Question écrite n° 4-2893

de Marleen Temmerman (sp.a) du 28 janvier 2009

au ministre de la Coopération au développement

High Level Forum on Aid Effectiveness du 2 au 4 décembre 2008 à Accra - Suivi - Mise en oeuvre (Evaluation de l'avancement de l'exécution de la Déclaration de Paris - Programme d'action d'Accra)

aide au développement
OCDE
accord international
coopération technique
relation Nord-Sud
programme d'aide
réunion au sommet
condition de l'aide
évaluation de l'aide

Chronologie

Question n° 4-2893 du 28 janvier 2009 : (Question posée en néerlandais)

Début décembre 2008, plus de 1.000 représentants des donateurs, des pays receveurs et des organisations civiles se sont réunis à Accra (Ghana) pour évaluer l'avancement de l'exécution de la Déclaration de Paris. C'est sur cette base que l'Accra Agenda for Action (AAA) a été approuvé; lequel doit conduire à une révision de la Déclaration de Paris en 2011.

En juin 2007, le prédécesseur du ministre, M. Armand De Decker, a approuvé le Plan relatif à l'harmonisation et à l'alignement qui décrivait les intentions des autorités belges en ce qui concerne l'exécution de la Déclaration de Paris. Depuis son entrée en fonction en qualité de ministre de la Coopération au développement, nous voyons également une ligne politique claire allant dans le sens des principes de la Déclaration de Paris. Il reste toutefois encore beaucoup de travail à effectuer en ce qui concerne son suivi et sa mise en oeuvre.

Préalablement au Sommet d'Accra, la commission des Affaires étrangères et de la Défense du Sénat a adopté une proposition de résolution commune à l'attention du gouvernement. Après le High Level Forum, nous avons également suivi ce dossier et des auditions ont été organisées en vue d'évaluer le Sommet d'Accra. Carl Michiels, directeur de la Coopération technique belge (CTB), et Els Hertogen, collaboratrice de l'opération 11.11.11, ont mentionné quelques points qui posent manifestement problème en ce qui concerne la mise en oeuvre de la Déclaration de Paris par la Belgique. Je souhaiterais par conséquent obtenir une réponse aux questions suivantes :

1. Le ministre peut-il me donner davantage d'explications sur la situation de la Division of Labour où la Belgique s'est inscrite? Où en est sa concrétisation au niveau européen ?

Comment s'organise le travail en ce qui concerne la concentration sectorielle ? Part-on du choix des secteurs des donateurs et fait-on une sélection des pays en fonction de ceux-ci ou travaille-t-on en sens inverse ?

2. Le ministre prévoit-il des stratégies de sortie ? Comment se présenteront-elles concrètement? A-t-il déjà fixé des critères clairs pour le choix des pays partenaires afin que nous ne soyons pas à nouveau au travail dans trente-six pays?

3. Dans le Plan relatif à l'harmonisation et à l'alignement, notre pays a exprimé le souhait de vouloir évoluer davantage vers une « approche portefeuille » en utilisant un mix flexible de modalités d'aide. Comment préparera-t-il les fonctionnaires concernés à cette approche ? Comment voit-il leur formation et leur encadrement ?

La Belgique évoluera-t-elle vers un soutien budgétaire accru ? Comment cela sera-t-il réalisé dans la pratique? Quand établira-t-on un cadre précis et fonctionnel pour la collaboration déléguée en concertation avec les acteurs pertinents? Quel sera ce cadre?

4. Les pays receveurs ont souligné à Accra l'importance de la prévisibilité de l'aide.

Quels efforts la Belgique consentira-t-elle pour satisfaire à cette demande? Comment le ministre les intégrera-t-il dans le système budgétaire belge prévoyant des engagements, des ordonnancements et des dépenses effectives ? Un « programme roulant » tel que proposé par l'AAA sera-t-il réalisable pour la Belgique?

5. Comment contribuera-t-il au renforcement de la capacité dans les pays partenaires afin de mieux pouvoir assurer le suivi de l'utilisation des moyens ? Peut-il également, dans les États fragiles où la Belgique est active, consentir les efforts nécessaires pour aider à construire et soutenir les structures nécessaires? Comment cela se fera-t-il dans la pratique?

Consentira-t-il plus d'efforts dans ce cadre pour diminuer les « unités de mise en oeuvre parallèles » ?

6. La directive du Development Assistance Committee (DAC) relative au déliement de l'aide, approuvée en 2001, stipule que toute aide aux pays les moins développés (PMD), à l'exception de l'aide alimentaire et de l'assistance technique, doit être non liée. Quelles mesures compte-t-il prendre à cet effet? En ce qui concerne l'assistance technique, est-il également prêt à poursuivre le déliement étant donné que cela coûte 15 à 30% plus cher que l'aide liée ?

7. La Belgique utilisera-t-elle son rôle de pionnier en matière d'aide aux États fragiles pour souligner l'importance d'accorder une attention particulière à l'application des principes d'efficacité de l'aide à ces États?

8.Est-il également disposé à élaborer un plan opérationnel pour l'exécution du sommet d'Accra? Dans le Plan relatif à l'harmonisation et à l'alignement, les autorités belges ont notamment promis pour Accra 2008 un suivi de l'exécution de ce Plan, mais il n'a pas eu lieu. Le Plan peut-il être adapté à l'AAA ?

Réponse reçue le 27 février 2009 :

1. En 2005, donateurs et pays partenaires se sont engagés dans la Déclaration de Paris à adopter une approche pragmatique de la division du travail afin (1) d'accroître la complémentarité, (2) d'améliorer l'alignement, (3) de réduire les frais de transaction.

Dans son Code de conduite de mai 2007, l'Union européenne (UE) a adopté un certain nombre d'initiatives supplémentaires destinées à améliorer la division du travail sur le terrain.

Cet engagement a été entièrement repris dans le Plan d'action belge pour l'harmonisation et l'alignement de l'aide de juin 2007. Là où le Code de conduite préconise une concentration sur trois secteurs, la Belgique propose de se spécialiser dans deux secteurs. Le Plan belge introduit néanmoins une exception pour la République démocratique du Congo (RDC), le Rwanda et le Burundi, où la Coopération belge interviendra dans trois secteurs.

Afin d'accélérer le processus de division du travail, la Commission européenne a lancé en décembre 2007 une « Initiative accélérée pour la division du travail ». Un groupe de pays partenaires doit appliquer de manière accélérée le Code de conduite de l'Union européenne et la division du travail, un donateur assumant le rôle de facilitateur. Parmi les pays concernés, les pays suivants sont également des pays partenaires de la Belgique : Bolivie, Vietnam, Bénin, Burundi, Mali, Mozambique, Rwanda, Sénégal, Tanzanie et Ouganda.

La division du travail va de pair avec la coopération déléguée. Des donateurs reçoivent des fonds d'autres donateurs pour exécuter les projets (coopération déléguée active) ou confient des fonds à d'autres donateurs pour qu'ils les exécutent à leur place (coopération déléguée passive). En mai 2008, le commissaire européen Louis Michel a encouragé les États membres de l’Union eurpéenne à entreprendre des actions concrètes en faveur du processus de division du travail. La Commission souhaite, à partir d'une liste de quinze activités et de onze pays, mettre en œuvre des délégations vers les États membres, et demande une délégation vers la Commission pour quatre activités dans trois pays. La Belgique pourrait entrer en ligne de compte pour une délégation active au Burundi, au Mali, au Mozambique, au Vietnam et en Bolivie. La Commission est de son côté demandeuse de fonds en provenance de la Belgique pour réaliser des activités dans le secteur agricole au Mozambique.

La Belgique a accepté la proposition qui figure dans la lettre de Louis Michel (juin 2008) et a suggéré d'utiliser les fonds de la Commission européenne dans le cadre de la coopération déléguée active au Mali (secteur du développement rural) et au Burundi (secteur de la gouvernance). Une délégation passive de fonds a été proposée pour l'aide budgétaire globale au Mozambique et le secteur de l'enseignement au Cambodge.

La version finale du Programme d'action d'Accra contient plusieurs paragraphes formulés en termes opérationnels qui portent sur la division du travail et qui sont repris sous le titre: « Nous allons réduire la fragmentation de l’aide qui représente un coût ». D'autres donateurs qui ne sont pas des États membres de l'Union européenne seront sensibilisés à l'application de la répartition des tâches sur le terrain. (§ 17a) Les pays partenaires animeront la réflexion sur la définition du rôle que peuvent jouer les donateurs aux niveaux national, régional et sectoriel. Les priorités des pays partenaires seront respectées. La division du travail ne doit pas entraîner une diminution de l’aide allouée au développement. (§ 17b) Des concertations devront avoir lieu afin de mettre au point des principes en matière de division du travail dans les pays. À cette fin, des plans seront élaborés, destinés à assurer la meilleure coordination possible de l’aide au développement. L'évaluation du processus commencera en 2009.

Fin 2008, la Belgique a procédé dans presque 50 % de ses pays partenaires à une concentration sur deux secteurs. Peu de donateurs ont pris des décisions concrètes.

2. Lors de la préparation des programmes indicatifs de coopération (PIC), il convient de procéder à une analyse en profondeur des secteurs prioritaires, sans oublier de prévoir une stratégie de sortie pour des secteurs qui seraient abandonnés par la Coopération belge au développement. Cette stratégie de sortie peut prendre la forme d’une coopération déléguée, un autre donateur se voyant confier la responsabilité de l'exécution d'une prestation. Il s'agit d'un processus collectif où les donateurs tentent de mettre en place une répartition des tâches. La loi du 25 mai 1999 sur la coopération internationale limite à vingt-cinq le nombre de pays où la coopération gouvernementale belge peut être présente (le nombre actuel de pays partenaires s'élève à dix-huit). L’intention n'est pas d'accroître ce nombre. Il n'y a de ce fait aucun risque que la Belgique soit à nouveau présente dans trente-six pays.

3. La spécialisation dans deux secteurs n’est en soi pas suffisante. Il faut partir de l’appui à un programme sectoriel. Cela doit se réaliser via une approche « portefeuille », où le donateur décide de financer de diverses manières son aide au développement dans le pays partenaire et d’appliquer cette combinaison d'interventions au sein du secteur où il est actif (aide budgétaire et financement de projet ou l'une ou l'autre forme intermédiaire, canal bilatéral, indirect, multilatéral). L’équipe des attachés doit dès lors veiller à adopter une approche portefeuille cohérente dans le PIC.

Depuis 2004, la Coopération belge au développement a opéré un mouvement de rattrapage sur le plan des nouvelles formes d’aide. Le développement de l’instrument que constitue l’aide budgétaire sera poursuivi dans les pays entrant en ligne de compte pour ce type d’aide. Un pays donateur de taille moyenne comme la Belgique a surtout de l’expérience en matière de projets et de développement institutionnel et jouit dès lors d’un avantage comparatif dans l’aide budgétaire et dans le dialogue politique sectoriel via une approche sectorielle (en anglais : Sector Wide Approach ou SWAP). Un ajustement de notre portefeuille vers l’aide budgétaire générale n’est dès lors pas à l’ordre du jour. Dans des cas exceptionnels et suffisamment motivés, une aide budgétaire générale peut être acceptée, mais uniquement via la coopération déléguée avec l’UE ou la Banque mondiale. Il faut viser une approche dans laquelle les différentes modalités d’aide ne sont pas seulement complémentaires mais peuvent également pallier les lacunes existant au niveau sectoriel.

4. La planification des commissions mixtes (CM) doit devenir davantage prévisible. Pour 2009, j'ai marqué mon accord sur la planification de cinq CM pour les pays suivants : Pérou, Tanzanie, Sénégal, Burundi et Maroc.

Les PIC s’étaleront sur une période uniforme de quatre ans. En plus, la Belgique s’apprête à collaborer avec le pays partenaire dans les secteurs retenus durant les trois PIC à venir (12 ans).

On renonce à la répartition linéaire de l’enveloppe attribuée sur la durée du PIC. Il convient de généraliser le principe de « concentration en début de période » (frontloading), les montants les plus importants étant prévus pendant les premières années du PIC. Ceci permettra d’accroître la prévisibilité des dépenses belges.

La programmation glissante/pluriannuelle proposée par le Programme d'action d'Accra fait référence à une méthode permettant d'accroître la prévisibilité, mais elle n'est pas imposée systématiquement aux donateurs.

5. Le risque est élevé pour les donateurs d'adapter leurs procédures aux pays partenaires. C'est du reste la raison pour laquelle les textes d'Accra font plus souvent référence à la «gouvernance» que ne le fait la Déclaration de Paris, entre autres en ce qui concerne le rôle des parlements, l'importance de la lutte contre la corruption, le rôle de la société civile. Cet état des choses ne dégage toutefois pas les donateurs de leur responsabilité : ils doivent fournir davantage d'efforts pour tenter de simplifier leurs procédures d'aide et les adapter aux pays partenaires. Il s'agit également d'un domaine d’action prioritaire de la politique belge pour 2009. Dorénavant, chaque PIC prévoira un plan d'action semblable. Ces plans différeront évidemment d'un pays à l'autre en fonction de la capacité du pays partenaire à planifier et à gérer les programmes de développement. Dans le cadre de chaque nouveau PIC, la Belgique s'engagera donc à adapter concrètement ses modalités d'aide. Cet aspect fera systématiquement partie des négociations avec les pays partenaires.

La Coopération belge au développement a déjà pris des mesures pour accroître la responsabilité des partenaires (processus d'appropriation, ownership). Surtout pour ce qui concerne notre travail dans les États fragiles, il convient d'engager une réflexion plus fondamentale sur la manière dont un donateur doit faire face au risque. La plupart des pays partenaires de la coopération belge au développement devant faire face à des problèmes de capacité, des erreurs sont possibles lors de l'exécution des projets. La question est donc de savoir dans quelle mesure un donateur peut se permettre d'accepter ces erreurs. L'actuelle réglementation budgétaire ne laisse à la Coopération belge que peu de marge pour la prise de tels risques. La pression est donc forte pour que le donateur exécute lui-même les projets. La pression internationale pour une plus grande responsabilisation des pays partenaires signifie que nous devrons d'une part entamer un débat sur la question et d'autre part rechercher dans quelle mesure la réglementation budgétaire actuelle peut être adaptée au nouveau paradigme de l'aide.

6. Le rapport du Comité d'aide au développement de l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) indique que l’assistance technique de la Belgique est déliée à 100 %. Les experts de la Coopération technique belge (CTB) sont engagés selon une procédure de sélection internationale.

7. La Belgique contribuera activement au nouvel exercice de suivi des Principes pour l’engagement international dans les États fragiles et les situations précaires.

La direction générale de la Coopération au développement (service Appui à la politique) anime une plate-forme « Fragilité » qui a été créée récemment. Celle-ci travaille sur la base de larges concertations (au niveau belge), qui doivent permettre d'apporter des réponses concrètes aux problèmes spécifiques que rencontre la Belgique dans son travail en situations précaires. La plate-forme lance un exercice pilote au Burundi. Une Commission mixte sera organisée en 2009 avec ce pays partenaire. Les résultats de cette plate-forme seront donc utiles pour la préparation du PIC au Burundi. La plate-forme soutiendra également ses participants dans la préparation des positions de la Belgique qui seront présentées dans les concertations internationales.

8. Le Programme d'action d'Accra approfondit la Déclaration de Paris: il ne s’agit pas d’une nouvelle déclaration. La manière dont la Belgique mettra en œuvre cette Déclaration est décrite dans le Plan d'action belge pour l'harmonisation et l'alignement de l'aide.

Il n'existe de ce fait pas de plan spécifique de mise en œuvre du Programme d'action d'Accra. La Belgique a opté pour une approche au cas par cas. De nouvelles instructions pour la préparation des programmes indicatifs de coopération ont été rédigées. Un objectif essentiel de ces nouvelles instructions consiste précisément à appliquer les principes de la Déclaration de Paris et du Code de conduite de l'Union européenne, et à mieux transposer le Programme d'action d'Accra. Chaque commission mixte donnera lieu à une analyse approfondie du portefeuille en cours. La direction générale de la Coopération au développement s'appuie pour cette analyse sur les lignes directrices et les définitions devant aider à mesurer les indicateurs de la Déclaration de Paris. Par ailleurs, le rapport de suivi fournit déjà de bonnes indications concernant les prestations des donateurs et des pays partenaires par rapport aux objectifs de la Déclaration de Paris.