) Nota van de werkgroep in het Hof van Cassatie, op. cit , blz. 205.
(14) Het ontwerp van artikel 151, § 1, specifieert : « De rechters zijn onafhankelijk in de uitoefening van hun rechtsprekende bevoegdheden. »
(15) F. Delperée onderscheidt in de huidige contekst twee mogelijke interpretaties van de niet-overplaatsbaarheid (Quelques propos sur la justice et la politique, J.T., 1997, p. 72). Het lijkt ons moeilijk om, in het licht van de huidige teksten, niet te erkennen dat de benoeming tot voorzitter of ondervoorzitter van een rechtbank van eerste aanleg wel degelijk een benoeming is waarvoor de niet-overplaatsbaarheid als dusdanig geldt in de zin van artikel 152, derde lid.
(16) Zie reeds : Pandectes belges, vº Inamovibilité, nrs. 40 en 41.
(17) J. Velu en R. Ergec, Convention européenne des droits de l'homme , RPDB, aanvulling, deel VII, nr. 539.
(18) Mast, A.; Dujardin, J.; Van Damme, M.; Vande Lanotte, J.; Overzicht van het Belgisch administratief recht , 1996, blz. 718.
(19) Advies van de afdeling wetgeving van de Raad van State over een amendement op een voorstel van de regering betreffende de herziening van bepaalde artikelen van de Grondwet, Stuk Senaat, 1979, nr. 261/2, bijlage I, blz. 281.
(20) Zelfde advies van de Raad van State.
(21) Mast, A, De recente Grondwetsherziening en de door artikel 131 van de Grondwet opgelegde procedure, RW, 1972, blz. 1477.
(22) Velu, J, Droit public, Tome I, Bruxelles, Bruylant, 1986, blz. 173.
(23) Mast, A, De Grondwetsherziening naar Belgisch recht, in, De Grondwet honderdvijftig jaar, Brussel, 1981, blz. 132.
(24) Alen, A, Handboek van het Belgisch Staatsrecht, 1995, nr. 59 ; Mast, A, De recente grondwetsherziening en de door artikel 131 van de Grondwet opgelegde procedure, RW, 1972, blz. 1479.
(25) Parlementaire Handelingen. , Kamer, 1891-1892, blz. 512.
(26) Zie hierover Masquelin, J., La technique des révisions constitutionnelles en droit public belge, Annales de droit et de sciences politiques , 1952, blz. 102.
(27) Stuk Kamer, nr. 993-6, 64/65, blz. 4 en 5.
(28) Stuk Kamer, nr. 476-2, 78/79, blz. 5.
(29) Verhasselt-Luykx, A., De rol van de preconstituante bij de grondwetsherziening, TBP, 1971, 230-239.
(30) Masquelin, M.-J., Étapes et procédure de la récente révision de la Constitution, Annales de droit , 1972, blz. 110.
(31) Alen, A., Handboek van het Belgisch Staatsrecht, 1995, blz. 68.
(32) Alen, A.; Meersschaut, F.; De impliciete herziening van de Grondwet, in, Mélanges offerts à J. Vélu, 1992, blz. 272, zie ook bij Mast, A., De grondwetsherziening naar Belgisch recht, in, De Grondwet honderdvijftig jaar, 1981, blz. 133.
(33) Alen, A, Handboek van het Belgisch Staatsrecht , 1995, blz. 69.
(34) Velu, J, Droit Public, Tome I, Bruxelles, 1986, blz. 175.
(35) Zie hierover uitgebreid : Van Assche, W, De grondwetgever van 24 december 1970 en het dilemma van de Preconstituante-Volkswil, TBP, 1971, blz. 372.
(36) Zie hierover : Van Assche, W, o.c. voetnoot 13, evenals Mast, A, De recente grondwetsherziening en de door artikel 131 van de Grondwet opgelegde procedure, RW , 1972, blz. 1480 en volgende.
(37) Gedr. Stuk, Senaat, zitting 1969-1970, nr. 458, pl.
(38) Zie hierover uitgebreid : Van Assche, W, o.c. , blz. 398 en volgende.
(39) Van Assche, W, o.c., blz. 378.
(40) Alen, A., Handboek van het Belgisch Staatsblad , 1995, nr. 61.
(41) Alen, A., Meersschaut, F., De impliciete herziening van de Grondwet, in Mélanges offerts à J. Vélu, 1992, blz. 263.
(42) Zie ook Van Orshoven, P., Brussel, Brabant en de minderheden, in, het federale België na de vierde staatshervorming, 1993, blz. 239, die dit artikel beschouwt als « het tot op heden meeste flagrante voorbeeld van een impliciete grondwetswijziging ».
(43) Stuk Senaat, nr. 1-558/2, 1992-1993, blz. 2, zie ook Rimanque, K., De instellingen van Vlaanderen, de Franse Gemeenschap en het Waalse Gewest, in, « Het federale België na de vierde staatshervorming », 1993, blz. 188 en volgende.
(44) Voorstel van de heer A. Bourgeois dat ertoe strekte het aantal ministers en staatssecretarissen te beperken, Stuk Senaat, nr. 10/86-1464/1, 1990-1991; voorstel van de heren Van Der Maelen en Vandenbroucke dat ertoe strekte het artikel aan te vullen met een bepaling waarbij een bijzondere wet de samenstelling aan de regering zou bepalen, Stuk Senaat, nr. 10/86-1555/1, 1990-1991.
(45) Zie hierover uitgebreid : Van Der Hulst, M., en, Vander Stichele, A., Is de herzieningsbevoegdheid van de grondwetgever beperkt ?, TBP , 1991, 514-523.
(46) Rimanque, K., Kanttekeningen bij een herziene Grondwet, RW, 1971-1972, kol. 696-697.
(47) Stuk, Kamer, nr. 740/1, 1996-1997, blz. 3.