4-1184/3 | 4-1184/3 |
22 APRIL 2009
I. INLEIDING
Op 17 februari 2009 heeft de regering in de Senaat de twee volgende wetsontwerpen houdende instemming ingediend :
— wetsontwerp nr. 4-1183/1 houdende instemming met de volgende Internationale Akten :
1º Overeenkomst betreffende wederzijdse rechtshulp in strafzaken tussen de Europese Unie en de Verenigde Staten van Amerika, gedaan te Washington D.C. op 25 juni 2003;
2º Instrument, gedaan te Brussel op 16 december 2004, als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van de Overeenkomst betreffende wederzijdse rechtshulp in strafzaken tussen de Europese Unie en de Verenigde Staten van Amerika, gedaan op 25 juni 2003, met betrekking tot de toepassing van de Overeenkomst tussen het Koninkrijk België en de Verenigde Staten van Amerika aangaande de rechtshulp in strafzaken, ondertekend op 28 januari 1988;
— wetsontwerp nr. 4-1184/1 houdende instemming met de volgende Internationale Akten :
1º Overeenkomst betreffende uitlevering tussen de Europese Unie en de Verenigde Staten van Amerika, gedaan te Washington D.C. op 25 juni 2003;
2º Instrument, gedaan te Brussel op 16 december 2004, als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van de Overeenkomst betreffende uitlevering tussen de Europese Unie en de Verenigde Staten van Amerika, gedaan op 25 juni 2003, met betrekking tot de toepassing van de Overeenkomst inzake uitlevering tussen het Koninkrijk België en de Verenigde Staten van Amerika, ondertekend op 27 april 1987.
Beide wetsontwerpen werden aan de Commissie voor de Buitenlandse Betrekkingen en voor de Landsverdediging overgezonden. Overeenkomstig artikel 24, § 1, van het Reglement van de Senaat, heeft de Commissie voor de Buitenlandse Betrekkingen en voor de Landsverdediging het gemotiveerd advies van de commissie voor de Justitie over beide wetsontwerpen gevraagd.
De commissie voor de Justitie heeft beide wetsontwerpen gezamenlijk onderzocht tijdens haar vergaderingen van 25 en 31 maart en van 22 april 2009, in aanwezigheid van de minister van Justitie.
II. INLEIDENDE UITEENZETTING DOOR DE MINISTER VAN JUSTITIE
De minister verwijst naar de bespreking van voorliggende wetsontwerpen in de commissie voor de Buitenlandse Betrekkingen die advies heeft gevraagd aan de commissie voor de Justitie.
Voorliggende wetsontwerpen worden best samen besproken, aangezien zij een gemeenschappelijke sokkel hebben; het gaat immers in beide gevallen om akkoorden die zijn afgesloten tussen de Europese Unie en de Verenigde Staten. Het feit dat deze akkoorden niet louter bilateraal zijn maar de hele Europese Unie verbinden verklaart ook de urgentie ervan.
Spreker verwijst naar de inleiding in de memories van toelichting. Deze akkoorden zouden kunnen worden beschouwd als een soort menukaart waarbij elke lidstaat in functie van zijn eigen bestaande of onbestaande relaties met de Verenigde staten op het vlak van uitlevering enerzijds en anderzijds op het vlak van de rechtshulp in strafzaken bepaalde elementen eruit licht teneinde de bestaande bilaterale verhoudingen aan te passen of te moderniseren. De ratio legis is het min of meer op elkaar afstemmen van de uitlevering- en rechtshulpverhoudingen van alle lidstaten van de Europese Unie en de VS. Aldus heeft men min of meer analoge of in elk geval sterk vergelijkbare, vrijwel identieke rechtsverhoudingen op dat vlak. De gehanteerde techniek is dat het akkoord tussen de EU en de VS as such niet volstaat, maar dat iedere lidstaat en ook de VS in functie van zijn intern recht de akkoorden op een of andere manier moet ratificeren. Hiervoor is een koppeling gemaakt tussen de twee akkoorden en de lidstaten zelf door middel van een bilateraal instrument, één voor uitlevering en één voor rechtshulp. Na het sluiten van de akkoorden zijn de VS aldus begonnen met een indrukwekkende onderhandelingsronde met elk van de 27 lidstaten om dit bilateraal instrument tot stand te brengen. Dat instrument bevat de limitatieve opsomming van wijzigingen, voor België zes wijzigingen, die uit de akkoorden worden gelicht en in een afzonderlijk document worden gestopt en aldus de bestaande verhoudingen wijzigen in casu tussen België en de VS. Wat uitleveringen betreft bestaan deze verhoudingen sinds 1987 en voor wat rechtshulp betreft sinds 1988. Deze overeenkomsten worden nu aangepast en gemoderniseerd via de 6 nieuwe elementen uit het akkoord tussen de EU en de VS.
De betreffende wijzigingen zijn in hoofdzaak van technische, procedurele aard.
Wat het uitleveringsakkoord betreft, wijzigt men bijvoorbeeld de wijze waarop een uitleveringsverzoek wordt verzonden en de wijze waarop het verzoek dient te worden gecertificeerd. Er is ook een regeling die een snellere en vlottere transmissie toelaat van aanvullende informatie en de regeling bij samenloop van meerdere uitleveringsverzoeken of van Europese aanhoudingsbevelen en een uitleveringsverzoek. Zo is er ook een procedure van overleg bepaald wanneer een uitleveringsverzoek gevoelige informatie zou bevatten. Last but not least wordt de doodstrafclausule, zoals deze is opgenomen in de bilaterale overeenkomst, vervangen door de doodstrafclausule uit het akkoord tussen de EU en de VS. Deze clausule is gelaagder, meer gedetailleerd en biedt meer garanties dan deze uit de bestaande bilaterale overeenkomst en dan deze uit het bestaande Europese uitleveringsverdrag van de Raad van Europa van 1957, door België geratificeerd in 1997.
Wat de rechtshulp betreft, is er bijvoorbeeld de codificatie van de techniek van de videoconferentie voor het horen van getuigen. De videoconferentie die het mogelijk maakt dat de getuige zich niet dient te verplaatsen is voor het eerst opgenomen in het Europees rechtshulpverdrag van de EU uit 2000. Ook de regeling voor de gemeenschappelijke onderzoeksteams wordt overgenomen uit dit verdrag. Verder wordt ook voorzien in een versnelde en vlottere communicatie door het codificeren van het gebruik van e-mail en fax bij het verzenden en het aanvullen van rechtshulpverzoeken. Er wordt ook een verbreding ingevoegd om de rechtshulp toe te laten met betrekking tot niet zuiver gerechtelijke autoriteiten. De rechtshulp betreft dus niet enkel parketten of rechtbanken, maar ook administratieve autoriteiten voor zover die evenwel een strafrechtelijke finaliteit hebben; het moet aldus gaan om een procedure die leidt of kan leiden tot een strafrechtelijke procedure. Er is ook nog een regeling voor de bescherming van data, van persoonsgegevens. Ten slotte betreft de belangrijkste wijziging de transmissie van bankgegevens. Tot dusver was bijvoorbeeld het vragen naar de identiteit van een rekeninghouder in de VS onmogelijk, tenzij men precieze gegevens had over de naam en het adres van het betreffende bankfiliaal. Met deze bepaling wordt het mogelijk om op een gecentraliseerde wijze de bankgegevens te bekomen.
III. BESPREKING
De heer Mahoux stelt vast dat sinds de Overeenkomst betreffende wederzijdse rechtshulp ondertekend is, er heel wat is gebeurd in de Verenigde Staten, en dat met name de rechtsregels vaak terzijde worden geschoven. Die gebeurtenissen beïnvloeden de pertinentie van een overeenkomst die strekt om de gerechtelijke samenwerking tussen ons land en de Verenigde Staten te versterken. België moet rekening houden met het gedrag van de Amerikaanse administratie, die de rechtsregels overtreedt door gebruik te maken van methoden om verdachten te vinden, te ontvoeren en te vervoeren die strijdig zijn met het internationaal recht. Dat geldt ook voor de detentie-omstandigheden in Guantanamo. We moeten bijgevolg waarborgen eisen indien we de wederzijdse rechtshulp met de Verenigde Staten willen uitbreiden.
Bij de overeenkomsten betreffende uitlevering rijst duidelijk het probleem van de doodstraf. De federale overheidsdienst Buitenlandse Zaken beweert wel dat we in principe de waarborg hebben dat de doodstraf bij een uitlevering nooit zal worden uitgesproken of niet zal worden toegepast.
De heer Mahoux herinnert eraan dat België de doodstraf heeft afgeschaft, inclusief de grondwetteksten erover, ook al werd ze in de praktijk niet meer uitgevoerd. In de Verenigde Staten daarentegen bestaat de doodstraf wel. Ze kan worden uitgesproken en we moeten absolute garanties krijgen dat ze niet zal worden uitgevoerd bij iemand die uitgeleverd werd.
Wat de procedure betreft, vraagt spreker waarom de 27 lidstaten van de Unie de overeenkomst moeten ratificeren vooraleer de Verenigde Staten dat doen. De Verenigde Staten zullen een bilaterale overeenkomst pas ondertekenen zodra elk van de lidstaten dat heeft gedaan.
Mevrouw Taelman meent dat men de zaken in een juiste context dient te plaatsen, met name de gerechtelijke procedures, en dat het door vorige spreker aangehaalde voorbeeld van Guantanamo geen betrekking heeft op voorliggende verdragen. De rechtshulp en het vereenvoudigen van bepaalde procedures is belangrijk voor de rechtspractici. In de grensgebieden hebben de parketten heel vaak te maken met rechtshulpverzoeken en hoewel het daar samenwerking met buurlanden betreft, kan het ook al maanden duren vooraleer een rechtshulpverzoek kan worden ingewilligd, gelet op de te zware procedures. Daardoor vallen heel wat strafzaken in het water, terwijl georganiseerde criminaliteit zich helemaal niet laat tegenhouden door de landsgrenzen.
Wat de doodstrafclausule betreft, verwijst spreekster naar de memorie van toelichting en naar de bestaande overeenkomsten met de VS van 27 april 1987 en 4 april 1998. Betekent dit wat wij in dat kader blijven functioneren tot de nieuwe instrumenten zijn geratificeerd ? Spreker begrijpt dat voorliggende verdragen meer garanties bieden.
De minister verduidelijkt dat de doodstraf uit het Strafwetboek werd gehaald in 1996. De Grondwet werd aangepast in 2003.
De heer Delpérée stelt vast dat de regering in de memorie van toelichting uitlegt dat artikel 77 van de Grondwet (zie stuk Senaat nr. 4-1184/1, blz. 3) de instemming vereist met elke internationale overeenkomst. Eigenlijk bevindt de grondwettelijke grondslag zich in artikel 167.
De minister wijst erop dat het verdrag over de EU in de artikelen 24 en 38 een basis bevat om tussen de EU als dusdanig en een derde staat, in casu de VS, verdragen af te sluiten, onder meer in het domein van titel VI van het EU-verdrag dat handelt over politiële en gerechtelijke samenwerking in strafzaken. De procedure is dan dat de Raad unaniem een mandaat geeft aan het voorzitterschap, bijgestaan door de Commissie, om die onderhandelingen te voeren.
De heer Mahoux beklemtoont dat er precies daarover fundamentele bezwaren rijzen. De Europese instanties maken zich op intergouvernementeel niveau meester van het probleem van de politionele en gerechtelijke samenwerking, terwijl de Europese bepalingen niet dezelfde garanties bevatten als die welke op het niveau van de lidstaten bestaan. Het resultaat is een schemerzone op het gebied van politie en justitie, die gekenmerkt wordt door een gebrek aan parlementaire controle.
Men wil dat inzake politionele en gerechtelijke samenwerking alles mogelijk wordt in naam van de terrorismebestrijding.
Tevens vraagt spreker welke partij het initiatief heeft genomen om die internationale overeenkomsten te sluiten.
De minister wijst erop dat de essentie van voorliggende instrumenten erin bestaat dat zij klassieke bilaterale verdragen tussen de VS en een aantal lidstaten aanvullen en verbeteren. Er zijn twee mogelijke opties; hetzij onderhandelen de VS op eigen initiatief op verzoek van een lidstaat bilateraal, en komt men na een aantal jaren tot 27 (x2) nieuwe verdragen, hetzij groepeert men de onderhandelingen. Er zijn lidstaten die voor het bestaan van de bedoelde overeenkomst niet eens een uitleverings- of rechtshulpverdrag hadden met de VS. Het is ongetwijfeld een aspect van onderhandelingseconomie om de onderhandelingen op een globalere wijze aan te pakken. Spreker verwijst naar artikel 24 van het EU-verdrag dat de juridische grondslag bevat om tussen de EU en derde landen verdragen te onderhandelen die geen enkele afbreuk doen aan het intern recht van elke lidstaat. Het gegeven instrument moet aldus door het nationale parlement worden geratificeerd.
Een ander belangrijk gegeven is dat politie- en gerechtelijke samenwerking een materie is die zich in het kader van de intergouvernementele samenwerking situeert, waarbij men steeds terugvalt op intern strafrecht en strafprocesrecht en wetgeving inzake politie. Zo verloopt een uitleveringsprocedure en de uitvoering van elk rechtshulpverzoek, in de relaties tussen de VS en België of elke andere lidstaat, uitsluitend volgens het recht van de aangezochte staat. Het verdrag impliceert geenszins een overdracht van de toepassing van vreemd recht.
Wat de doodstraf betreft, kan men dit benaderen vanuit het principiële gegeven, maar ook vanuit het perspectief van de samenwerking. In voorliggende akkoorden gaat het precies over de gerechtelijke samenwerking. België heeft het Europees uitleveringsverdrag van 1957 van de Raad van Europa pas kunnen ratificeren in 1997, omwille van het feit dat de doodstraf tot dan in het Strafwetboek werd vermeld. Tot die datum diende België, in een aantal gevallen waarin België om uitlevering verzocht, een garantie te geven de doodstraf niet toe te passen. Verder is het een feit dat België, sinds het begin van zijn uitleveringsrelaties met de VS (eerste verdrag dateert van 1901) nog nooit een uitleveringsverzoek heeft ontvangen van de VS dat betrekking had op iemand die de doodstraf kon krijgen. Als het ging om zeer ernstige feiten, was de maximale straf de levenslange gevangenisstraf. Het verdrag betreft samenwerking op gerechtelijk vlak met het oog op de vervolging of de tenuitvoerlegging van straffen. Indien het risico zou bestaan dat de doodstraf zou kunnen worden opgelegd, kon vroeger de garantie worden gevraagd dat de straf niet zou ten uitvoer worden gelegd. Nu wordt deze garantie veel meer gedetailleerd. Men vraagt nu de garantie dat de straf niet zal worden gevorderd. Indien dit toch onmogelijk blijkt, moet de garantie worden gegeven dat de straf niet zal worden uitgevoerd. Men heeft aldus een meer gelaagde, dubbele garantie. Spreker onderlijnt nogmaals dat dit geval zich trouwens in de praktijk nog nooit heeft voorgedaan.
Omtrent de problematiek van het terrorisme en de military commissions act uit 2006 die vermeende terroristen kan doen kwalificeren als « unlawful enemy combattants » die worden ondergebracht in detentiecentra als Guantanamo Bay, verklaart de minister dat dit een sui generis systeem is, gecreëerd buiten het gewone strafrecht en strafprocesrecht, en buiten het kader van de verdragen van Genève. Het systeem valt, omwille van dit sui generis karakter, buiten de bestaande akkoorden en de voorliggende verdragen. De akkoorden betreffen immers samenwerking tussen gerechtelijke autoriteiten en niet tussen militaire commissies. De militaire commissies zijn zelfs niet bevoegd om rechtshulp of uitlevering te vragen, op grond van de bestaande of nieuwe akkoorden. België is op dat vlak zeer voorzichtig en heeft in één concreet geval waarbij om de uitlevering van een persoon wegens terrorisme door de VS werd verzocht een duidelijke garantie gevraagd, en ook gekregen, dat de military commission act (MCA) in geen geval kan worden toegepast. Juist omdat het verzoek uitgaat van een federale procureur van de VS, en dus van een civiele gerechtelijke autoriteit, en niet van een militaire of pseudomilitaire instantie, kan de MCA trouwens in geen geval worden toegepast. Wat betreft de gevangenisomstandigheden, bepaalt de garantie ook dat de betrokkene nooit in een buitengerechtelijk detentiecentrum zou kunnen terechtkomen. Deze dubbele garantie is onverwijld gegeven door de VS. Men zit in een civiel kader en het zijn enkel de gerechtelijke autoriteiten die onder de toepassing van de bestaande en de nieuwe verdragen ressorteren.
De heer Vankrunkelsven vraagt of er één geval is bekend waar na uitlevering toch de doodstraf werd uitgesproken, desgevallend uitgevoerd. De garantie is immers niet waterdicht.
De minister wijst erop dat het om diplomatieke garanties gaat. Als er problemen rijzen, zullen geen uitleveringen meer plaatsvinden. De diplomatieke instanties en de minister van Justitie van de VS weten maar al te goed dat zij aan de toepassing van de verdragen en de garanties niet kunnen tornen, op straffe van beëindiging van elke samenwerking.
De heer Mahoux ziet in de verklaringen van de regering een bevestiging van wat hij vreesde. Ze zijn voor hem onbegrijpelijk op politiek vlak en wat de eerbiediging van de mensenrechten betreft. De tekst van de overeenkomst maakt in zijn huidige vorm uitlevering mogelijk, zelfs als de doodstraf kan worden uitgesproken of uitgevoerd.
Hij herinnert eraan dat België de doodstraf heeft geschrapt in de teksten. Een bilateraal verdrag, een tekst die mee door België werd geschreven, mag niet indruisen tegen de beginselen van ons nationaal recht. Hij begrijpt niet waarom het niet mogelijk zou zijn om in een bilateraal verdrag op te nemen dat België iemand alleen uitlevert als de doodstraf niet kan worden uitgesproken.
Spreker kan zich niet verzoenen met de verklaring dat de doodstraf in de praktijk niet zal worden uitgevoerd. Dat is geen afdoende garantie. Om in overeenstemming te zijn met onze beginselen van intern recht, moet er in het bilateraal verdrag expliciet worden bepaald dat een uitlevering enkel zal plaatsvinden als de doodstraf niet wordt uitgesproken.
De heer Mahoux verwijst naar de besprekingen die bij de oprichting van de internationale strafrechtbanken werden gevoerd. De uithandengeving vormde geen probleem want de internationale strafrechtbanken spreken de doodstraf niet uit.
De heer Delpérée denkt dat het ingewikkeld is om een instrument dat België en de Verenigde Staten in 2004 opstelden inzake uitleveringen, nu te wijzigen. De regering zou daarentegen in de instemmingswet een artikel kunnen opnemen dat tegemoetkomt aan de opmerking van de heer Mahoux.
De minister verwijst naar de doodstrafclausule in het verdrag van 1957 van de Raad van Europa, dat door België in 1997 werd geratificeerd zonder enige toevoeging. Artikel 11 bepaalt dat indien op het feit waarvoor uitlevering wordt verzocht door de wet van de verzoekende partij de doodstraf is gesteld, en dat deze straf volgens de wet van de aangezochte partij algemeen niet wordt toegepast, de inwilliging van het uitleveringsverzoek afhankelijk kan worden gesteld van de voorwaarde dat de verzoekende partij ter beoordeling van de aangezochte partij genoegzame waarborgen biedt dat de doodstraf niet ten uitvoer zal worden gelegd. Men gebruikt ook hier het woord « kan », « pourra ». De gebruikte bewoordingen zijn niet absoluut, waardoor België een uitlevering zou kunnen toestaan aan de VS zonder garanties te eisen. De garantie is een mogelijkheid, zowel in het verdrag van 57, als in de bilaterale overeenkomst van 1987, als in het nieuwe verdrag. Anderzijds is het zeker dat België in dergelijk geval garanties zal eisen. Als de VS die garantie niet zal geven, zal de uitlevering zelfs niet worden overwogen. De Amerikaanse Staat kan echter niet garanderen dat de doodstraf niet zou worden opgelegd. Het is immers een onafhankelijke rechter of jury die oordeelt over de straf.
De heer Mahoux vindt dat, als de Verenigde Staten niet kunnen garanderen dat de doodsstraf niet zal worden uitgesproken of uitgevoerd, België moet weigeren om de gezochte persoon uit te leveren. Het is niet ingewikkeld om een dergelijk beginsel in een bilateraal akkoord in te voegen. We mogen niet, alleen om de goede relaties met de Verenigde Staten te bewaren, vasthouden aan het beginsel dat uitlevering kan op voorwaarde dat de doodstraf niet wordt uitgesproken. Er moet daarentegen worden bepaald dat België de uitlevering moet weigeren als het niet de garantie krijgt dat de doodstraf niet zal worden uitgesproken. Er mag niet de minste twijfel zijn in verband met de doodstraf. België heeft immers in zijn intern recht alle voorzorgsmaatregelen genomen om de doodstraf te bannen.
Als reactie op het argument dat het de jury is die beslist om de doodstraf uit te spreken, benadrukt de heer Delpérée dat de jury binnen de door de wet bepaalde voorwaarden beslist. Naargelang de doodstraf al dan niet in de wet van de betrokken staat is ingeschreven, zal de jury die straf al dan niet kunnen uitspreken.
De minister wijst erop dat een uitleveringsverzoek steeds uitgaat van de Staat, in casu de Verenigde Staten, zijnde de federale overheid. Het verzoek kan echter steunen op een dossier van een staat of meerdere staten. Die staten kunnen echter zelf geen verzoek aan België richten, aangezien het verdrag is gesloten met de VS en niet met de 52 staten. Indien Texas om een uitlevering verzoekt, zal dit via het Federaal ministerie van justitie aan België worden overhandigd. België zal een garantie eisen dat de doodstraf, die in Texas bestaat, niet zal worden gevorderd door het Texaanse parket of indien dit niet kan, dat de straf niet zal worden uitgevoerd. Als de Federale Staat deze garantie geeft, zal Texas moeten inbinden, op straffe van niet uitlevering van de betrokkene. De garantie van de federale overheid is bindend voor de staten.
De heer Vankrunkelsven vraagt waarom men het woord « kan » dan niet vervangt door een verplichting.
De minister wijst erop dat de terminologie van de doodstrafbepaling in het bilaterale instrument is overgenomen uit het akkoord, dat door de EU is afgesloten. België kan dit akkoord niet veranderen.
De heer Mahoux trekt een parrallel met de omzetting van een richtlijn. Zolang ons recht niet haaks staat op de tekst van de overeenkomst, is er geen probleem. Het volstaat een artikel toe te voegen in het wetsontwerp van instemming dat verduidelijkt dat er geen enkel uitleveringsverzoek zal worden aanvaard als België niet de garantie krijgt dat de doodstraf niet zal worden uitgesproken of uitgevoerd.
De heer Van Den Driessche verwijst naar artikel 6, meer bepaald naar de humanitaire clausules. Wat betekenen de woorden « ongeacht het bepaalde in deze overeenkomst staat het de regering van de aangezochte staat vrij de uitlevering niet toe te staan om humanitaire redenen als bedoeld in haar nationaal recht. » ?
De minister antwoordt dat dit een vorm van « escape-clause » is. Deze bepaling komt niet uit de akkoorden maar stond reeds in het verdrag van 1987 en is een verwijzing naar artikel 2bis van de Belgische uitleveringswet. Dit artikel bevat een opsomming van weigeringsgronden voor uitlevering, namelijk een non-discriminatieclausule, het artikel 3 van het EVRM betreffende foltering, vernederende behandeling en bestraffing en ook de verwijzing naar artikel 6 van het EVRM wanneer betrokkene geen eerlijk proces zou kunnen krijgen. Deze bepaling blijft dus onverkort van toepassing, ook ten aanzien van Amerikaanse verzoeken.
Mevrouw Taelman preciseert de procedure bij instemming van verdragen. De Belgische wetgever kan uiteraard niets wijzigen aan het onderhandelde verdrag van 2003 door de EU en de VS. Men kan wel stellen dat de Belgische staat nooit zal overwegen uit te leveren indien zij geen garanties krijgt dat de doodstraf niet zal worden gevorderd, of indien dit niet kan volgens het interne recht, niet zal worden uitgevoerd. Kan dit niet worden ingeschreven in de instemmingswet ? Het nieuwe verdrag biedt in ieder geval meer garanties dan de oude bilaterale overeenkomst.
De heer Vankrunkelsven besluit dat moet worden nagegaan in welke mate men kan preciseren dat België niet enkel een mogelijkheid om een garantie te eisen, maar dat de Belgische Staat dat sowieso zal doen.
De minister wijst erop dat de enige twistappel de doodstrafclausule blijft. Hoewel de garanties in voorliggende Overeenkomst aanzienlijk worden versterkt, blijkt er nog ongerustheid te bestaan. De voorwaardelijkheid, het woord « kan », in artikel 13 van de Overeenkomst, geeft aanleiding tot bezorgdheid.
Spreker stelt dan ook volgende oplossing voor. De regering is bereid in de memorie van toelichting met betrekking tot artikel 13 een interpretatieve verklaring te laten opnemen dat zij de doodstrafclausule aldus interpreteert dat België altijd om de betreffende garantie zal verzoeken.
Deze Verklaring zal ook bij de uitwisseling van de ratificatie-instrumenten met de VS worden gevoegd.
De heer Vankrunkelsven meent dat hierbij een technisch probleem rijst. Het is immers niet meer mogelijk de memorie van toelichting te wijzigen. De interpretatieve verklaring zou aldus moeten worden opgenomen in het verslag. Indien men de memorie van toelichting toch wil wijzigen, dient men het aangepaste wetsontwerp opnieuw in te dienen.
De minister wijst erop dat er precedenten bestaan in die zin. Bovendien wordt de interpretatieve verklaring ook gehecht aan de met de VS uit te wisselen instrumenten ter ratificatie.
De heer Vandenberghe werpt op dat er heel wat juridische problemen rijzen. Het betreft in casu een Overeenkomst tussen de Europese Unie en de Verenigde Staten. Het voorligegnde verdrag is afgesloten tussen de EU en de VS en de Kamers dienen het goed te keuren. Welke grondwetsbepalingen zijn van toepassing ? Welke bepalingen van het Unie-verdrag zijn toepasselijk om deze bevoegdheid in justitiële aangelegenheden uit te oefenen ? Spreker meent dat uitlevering een nationale materie is die niet is gedelegeerd aan de Europese overheid.
Spreker vraagt ook naar de bevoegdheid van het Grondwettelijk Hof om voorliggende Overeenkomst te toetsen. Het Grondwettelijk Hof stelde immers dat op de internationale verdragen de Grondwet van toepassing is (arrest augustus 2008). Dit betekent dat de burger tegen dit verdrag een verhaal kan indienen bij het Grondwettelijk Hof in het licht van de voorliggende goedkeuringswet, aangezien op de internationale verdragen de grondwettelijke fundamentele rechten en vrijheden van toepassing zijn. Het feit dat België niet uitlevert aan landen waar de doodstraf van toepassing is, gaat reeds terug op een beslissing van 1990 van het EHRM (zaak Söhring).
De heer Delpérée gaat akkoord met de opmerkingen van de heer Vandenberghe. Het wetsontwerp zorgt voor een aantal juridische problemen.
Spreker kan zich daarentegen niet vinden in het voorstel van de regering om een nieuw wetsontwerp in te dienen met hetzelfde onderwerp maar met een aanpassing van de memorie van toelichting om te verduidelijken dat, voor de toepassing van artikel 13 van de uitleveringsovereenkomst, België systematisch de garantie zal vragen dat de doodstraf niet zal worden uitgesproken of uitgevoerd. Die oplossing kan tot verwarring leiden want er zal geen samenhang meer zijn tussen de memorie van toelichting en de tekst van de overeenkomst. De overeenkomst bevat immers een facultatieve weigeringsgrond (de aangezochte staat kan), maar de memorie van toelichting zal uitleggen dat de staat de uitlevering moet weigeren wanneer de verzoekende staat geen garanties geeft dat de doodstraf niet zal worden uitgevoerd.
Spreker denkt dat niet alleen de memorie van toelichting moet worden aangepast, maar ook het wetsontwerp van instemming door een artikel toe te voegen waarin staat dat België systematisch de uitlevering zal weigeren indien er geen garantie is dat de doodsstraf niet zal worden uitgevoerd. Een dergelijke oplossing zou veel duidelijker zijn en ten volle onze grondwettelijke beginselen eerbiedigen.
Wat de juridische grondslag van de Overeenkomsten betreft, antwoordt de minister dat deze is verankerd in de artikelen 24 en 38 van het Verdrag over de Europese Unie. Vanuit de lidstaten die dit verdrag hebben geratificeerd is er een zekere delegatie naar de Raad van de Europese Unie toe om verdragen met derde staten tot stand te brengen via het voorzitterschap van dat ogenblik. Artikel 38 van het EU-Verdrag verwijst naar titel VI, dat handelt over politie en gerechtelijke samenwerking in strafzaken. Binnen deze intergouvernementele bevoegdheidssfeer beschikt de Raad dus over de bevoegdheid om dergelijke onderhandelingen te voeren met niet EU-lidstaten en tot overeenkomsten te komen met betrekking tot de betreffende materie.
Uiteraard doet artikel 24 van het EU-Verdrag geen enkele afbreuk aan de bevoegdheden van de lidstaten om hun constitutioneel vastgelegde procedures aan te wenden om in te stemmen met dat verdrag. België zal hier dus zijn eigen interne ratificatieprocedure aanwenden, net als de VS. De parlementaire controle door de ratificatieprocedure wordt aldus beschermd in het EU-Verdrag.
Wat betreft de toetsing in functie van fundamentele mensenrechten, wijst spreker erop dat elke uitlevering op basis van een bilateraal of multilateraal verdrag uitsluitend volgens de Belgische wetgeving wordt behandeld, namelijk volgens artikel 6 van de uitleveringswet van 1834 en de uitleveringswet van 1874. In artikel 2bis van deze uitleveringswet van 1874 is een uitdrukkelijke exceptie ingelast op basis van mensenrechten, die ten volle speelt bij elke uitlevring, ook bij de uitlevering gebaseerd op voorliggende Overeenkomst. Het spreekt vanzelf dat de gerechtelijke instanties, zowel de raadkamer als de kamer van inbeschuldigingstelling, het Hof van cassatie en het EHRM, elke uitlevering kunnen toetsen, en zelfs moeten toetsen overeenkomstig de procedure bepaald in de wet van 1874 en de rechtspraak hieromtrent. Voorliggend verdrag wijzigt hier niets aan. Mede gelet op de Grondwet, is het onmogelijk te komen tot een tekst die in strijd zou zijn met of een uitsluiting zou bevatten van de toepassing van de fundamentele rechten. Precies in dat licht werd de doodstrafclausule in artikel 13 versterkt ten aanzien van de desbetreffende bepaling in het huidige bilaterale verdrag of in het uitleveringsverdrag van de Raad van Europa van 1957. De in het voorliggende Verdrag vervatte garantie is sterker, gelet op de gelaagdheid ervan en vanwege de laatste zinsnede van het betreffende artikel 13. De verzoekende Staat heeft immers de verplichting vanuit artikel 13 om zich aan de voorwaarden van de uitlevering te houden. Wanneer België de uitlevering toestaat nadat de VS hebben gegarandeerd dat zij de doodstraf niet zouden opleggen of uitvoeren, moeten de VS zich hieraan houden. Indien België immers geen afdoende zekerheid heeft en zou kunnen uitgaan van een eventuele miskenning van de garantie, zal de uitlevering niet doorgaan. Beide akkoorden schrijven zich in in de bescherming van de mensenrechten, geboden door de Grondwet en de uitleveringswet.
De heer Vandenberghe werpt het probleem op van een Belg die zich zou bevinden op het grondgebied van een andere lidstaat van de EU. Deze kan dan de Belgische verklaring niet inroepen en wordt de waarborg teniet gedaan. Spreker verwijst naar de zaak Bel Iraj, waar 6 moorddossiers werden overgemaakt aan de Marokkaanse Justitie. In welke mate heeft de Belgische betrokkene dan de zekerheid van een eerlijk en onafhankelijk proces ? Bepaalde Europese lidstaten hebben in het verleden al diensten geleverd aan de VS (zie de CIA-vluchten en de geheime gevangenissen op het grondgebied van PL en Roemenië) die juridisch niet konden in het licht van het rechtssysteem van de EU. De uitlevering wordt beslist door het land waar men de dader aantreft, wat tot problemen kan leiden op het vlak van de garantie van artikel 13. De vraag rijst of men dan artikel 3 en 6 eerbiedigt van het EVRM; in de VS wordt artikel 3 immers niet gerespecteerd door de « dodengang ».
De minister verduidelijkt dat er wordt voorgesteld ten aanzien van de VS een verklaring mede te delen, die de Belgische interpretatie bevat. Dit is een tegenwerpelijk document, dat deel uitmaakt van de instrumenten van de ratificatie, dat ten aanzien van de VS geen enkele twijfel laat bestaan hoe België artikel 13 zal toepassen. Deze toepassing is trouwens niet nieuw. België heeft in de gevallen waarin een uitleveringsverzoek steunt op feiten die in het verzoekende land aanleiding kunnen geven tot de doodstraf altijd de betreffende garantie geëist. Tot op heden is België wel nog niet geconfronteerd geweest met een Amerikaans uitleveringsverzoek waar de doodstrafdreiging aanwezig was. Dit is bijvoorbeeld wel gebeurd bij een uitleveringsverzoek, bijvoorbeeld van Turkije, waar de doodstraf voor 2004 nog bestond. De interpretatie die de regering nu geeft sluit dus aan bij het sedert vele jaren door België gevoerde beleid. Deze interpretatie wijkt bovendien niet af van de interpretatie die de andere lidstaten van de EU aan het artikel geven.
De betreffende interpretatieverklaring is tegenwerpelijk en kenbaar door elke Belgische onderdaan. Ze is immers enerzijds opgenomen in de memorie van toelichting die deel uitmaakt van de parlementaire stukken en anderzijds maakt zij deel uit van de ratificatie-instrumenten en laat ze naar de VS toe en naar de ganse EU toe geen enkele twijfel bestaan.
De heer Delpérée begrijpt de argumentatie van de regering. Men dient evenwel rekening te houden met de grondwetswijziging van 2005, die de doodstraf heeft afgeschaft. Zolang dit beginsel niet in onze Grondwet opgenomen was, was het moeilijk om ter zake garanties te eisen van andere Staten.
Hij vraagt vervolgens verduidelijking over de oplossing die de regering voorstelt. Er is sprake van een verklaring bij de parlementaire instemming, maar ook van een verklaring op het moment van de ratificatie. De heer Delpérée herinnert eraan dat het niet dezelfde autoriteiten zijn die optreden op het moment van de instemming en op het moment van de ratificatie. Het Parlement speelt geen enkele rol bij de ratificatie. Het is dan ook belangrijk te weten op welk moment van de procedure de verklaring plaatsvindt.
De heer Vandenberghe meent dat een probleem rijst met een dubbele invalshoek. Ten eerste is er het probleem van de toetsing van de tekst ten aanzien van de Grondwet. Verder begrijpt spreker niet waarom men het woord « kan » in artikel 13 heeft opgenomen, indien alle lidstaten van de EU van oordeel zijn dat er geen uitlevering mogelijk is met een land waar de doodstraf kan worden toegepast. Men keurt hier een Europese akte goed, geen nationale akte. Men heeft dus het recht zich te gedragen als een Europees burger. De vraag rijst dan of men in het kader van de EU en het Europese burgerschap een tekst kan goedkeuren die de uitlevering mogelijk maakt naar landen waar de doodstraf kan worden toegepast. Of de persoon die moet worden uitgeleverd zich in België, Duitsland of Frankrijk bevindt, is in dat opzicht irrelevant.
Het gaat hier om een intergouvernementele bevoegdheid, maar de nationale parlementen worden niet au sérieux genomen.
De minister besluit dat de procedurele vraag erin bestaat hoe op de meest heldere en publiek tegenstelbare wijze duidelijk te maken dat de doodstrafclausule een absoluut karakter heeft. Een duidelijke bepaling in de wet lijkt inderdaad meer garanties te bieden dan een verklaring in de memorie van toelichting en bij de ratificatie-documenten. Misschien trekt men hierover best de precedenten na.
De heer Vandenberghe wijst erop dat een verklaring van de uitvoerende macht, indien deze niet strookt met de wettekst niet noodzakelijk dient te worden uitgevoerd.
De minister meent dat er geen tegenstrijdigheid bestaat tussen de wettekst en de interpretatie. België kan volgens het verdrag garanties vragen en niets belet hen dit altijd te vragen.
De heer Vandenberghe werpt op dat de appreciatie of de verklaring van de uitvoerende macht die al dan niet juridisch in overweging dient te worden genomen, afhangt van de conformiteit ervan aan de tekst van het verdrag. Men kan bijvoorbeeld niet een verdrag onderschrijven en door een reserve een aantal artikelen uitsluiten. Er staat in het verdrag dat men kan uitleveren bij doodstraf. Gegeven de bepalingen in de Belgische Grondwet, meent spreker echter dat uitlevering niet mogelijk is naar een land waar de doodstraf bestaat. Het bedingen van garanties is een onvoldoende tegemoetkoming.
De heer Vankrunkelsven meent dat de tekst van het verdrag zelf zou moeten worden gewijzigd. Het woord « kan » in artikel 13 zou moeten worden vervangen door het woord « zal ». Verder rijst de vraag of ook andere lidstaten aanpassingen aanbrengen.
De heer Delpérée merkt op dat het uiteraard niet mogelijk is om de tekst van de overeenkomst te wijzigen. De instemmingswet kan daarentegen naast formele bepalingen materiële bepalingen bevatten. Men zou in de instemmingswet een bepaling moeten opnemen die de nadere regels met betrekking tot de instemming aangeeft. Dergelijke praktijken zijn courant.
De minister onderlijnt dat België de tekst van de overeenkomsten niet eenzijdig kan wijzigen. Enkel een interpretatieve verklaring behoort tot de mogelijkheden. Spreker dringt er nogmaals op aan dat in de praktijk geen uitlevering zal plaatsvinden zonder garanties bij doodstrafdreiging. De voorwaardelijke formulering door het woord « kan » is trouwens niet nieuw en komt reeds voor in het Verdrag van 1957 van de Raad van Europa, dat daarenboven zwakkere garanties biedt. Deze formulering wordt traditioneel opgenomen in alle bilaterale en multilaterale uitleveringsovereenkomsten.
De heer Vankrunkelsven wijst op het door de heer Vandenberghe opgeworpen probleem van Belgische onderdanen die zich in een andere lidstaat bevinden.
De minister antwoordt dat België uiteraard geen interpretatie kan opleggen aan de 26 andere lidstaten. Men zit in een intergouvernementeel kader. De bilaterale instrumenten (B-VS) regelen de onderlinge verhoudingen met de VS, hoewel de basis een onderhandeling is tussen de EU en de VS. Het lijkt spreker echter volkomen ondenkbaar dat een andere EU-lidstaat een andere interpretatie geeft en het woord « kan » interpreteert als soms wel en soms niet. Het woord « kan » zal, ook voor de overige 26 lidstaten, « altijd » betekenen. De impact van het arrest Söring is nog steeds zeer groot en zal worden herhaald als er toch een uitlevering zou plaatsvinden zonder de garanties te eisen.
De heer Vandenberghe blijft erbij dat het gebruik van het woord « kan » de bedoeling heeft een achterpoortje te bieden. De draagwijdte van artikel 13 is dat men de mogelijkheid van uitlevering aan landen waar de doodstraf wordt toegepast toelaat, zonder enige garantie. Waarom heeft de Europese Commissie deze tekst die de bestaande tendens afzwakt, aanvaard ?
De heer Mahoux herinnert eraan dat buiten het probleem van de doodstraf, het uitleverende land (mede)verantwoordelijk zou kunnen worden gesteld voor de vernederende behandelingen die een uitgeleverde burger in het land van bestemming moet ondergaan. Het nieuwe Amerikaanse bestuur erkent dat er in Guantánamo mensen vernederend werden behandeld en werden gefolterd. Iemand die naar de Verenigde Staten was uitgeleverd, had deze behandelingen kunnen ondergaan.
De fractie van spreker is van oordeel dat wat de doodstraf betreft, men geen enkele toegeving moet doen en men uitleveringen naar landen waar die straf wordt uitgesproken, moet uitsluiten. Dat is de bedoeling van het amendement dat spreker heeft ingediend (stuk Senaat, nr. 4-1184/2, amendement nr. 2).
De heer Vankrunkelsven wijst erop dat de commissie voor de Justitie enkel werd verzocht een advies te verstrekken. Misschien kan zij er zich dan ook toe beperken te stellen dat het voorliggende wetsontwerp dient te worden aangepast in de geest van de ingediende amendementen. De amendementen nrs 1 tot 3 (zie stuk Senaat nr. 4-1184/2), en ook het advies van de dienst Wetsevaluatie (zie bijlage), gaan immers allen in dezelfde zin. De commissie zou wel haar eventuele voorkeur kunnen uitspreken voor een van deze amendementen. Spreker meent echter dat de commissie niet moet overgaan tot een grondige analyse van de amendementen. Dit behoort toe aan de commissie voor de Buitenlandse Betrekkingen.
De heer Mahoux is het niet eens met het advies van de dienst Wetsevaluatie (zie advies als bijlage).
In plaats van te werken met een interpretatieve verklaring, is het volgens hem beter om rechtstreeks de tekst van het ontwerp van instemmingswet in de gewenste zin te amenderen.
De heer Vankrunkelsven stipt aan dat de amendementen verder gaan dan het voorstel van de dienst Wetsevaluatie. De commissie vindt een interpretatieve verklaring niet voldoende.
De minister verduidelijkt dat hij het wetsontwerp enerzijds wenst te amenderen. De regering dient daartoe amendement nr. 1 in (stuk Senaat, nr. 4-1184/2). Artikel 13 van de Overeenkomst wijzigt artikel 6 van de bilaterale uitleveringsovereenkomst. De bestaande doodstrafclausule wordt door de nieuwe doodstrafclausule vervangen. Er wordt uitdrukkelijk in de wet opgenomen dat de uitlevering niet zal worden toegestaan indien de waarborgen niet voldoende worden geacht. Anderzijds zal België bij de uitwisseling van de bilaterale ratificatie-instrumenten een interpretatieve verklaring afleggen die duidelijk aangeeft dat zonder afdoende waarborgen omtrent de niet-toepassing of de niet-uitvoering van de de doodstraf, de uitlevering niet kan worden toegestaan.
Ook Spanje heeft dergelijke verklaring afgelegd. Dat is immers een land dat jaarlijks veel uitleveringsverzoeken ontvangt vanwege de VS.
Volgens de heer Delpérée heeft ook Portugal een gelijkaardige verklaring afgelegd.
De regering voegt eraan toe dat het woord « kan » het resultaat is van de onderhandeling. Men kan immers moeilijk de VS verplichten, bij uitlevering naar de VS toe, garanties te vragen die volstrekt overbodig zijn, aangezien in geen enkele lidstaat van de EU de doodstraf nog bestaat. De verklaring werkt dan ook enkel in de richting van de VS als de om uitlevering verzoekende staat.
De heer Delpérée verheugt zich erover dat zowel de regering als de commissieleden het idee aanvaarden dat het ontwerp van instemmingswet moet worden geamendeerd. Hij stelt vervolgens vast dat de drie voorgestelde amendementen in dezelfde lijn liggen. Wat amendement nr. 1 van de regering betreft, is het voldoende om te verwijzen naar artikel 13 van de Overeenkomst en moet men ook niet verwijzen naar artikel 6.1 van de bijlage bij het Instrument, zoals spreker in zijn eigen amendement doet ? Moeten er bovendien in een wetgevende tekst als een instemmingswet uitdrukkingen staan zoals « verklaart België ... », terwijl verklaringen in het algemeen onder de bevoegdheid van de regering vallen en niet op het moment van de instemming, maar op het moment van de ratificatie worden afgelegd ? Men moet het begrip verklaring achter zich laten, teneinde concreet de norm te formuleren op grond waarvan België uitleveringen enkel aanvaardt als bepaalde voorwaarden worden nageleefd. Wat is tot slot de exacte betekenis van de term « waarborgen », hetgeen vaag is en beperkt kan blijven tot mooie woorden ? Spreker vond het beter om in zijn amendement te bepalen dat de aanvaarding afhankelijk is van de naleving van de voorwaarden vermeld in artikel 13 van de Overeenkomst en in artikel 6.1 van de bijlage bij het genoemde Instrument.
De heer Vankrunkelsven meent dat het amendement nr. 3 van de heer Delpérée (stuk Senaat, nr. 4-1184/2) minder garanties biedt dan het regeringsamendement. Er wordt immers verwezen naar artikel 13 en naar artikle 6.1 van de bijlage, waar telkens « kan » staat.
De heer Mahoux is geen voorstander van het begrip interpretatie in het amendement van de regering, omdat het hier gaat om een facultatief element. Spreker herinnert eraan dat het hier wel degelijk om een bilateraal document gaat, ook al verwijst men naar een verdrag dat op het niveau van de Europese Unie wordt besproken.
Er moet op juridisch gebied een degelijke formule worden gezocht die op politiek vlak geen ruimte laat voor interpretatie wat de doodstraf betreft. Over het principe is geen compromis mogelijk.
De heer Vankrunkelsven meent dat men moet oppassen geen dubbel werk te verrichten. Misschien kan het volstaan de commissie voor de Buitenlandse Betrekkingen te adviseren het wetsontwerp aan te passen, in de geest van de voorgestelde amendementen. Het komt uiteindelijk aan de commissie voor de Buitenlandse Betrekkingen toe de tekst te amenderen.
De heer Delpérée kan het met die suggestie eens zijn. Voor het overige verwijst hij naar zijn vorige opmerking dat men het niet over een « verklaring » moet hebben, maar dat men zich moet aanpassen aan de logica die zowel de regering als de parlementsleden hebben gekozen, namelijk die van het wijzigen van de instemmingswet.
Wat artikel 13 betreft, denkt spreker dat er sprake is van een misverstand. Dat artikel, dat men niet kan amenderen, gaat over een mogelijkheid tot weigeren. Maar wanneer men het in de amendementen over de voorwaarden van artikel 13 en artikel 6. 1 heeft, gaat het natuurlijk om de materiële voorwaarden, met name dat de doodstraf, indien ze wordt uitgesproken, niet wordt uitgevoerd.
De minister verwijst naar punt 4 van de nota van de dienst Wetsevaluatie en ook naar artikel 6 van de bijlage van het Instrument. Een compromis zou er kunnen in bestaan amendement nr. 2 (stuk Senaat, nr. 4-1184/2) van de heer Mahoux aan te houden, mits het woord « uitgesproken » wordt vervangen door de woorden « toegepast of uitgevoerd ». Men kan, gelet op de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, immers niet garanderen dat de doodstraf niet zal worden uitgesproken.
De heer Vankrunkelsven geeft aan dat men in het advies aan de commissie voor de Buitenlandse Betrekkingen hetzij kan verwijzen naar amendement nr. 2, hetzij een nieuw amendement kan opstellen.
IV. CONCLUSIE
Na het debat stelt de heer Mahoux voor dat de commissie voor de Justitie aanbeveelt wetsontwerp nr. 4-1184 te amenderen om te waarborgen dat de uitlevering enkel wordt aanvaard op voorwaarde dat de doodstraf niet wordt uitgesproken voor de gezochte persoon.
Dat voorstel van advies wordt eenparig aangenomen door de 9 aanwezige leden.
Met dezelfde eenparigheid wordt vertrouwen geschonken aan de rapporteur voor het opstellen van dit verslag.
| De rapporteur, | De voorzitter, |
| Philippe MAHOUX. | Patrik VANKRUNKELSVEN. |
V. BIJLAGE
Advies van de dienst Wetsevaluatie over het probleem veroorzaakt door artikel 13 van de Overeenkomst betreffende uitlevering tussen de Europese Unie en de Verenigde Staten
1. Situering van het probleem
Artikel 13 van de Overeenkomst betreffende uitlevering tussen de Europese Unie en de Verenigde Staten, die momenteel voor instemming aan de wetgevende kamers is voorgelegd, strekt om via het instrument artikel 6.1 van de bilaterale overeenkomst van 27 april 1987 tussen het Koninkrijk België en de Verenigde Staten van Amerika te vervangen.
Het nu van kracht zijnde artikel 6.1 bepaalt : « Wanneer het misdrijf waarvoor de uitlevering is gevraagd in de verzoekende Staat strafbaar is met de doodstraf en een dergelijke misdrijf in de aangezochte staat niet strafbaar is met die straf of die straf er gewoonlijk niet ten uitvoer wordt gelegd, kan de uitlevering worden geweigerd, indien de verzoekende Staat de aangezochte Staat geen door hem voldoende geachte waarborgen geeft dat de doodstraf niet zal worden uitgevoerd. »
Het voorgestelde artikel 13 luidt : « Wanneer op een strafbaar feit waarvoor uitlevering wordt gevraagd naar het recht van de verzoekende staat doch niet naar het recht van de aangezochte staat de doodstraf is gesteld, kan de aangezochte staat aan de uitlevering de voorwaarde verbinden dat de doodstraf niet aan de opgeëiste persoon wordt opgelegd of, indien de verzoekende staat om procedurele redenen niet aan deze voorwaarde kan voldoen, de voorwaarde dat de doodstraf, indien deze wordt opgelegd, niet ten uitvoer zal worden gelegd. Indien de verzoekende staat instemt met de uitlevering op de in dit artikel genoemde voorwaarden, moet hij die voorwaarden naleven. Indien de verzoekende staat de voorwaarden niet aanvaardt, kan het uitleveringsverzoek worden geweigerd. »
Zoals beklemtoond in de memorie van toelichting biedt artikel 13 van de Overeenkomst werkelijk meer waarborgen dat de uitlevering voorkomen wordt wanneer de doodstraf in de verzoekende staat kan worden uitgesproken of uitgevoerd (stuk Senaat, nr. 4-1184/1, blz. 13).
Niettemin is bij de bespreking in de commissie gebleken dat de tekst van artikel 13 niet bindend genoeg was, omdat de facultatieve weigeringsclausule onvoldoende werd geacht. De commissieleden wensen dat de weigering verplicht wordt gemaakt. De vraag was dus hoe men tot het gewenste resultaat kon komen, aangezien het vanzelfsprekend onmogelijk is de tekst van de Overeenkomst te wijzigen. Overigens deelt de regering mee dat ze bij de uitwisseling van de bilaterale ratificatie-instrumenten een interpretatieve verklaring wil afleggen, die duidelijk aangeeft dat zonder voldoende waarborgen dat de doodstraf niet zal worden toegepast of uitgevoerd, de uitlevering niet kan worden toegestaan (amendement nr. 1 van de regering).
2. Algemene principes
Elk verdrag, ongeacht of dit het werk is van de Koning of van een gemeenschaps- of gewestregering moet ter instemming worden overgelegd aan de betreffende wetgevende organen : het Parlement (Kamer en Senaat) of het Parlement van de gemeenschap of van het gewest.
Die materie wordt geregeld door artikel 167, §§ 2 en 3, van de Grondwet. Normaal gaat België slechts een internationale verbintenis aan na het vervullen van de interne formaliteiten van aanvaarding van een verdrag, om te voorkomen dat het zich laat binden door een verdrag dat niet naar Belgisch recht kan worden toegepast.
Bijgevolg rijst het probleem van de aard van de akte van de wetgevende macht houdende instemming met een internationale akte. Hebben die akten normatieve kracht en kan men een wetsontwerp houdende instemming amenderen ?
Het is een omstreden zaak. Een meerderheid in de rechtsleer zegt dat wetten die internationale verdragen goedkeuren akten van hoog toezicht zijn, die de essentiële kenmerken van een wet missen, aangezien zij noch normatief, noch algemeen geldend zijn. Volgens die opinie kan er dus geen sprake van zijn dergelijk wetsontwerp te amenderen.
Marc Bossuyt en Jan Wouters vertalen die opinie in het werk « Grondlijnen van internationaal recht » als volgt :
« De wet houdende instemming met een verdrag bestaat meestal slechts uit één artikel, krachtens welk het verdrag « volkomen uitwerking zal hebben ». De wetgevende kamers beschikken niet over een amenderings- of splitsingsrecht : zij kunnen een verdrag alleen in zijn geheel aanvaarden of verwerpen, zonder de inhoud ervan te kunnen wijzigen. De wetgevende kamers vervullen derhalve bij het goedkeuren van een verdrag geen normatieve taak, maar eerder een taak van hoog toezicht. Toch zijn de voorontwerpen van wet houdende goedkeuring van verdragen onderworpen aan het advies van de afdeling wetgeving van de Raad van State; zo ook zijn de instemmingswetten zelf onderworpen aan het toezicht van het Arbitragehof. Bij gebrek aan goedkeuring door alle bevoegde wetgevende kamers, heeft het verdrag geen rechtsgevolgen in de interne rechtsorde en moet zijn toepassing door de hoven en rechtbanken worden geweigerd, zelfs al zou België op internationaal vlak gebonden zijn. Om die reden is het gebruikelijk dat de Koning wacht met het neerleggen van de bekrachtigings- of toetredingsoorkonde tot na de parlementaire goedkeuring van het verdrag. » (M. Bossuyt, Y. Wouters, Grondlijnen van internationaal recht, Antwerpen — Oxford, 2005, p. 59).
Jean Masquelin, erevoorzitter van de Raad van State en eredocent aan de Université catholique de Louvain, argumenteert in omgekeerde zin :
« Pour refuser tout caractère normatif aux lois d'approbation des traités, l'on a même tiré argument de ce que ces lois ne sont pas votées selon la procédure d'élaboration des lois véritables, puisque l'on ne pourrait concevoir qu'un traité soit voté article par article, ni que le droit d'amendement puisse s'exercer sur le texte d'un traité.
Ce dernier argument est particulièrement faible. Il confond, en effet, deux choses qui sont totalement distinctes : la loi d'approbation, d'une part, et le traité objet de cette approbation, d'autre part. Qu'un traité ne puisse être voté article par article ne fait pas difficulté; mais là n'est pas la question, puisque le traité lui-même n'est pas soumis à un vote. C'est le projet de loi d'approbation qui est soumis à la procédure législative et ce projet peut parfaitement — comme cela se fait d'ailleurs — comporter plusieurs articles, qui peuvent être amendés et qui sont votés séparément avant le vote sur l'ensemble du projet.
Quant à la question de savoir si l'acte du pouvoir législatif qui approuve un traité et qui est dénommé loi, est une loi véritable ou un acte d'une autre nature qui ne reçoit la dénomination de loi que parce qu'il est l'œuvre du pouvoir législatif et qu'il est fait selon la procédure et en la forme des lois, elle se résout en la détermination de la nature du traité qu'il approuve. Si le traité ne contient que des stipulations de nature purement administrative, la détermination de la nature de la loi qui l'approuve ne crée pas de difficulté; l'on ne décèle dans cette loi qu'un caractère purement formel, tout comme dans les lois qui, en droit interne, interviennent dans des matières autres que normatives, comme celles qui autorisent des emprunts ou celles qui, sous une dénomination aujourd'hui abandonnée, accordaient la nationalité belge à des étrangers, ou encore les lois dites « domaniales » ou les lois établissant les budgets des divers départements ministériels.
Mais lorsque, comme il a été dit ci-dessus, un traité porte sur des matières réservées au législateur, et notamment lorsqu'il contient des stipulations qui, si elles étaient d'origine interne, ne pourraient être que législatives, l'acte qui approuve ce traité est un acte de la fonction normative.
L'on ne saurait, en effet, justifier juridiquement que des dispositions conventionnelles de nature normative puissent être introduites dans l'ordre juridique belge, au rang des dispositions de même nature d'origine nationale, sans que la loi qui opère cette introduction ait le même caractère que les dispositions qu'elle approuve, puisque seule la loi peut donner la force et l'autorité des lois à des dispositions normatives dont le législateur n'est pas l'auteur.
En réalité, l'approbation législative s'assimile à ce procédé de législation indirecte par lequel le législateur fait sien un acte dont il n'est pas l'auteur et qui présente une certaine analogie avec le procédé de la ratification des arrêtés royaux de pouvoirs spéciaux. Ce n'est pas parce que le législateur n'a pas rédigé lui-même la règle qu'il introduit au rang des dispositions normatives, qu'il exerce une fonction autre que la fonction normative. N'accorder à toute loi d'approbation d'un traité que le caractère d'une loi formelle, quelle que soit la matière réglée par le traité, est contraire à la nature juridique véritable de cette opération (voyez NISOT (J.), « À propos du processus de la conclusion des traités par la Belgique », in RGDIP, 1970, pp. 107 s.). » (J. Masquelin, Le droit des traités dans l'ordre juridique et dans la pratique diplomatique belges, Brussel, Bruylant, 1980, blz. 233-234).
3. Wetgevende precedenten
Indien wij ons niet vergissen, zijn er sinds de inwerkingtreding van de vierde staatshervorming in 1995 slechts vier wetsontwerpen houdende instemming met internationale verdragen geamendeerd.
Het gaat om de volgende wetsontwerpen :
— wetsontwerp houdende instemming met de Overeenkomst tussen het Koninkrijk België en de Tunesische Republiek betreffende wederzijdse rechtshulp in burgerlijke zaken en in handelszaken, ondertekend te Tunis op 27 april 1989, en houdende wijziging van het Gerechtelijk Wetboek (stuk Senaat, nr. 1-716);
— wetsontwerp houdende instemming met het Protocol houdende wijziging van het Verdrag betreffende het internationale spoorwegvervoer (COTIF) van 9 mei 1980, gedaan te Vilnius op 3 juni 1999 (stuk Senaat, nr. 3-1866);
— wetsontwerp houdende instemming met volgende Internationale Akten :
• verdrag inzake de rechten van personen met een handicap,
• facultatief protocol bij het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap, aangenomen te New York op 13 december 2006 (stuk Senaat, nr. 4-1069);
— wetsontwerp houdende instemming met en uitvoering van het Avenant, ondertekend te Brussel op 12 december 2008, bij de Overeenkomst tussen België en Frankrijk tot voorkoming van dubbele belasting en tot regeling van wederzijdse administratieve en juridische bijstand inzake inkomstenbelastingen, ondertekend te Brussel op 10 maart 1964 en gewijzigd door de Avenanten van 15 februari 1971 en 8 februari 1999 (stuk Senaat, nr. 4-1143/1).
4. Voorgestelde oplossing
Als men ervan uitgaat dat het voorliggende wetsontwerp geamendeerd kan worden, zou men artikel 2 kunnen aanvullen met de woorden : « op voorwaarde dat België een interpretatieve verklaring aflegt betreffende artikel 13 van de overeenkomst, als bedoeld in artikel 2, die aangeeft dat de uitlevering niet kan worden toegestaan indien er niet voldoende waarborgen worden geboden dat de doodstraf niet wordt toegepast of niet wordt uitgevoerd ».
Het voorgestelde artikel 3 zou ook in dezelfde zin moeten worden aangevuld met de woorden : « op voorwaarde dat België een interpretatieve verklaring aflegt betreffende artikel 13 van de overeenkomst, als bedoeld in artikel 2, die aangeeft dat de uitlevering niet kan worden toegestaan indien er niet voldoende waarborgen worden geboden dat de doodstraf niet wordt toegepast of niet wordt uitgevoerd ».