5-676/1 | 5-676/1 |
24 JANUARI 2011
Natuurrampen die de bevolking ongenadig treffen, komen herhaaldelijk en overal ter wereld voor. De manke organisatie van de hulpverlening en het spoedhulpbeleid — zowel voor het opsporen van overlevenden als op het vlak van medische hulpverlening, gezondheidszorg en voedselvoorziening —, alsook de drang naar leiderschap van bepaalde landen, kunnen de gebieden waar dergelijke rampen toeslaan en de mensen aldaar die er het slachtoffer van zijn, hinderen en ernstig benadelen, vooral als men weet dat de eerste dagen cruciaal zijn in de hulp aan de burgerbevolking die het slachtoffer is van natuurrampen. De sterfte als gevolg van natuurrampen is tussen 1980 en 2000 toegenomen met 60 %.
Tussen 1994 en 2004 hebben natuurrampen 2,8 miljard mensen getroffen en de dood veroorzaakt van 796 408 mensen (van wie 225 000 alleen al door de tsunami in Zuidoost-Azië in december 2004); voorts hebben ze geleid tot economische verliezen die op 849 miljard dollar worden geraamd. Verreweg de meeste slachtoffers — 95 % — zijn gevallen in de armste landen, niet alleen omdat die landen erg rampgevoelig zijn, maar vooral omdat er geen waarschuwingsnetwerk bestaat, wegens de chaotische manier waarop de steden er uitdijen en doordat de gronden worden ontgonnen op een wijze die overstromingen en grondverschuivingen in de hand werkt. Die rampen kunnen onherstelbare sporen nalaten in landen waar medische infrastructuur, gezondheidszorg, overheidsdiensten en logistiek ook in normale omstandigheden al onbestaande of op zijn minst weinig slagkrachtig zijn.
Sinds de tsunami van 26 december 2004 wil de Europese Unie inderdaad naast andere actoren en in de eerste plaats naast de Verenigde Naties, haar reactie op de crises verbeteren. Sindsdien is uit de achtereenvolgende EU-voorzitterschappen gebleken dat er een wil is om de middelen met het oog op de Europese solidariteit (zowel intern als extern) te verbeteren.
Europa is veel te weinig zichtbaar, zoals op pijnlijke wijze gebleken is na de tragedie met de tsunami, of recenter, die op Haïti. Allereerst staat de optelsom van de individuele inderhaast georganiseerde reacties niet gelijk aan een Europees antwoord dat volgens precieze scenario's is gepland, georganiseerd en getest. Vervolgens leidt het veelvoud aan ongecoördineerde reacties er toe dat de Europese Unie ter plaatse te weinig invloed heeft en amper zichtbaar is. Een goedkopere en doeltreffender EU-reactie voorbereiden kan alleen maar als de mogelijkheden inzake civiele bescherming en consulaire bijstand van de lidstaten echt worden georganiseerd, op grond van gemeenschappelijke scenario's, opleidingen en oefeningen. De opbouw van een Europa dat bescherming biedt, moet geschieden in een internationaal perspectief, aangezien de verschillende Europese instanties de nadruk leggen op de complementariteit en de interoperabiliteit met de gespecialiseerde VN-agentschappen.
De instrumenten waarover de Unie beschikt, zijn legio. In de eerste plaats kan men uiteraard een beroep doen op de nationale of regionale middelen voor civiele bescherming. De Europese Unie is in alle gevallen aanwezig via de humanitaire hulp die op internationaal vlak wordt gecoördineerd door de Verenigde Naties en op Europees vlak wordt overgenomen door het Bureau voor humanitaire hulp van de Europese Commissie (European Commission Humanitarian Aid Office — ECHO). Anderzijds worden ook de EU-programma's voor wederopbouw uitgevoerd. Die vaak ver van ons verwijderde crises overstijgen het kader van één enkel land en vergen een ontplooiing van mogelijkheden. Aan die ontplooiing van mensen en middelen is momenteel nog altijd een groot gebrek. Tot slot vergt het antwoord op die crises ook wezenlijke consulaire bijstand die erop gericht is de Europese burgers te beschermen en te helpen, omdat zij uiteraard veel kwetsbaarder zijn als zij zich ver van hun land van herkomst bevinden.
De tol van de tsunami die op 26 december 2004 plaatsvond in de Indische Oceaan, bedroeg circa 225 000 doden en ettelijke duizenden vermisten. Alleen al in Thailand kwamen 2 500 buitenlandse toeristen, onder wie veel Europeanen, om het leven. Het is van wezenlijk belang dat de lidstaten van de Europese Unie hun bijstand aan hun burgers in moeilijkheden verbeteren. Volgens de Eurobarometer is 78 % van de Europeanen voorstander van de oprichting van een Europees korps voor civiele bescherming. De Europese Unie moet dus absoluut werk maken van een korps dat binnen en buiten de EU Europese burgers en expatriates kan helpen bij natuurrampen, burgeroorlogen of militaire conflicten. Een dergelijke geïntegreerde aanpak onder Europese vlag moet ertoe leiden dat onmiddellijk met de nodige efficiëntie en coherentie kan worden opgetreden. Met andere woorden, conform de aanbeveling van de WEU verdient het de voorkeur « [d'élaborer] une stratégie européenne de veille ayant la capacité d'intervention civile et militaire pour protéger, sauvegarder et si nécessaire évacuer des citoyens européens en danger, dans l'Union européenne et en dehors, cette force d'intervention pouvant être utilisée en cas de nécessité humanitaire au profit de toute population extérieure à l'Union européenne » (1) .
Dat doeltreffender optreden van de Europese Unie op het vlak van civiele bescherming moet betrekking hebben op zowel externe en zich veraf afspelende crises, als op rampen op het EU-grondgebied zelf. Het kan daarbij gaan om natuurrampen zoals aardbevingen, maar ook om ecologische rampen die heel Europa treffen, zoals de kernramp in Tjsernobyl, of terroristische aanslagen, zoals die in Londen en Madrid, waaruit ook is gebleken dat zelfs Europa niet gevrijwaard blijft van een « 11 september »-scenario.
Sinds de tsunami werden op Europese schaal géén scenario's of interventiedraaiboeken uitgewerkt die moeten worden gevolgd als een van de zeven hiernavolgende risico's zich voordoet : aardbevingen en tsunami's, (bos)branden, overstromingen en grondverschuivingen, industriële en nucleaire ongevallen, terroristische aanvallen, rampen op zee en pandemieën. Dat is het geval voor zowel interne als externe crises, waarvoor de scenario's eveneens zouden moeten beantwoorden aan de noden van humanitaire interventies. Voorts blijkt dat de EU niet zorgt voor een bundeling van de bestaande, op nationaal vlak georganiseerde middelen. Dergelijke middelen zijn dus wel voorhanden, maar een individueel optreden van de lidstaten biedt niet altijd een afdoend antwoord op de grootste crises.
De jongste jaren is de Europese Unie bijgesprongen naar aanleiding van tal van natuurrampen overal ter wereld (bijvoorbeeld nadat de orkaan Katrina New Orleans had getroffen of na de aardbevingen in Pakistan, Zuidoost-Azië en Haïti, maar ook in Europa — bijvoorbeeld door teams van de burgerbescherming te sturen om de overstromingen van 2003 in Arles (Frankrijk) te bestrijden, of nog om de bosbranden te blussen die Portugal in 2005 en Griekenland in 2007 hebben geteisterd. Hoe dan ook is er almaar meer nood aan een combinatie van het Europese humanitaire-hulpbeleid, via het bureau voor humanitaire hulp (ECHO) en een — onontbeerlijk — buitenlands beleid in de ruime zin van het woord (instrumenten voor dringende hulpverlening en steun aan de wederopbouw). De Europese humanitaire hulp wordt verstrekt in het raam van de algemene coördinatie van de hulpverlening door de VN. Aldus worden garanties geboden op zowel dringende hulp als steun op lange termijn.
Die Europese humanitaire hulp biedt een drievoudige meerwaarde. Ten eerste bestrijkt hij een veel groter geografisch gebied (momenteel een zestigtal landen) dan wanneer de lidstaten afzonderlijk hulp bieden. Daardoor gebeurt het dat de EU al ter plekke is wanneer een nieuwe ramp zich voltrekt. Ten tweede geeft de EU veel meer geld uit aan humanitaire hulp dan anderen. Het klopt weliswaar dat het directoraat-generaal Humanitaire Hulp van de Europese Commissie veeleer partnerprojecten financiert dan directe interventies organiseert, maar toch beantwoorden de financieringsbeslissingen aan een veldanalyse van de behoeftes door de Commissie zelf — en dus niet alleen door haar partners. Ten derde wekt humanitaire hulp via de Europese kanalen in sommige moeilijke contexten minder wantrouwen dan hulp die afkomstig is van een specifieke EU-lidstaat.
De Europese Unie beschikt nog over een andere troef : de wederopbouwprogramma's. Zo werkt Europa permanent met een aantal instrumenten, met name de met de buitenlandse betrekkingen verbonden Europese programma's, in alle geografische zones. Op te merken valt dat alleen de grote geografische Europese programma's (zoals ALA, MED, TACIS, CARDS enzovoort) ook een duurzame dimensie geven aan het optreden van de Europese Unie. Die programma's zijn dus belangrijk voor de zichtbaarheid.
Sinds 2006 ondersteunt het Europees Parlement het project tot oprichting van een « noodhulpmacht voor civiele bescherming », die bij machte is op te treden wanneer zich rampen voordoen op het EU-grondgebied of daarbuiten. De dramatische bosbranden in Griekenland in de zomer van 2007, waar vijfenzestig doden vielen en bijna 200 000 hectare bos in de as werd gelegd, hebben nogmaals het belang van een dergelijk instrument aangetoond. Voor de Griekse brandweer, die te kampen had met een tekort aan manschappen en materieel, had de bijstand van hun Europese collega's van cruciaal belang kunnen zijn. Een eerste stap in die richting werd gezet met de oprichting in 2006 van het Europees korps voor snelle interventie (FIRE), dat bestaat uit brandweerlieden uit Italië, Frankrijk, Spanje, Portugal en Griekenland. Er werden reeds gezamenlijke oefensessies georganiseerd.
In 2007 heeft de Europese Unie een referentiekader voor haar humanitaire actie aangenomen, namelijk de « Europese consensus betreffende humanitaire hulp ». Naar aanleiding van de crisis in Haïti oogstte Europa evenwel nogmaals kritiek omdat het niet snel genoeg had gereageerd, en zowel internationaal als ter plaatse onvoldoende zichtbaar was. Toch valt op te merken dat Europa in het raam van dezelfde crisis de belangrijkste geldschieter was; er werd bijna 429 miljoen euro vrijgemaakt voor Haïti. Veel Europese landen hebben het voorbeeld van België en Frankrijk gevolgd en zijn snel tot actie overgegaan, door hulpploegen en medische teams te sturen om de lokale bevolking bij te staan.
Na dat drama en de vragen die het opwierp, zijn in Europa veel stemmen opgegaan om een Europees korps voor civiele en militaire interventie op te richten. De Franse president Nicolas Sarkozy bepleitte al op 22 januari 2010 in zijn nieuwjaarsboodschap aan het diplomatiek korps de oprichting van een « Europees korps voor civiele veiligheid ». Dat Europa niet over een dergelijk instrument voor humanitaire hulp beschikt, stoot des te meer tegen de borst omdat de Europese Unie 429 miljoen euro aan hulp voor Haïti spendeert, wat drie keer meer is dan de Verenigde Staten. Meer algemeen is de Europese Unie wereldwijd de belangrijkste donor van humanitaire en ontwikkelingshulp.
De tsunami die Zuidoost-Azië in december 2004 overspoelde en de aardbeving die in 2010 in Haïti heeft plaatsgevonden, hebben Europa getest op zijn vermogen om buiten zijn grenzen op te treden. Bij beide calamiteiten werden echter telkens in de eerste plaats nationale humanitaire acties op stapel gezet. Elke lidstaat stuurde zijn eigen manschappen, zijn eigen speurhonden, zijn eigen vliegtuigen, zijn eigen hulpverleners enzovoort. Door die drama's worden wij nogmaals geconfronteerd met de gebrekkige Europese coördinatie bij humanitaire crises. Het idee om een Europees korps voor snelle interventies bij natuurrampen op te richten, is niet nieuw. Hoewel zulks de jongste jaren meermaals werd voorgesteld, is van dat voorstel tot dusver niets in huis gekomen.
Daarom menen de indieners dat het van belang is dringend een « korps voor snelle humanitaire interventie » op te richten, een EU-FAST, die de Europese Unie in staat stelt zowel civiele als militaire middelen vrij te maken om binnen het etmaal de eerste dringende humanitaire hulp te bieden. Hoewel alle EU-lidstaten zeer te spreken zijn over de activiteiten van het in Brussel gevestigde Europese Monitoring and Information Centre (MIC), hadden sommige landen graag gezien dat aan het Centrum extra middelen zouden worden verleend om echt operationeel toezicht te kunnen houden. Daartoe zou een vast coördinatiecentrum moeten worden opgericht, dat in actie kan treden binnen twee uur nadat zich een humanitaire ramp heeft voorgedaan, dat de permanent opgeslagen humanitaire-hulpgoederen op Europees niveau zou beheren, en dat tevens de door de lidstaten ter beschikking gestelde vervoersmogelijkheden zou coördineren. Op 26 januari 2010 heeft ook de nieuwe voorzitter van de Europese Raad, de heer Herman Van Rompuy, gepleit voor de oprichting van een korps voor snelle humanitaire interventie, om door rampen getroffen bevolkingsgroepen ter hulp te komen.
Ook de Europese Commissie heeft aangegeven dat zij het idee van een Europees korps voor snelle humanitaire interventies nieuw leven wil inblazen, meer bepaald om de zichtbaarheid van Europa in het veld te vergroten. José Manuel Barroso is van plan de eurocommissarissen te verzoeken voorstellen in te dienen om de slagkracht van de Europese Unie in geval van humanitaire crises en natuurrampen verder op te voeren, meer bepaald door een centrale structuur op de rails te zetten die de EU in staat stelt snel op te treden, in nauwe coördinatie met de Europese Staten. Het is tevens de bedoeling de inspanningen van de Europese Unie beter zichtbaar te maken bij de personen aan wie de hulp ten goede komt, alsook bij de Europese burger.
In mei 2006 heeft de gewezen Franse minister van Buitenlandse Zaken, de heer Michel Barnier, de commissie-Barroso een rapport bezorgd : « Pour une force européenne de protection civile : Europe Aid » (2) . Daarin geeft hij aan dat de Europese Unie vooruitgang moet boeken inzake crisisbeheer op Europees niveau. Volgens hem blijkt uit de recente gebeurtenissen (waaronder de tsunami, de orkaan Katrina en de aardbeving in Pakistan) dat de Europese Unie moet kunnen beschikken over een daadkrachtig crisisinstrument, waarmee alle beschikbare humanitaire, civiele én militaire middelen in stelling kunnen worden gebracht. In geval van crisis reageert Europa immers in verspreide slagorde, zijn de Europese activiteiten nauwelijks zichtbaar en is er een gebrek aan coördinatie van de hulpverlening ter plaatse en van het vervoer van de hulpgoederen, zelfs al heeft elke lidstaat aanzienlijke inspanningen geleverd om tegemoet te komen aan de behoeften van de getroffen bevolking.
Frankrijk heeft zijn Europese partners voorgesteld een Europees korps voor snelle interventie (FIRE) op te richten. De groep « Europe Aid » zou in actie komen wanneer zich waar ook ter wereld een van de zeven volgende crises zou voordoen : aardbevingen en tsunami's, bosbranden, overstromingen en grondverschuivingen, industriële en nucleaire ongevallen, terroristische aanvallen, rampen op zee en pandemieën.
Michel Barnier, die verantwoordelijk was voor het Franse optreden na de tsunami die zich in december 2004 in Azië heeft voorgedaan, betreurde dat de middelen van de EU-landen versnipperd werden ingezet. In het veld was was hij, net zoals andere EU-leiders, naar eigen zeggen getroffen hoe prominent de door de Verenigde Staten onder USAID-vlag uitgestuurde korpsen in beeld kwamen. Hij merkte daarbij het volgende op : « Faute d'une organisation d'ensemble de la réponse européenne, impliquant scénarios, protocoles et moyens identifiés, l'absence d'approche européenne coûte cher et manque d'efficacité. ».
Om haar verschillende functies als Europese geldschieter, politieke speler en actor in het veld naar behoren te vervullen, moet de Europese Unie zorgen voor organisatorische samenhang van de humanitaire interventie, alsook een geïntegreerde Europese aanpak bieden. De recente natuurrampen hebben aangetoond dat de humanitaire interventies, zoals ze vandaag gebeuren, in sommige opzichten met beperkingen kampen. Zonder een alomvattende organisatie van het Europese optreden (dat scenario's, protocollen en welomschreven middelen omvat) zijn de kosten van de « onzichtbare EU » merkbaar aan de ondoeltreffendheid van het optreden én aan de economische repercussies. Alleen met een preventieve organisatie en een bundeling van de bestaande middelen, zal een Europees korps voor civiele bescherming tot stand kunnen komen.
Ook de West-Europese (Unie (WEU) heeft voor de oprichting van een dergelijk korps gepleit in twee recente rapporten, met name « Revision of the European Security Strategy » (3) van juni 2008 en « A common security and defence strategy for Europe » (4) van december 2008. In die rapporten stelt de WEU voor de civiel capaciteit voor crisisbeheer te vergroten alsook over te gaan tot een verhoging van de permanente capaciteit om civiel en militaire operaties te plannen en uit te voeren, waarbij wordt toegezien op de snelle inzetbaarheid van de interventiekorpsen op EU-grondgebied en daarbuiten. Volgens de WEU is het noodzakelijk een Europese strategie uit te werken om een korps standby te hebben dat in staat is civiel en militair op te treden, teneinde in gevaar verkerende Europese burgers binnen en buiten de Europese Unie te beschermen, in veiligheid te brengen en indien nodig te evacueren; daarenboven kan dat korps in humanitaire noodsituaties worden ingezet ten behoeve van ongeacht welke bevolking van buiten de Europese Unie.
Dat korps voor snelle humanitaire interventies zal ook tegemoet komen aan de verwachting van de Verenigde Naties, die vinden dat een daadkrachtige Europese pijler duidelijk een meerwaarde biedt ten opzichte van talrijke, op zichzelf staande en weinig gecoördineerde interventies van afzonderlijke landen.
Die snelle interventiemacht zou ook een concreet instrument kunnen zijn in de ogen van de Europeanen, een tastbaar bewijs van die zogenaamde « meerwaarde » van Europa in het dagelijks leven. Een Europa dat crisissen beter het hoofd biedt, komt tegemoet aan een echte bijstandsplicht, en speelt in op wat de burgers van de beleidsmakers verwachten.
Ten slotte is hierbij al vijftig jaar een cruciaal aspect van het Europese project in het geding. Sedert 1950 gaat het immers niet alleen om solidariteit tussen de Europese volkeren, maar ook om onze solidariteit met de andere volkeren waar ook op aarde, temeer omdat de Europese Unie wereldwijd de belangrijkste verstrekker van ontwikkelingshulp is, met name 55 %. Toch kan en moet de Europese hulp doeltreffender worden dankzij een hernieuwde inspanning om een en ander te coördineren.
| Dominique TILMANS. |
De Senaat,
A. wijst op de omvang van de natuurrampen en het belang van dringende gezondheidszorg, medische hulpverlening en voedselhulp;
B. geeft aan dat het bij natuurrampen belangrijk is te voorzien in georganiseerde internationale humanitaire hulp;
C. attendeert erop dat het van belang is te beschikken over een permanente humanitaire structuur die op elk moment kan worden ingezet;
D. wijst erop dat de internationale respons op humanitaire crises moet worden verbeterd door de interventies van de verschillende actoren beter op elkaar af te stemmen, en door de prioritaire actiepunten nauwkeurig te omschrijven;
E. geeft aan dat 95 % van de slachtoffers van natuurrampen leeft in de armste landen, die vaak machteloos staan tegenover de omvang van de ramp;
F. is zich ervan bewust dat de internationale gemeenschap de morele en ethische plicht heeft solidair te zijn met de landen waar zich natuurrampen hebben voorgedaan, alsook die landen bij te staan;
G. wijst op de « International Strategy for Disaster Reduction » (ISDR) van de Verenigde Naties;
H. verwijst naar het verslag van Michel Barnier aan de voorzitter van de Raad van de Unie en de voorzitter van de Europese Commissie : « Pour une force européenne de protection civile : Europe aid » (5) ;
I. wijst op het voorlichtingsverslag nr. 237 (2005-2006) genaamd « La protection civile dans L'Union européenne », dat de Franse senator Paul Girod heeft uitgebracht namens de delegatie voor de Europese Unie, en dat op 3 maart 2006 werd ingediend in de Franse Senaat (6) ;
J. attendeert op de nieuwe, krachtens het Verdrag van Lissabon ingestelde instrumenten voor het buitenlands beleid van de Europese Unie;
K. verwijst naar de relevante bepalingen in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, inzonderheid artikel 222, dat de solidariteitsclausule bevat, en artikel 196 betreffende de civiele bescherming;
L. verwijst naar artikel 23 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, dat luidt : « Iedere burger van de Unie geniet op het grondgebied van derde landen waar de lidstaat waarvan hij onderdaan is, niet vertegenwoordigd is, de bescherming van de diplomatieke en consulaire instanties van iedere andere lidstaat, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat. De lidstaten treffen de nodige voorzieningen en beginnen de internationale onderhandelingen die met het oog op deze bescherming vereist zijn. »;
M. verwijst naar de Aanbeveling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad van 5 maart 2008 : « Versterking van het reactievermogen van de Europese Unie bij rampen »;
N. verwijst naar de Europese consensus betreffende humanitaire hulp die op 18 december 2007 is ondertekend door het Europees Parlement en de Europese Raad (Publicatieblad, C 46 van 24 februari 2008);
O. verwijst naar de Resolutie van de Raad van 19 december 2002 inzake specifieke hulp op het gebied van de civiele bescherming aan ultraperifere en geïsoleerde regio's, insulaire en moeilijk toegankelijke regio's, alsmede aan dunbevolkte regio's van de Europese Unie (Publicatieblad, C 24 van 31 januari 2003);
P. verwijst naar het WEU-rapport « Revision of the European Security Strategy » van juni 2008 (7) ;
Q. verwijst naar het WEU-rapport « A common security and defence strategy for Europe » (8) van december 2008;
verzoekt de regering :
1. er bij de lidstaten van de Europese Unie op aan te dringen in de Europese Unie een « snel inzetbaar civiel en militair humanitair korps » op te richten;
2. er bij de lidstaten van de Europese Unie op aan te dringen één, uit Europeanen bestaand korps op te richten dat moet worden ingezet in humanitaire noodsituaties (inclusief voor de gezondheidsaspecten), en dat wordt georganiseerd onder toezicht van het Europees Instituut voor civiele bescherming en humanitaire hulp.
23 november 2010.
| Dominique TILMANS. |
(1) http://www.assembly-weu.org/fr/documents/sessions_ordinaires/rpt/2008/2000.pdf.
(2) http://ec.europa.eu/commission_barroso/president/pdf/rapport_barnier_20060508_fr.pdf.
(3) http://www.assembly-weu.org/en/documents/sessions_ordinaires/rpt/2008/2000.pdf.
(4) http://www.assembly-weu.org/en/Reports %20Dec %202008/2028.pdf.
(5) http://ec.europa.eu/commission_barroso/president/pdf/rapport_barnier_en.pdf.
(6) http://senatrice.fr/rap/r05-237.html.
(7) http://www.assembly-weu.org/en/documents/sessions_ordinaires/rpt/2008/2000.php.
(8) http://www.assembly-weu.org/en/Reports %20Dec %202008/2028.pdf.